Sentencia Contencioso-Administrativo 243/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 645/2021 de 13 de marzo del 2024

PRIMERO.- El recurso se interpone contra los siguientes actos administrativos:

a) Denegación por silencio del requerimiento previo formulado por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Camas frente a la Resolución de la Delegada Territorial en Sevilla de la Consejería de Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, de 19 de marzo de 2021 (expte. NUM000), que aprueba el amojonamiento del Cordel de los Carboneros en el " tramo comprendido entre la línea de término con Valencina de la Concepción hasta el término de Camas, en el término municipal de Castilleja de Guzmán (Sevilla)".

b) Resolución del Presidente del IARA de 29 de enero de 1991 (expte. NUM003) que aprueba el deslinde del Cordel de los Carboneros en el " tramo comprendido entre la línea de término con Valencina de la Concepción hasta el término de Camas, en el término municipal de Castilleja de Guzmán (Sevilla)".

c) Denegación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto por el Sr. Alcalde-Presidente de este Ayuntamiento de Camas frente a Resolución de 18 de septiembre de 2020, de la Dirección General de Medio Natural, Biodiversidad y Espacios Protegidos, que aprobó el procedimiento administrativo de deslinde de la vía pecuaria denominada " Cordel de los Carboneros", tramo 1.º, desde la parcela catastral NUM001 a la calle del Monte, en el término municipal de Camas, provincia de Sevilla (expte. NUM002).

SEGUNDO.- Con carácter previo, la Administración demandada propone la inadmisibilidad del recurso contra la Resolución del Presidente del IARA de 29 de enero de 1991 que aprueba el deslinde del Cordel de los Carboneros en el " tramo comprendido entre la línea de término con Valencina de la Concepción hasta el término de Camas, en el término municipal de Castilleja de Guzmán (Sevilla)", ello por constituir un acto firme ( arts. 25 y 28 LJCA) . Nada se opone por el Ayuntamiento demandante en relación con este óbice procesal, y ciertamente no consta acreditada documentalmente la interposición de recurso administrativo o contencioso-administrativo contra el acto aprobatorio del deslinde, por lo que el recurso sería inadmisible en este particular conforme a lo dispuesto en el art. 69.c) LJCA.

Asimismo se solicita la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Delegada Territorial en Sevilla de la Consejería de Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, de 19 de marzo de 2021 (expte. NUM000), que aprueba el amojonamiento del Cordel de los Carboneros en el " tramo comprendido entre la línea de término con Valencina de la Concepción hasta el término de Camas, en el término municipal de Castilleja de Guzmán (Sevilla)", al hallarnos ante un acto consentido y firme por no haberse interpuesto recurso de alzada tal y como expresaba la propia resolución. Sucede lo propio pues tampoco existe oposición a esta alegación y a su fundamentada argumentación por la demandada relativa a la improcedencia del requerimiento previo del art. 44 LJCA, y efectivamente se indica que tal resolución es susceptible de recurso de alzada en el plazo de un mes conforme a lo dispuesto en los artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015, sin que conste haberse formulado por el Ayuntamiento de Camas.

TERCERO.- En su escrito de demanda denuncia el Ayuntamiento de Camas irregularidad en la tramitación del procedimiento de deslinde pues adolece el expediente de determinación que permita definir ante qué tipo de incoación nos encontramos, bien ante una incoación de oficio; bien ante una incoación a instancia de parte. Y ello porque acudiendo a la Memoria de deslinde, en su apartado 2.1 Justificación, se indica textualmente que "Se inicia el presente deslinde a petición del Ayuntamiento con motivo de denuncia de la fiscalía", lo cual afirma que no es cierto pues se limitó únicamente a comunicar las denuncias llevadas a cabo, aludiendo a los escritos concretos enviados, y ello resultaría trascendente pues de tratarse de una incoación instada a solicitud de interesado, en los términos del art. 18.2 del Reglamento de Vías Pecuarias de Andalucía, aprobado mediante Decreto 155/1998, de 21 de Julio, debería haber sido considerado como interesado solicitante el vecino denunciante y, por tanto, se debería haber dado cumplimiento al trámite previsto en el apartado tercero del precepto indicado, siendo este trámite considerado por el propio Reglamento de Vías Pecuarias como un trámite esencial para el inicio del procedimiento. Es decir, podríamos encontrarnos ante un evidente vicio procedimental de los previstos en el art. 47, e) de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, de Procedimiento Administrativo de las Administraciones Públicas.

