Sentencia Contencioso-Administrativo 879/2023 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 73/2023 de 11 de septiembre del 2023

PRIMERO.- Es objeto de recurso de apelación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Oviedo el 3 de enero de 2023, en la que se acuerda (auto de rectificación de 26 de enero de 2023) desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Arturo mediante demanda en la que se suplica sentencia "por la que se declare la inexistencia de camino público y la actuación en vía de hecho de la Administración sobre el trozo de terreno situado entre las conocidas como CASA000 y CASA001 sitas en Tablado de Villacibrán de Cangas de Narcea, condenando a la Administración a que cese en dicha vía de hecho y al pago de los daños y perjuicios ocasionados por la ocupación de dicho trozo de terreno en cuantía que se fijará en ejecución de sentencia", absolviendo con ello a la Administración aquí demandada, Ayuntamiento de Cangas del Narcea, de las pretensiones frente al mismo deducidas por dicha parte demandante y objeto de este litigio.

Se señala por el apelante, en cuanto a la incompetencia de jurisdicción apreciada en la sentencia apelada, que no es objeto del presente recurso otra cosa que la existencia de vía de hecho al haberse dictado actos administrativos, denegando licencia municipal al recurrente y concediendo licencias al colindante, sin existir título a favor del Ayuntamiento o resolución administrativa en procedimiento contradictorio, que declare que dicho trozo de terreno sea en realidad camino público. Se indica que no constando que se trate de un bien de dominio público, y que sea titularidad del Ayuntamiento se produce vía de hecho en los actos administrativos de concesión y denegación de licencias por el Ayuntamiento de Cangas de Narcea.

Se afirma que ni se ejercita acción declarativa o reivindicatoria de propiedad, ni se solicita la declaración de propiedad de dicho trozo de terreno y menos que sea de titularidad privada del recurrente.

En relación a la existencia de cosa juzgada en el aspecto positivo o prejudicial se señala, en relación a la sentencia dictada por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 1 de Cangas de Narcea de 23 de marzo de 2020, autos de juicio verbal nº 281/2019, que la acción ejercitada por el allí actor es una acción negatoria de servidumbre de desagüe de edifico, resultando patente que la acción ejercitada en aquel procedimiento civil lo es sobre la efectividad de un derecho inscrito (dominio) frente a quien perturba su ejercicio en juicio verbal civil y el art. 447.3 LEC establece que no producirán efecto de cosa juzgada las sentencias dictadas en juicio verbal en que se pretenda la efectividad de derechos reales inscritos frente a quienes se opongan a ellos o perturben su ejercicio, sin disponer de título inscrito. Se añade que con ello se acredita que ni siquiera en un procedimiento civil entre idénticos litigantes en ejercicio de la acción declarativa o reivindicatoria de dominio sobre dicho trozo de terreno, la sentencia dictada en el juicio verbal 281/2019 produce el efecto de cosa juzgada.

Se aduce que el Juzgador debió entrar en el conocimiento de fondo.

Se destaca por el apelante que en su sentencia el Juzgador civil ni siquiera tiene por probado que el meritado camino sea de la titularidad dominical del Ayuntamiento de Cangas de Narcea.

Se afirma que la sentencia civil no contiene pronunciamiento alguno sobre el derecho de propiedad de dicho trozo de terreno o camino, señalando que en el presente procedimiento ni siquiera se interesa otra cosa que la condena a la Administración por vía de hecho, sin declaración de propiedad alguna a favor de las partes y menos aún la declaración de que ambos predios resulten colindantes. Se indica que la existencia de un camino público, titularidad del Ayuntamiento de Cangas de Narcea solo se acredita con el título, con la adquisición y lo único aportado por el Ayuntamiento es la sentencia del Juzgado de Cangas de Narcea, que no es título habilitante de la propiedad sobre dicho camino. Además el trozo de terreno litigioso no consta en el Inventario Municipal de Caminos.

Se añade que el Ayuntamiento no ha acreditado la existencia de un título de dominio o resolución previa a la concesión de licencias sobre dicha traza de terreno que declare y acredite su titularidad dominical, de lo que el apelante concluye la existencia de una vía de hecho.

SEGUNDO.- Por la Administración apelada se solicitó la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

Se señala en el escrito de oposición al recurso de apelación que el Ayuntamiento de Cangas del Narcea es el competente para la tramitación y resolución de las solicitudes de licencias de obras. Se indica que al hoy recurrente se le denegó licencia de obras para cierre de corral por resolución de la Concejala Delegada de Obras de fecha 22 de enero de 2022, notificada al interesado al día siguiente (expediente NUM000), cuyo acto no ha sido objeto de recurso, por lo que devino firme a todos los efectos. Se añade que por la parte apelada no ha habido una ocupación del trozo de terreno en cuestión, sino que simplemente, ante una solicitud de licencia y en base a los informes que obran en el expediente se acordó por el órgano competente denegar dicha solicitud al recurrente, no encontrándonos ante un supuesto de vía de hecho. Se señala que, para el caso que pudiera entenderse que nos encontramos ante un supuesto de vía de hecho, ni tan siquiera el apelante ha requerido el cese de la ejecución de dicha resolución del Ayuntamiento.

