Sentencia Contencioso-Administrativo 470/2023 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2617/2020 de 02 de marzo del 2023

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso de apelación la sentencia número 8/2020, de 13 de enero, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Granada , cuyo fallo fue el siguiente:

"1º.- Que debo desestimar y desestimo el presente recurso contencioso administrativo iniciado a instancia de la Sra. Letrada doña FATIMA DOLZ DL CASTELLAR MORENO, en nombre de la entidad mercantil ESCUDO DEL CARMEN, S.L. contra el Decreto del Sr. Concejal Delegado de Urbanismo, Medio Ambiente, Salud y Consumo del Excmo. Ayuntamiento de Granada de fecha 3 de julio de 2018, por el que se acuerda inadmitir por extemporáneo el recurso de reposición deducido con fecha 7 de abril de 2016, por doña Nicolasa, en calidad de Consejera Delegada de la mercantil Escudo del Carmen S.L. frente al Decreto de fecha 26 de mayo de 2015, de imposición de primera multa coercitiva por importe de 5.168,50 euros y frente a la resolución de fecha 12 de noviembre de 2015, de imposición de 2ª multa coercitiva por importe de 5.168,50 euros.

2º.- Que confirmo la resolución impugnada por ser conforme a derecho.

3º.- Se hace especial pronunciamiento sobre las costas que se imponen a la demandante con la limitación expresada."

SEGUNDO.- La primera cuestión que hemos de analizar es la inadmisión del recurso de apelación, por razón de la cuantía del mismo ( art. 85.4 LJCA), planteada por la representación procesal del Ayuntamiento de Granada. Sostiene la causa de inadmisión porque el objeto del recurso de apelación es la sentencia dictada en el recurso contencioso administrativo en el que el objeto del mismo fueron dos resoluciones administrativas que imponían dos multas coercitivas por una cuantía cada una de ellas de 5.168,50 euros, por lo que no reúne el objeto la cuantía exigida para interponer el recurso de apelación (ex art. 81 LJCA).

Pero este motivo de inadmisión del recurso de apelación, por no respetar la " summa gravaminis", que asciende a 30.000 €, exigida en la Ley procesal para su interposición, no puede ser acogido. Ello porque en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo el objeto del recurso fueron los siguientes actos administrativos:

-Decreto del Sr. Concejal Delegado del Área de Urbanismo, Medio Ambiente, Salud y Consumo, dictado el 3 de julio de 2018, que inadmitió la solicitud presentada por la actora el 7 de abril de 2016 para la anulación de multas coercitivas impuestas: a) por Decreto de la citada Concejalía de fecha 26.05.2015, b) Decreto de la Concejalía de fecha 12.11.2015, imponiendo la segunda multa coercitiva, ambas por importe de 5.168,50 €, y c) Decreto de la Concejala Delegada de Urbanismo, Obras y Licencias, de fecha 13 de enero de 2015, que resolvió el procedimiento de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado " frente a la mercantil ESCUDO DEL CARMEN S.L. (...), por las obras ejecutadas sin licencia en calle Escudo del Carmen nº 11 local 3, inmueble identificado con referencia catastral (...), la actuación urbanística consistente en obra de acondicionamiento de local a restaurante, cambio del uso inicial de local y adecuación de los rótulos instalados, a las condiciones establecidas en el art. 6.2.21 de la normativa urbanística del PEPRI Centro(...)". En este último Decreto se señala que el presupuesto de ejecución material de dichas obras era de 51.685,00 euros.

Por tanto, la anterior descripción del objeto del recurso es suficiente para desestimar el alegato del Ayuntamiento de inadmisibilidad del recurso de apelación, pues la cuantía exigida para el mismo si viene acreditada suficientemente como superior a los 30.000 €.

SEGUNDO.- Son datos que constan en los autos del recurso y que son relevantes para la resolución del presente recurso de apelación los siguientes:

1. La mercantil ESCUDO DEL CARMEN S.L., con domicilio social en Granada, Plaza Miguel Ruíz del Castillo, 1,4º, arrendó en fecha 1 de enero de 2011 a D. Jon, local sito en Granada, calle Escudo del Carmen nº 11, bajo, local nº 3, con superficie de 137,593 m2, local que se encontraba "en basto o en bruto". La finalidad y destino a dar por el arrendatario se pactó para el destino de "Establecimiento de Restaurante, Taberna, Delicatessen, Bar de Copas y Cafetería."

Al folio 1 del expediente, consta informe del Inspector municipal nº 0200, Subdirección General de Edificación, Servicio de Disciplina y Licencias, expediente NUM000, figurando como PROPIETARIO: Jon. Informando "(...) esta obra, se realizó, con otros dueños que eran de Sevilla y dejaron este bar Restaurante montado, donde el nuevo dueño, ha solicitado con proyecto lo del aire acondicionado que tenía algún problema, la solería y pintura como obra menor, a su nombre D. Jon."

La referencia al Sr. Jon se vuelve repetir, como propietario, por informe de 17.04.2011 (folio 9), adjuntando DNI CIF, y Teléfono (Inspector Sr. Raimundo).

2. Para su acondicionamiento, consta al folio 3 del EA, solicitud de D. Romeo, solicitud de licencia de obra menor para adaptación de local a restaurante. Por resolución de la Concejalía delegada se dictó Decreto declarando la caducidad de la solicitud, en fecha 8/10/2014. También consta, al folio 8, renuncia del Sr. Romeo a la solicitud de licencia, pues no iba a llevar a cabo las obras.

3. Girada visita por la Inspección se informa, en fecha 22.08.2012, que las obras se encuentran finalizadas y que no procede la devolución de tasa alguna, solicitada por el Sr. Romeo, sino la exigencia de procedimiento de legalización.

Por Decreto de la Concejala Delegada de Urbanismo de fecha 10.07.2013, se denegó al Sr. Jon, la licencia de obras solicitada por él mismo, de acondicionamiento de local a restaurante por no haber obtenido previamente la autorización de la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía.

4. Se dictó Decreto, en fecha 02.09.2014, iniciando procedimiento de restauración de la legalidad, en cuyo dispositivo séptimo se acordó notificar como interesados a don Jon, y a la mercantil ESCUDO DEL CARMEN S.L. Decreto que fue, folio 30, dirigido al Sr. Jon, figurando como emplazamiento el de C/ DIRECCION000, nº NUM001, y consta firmado por Juan Carlos (yerno), quien firmó, también, como "yerno", la notificación dirigida a la mercantil ESCUDO DEL CARMEN S.L.

5. El Decreto de 13.01.2015, acordó la resolución del procedimiento de protección de la legalidad y ordenó la imposición de sucesivas multas coercitivas hasta un máximo de doce, con periodicidad mínima de un mes. Decreto que fue notificado, tanto el dirigido al Sr. Jon, como a la apelante al mismo domicilio en DIRECCION000, nº NUM001, firmando ambos el recibí Jon, con DNI, y titulado el concepto de receptor como "encargado".

6. El 7 de abril de 2016, la mercantil apelante presentó escrito en el que había tenido conocimiento de la existencia de dos multas coercitivas contra ella ocasionadas porque el inquilino Sr. Jon había realizado obras sin licencia, y que no se le habían notificado, solicitando que se "levanten las dichas multas coercitivas (...) y que en lo sucesivo las posibles notificaciones se realicen en el domicilio fiscal de dicha mercantil (Plaza Miguel Ruiz del Castillo 1-4º A, 18005 Granada), como lo hacen otras oficinas de ese Excmo. Ayuntamiento, evitando cualquier tipo de mal entendido". A dicho escrito adjuntó notificaciones del Ayuntamiento a dicho domicilio y relación de trabajadores de la mercantil, acreditando que ninguno de los firmantes del recibí de las notificaciones pertenecía a susodicha sociedad limitada.

Por Decreto del Concejal delegado de Urbanismo, de fecha 3 de julio de 2018, fue inadmitida la solicitud realizada por extemporánea, calificada como recurso de reposición frente a las resoluciones, (Decretos de 26.05.2015, y 12.11.2015, de imposición de multas coercitivas).

TERCERO. - Todo el debate procesal desarrollado en el recurso de apelación gira en torno a la indefensión real y efectiva sufrida por la recurrente en la imposición de multas coercitivas y el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística que finalizó con el Decreto de 13 de enero de 2015, sosteniendo que había sufrido indefensión por ausencia de notificación a su domicilio, y que la sentencia entendió que al haber sido realizada la notificación a un domicilio fiscal, debía considerarse como eficaz.

Debemos partir de que la regulación de la notificación de los actos administrativos que aquí analizamos, son actos administrativos dimanantes de un procedimiento administrativo de disciplina urbanística, es decir, no se trata de un procedimiento tributario. Por tanto, la notificación debe realizarse según las determinaciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), aplicable ratione temporis, si bien el régimen normativo de esta norma es similar al de la Ley 39/2015, de 1 de octubre que la sustituyó.

En el artículo 58.1 LRJPAC se dispone que " Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente." Pese a lo anterior y a que en el Decreto de fecha 2 de septiembre de 2014, se determinó, apartado séptimo, como interesados a don Jon y a la mercantil ESCUDO DEL CARMEN SL, la notificación real solo se realizó al primero (recibidas por D. Juan Carlos, "yerno"), no constando en ningún documento del expediente notificación efectiva a la mercantil, sobre toda la actuación que en materia de restauración de la legalidad se siguió por "obras de acondicionamiento de local a restaurante, cambio del uso inicial del local y adecuación de los rótulos" a la normativa del PEPRI Centro.

La notificación es un "instrumento capital" del derecho de defensa (por todas, STC 176/2009). Su finalidad es lograr que el acto administrativo sea conocido por el interesado para que, en definitiva, pueda aquietarse o reaccionar ante el mismo con todas las garantías de defensa. Bien claro lo dice la sentencia del Tribunal Supremo, de 30 de abril de 1998 (fundamento jurídico tercero) que "lo importante y trascendente de toda notificación es que llegue a conocimiento del interesado la actuación de la Administración y ello en condiciones tales que le permita conocer el contenido de la diligencia a fin de que pueda utilizar los medios de defensa oportunos". Lo mismo viene a decir la STC 55/2003, al señalar que las notificaciones "tienen la finalidad material de llevar al conocimiento de los afectados las resoluciones judiciales (o administrativas) con objeto de que puedan adoptar la postura que estimen pertinente para la defensa de sus intereses, evitando que se produzcan situaciones de indefensión".

La notificación es, así, concebida un "instrumento capital" del derecho de defensa ( STC 55/2003), de manera que la irregular práctica de aquélla puede tener trascendencia constitucional si propicia la indefensión del interesado. No cabe duda de que, entre las garantías procesales constitucionalizadas, trasladables al procedimiento administrativo, se encuentra el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión (por ejemplo, SSTC 4/1982, 125/1983, 181/1990, 93/1992, 229/1993, 293/1993, 95/1995 y 143/1995); cabe, por tanto, reclamar de la Administración lo que podríamos llamar el derecho a la "tutela administrativa efectiva", sin indefensión, al modo de como se reconoce el derecho a la "tutela judicial efectiva" en el artículo 24.1 de la Constitución, lo cual requiere que no se menoscabe por la Administración ningún elemento instrumental de la defensa.

En suma, la notificación no es una mera formalidad rituaria, sino un acto administrativo que encierra un contenido sustancial: posibilitar el ejercicio del derecho de defensa del interesado. La STC 221/2003, aunque con referencia a las resoluciones judiciales, es bien expresiva; sobre todo porque, mutatis mutandis, su doctrina es plenamente aplicable a las resoluciones administrativas. Dice así (fj 4):

"En la medida en que los actos de comunicación procesal tienen la finalidad material de llevar al conocimiento de los afectados las resoluciones judiciales (y administrativas) con objeto de que éstos puedan adoptar la postura que estimen pertinente para la defensa de sus intereses, a la jurisdicción (y a la Administración) le viene impuesto un deber específico de adoptar, más allá del cumplimiento rituario de las formalidades legales, todas las cautelas y garantías que resulten razonablemente adecuadas para asegurar que esa finalidad no se frustre por causas ajenas a la voluntad de aquellos a quienes afecte (entre otras, STC 64/1996, de 16 de abril , fj 2)".