Pues bien, examinado el expediente administrativo consta escrito del Ayuntamiento de fecha 29 de noviembre de 2016 solicitando a la Administración autonómica que se lleven a cabo: " cuantas actuaciones fueren pertinentes sobre el particular en virtud de las competencias de esta Administración para proceder a la incoación, inicio, impulso, tramitación y/o resolución de cuantos expedientes administrativos fueren oportunos, quedando a su disposición para cuanto necesite" (folio 5 EA). Teniendo en cuenta que el origen de las actuaciones se encontraba en usurpaciones y ocupaciones de arroyo y vía pecuaria, para la defensa del dominio público pecuario, se encontraba plenamente justificada la incoación de un procedimiento de deslinde, que tuvo lugar mediante la Resolución de 12 de abril de 2018 de la Viceconsejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Por tales razones, concluimos que el procedimiento de deslinde se inició de oficio previa solicitud del Ayuntamiento de Camas, por lo que en definitiva no se aprecia la omisión de trámite esencial alguno de los previstos en el art. 18.2 y 3 del Reglamento de Vías Pecuarias de Andalucía.

A continuación se alega la caducidad del procedimiento. Argumenta que el procedimiento de deslinde ha permanecido parado casi 15 meses sin impulso alguno con trascendencia hacía terceros, se tardó casi tres meses desde la incoación del expediente hasta la fecha en que se solicitó información al Registro de la Propiedad; y que no procedía la ampliación del plazo de 18 meses a 27 meses.

El Artículo 21 del Reglamento de Vías Pecuarias señala que " 1. La Resolución del Secretario General Técnico, que ponga fin al procedimiento de deslinde, será dictada en un plazo no superior a dieciocho meses contados desde el inicio del expediente y se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía. (...) 4. No obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, por Resolución motivada del Órgano competente para resolver, se podrá acordar la ampliación del plazo fijado para dictar la Resolución, sin que dicha ampliación pueda exceder de la mitad del plazo inicialmente establecido."

En aplicación de este precepto se dicta Resolución de 19 de septiembre del 2019 por el Director General de Medio Natural Biodiversidad y Espacios Protegidos por la que se acuerda la ampliación del plazo para instruir y resolver el expediente durante nueve meses más. Resolución que encuentra su justificación en considerar la realidad de 600 interesados, la dilación del Registro de la Propiedad en el envío de las notas simples referidas a los afectados por un plazo superior a seis meses, la realización de levantamientos cartográficos y topográficos, planos de apeo, planos definitivos, etc. necesarios para la elaboración de la documentación técnica del procedimiento administrativo y dada la insuficiente dotación de medios técnicos y los limitados recursos humanos disponibles, sin posibilidad de ser ampliados, como ha sido constatado por la Delegación Territorial en Sevilla. Motivación que nos parece suficientes, dado que no es genérica, ya que existe una concreta referencia a los hechos o circunstancias que determinan la ampliación del plazo original, sin que conste la afectación de derechos de terceros debido a la alegada paralización del procedimiento, pues basta la consulta del expediente administrativo para descartar tal posibilidad al observarse buen número de actuaciones internas dirigidas a su correcta instrucción, tales como solicitudes de información al Registro de la Propiedad, o los informes de replanteo de límites de término, además de otras comunicaciones internas, reveladoras de la complejidad del procedimiento. Finalmente precisar que a diferencia del art. 23 de la Ley 39/2015, no se establece el carácter excepcional de la ampliación, ni el requisito de que se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21; consta por el contrario que los medios técnicos y los recursos humanos disponibles no han podido ser ampliados según informa la Delegación Territorial de Sevilla.

CUARTO.- Entrando ya en la cuestión de fondo, los argumentos del Ayuntamiento recurrente son, en síntesis, los siguientes:

1º En relación con el tramo 1.

a) Localización de la vía pecuaria.

Conforme al Proyecto de clasificación de 1963 este segmento del deslinde se describe de la siguiente manera: " procedente del término municipal de Castilleja de Guzmán penetrando en terrenos de Camas por el Cerro de los Zorros y sitio donde hay un ensanchamiento por la izquierda y tierra calma y por la derecha varias parcelas de olivar con el pozo de agua potable".

No mostramos acuerdo con la línea superior o norte fijada por el acto de deslinde y tampoco con el hecho de que la vía pecuaria se ensanchaba más de 37,61 metros, llegando casi a los 70 metros de anchura en su primer tramo.

2º En relación con el tramo 2.

a) Localización de la vía pecuaria. Conforme al Proyecto de clasificación de 1963 este segmento del deslinde se describe de la siguiente manera: " Toma dirección Este con edificaciones por la parte izquierda y después casas a ambos lados (todo ello construido dentro de la vía) del sitio Caño Ronco".