Se alega, asimismo, que la jurisdicción contenciosa no es competente para cuestiones de propiedad, reservadas con carácter exclusivo para los Juzgados y Tribunales del orden civil. Se concluye por la parte apelada que no nos encontramos ante un supuesto de vía de hecho administrativa y para el caso de que así se considerase, el recurso contencioso-administrativo sería extemporáneo y es la jurisdicción civil la que debe pronunciarse sobre la titularidad del camino en cuestión.

TERCERO.- Se señala por el apelante que no se interesa otra cosa que la condena de la Administración por vía de hecho, sin declaración de propiedad a favor de las partes y menos que ambos predios son colindantes. Sin embargo, el recurrente en el suplico de su demanda solicita se dicte sentencia por la que "declare la inexistencia de camino público", lo que supone interesar un pronunciamiento sobre la titularidad del camino, para lo que este orden jurisdiccional contencioso- administrativo carece de jurisdicción.

En efecto, son competencia exclusiva de la jurisdicción civil todas las cuestiones, relativas al derecho de propiedad, aunque se susciten como consecuencia de una actuación administrativa, así como las relativas a los derechos reales sobre cosa ajena, como las servidumbres, siendo éste un criterio muy asentado en la jurisprudencia.

Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 15-2-2000, recurso 1827/1997, afirma: "Tanto las leyes especiales como la jurisprudencia de este Tribunal parten de considerar que los conflictos que afectan al derecho de propiedad, como institución nuclear del Derecho patrimonial privado, constituyen cuestiones de naturaleza civil. Así la sentencia de la Sala Primera de este Tribunal, de 12 feb. 1979, que cita otra de 7 jul. 1891, alude a la constante y reiterada jurisprudencia de la Sala que establece la competencia de la jurisdicción ordinaria para el conocimiento de las cuestiones relativas al derecho de propiedad, aunque se produzcan por consecuencia de actos ejecutados por la Administración pública".

Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo de 27-6-2011, recurso 6278/2008, señala que: "Como hemos recordado en la sentencia de 22 de diciembre de 2010 (casación 59/07, FJ 5º), es importante dejar claro que esta jurisdicción contencioso-administrativa no puede zanjar la cuestión de a quién corresponde la titularidad dominical de la parcela controvertida, puesto que se trata de materia atribuida a la jurisdicción civil".

Y la sentencia del mismo Tribunal de 28-7-2009, recurso 2289/2005, indica que: "Recientemente la STS de la Sala 1ª de esta Tribunal Supremo, de 8 de mayo de 2008, ha reiterado dicha línea argumental, señalando al efecto que "toda la razón asiste al recurrente cuando argumenta que a la jurisdicción civil corresponde determinar las cuestiones litigiosas relativas al derecho de propiedad, incluso frente a bienes declarados demaniales".

Por tanto, en lo que se refiere a la solicitud del recurrente de que se declare la inexistencia de camino público, resultan pertinentes las citas jurisprudenciales contenidas en la sentencia apelada en cuanto a la falta de jurisdicción de este orden jurisdiccional contencioso-administrativo para pronunciarse y resolver cuestiones de propiedad, en este caso concreto, referidas a un camino cuya titularidad es discutida por el recurrente.

La sentencia apelada a la anterior argumentación añade, a mayor abundamiento, la aplicación del efecto de la cosa juzgada positiva o prejudicial producido por la sentencia nº 45/2020, de 23 de marzo, del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 1 de Cangas del Narcea, en cuyo fundamento de derecho segundo se dice: "De toda la prueba valorada, no se puede concluir que la finca registral NUM001, de la que son propietario y usufructuaria los demandantes, colinde por su viento sur con la vivienda del demandado. Al contrario, ha resultado acreditado que el lindero sur se corresponde con un camino público. Por tanto, no existiendo colindancia entre los predios de demandantes y demandado debe prosperar la excepción de falta de legitimación activa y pasiva. Al haber un camino público entre los fundos de demandantes y demandado no existe legitimación para interponer acción denegatoria de servidumbre, siendo inviable que prospere la misma".

En relación a la existencia de cosa juzgada en el aspecto positivo o prejudicial respecto a la referida sentencia, se señala por el apelante que la acción ejercitada por el allí actor es una acción negatoria de servidumbre de desagüe de edificio y que la acción ejercitada en aquel procedimiento civil lo es sobre la efectividad de un derecho inscrito (dominio) frente a quien perturba su ejercicio en juicio verbal civil y el art. 447.3 LEC establece que no producirán efecto de cosa juzgada las sentencias dictadas en juicio verbal en que se pretenda la efectividad de derechos reales inscritos frente a quienes se opongan a ellos o perturben su ejercicio, sin disponer de título inscrito.

Hemos de señalar que la argumentación de la sentencia apelada referida a la cosa juzgada positiva o prejudicial, que lleva al Magistrado de instancia a afirmar que la cosa juzgada que la mencionada sentencia despliega sobre el presente litigio determinaría que no puede contradecirse o reenjuiciarse lo que fue objeto de su fallo o del propio litigio al que la misma puso fin, lo es a mayor abundamiento.

También señalaremos que la jurisprudencia de la Sala Civil del Tribunal Supremo admite que una sentencia firme, pueda constituir en un proceso posterior un medio de prueba de los hechos valorados en la misma cuando son determinantes del fallo. Y en este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo (Civil) de 30 de diciembre de 2013, rec. 2310/2011, sienta la siguiente doctrina: "Como esta Sala ha precisado, entre otras, en sentencia núm. 307/2010 de 25 mayo (Rc. 931/05), «el efecto prejudicial de la cosa juzgada se vincula al fallo, pero también a los razonamientos de la sentencia cuando constituyan la razón decisoria ( SSTS de 28 de febrero de 1991, 7 de mayo de 2007, RC 2069/2000). La jurisprudencia de esta Sala admite que la sentencia firme, con independencia de la cosa juzgada, produzca efectos indirectos, entre ellos el de constituir en un ulterior proceso un medio de prueba de los hechos en aquella contemplados y valorados, en el caso de que sean determinantes del fallo ( SSTS de 18 de marzo de 1987, 3 de noviembre de 1993, 27 de mayo de 2003, 7 de mayo de 2007, RC núm. 2069/2000)».

Y la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-administrativo) de 8 de julio de 2009, recurso 3994/2007 señala que: "En este aspecto conviene traer a colación que, según expusimos en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2004 (RC 1375/2001), «la sentencia del Tribunal Constitucional 200/2.003, de 10 de noviembre, expresiva de que el efecto de cosa juzgada material, aunque no concurran las identidades propias de la cosa juzgada según el artículo 1.252 del Código Civil, obliga también a los órganos judiciales a conocer lo resuelto por sentencia firme en el marco de procesos que examinan cuestiones que guardan con aquélla una relación de estricta dependencia, aunque no sea posible apreciar el efecto referido del artículo 1.252 del Código Civil. Y como señala en su Fundamento Jurídico Segundo, "no se trata sólo de una cuestión que afecte a la libertad interpretativa de los órganos jurisdiccionales, sino de salvaguardar la eficacia de una resolución judicial que, habiendo adquirido firmeza, ha conformado la realidad jurídica de una forma cualificada que no puede desconocerse por otros órganos juzgadores sin reducir a la nada la propia eficacia de aquélla. La intangibilidad de lo decidido en resolución judicial firme, fuera de los casos legalmente establecidos, es, pues, un efecto íntimamente conectado con la efectividad de la tutela judicial, tal como se consagra en el artículo 24.1 de la CE, de tal suerte que éste resulta también desconocido cuando aquella lo es, siempre y cuando el órgano jurisdiccional conociese la existencia de la resolución firme que tan profundamente afecta a lo que ha de ser resuelto, tal como puso de manifiesto la STC 182/1.994, de 20 de Junio, y corroboró, con posterioridad, la STC 190/1999, de 25 de octubre".

Por tanto, el hecho de que no pueda apreciarse la concurrencia de cosa juzgada en el presente recurso, en cuanto el Ayuntamiento apelado no fue parte en el precedente proceso civil y por la previsión contenida en el art. 447.3 de la LEC, ello no significa que la sentencia civil dictada en un procedimiento en el que sí fue parte el aquí apelante (cuya sentencia considera "acreditado que el lindero sur se corresponde con un camino público... no existiendo colindancia entre los predios... Al haber un camino público entre los fundos de demandantes y demandado...) no constituya un medio de prueba relevante de los hechos que resultaron determinantes del fallo de dicha sentencia, sin que por ello puedan ser desconocidos en el presente litigio, sino que han de ser tomados en consideración al provenir tal pronunciamiento del orden jurisdiccional que tiene atribuido el conocimiento de las cuestiones relativas al derecho de propiedad.

CUARTO.- Considera el apelante que existe una de vía de hecho al haberse dictado actos administrativos, denegando licencia municipal al recurrente y concediendo licencias al colindante, sin existir título a favor del Ayuntamiento o resolución administrativa en procedimiento contradictorio, que declare que dicho trozo de terreno sea en realidad camino público.

La Exposición de Motivos de la LJCA, al referirse al recurso contra las vías de hecho señala que: "Mediante este recurso se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase".

La jurisprudencia ha abordado el concepto de vía de hecho en distintas sentencias. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 2012, recurso 2307/2010, resume su origen y significado: "Como hemos declarado en la STS de esta Sala de 29 de octubre de 2010, RC 1052/2008, reiterando otra anterior de 22 de septiembre de 2003, "el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).

Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia, para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se produce sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente, viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.

El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.

En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 de junio de 1993 "la vía de hecho" o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite".

En el presente caso, no puede acogerse la alegación del apelante sobre que la concesión o denegación de licencias que afectan al trozo de terreno litigioso constituya una vía de hecho. El otorgamiento (o denegación) de una licencia de obras constituye una competencia típicamente municipal ( art. 21 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local) y no estamos ante actuaciones materiales carentes de cobertura jurídica ( STS 23-6-2017, recurso 2655/2016). Solo basta con examinar la resolución del Ayuntamiento de Cangas del Narcea de 22-1-2020 que deniega al recurrente la licencia municipal de obras para cierre de corral para constatar que se ha tramitado un procedimiento en el que se han emitido informes por el Inspector Urbanístico, el Técnico en Ordenación del Territorio, la Ingeniero Técnico de Obras Públicas y la Asesora Jurídica Municipal, encontrándonos ante una resolución formal y materialmente motivada, incompatible con la concurrencia de una vía de hecho, sin que pueda utilizarse ( STSJ de Aragón de 9-2-22, recurso 112/21) la vía de hecho para debatir la validez o nulidad de actuaciones administrativas que aparentemente están cubiertas por un acto administrativo. El recurrente pudo haber impugnado la resolución denegatoria de la licencia en base a los fundamentos de derecho que estimase oportunos, discutiendo su acierto y legalidad, lo que no consta haya realizado, no pudiendo sustituir esa impugnación por el recurso contra la vía de hecho, cuando la actuación administrativa aparece amparada por una resolución dictada, tras la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo.

El apelante insiste en que el Ayuntamiento no ha acreditado la existencia de un título de dominio o resolución previa a la concesión de licencias que acredite su titularidad dominical.

A este respecto hemos de señalar que si bien no corresponde a la Administración controlar, a través de la licencia, la titularidad dominical del terreno sobre el que se pretende construir, y a esta situación responde la cláusula «salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero», a que se refiere el RSCL, art. 12, sin embargo, esta regla general encuentra excepción en los supuestos de dominio público, en los que la jurisprudencia admite la procedencia de la denegación de la licencia en los casos en los que, si bien con la mera eficacia prejudicial establecida en el art. 4 LJCA, resulta probada la titularidad pública del terreno o existen dudas razonables sobre la titularidad privada de aquel ( sentencia del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 2001, recurso 985/1996), en cuyos casos, el Ayuntamiento puede utilizar el cauce procedimental de concesión de licencias para la defensa del patrimonio utilizado por todos.

Ocurre que el cauce procedimental para discutir la legalidad y acierto de la concesión o denegación de una licencia, cuando el solicitante entiende que un trozo de terreno que de algún modo es objeto de dicha licencia no es municipal, es la impugnación del propio acto de otorgamiento o denegatorio de la licencia y no la acción de vía de hecho utilizada por el recurrente, al no concurrir los presupuestos de la misma, en cuanto la actuación administrativa se expresa no mediante una actuación material, sin respaldo jurídico, sino a través de una resolución motivada dictada tras la tramitación del correspondiente procedimiento, y que es susceptible de impugnación judicial.

Aunque no es este el lugar para examinar la legalidad de la resolución denegatoria de la licencia de 22-1-2020, hemos de reiterar que la consideración del trozo de terreno litigioso como camino público se halla exhaustivamente motivada en dicha resolución y a ello ha de añadirse el indudable valor probatorio de ha de otorgarse sobre dicha cuestión litigiosa a la sentencia civil dictada por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 1 de Cangas del Narcea, ya reseñada, lo que excluye la concurrencia de una vía de hecho, a lo que debemos agregar que la discusión sobre el acierto y legalidad de dicha resolución denegatoria no transforma en vía de hecho la acción administrativa, todo ello sin perjuicio de las acciones que el recurrente pueda entablar ante la jurisdicción civil en defensa del derecho de propiedad que considere amenazado o vulnerado por la actuación municipal, lo que aquí no se prejuzga.

Por todo lo expuesto procede acordar la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

QUINTO.- Procede imponer las costas del presente recurso de apelación a la parte apelante, hasta una cifra máxima de 200 euros, más el IVA correspondiente si procediere, ( artículo 139.2 y 4 de la LJCA).