Precisamente la finalidad instrumental de la notificación, como vehículo de información para permitir al interesado la impugnación de los actos administrativos, ha llevado a exigir, con mayor rigor, el cumplimiento de sus específicas formalidades legales. Por ello, el órgano administrativo tiene la responsabilidad de realizar las notificaciones con una especial dosis de escrupulosidad, celo y respeto de las normas que regulan dichos actos de comunicación, dado que no son un formalismo, sino una garantía para las partes en el procedimiento y una carga que corresponde llevar a cabo al órgano administrativo (cfr. SSTC 113/2001 y 19/2004).

En la sentencia del Tribunal Constitucional 59/2014, de 5 de mayo, con bastante rotundidad confirma la doctrina anterior al señalar en su fundamento de derecho tercero:

"El ejercicio de los derechos de defensa y a ser informado de la acusación en el seno de un procedimiento administrativo sancionador presupone, obviamente, que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues sólo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa previa a la toma de decisión y, por ende, que la Administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho convenga. En este sentido, el Pleno de este Tribunal en la STC 291/2000, de 30 de noviembre , ha declarado, con base en la referida doctrina constitucional sobre la extensión de las garantías del art. 24 CE al procedimiento administrativo sancionador, que los posibles defectos en la notificación o emplazamiento administrativo, cuando se trate, como en este supuesto acontece, de un acto administrativo sancionador, revisten relevancia constitucional desde la perspectiva del art. 24 CE (FJ 4)."

Interpretación normativa de garantías constitucionales que debemos aplicar en el sentido de la jurisprudencia constitucional, en aplicación del art. 5.1 de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial.

CUARTO. - En el caso planteado en este recurso de apelación vemos que a la apelante no se le notificaron resoluciones tan trascendentes como el inicio del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, su finalización y la imposición de multas coercitivas, lo que le ha llevado a reaccionar solo cuando estas últimas pretenden llevarse a cabo y, según señala, se han dictado providencias de apremio.

El Ayuntamiento disponía de suficientes informes de los Inspectores en el que se identificaba como responsable, primeramente, al Sr. Romeo, y posteriormente al peticionario de licencia Sr. Jon que es el arrendatario y promotor del restaurante, ambos con actuaciones ante el Ayuntamiento relacionadas con solicitud de licencia, en la que no consta que tuviera participación alguna la mercantil ESCUDO DEL CARMEN SL. Incluso la propia Inspección municipal da cuenta al Ayuntamiento de que las obras fueron realizadas por el anterior dueño "que era de Sevilla" e identifica al nuevo como D. Jon.

Por tanto, el Ayuntamiento disponía de suficiente información de que una persona física había realizado las obras y que el propietario del inmueble es una persona jurídica distinta, por lo que debió notificar, si entendía que también era responsable, desde el inicio, el procedimiento administrativo de restauración de la legalidad urbanística, exigiéndole la normativa diligencia en averiguar el real domicilio a notificar. No hacer la notificación real y efectiva a la apelante vicia los actos administrativos, en cuanto dirigidos a la empresa apelante, de nulidad de pleno derecho (ex art. 62 LRJPAC), pues afecta al derecho constitucional de defensa (ex art. 24 CE), impidiendo de manera material y no meramente formal el derecho constitucional a defenderse en el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística.

La apelante en su escrito de fecha 7.04.2016, aporta resoluciones fiscales del Ayuntamiento de Granada, dirigidas al domicilio de la mercantil ESCUDO DEL CARMEN SL, en Plaza Miguel Ruiz del Castillo, por lo que no puede sino calificarse de falta de diligencia para cumplir la obligación de notificar al auténtico domicilio social de la sociedad las resoluciones que le afectaban plenamente.

La Ley de Sociedades de Capital (R.Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio) define y regula el domicilio de las personas jurídicas (Sociedades Anónimas y Sociedades de Responsabilidad Limitada). Así en sus artículos 9 y 10 exige que estas sociedades fijen su domicilio en territorio español, en el lugar donde esté el centro de su dirección, administración efectiva o, donde esté su principal establecimiento o explotación. En el artículo 9 dispone el RDL 1/2012, que:

1. Las sociedades de capital fijarán su domicilio dentro del territorio español en el lugar en que se halle el centro de su efectiva administración y dirección, o en el que radique su principal establecimiento o explotación.

2. Las sociedades de capital cuyo principal establecimiento o explotación radique dentro del territorio español deberán tener su domicilio en España.

Por tanto, este es el domicilio que debió dirigirse la Administración y que le constaba al propio Ayuntamiento en sus diversas notificaciones, incluso tributarias con la empresa apelante, en vez del domicilio de la ficha del catastro del Ministerio de Hacienda, sin tener en cuenta la diversidad de quienes habían sido solicitantes de licencia. La multa coercitiva en la sentencia del T. Supremo de 5 de Junio de 2018 (recurso 1502/2017), se define de la siguiente manera:

"Con carácter general, las multas coercitivas son una medida de coerción o constreñimiento económico que se impone, previo requerimiento, y se reiteran periódicamente, con la finalidad de vencer la resistencia del destinatario del acto a cumplir una decisión administrativa. En definitiva, se trata de "obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa", como declara la STC 238/1988, de 14 de diciembre .

Por el contrario, la multa como sanción administrativa es una manifestación de la potestad sancionadora de la Administración, que tiene un fin represivo o retributivo, del que carece la multa coercitiva, por la realización de una conducta anterior, que se encuentra tipificada como falta administrativa.

Son, por tanto, dos categorías jurídicas que responden a diferentes finalidades y que tienen un régimen jurídico distinto. Son independientes la una de la otra y compatibles entre sí, como ya señalaba el artículo 99.2 de la Ley 30/1992 , y ahora reitera el artículo 103 de la Ley 39/2015 , pues la multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.

Tradicionalmente las multas coercitivas se han situado fuera de la órbita de la potestad administrativa sancionadora, al ser una expresión de la autotutela ejecutiva de la Administración que pretende que el comportamiento renuente o rebelde del destinatario se ajuste a lo declarado por la Administración. Acorde con ello, entre los medios de ejecución forzosa, que han de respetar el principio de proporcionalidad, se sitúa, junto al apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria y la compulsión sobre las personas, la multa coercitiva. Así lo establecía el artículo 96 de la Ley 30/1992 , y ahora el vigente artículo 100 de la Ley 39/2015 .

La trascendencia práctica que en este caso tiene esa diferente naturaleza jurídica, como un medio de ejecución forzosa (multa coercitiva) o como una expresión de la potestad sancionadora (la multa como sanción), es capital, pues mientras que en la primera debe sustanciarse un procedimiento administrativo no sancionador, en la segunda ha de seguirse el procedimiento administrativo sancionador, bajo los principios de la potestad administrativa y con las garantías que ello comporta."

En resumen, se ha conculcado de manera grave y materialmente el derecho constitucional de defensa de la sociedad apelante, en la imposición de multas coercitivas y en la tramitación del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística seguido por el Ayuntamiento de Granada, por lo que los actos se encuentran viciados de nulidad, exclusivamente en lo que respecta a la mercantil ESCUDO DEL CARMEN SL, sin que lo anterior afecte a otros interesados en este procedimiento.

QUINTO. - Procede, en consecuencia, de conformidad con las razones antes expuestas, estimar el recurso de apelación interpuesto. Se dan las circunstancias previstas en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional para no imponer las costas ocasionadas en el recurso de apelación, pero deben imponerse en la estimación del recurso contencioso administrativo en aplicación del artículo antes citado, si bien hasta un máximo de mil euros, más IVA en su caso.