- Parte legal. Esta Administración muestra su conformidad con la propuesta en el expediente de deslinde por entender que se sujeta estrictamente al Proyecto de Clasificación de 1963, sin perjuicio de las cuestiones de titularidad y propiedad a las que se harán referencia más adelante.

- Parte necesaria. Esta administración muestra su total desacuerdo con la fijación de la parte necesaria propuesta en el proyecto de deslinde ya que; por una parte, se aleja de la descripción estricta del Proyecto de Clasificación de 1963, conculcando nuevamente la doctrina jurisprudencial a la que nos remitimos por haberla citado anteriormente, pues, como se ha indicado, el propio Proyecto de Clasificación indicaba que las construcciones se encontraban a uno y otro lado de la vía instrusionándola, es decir, reconoce la existencia de una franja de terreno entre las edificaciones existentes, por donde, indudablemente, transitaba tanto el ganado como las personas. Ello lo podemos observar perfectamente en la planimetría existente en el expediente de deslinde y en las fotografías aéreas de 1956,1961 y 1969.

3º En relación con el tramo 3

a) Localización de la vía pecuaria.

Conforme al Proyecto de clasificación de 1963 este segmento del deslinde se describe de la siguiente manera: " Pasando luego por las Coronas, luego por Vacialtonjas".

- Parte legal. Muestra coincidencia con la Administración autonómica.

- Parte necesaria.

Ante la falta de pronunciamiento de la propia descripción de dicha parte necesaria en el Proyecto de Clasificación, entendemos que no podemos más que seguir el criterio mantenido en el primer y segundo tramo, que no resulta ser otro que respetar el lugar de transito de ganado y personas efectivo en 1963, fecha en la que se efectuó la clasificación y que puede ser identificable gracias a las fotografías aéreas de 1956, 1961 y 1969, y que viene a coincidir en gran medida con el viario público actual, como resulta natural. Por contra de todo lo indicado, extrañamente y de nuevo de una manera arbitraria y carente de justificación en el expediente administrativo, la Administración autonómica vuelve a localizar la parte necesaria por donde actualmente se encuentran localizadas las edificaciones existentes, apartándose del actual viario público que en buena medida coincide por donde en 1963 constituía el lugar de transito. Insistimos en que dicha localización no solo es arbitraria, por no quedar debidamente motivada, apartándose de cualquier indicio de razonabilidad, sino que además puede estar basado en principios de máxima rentabilidad y no en principios objetivos de legalidad.

4º En relación con el Tramo 4

a) Localización de la vía pecuaria.

Conforme al Proyecto de clasificación de 1963 este segmento del deslinde se describe de la siguiente manera: " Continuando igual dirección Este por Olivar Viejo por entre casas que forman calles, para desembocar en la carretera de Olivares".

- Parte legal. En este cuarto y último tramo, volvemos a coincidir con la localización del límite legal de 37,61 metros efectuado por los técnicos de la administración autonómica, sin perjuicio de los derechos de titularidad privada que puedan esgrimirse y acreditarse en base al expediente administrativo de parcelación de la DIRECCION000".

- Parte necesaria. Del mismo modo que en los tramos anteriores, volvemos a disentir de la localización de la parte necesaria pues se aparta nuevamente de la descripción prevista en el Proyecto de Clasificación donde se reconoce expresamente que " transcurre entre casas que forman calles", admitiendo la existencia de un lugar de tránsito natural pecuario y de personas, para situar la parte necesaria, no en ese espacio natural de transito, sino por donde en la actualidad y ya en 1963 existían viviendas. Todo ello que indicamos, puede quedar perfectamente acreditado, tanto en la planimetría del catastro de 1945 (Documento n.º 7), en las fotografías aéreas de 1956, 1961 y 1969 y en el plano de parcelación de la DIRECCION000 (Documento n.º 8), donde el lugar de tránsito queda delimitado, en su parte superior, por la propia línea de edificación prevista en dicha parcelación. Es por tanto, desde esa línea desde donde habría que bajar 12 metros para situar la parte necesaria, manteniendo de esa manera un mismo criterio en la localización de la parte necesaria a lo largo de todo el trazado objeto de deslinde, que no puede ser otro que el respetar la descripción de la clasificación, cosa que como hemos visto no hace la propuesta de la administración autonómica, y mantener los 12 metros en la parte de la vía pecuaria que en el año 1963 constituía ya lugar de transito efectivo y que en buena medida se corresponde con lo que en la actualidad constituye viario público.

Concluye, con apoyo en los informes técnicos obrantes en el expediente administrativo y dictamen pericial aportado con la demanda que se ha producido una modificación del trazado originario de la vía pecuaria " Cordel de carboneros": se pretende un nuevo trazado, distinto al originario, una redefinición de la vía original clasificada en 1963. El trazado originario, es menos invasivo, pretendiéndose de contrario una ampliación tácita de sus límites, con el consiguiente perjuicio para los linderos e interesados. Invasión, que, evidentemente, adolece de justificación.

Opone la Letrada de la Junta de Andalucía que el trazado de la vía pecuaria determinado en el procedimiento administrativo de deslinde cuestionado, expediente NUM002, se ajusta en todo momento y de manera muy respetuosa a lo definido en el proyecto de clasificación de las Vías Pecuarias de Camas, (O.M. 24 de agosto de 1963), y conforme a lo establecido en el artículo 8 de la Ley 3/1995, fundamentándose en documentación cartográfica, histórica y administrativa ya que ha sido confrontado con los topográficos de la zona, 50.000, 25.000, 10.000 y también con las ortofotos actuales y las fotografías del año 1956 y demás cartografía histórica encontrada. Concretamente fotografías aéreas del vuelo americano de 1956 y 1957 y planos históricos del Instituto Geográfico y Estadístico, en los que puede apreciarse con claridad el recorrido de la vía y la existencia del cuestionado ensanchamiento. Los métodos y medios empleados tienen la solidez necesaria para determinar el recorrido de la vía pecuaria deslindada, toda vez que se han tenido en cuenta las señas históricas catastrales de las parcelas por donde discurre la vía.

Expone además que se han construido calzadas y se ha urbanizado el terreno observándose una ampliación en viviendas comparándolo con lo que se encontraba en anteriores deslindes, se puede observar desde el anterior deslinde hasta la fecha que han sido construida sobre la parcela de la vía pecuaria más del 40% de las construcciones existentes actualmente y más del 80% desde la clasificación. Esto supone que las necesidades en el uso de la vía pecuaria varíen desde su clasificación y desde anteriores expedientes de deslindes que no llegaron a término por lo que es en el momento del actual deslinde cuando se determina la parte necesaria en función del uso actual de la vía pecuaria, además de trazar el recorrido con el menor número posible de viviendas afectadas y teniendo en cuenta las fincas colindantes con la vía pecuaria y que no han variado a lo largo de todo este tiempo desde la clasificación de la Vía Pecuaria. Se ha trazado también junto al trazado del dominio público del antiguo arroyo Caño Ronco que se observa en los catastrales históricos y del que aún quedan algunos vestigios junto algunas de las casas. En conclusión, el recorrido es el que técnicamente desde la Administración se considera el más ajustado a la descripción de la clasificación de la vía pecuaria Cordel de los Carboneros.

En relación a los derechos de propiedad preexistentes al acto de clasificación de la vía pecuaria alega que en relación a la protección registral y actos posesorios deducidos de los diferentes registros fiscales aportados por todos los interesados, no son oponibles frente al dominio público andaluz, prevaleciendo este sobre aquellos. El deslinde aprobado declara la posesión y la titularidad demanial a favor de la Comunidad Autónoma, dando lugar al amojonamiento, y sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados. La resolución de aprobación del deslinde será título suficiente para rectificar, en la forma y condiciones que se determinen reglamentariamente, las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde.

QUINTO.- Recordemos que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Vías Pecuarias, es la clasificación el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determinan la existencia, denominación, anchura, " trazado" y demás características físicas generales de cada vía pecuaria. En idénticos términos, el art.12 del Reglamento de Vías Pecuarias de Andalucía, Decreto 155/1998, de 21 de julio; y el artículo 8 LVP señala que " el deslinde es el acto administrativo por el que se definen los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación".

En esencia sostiene la demanda que el trazado propuesto en el expediente de deslinde no se ajusta al trazado del acto de clasificación, determinando esta circunstancia una infracción sustantiva que debe conducir a la anulación del acto impugnado. A tal efecto, se basa fundamentalmente en el dictamen pericial de Doña Alejandra, aportado con la demanda, y en los informes de Doña Ángeles, obrantes en el expediente administrativo, ambas técnicos el Ayuntamiento de Camas; por el contrario, el trazado de la vía pecuaria determinado en el procedimiento administrativo de deslinde está respaldado por el fondo documental histórico a que alude la resolución recurrida: documentación cartográfica, histórica y administrativa y ha sido confrontado con los topográficos de la zona, 50.000, 25.000, 10.000 y también con las ortofotos actuales y las fotografías del año 1956, todo lo cual es realmente trascendente pues el acto de clasificación es el antecedente necesario del deslinde administrativo de la vía pecuaria, habida cuenta de que las vías pecuarias no quedan definidas por el legislador por remisión a una realidad natural que por sí misma sea necesariamente identificable y reconocible (como ocurre con la zona marítimo-terrestre), sino más bien a una realidad histórica.

Una vez delimitada la controversia y hechas las precisiones oportunas, le correspondía al actor probar los hechos constitutivos de su pretensión ( art. 217 2 LEC) , lo que se traduce, a la vista de lo recogido en su demanda, en acreditar con la certeza necesaria que el trazado propuesto no se ajusta al proyecto de clasificación aprobado, valiéndose para ello de los informes obrantes en el expediente administrativo y el aportado con el escrito de demanda, ambos ratificados a presencia judicial.

Sentado lo anterior y analizando seguidamente conforme a las reglas de la sana critica los informes periciales aportados por la parte actora y los informes técnicos obrantes en el expediente administrativo de una y otra parte, en primer lugar, a diferencia de los sostenido por la parte recurrente, el Proyecto de Clasificación aprobado por Orden Ministerial de fecha 24 de agosto de 1963, publicado en el Boletín Oficial del Estado n.º 225 de fecha 19 de septiembre de 1963, recoge las vías pecuarias del término municipal de Camas, concretamente se describe el Cordel de Carboneros que ciertamente procede del término municipal de Castilleja del Guzmán pero se introduce en el término de Camas, ello sin perjuicio de que el deslinde del Cordel de los Carboneros en el término municipal de Castilleja del Guzmán, fuera aprobado por Resolución del presidente del I.A.R.A. de 29 de enero de 1991, en el " tramo comprendido entre la línea de término con Valencina de la Concepción hasta el término de Camas, en el término municipal de Castilleja de Guzmán (Sevilla)".

En segundo lugar, la resolución impugnada determina que " Respecto a las líneas bases que definen el dominio público (anchura necesaria, 12 metros), tras examinar los argumentos esgrimidos en las alegaciones formuladas por el Ayuntamiento de Camas y demás interesados, contrastados con la conclusión técnica adoptada para la definición del Cordel de los Carboneros, tramo I, tras los estudios realizados de las series históricas cartográficas: Bosquejo Planimétrico del término de Camas, año 1973, Planos del I.G.N. histórico, hojas 984 del año 1918, Avance catastral del año 1897, Planos catastrales del polígono NUM004 y NUM005 de Camas del año 1944-1945 y polígono único de Castilleja de Guzmán del año 1943 (I.C.A.), Cuadernillos deslinde del términos de Camas y Castilleja de Guzmán de los años 1873-1905, extracto planos de deslinde antiguo del Cordel de los Carboneros y Castilleja de Guzmán de los años 1986-1988, así como fotografías aéreas del vuelo americano de 1956 y 1957 y el Fondo Documental de Vías Pecuarias, complementado con las evidencias y demás elementos físicos tenidos en cuenta durante la prospección de la vía pecuaria en campo, se confirma que el trazado propuesto por la Delegación Territorial en Sevilla, se ajusta a lo determinado en el proyecto de clasificación aprobado, así como a la documentación cartográfica, histórica y administrativa existente recabada, al objeto de hallar todos los posibles antecedentes que facilitaran la identificación de las líneas base que define el trazado. " Y sin desconocer el rigor técnico de los informes del Ayuntamiento de Camas, para esta Sala no logran tener la convicción necesaria para sustituir las conclusiones de los técnicos de la Administración autonómica. Consideramos que hubiera sido necesaria una prueba pericial judicial, dotada de mayor garantía de imparcialidad consistente en que por un perito ingeniero técnico en Topografía se emitiera un dictamen que dé respuesta a la cuestión litigiosa que no es otra que la supuesta discordancia del deslinde aprobado con el trazado tradicional de la vía pecuaria conforme al acto de clasificación. Mientras tanto, solo cabe considerar acreditada la solvencia del fondo documental en que se apoya la Administración para determinar el trazado de la vía pecuaria, al no quedar acreditado que el deslinde impugnado no se corresponda con el acto de clasificación previamente aprobado, lo que nos conduce a declarar ajustada a Derecho la resolución de 18 de septiembre de 2020.

SEXTO.- Dispone el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, en la redacción dada por la Ley 37/2011, de 11 de octubre, que, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. Las cuestiones fácticas y jurídicas debatidas resultan discutibles como para hacer uso de la excepción contemplada en el precepto aplicable y conforme al mismo no se hará especial pronunciamiento respecto de las costas originadas.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación