Sentencia Contencioso-Administrativo 1119/2023 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 134/2022 de 13 de noviembre del 2023

PRIMERO.- La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la CUOTA de 4 de noviembre de 2021, relativo a la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación de Carreño, en los ámbitos de Perlora y Aboño, expediente CUOTA NUM000 (BOPA 16-12-2021).

La demanda se fundamenta en los siguientes hechos:

El Pleno del Ayuntamiento de Carreño, en fecha 31 de octubre de 2002, acordó abrir el período de información pública al Documento de Prioridades de la futura ordenación, según documento elaborado por el equipo redactor del Plan General, de conformidad con el art. 78 del Decreto Legislativo 1/2004 del Principado de Asturias.

El Ayuntamiento Pleno, en sesión de fecha 13 de mayo de 2010, acordó aprobar inicialmente el Plan General de Ordenación y asumir el Informe de Sostenibilidad Ambiental (ISA), incorporado al expediente.

De forma simultánea se aprobó inicialmente el Catálogo Urbanístico.

El PGO aprobado inicialmente junto con el Informe de Sostenibilidad Ambiental, fue sometido a información pública mediante anuncio en el tablón de edictos del Ayuntamiento, en el Boletín Oficial del Principado de Asturias (BOPA nº 128 de 4 de junio de 2010) y en los diarios El Comercio y La Nueva España (de fecha 22 de mayo de 2010).

De forma simultánea a la información pública, fueron solicitados los informes preceptivos conforme a la normativa sectorial de aplicación y se dio audiencia a los Ayuntamientos de los municipios limítrofes con el de Carreño.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 9 y 10 de la Ley 9/2006, de 28 de abril sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, el contenido del Plan General se sometió al procedimiento de evaluación ambiental, evacuándose consultas a los organismos competentes y asociaciones de carácter medioambiental.

En expediente separado se tramitó el Catálogo Urbanístico que también fue sometido a información pública mediante anuncio en el BOPA nº 128 de 4 de junio de 2010 y en los diarios El Comercio y La Nueva España (de fecha 22 de mayo de 2010).

El Pleno del Ayuntamiento de Carreño, en sesión celebrada el día 25 de marzo de 2011, acuerda la Aprobación Provisional del citado Plan General de Ordenación, su informe de sostenibilidad y el Catálogo Urbanístico.

Remitidas las actuaciones a la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA), el PGO de Carreño fue aprobado definitivamente por Acuerdo de la Comisión Ejecutiva de fecha 14 de diciembre de 2011 (BOPA de 30 de enero de 2012), pero en dicho acuerdo se establece que en los suelos urbanos de Perlora y Aboño se producían modificaciones sustanciales respecto a las contenidas en el documento de aprobación inicial sometido a información pública. En concreto, en Perlora la alteración se refiere a suelos calificados como "Sistema General de Corredor Verde del Cauce del Río Espasa", afectando a sus unidades de actuación, junto con los terrenos incluidos en el propio sistema general del rio y en el del borde de la carretera AS-239, y en Aboño, el cambio afecta a la delimitación de sistema general al sur de la Subestación Eléctrica de Carrió, y principalmente al núcleo rural de Otero y los terrenos que han pasado al sistema general.

A la vista de lo expuesto y en cumplimiento de lo dispuesto en acuerdo de la CUOTA, se sometieron de nuevo a información pública las modificaciones indicadas en Perlora y Carrió, publicándose en el BOPA de 27 de febrero de 2012.

Después de dicho trámite el Pleno, en su sesión de 26 de julio de 2012, acordó desestimar la aprobación provisional del Plan General de Ordenación en las zonas de Perlora y Carrió, a la que se refería la exposición pública realizada en cumplimiento del mencionado acuerdo de CUOTA de fecha 14 de diciembre de 2011.

Con independencia de lo anterior, el Ayuntamiento envía al Principado para su aprobación el Texto Refundido del Plan General elaborado por el equipo redactor. Mediante acuerdo de fecha 10 de octubre de 2013, adoptado por la Comisión Ejecutiva de la CUOTA, se aprueba el Texto Refundido del P.G.O.U de Carreño y Catálogo Urbanístico.

Dicho acuerdo de aprobación del Texto Refundido será declarado nulo por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 28 de septiembre de 2015 (P.O. 289/2014), al estimar el recurso interpuesto por la recurrente fundamentalmente por no haber intervenido el Pleno del Ayuntamiento en el procedimiento, adquiriendo firmeza el fallo el 12 de noviembre de 2015.

Transcurridos dieciocho años desde el inicio de las actuaciones de elaboración del planeamiento, en concreto mediante Acuerdo Plenario de 29 de diciembre de 2020, se decide someter a información pública previa a la aprobación provisional, las modificaciones sustanciales respecto a las contenidas en el documento de aprobación inicial de 13 de mayo de 2010 y ya referidas en el acuerdo de la Cuota de 14 de diciembre de 2011.

Por Resolución de la Alcaldía de 25 de febrero de 2021 se amplía el plazo para la información pública a 3 meses (BOPA 17/03/2021).

Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 25 de junio de 2021 se resuelven las alegaciones presentadas en el sentido indicado en el Informe de Alegaciones incorporadas en el acuerdo como Anexo I y aprueba provisionalmente los ámbitos sometidos a información pública con las modificaciones resultantes del período de alegaciones, con el contenido reflejado en las fichas de cada una de las unidades (Anexo II) y en los planos correspondientes (Anexo III).

Remitido el expediente al Principado de Asturias, con fecha 4 de noviembre de 2021 la Comisión Ejecutiva de la CUOTA acuerda aprobar definitivamente el Plan General de Ordenación, en los ámbitos de Perlora y Aboño, publicándose en el Bopa de 16 de diciembre siguiente, y constituyendo el objeto del presente litigio.

Se señala por la recurrente que se ejercita la pretensión de declaración de nulidad de la disposición general combatida, por ser contraria a Derecho, imponiendo la obligación que se elabore nuevamente el planeamiento realizando una ordenación del suelo urbano no consolidado de Perlora que resulte económicamente viable y respete la justa distribución de beneficios y cargas.

SEGUNDO.- Se alega como motivo de impugnación por la recurrente que la CUOTA en acuerdo de la Comisión Ejecutiva de 14 de diciembre de 2011, aprobó definitivamente el Plan General de Carreño de forma parcial, al establecer que para los suelos urbanos de Perlora y Aboño debería volver a someterse a información pública antes de la aprobación provisional. En cumplimiento de dicho acuerdo, se somete a información pública con anuncio publicado en el BOPA de 27 de febrero de 2012. Después de dicho trámite el pleno del Ayuntamiento deniega la aprobación provisional en acuerdo de 26 de julio de 2012. Casi ocho años y medio después vuelve a someterse a información pública la documentación de la aprobación provisional de 25 de marzo de 2011, sin adaptarla a la normativa vigente, sin ajustarla a la situación actual y sin justificar su nueva información pública después de haber sido denegado. Considera la recurrente que el acuerdo plenario denegatorio de 26 de junio de 2012 puso fin al procedimiento de elaboración del Plan General para los ámbitos de Perlora y Aboño, manteniéndose la ordenación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento. Se añade que el procedimiento correcto habría sido una nueva aprobación inicial, con toda su documentación y tramitación, ajustándose a la normativa vigente actualmente.

Por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias se alega que el acuerdo de la CUOTA de 14 de diciembre de 2011 subsiste con toda su vigencia y debe cumplirse lo dispuesto en el mismo, debiendo aprobarse, previa subsanación de los defectos advertidos, y no mediante el inicio de un nuevo procedimiento, la ordenación de los ámbitos de Perlora y Aboño, como así se ha hecho. Se indica, asimismo, que la jurisprudencia ha establecido que la elaboración y tramitación de los Planes Generales de Ordenación no incurre en caducidad alguna porque se trata de disposiciones de carácter general y producen efectos favorables o beneficiosos para la ciudadanía.

Por el Letrado del Ayuntamiento de Carreño se alegó que no existe precepto legal que disponga en el sentido que pretende la demandante (en el sentido de que no es posible reiterar el trámite de aprobación provisional, sino que debería haberse reiniciado el procedimiento con una nueva aprobación inicial), añadiendo que no existe razón por la que la denegación de la aprobación provisional deba producir efectos distintos que la denegación de la aprobación definitiva, indicando que la denegación de la aprobación definitiva no obliga al Ayuntamiento a reiniciar la tramitación del Plan General sino solo a solicitar de nuevo la aprobación definitiva una vez subsanados los defectos que la impidieron en el primer intento. Se añade que la aprobación inicial ya fue acordada en su día por el Pleno Municipal y si posteriormente el Pleno deniega la aprobación provisional no es posible entender que con tal pronunciamiento esté dejando sin efecto la aprobación inicial.

No puede acogerse el motivo impugnatorio esgrimido por la recurrente pues, en efecto, no se invoca por la misma un precepto legal que obligue al reinicio del procedimiento de elaboración del Plan General para los ámbitos de Perlora y Aboño con una nueva aprobación inicial. Así, no hay razón por la que la denegación de la aprobación provisional produzca efectos distintos que la denegación de la aprobación definitiva. En este sentido la denegación de la aprobación definitiva no obliga al Ayuntamiento a reiniciar la tramitación del Plan General, sino a solicitar de nuevo la aprobación definitiva una vez subsanados los defectos que la había impedido en el primer intento.

Así, el art. 246.2 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, dispone que: "El Plan General de Ordenación aprobado provisionalmente se someterá a la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias para su aprobación definitiva. La Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias podrá devolver el Plan al Ayuntamiento para que subsane eventuales deficiencias formales o de documentación. En otro caso, aprobará el Plan, en su totalidad o parcialmente, señalando en este último caso las deficiencias y subsiguientes modificaciones que se deban introducir para que, subsanadas por el Ayuntamiento, se eleve de nuevo el Plan para su aprobación definitiva...". Y el art. 246.7 añade: "Si las deficiencias señaladas obligaren a introducir cambios sustanciales en el instrumento de planeamiento, éste se someterá de nuevo a información pública, elevándose finalmente, previo acuerdo del órgano competente para la aprobación provisional, a aprobación definitiva, el documento completo o, en el caso de aprobaciones parciales, la parte no aprobada definitivamente con anterioridad".

A ello hemos de añadir que la denegación de la aprobación provisional por parte del Pleno no significa que con tal pronunciamiento se deje sin efecto la aprobación inicial previamente acordada (no se recoge ningún pronunciamiento en este sentido), de modo que sea necesaria una nueva aprobación inicial, sino únicamente que se rechazan las modificaciones introducidas en el documento de aprobación provisional.

Se invoca por la recurrente la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 2011, recurso 183/2008, que confirma otra del TSJ de Andalucía, Sala de Sevilla, de 6 de noviembre de 2007, en cuya última sentencia se señala que: "Tras la pertinente información pública, el siguiente acto es la aprobación provisional, que al igual que la inicial, es acto de trámite interno, pero sólo en el caso de que efectivamente se proceda a su aprobación, pues de denegarse, tal y como sucede en este caso y antes hemos referenciado, dicho acto pasa a ser definitivo, al impedir la continuación del procedimiento". Ocurre que esta doctrina no avala la tesis de la recurrente por cuanto una cosa es "impedir la continuación del procedimiento" (si no recae la aprobación provisional no puede continuarse con la aprobación definitiva) y otra distinta es obligar a reiniciarlo sobre cuyo aspecto no se pronuncia la sentencia reseñada.

A lo anterior hemos de añadir la doctrina jurisprudencial contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2012, recurso 2305/2008, según la cual: "La institución de la caducidad del procedimiento administrativo ( artículos 43.4 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en su versión original, o artículo 44.2 tras su reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero) se circunscribe a los procedimientos de producción de actos o resoluciones administrativas, no a los de aprobación de disposiciones de carácter general ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2011 (Casación 3214/2008) y de 17 de noviembre de 2010 (Casación 1473/2006). Por esa razón y conforme a la legislación sectorial de la ordenación territorial y urbanística, los efectos que genera la demora o inactividad de la Administración en la tramitación de un instrumento de ordenación no son los de la caducidad del procedimiento, sino los del silencio administrativo positivo o negativo según los casos".

Aun cuando en trámite de conclusiones la recurrente alega que nos encontramos temporalmente en otro escenario normativo, mencionando varias disposiciones, no se aclara, sin embargo, en qué afectan tales normas a la ordenación de Perlora y Aboño litigiosa.

Por todo ello no concurre, en el presente caso, la caducidad o decaimiento del procedimiento invocado por la recurrente en su demanda.

TERCERO.- Se aduce por la actora la infracción del art. 226.3 del ROTU. Se señala en la demanda que después de la información pública iniciada con el anuncio publicado en el BOPA de 10 de febrero de 2021, el Pleno del Ayuntamiento aprueba provisionalmente el Plan General el 25 de junio de 2021. Una vez finalizado el período de información pública se emite informe técnico y jurídico en fecha 4 de junio de 2021 por el Secretario Municipal y la arquitecta redactora del Plan, que reúne la condición de empleada de la Mancomunidad Cabo Peñas. Se afirma que falta el informe del arquitecto municipal del Ayuntamiento de Carreño, don Constantino. Se indica que estaríamos ante un Plan General promovido por el Ayuntamiento de Carreño, donde el arquitecto redactor doña María Consuelo no pertenece a esa Administración Local y de ahí que necesariamente deba informar el Arquitecto Municipal sobre la conformidad de la ordenación proyectada con la legislación vigente, invocando el art. 226.3 del ROTU.

Sobre este motivo impugnatorio por el Letrado del Principado de Asturias, en su contestación a la demanda, se señala que el informe ha sido emitido por los servicios técnicos del órgano que formula el Plan, puesto que la Arquitecta de la Mancomunidad presta sus servicios para todos y cada uno de los concejos mancomunados. Se añade que la actora no planteó ninguna objeción a la admisibilidad formal de los informes de la arquitecto ni en el procedimiento administrativo previo ni en el anterior proceso judicial.

Por el Letrado del Ayuntamiento de Carreño, con invocación del art. 8 de los Estatutos de la Mancomunidad del Cabo Peñas y 44.1 de la Ley 7/1985, se señala que la arquitecta adscrita a dicha Mancomunidad no deja de ser arquitecta municipal de Carreño por el hecho de que desempeñe sus funciones conjuntamente para esa entidad local y para el Ayuntamiento de Gozón en el seno de la mancomunidad que tienen legalmente constituida.

No puede acogerse este motivo impugnatorio.

El art. 8 de los Estatutos de la Mancomunidad Cabo Peñas dispone que: "La Mancomunidad tiene por objeto la solución de problemas comunes de los concejos integrados a través de procedimientos de economía, eficacia y coordinación, creando y sosteniendo servicios que les interesen... Además de lo señalado también son fines de la Mancomunidad: 1.- Servicios Urbanísticos en la más amplia extensión de la palabra, lo que implica que se podrá llevar a cabo una gestión sin competencias, es decir de asesoramiento técnico y administrativo o bien fórmulas gerenciales hasta los límites permitidos por la Normativa, sin perjuicio de seguir los procedimientos adecuados en su momento...

Las competencias asumibles, en el ámbito de los servicios urbanísticos, por la Mancomunidad, son todas las que dentro de este ámbito les transfieran los Ayuntamientos mancomunados al amparo de lo previsto en el art. 10.2 del Reglamento de Gestión Urbanística, y específicamente las siguientes: a.- Elaboración del planeamiento urbanístico municipal... e.- Elaboración de todos aquellos otros trabajos técnicos que se estimen necesarios. g.- Realización de cualquier otro asesoramiento técnico que los Ayuntamientos precisen, dentro de los ámbitos señalados".

Por su parte, el art. 44.1 de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local establece que: "Se reconoce a los municipios el derecho a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia".

Así, las competencias de las mancomunidades de municipios están orientadas a la realización de obras y la prestación de los servicios públicos que sean necesarios para que los municipios puedan ejercer las competencias o prestar los servicios enumerados en la LBRL arts. 25 y 26 (como es el caso del planeamiento urbanístico), con plenitud de potestades ( art. 4.3 de la LBRL). En la medida en que puede afirmarse que la Arquitecta de la Mancomunidad presta sus servicios para cada uno de los concejos mancomunados no puede negarse que su intervención lo haya sido, al menos desde un punto de vista funcional, como arquitecto municipal.

A ello hemos de añadir que el art. 226.3 del ROTU se refiere al supuesto en que "el planeamiento no se hubiera redactado por los servicios técnicos del órgano administrativo que lo formule", mientras que en el caso de autos el PGO de Carreño fue redactado por los servicios municipales mancomunados, tal y como viene a admitir la recurrente cuando afirma en su demanda que se emitió informe técnico y jurídico en fecha 4 de junio de 2021 por la Arquitecta redactora del Plan, que reúne la condición de empleada de la Mancomunidad Cabo Peñas.

CUARTO.- Se alega por la recurrente la existencia de una información pública incompleta. Se señala en la demanda que en el BOPA nº 27, de 10 de febrero de 2021, el Ayuntamiento somete a información pública previa a la aprobación provisional las modificaciones introducidas a la aprobación inicial de 13 de mayo de 2010, en los ámbitos de Perlora y Aboño. Se indica que no se somete a información pública ni el Informe de Sostenibilidad Ambiental, ni la Propuesta de Memoria Ambiental ni la resolución de la Consejería sobre la Propuesta de Memoria Ambiental. Se añade que falta además de todo lo referido a la Memoria Ambiental, el Estudio Económico Financiero, el informe de Sostenibilidad Económica y el informe de Infraestructuras, que tampoco han sido objeto de información pública.

Se aduce que estas deficiencias conllevan la nulidad de todo el procedimiento, ya que la información pública es un trámite esencial que requiere poner a disposición de los ciudadanos toda la documentación del expediente.

Por el Letrado del Principado de Asturias, en su contestación a la demanda se señala que los documentos ambientales han sido objeto de la correspondiente tramitación y aprobaciones durante la tramitación del PGO y CU de Carreño. La Memoria Ambiental fue informada favorablemente por resolución de 17 de octubre de 2011 de la Consejería de Fomento, Ordenación del Territorio y Medio ambiente (BOPA 21/11/2011), estableciendo diversas condiciones. Se indica que los ámbitos sometidos a nueva información pública mantienen la misma clasificación de los terrenos aprobada inicialmente y evaluada ambientalmente en el informe de Sostenibilidad Ambiental y en la Memoria Ambiental aprobada. En la zona de Perlora la totalidad de los terrenos mantienen la clasificación de suelo urbano y, de forma mayoritaria, su calificación como zona verde o suelo de ocupación residencial. Las cuestiones sometidas a información pública en el presente procedimiento y aprobadas definitivamente en noviembre de 2021 inciden fundamentalmente en aspectos vinculados con la gestión y ejecución de las determinaciones del planeamiento, como son la forma de obtención de los suelos y los deberes y cargas urbanísticas asignadas a los ámbitos de desarrollo. En la zona de Aboño los terrenos mantendrán la clasificación de suelo no urbanizable, pasando de ser núcleo rural, edificable, a sistema general de zona verde. Estas clasificaciones de suelo son las recogidas en el informe de Sostenibilidad Ambiental sometido a información pública (BOPA 4/6/2010).

Entiende la defensa del Principado de Asturias que la parte actora está planteando cuestiones desviadas respecto del objeto del procedimiento, en la medida en que se refiere a la Memoria, las cuestiones ambientales, las infraestructuras o el estudio económico-financiero. El objeto del procedimiento administrativo que nos ocupa no es la aprobación de un nuevo PGO íntegro y ex novo sino únicamente la subsanación y aprobación de determinadas deficiencias consistentes, esencialmente, en la ausencia de fijación de coeficientes de edificabilidad y elementos vinculados respecto de determinadas Unidades de Actuación, los cuales, finalmente, se han establecido.

Por el Letrado del Ayuntamiento de Carreño se señala que el acuerdo de aprobación definitiva del PGO por la CUOTA suspendió la aprobación definitiva en los ámbitos de Perlora y Aboño y ordenó someter de nuevo a información pública dos extremos puntuales: a) en el caso de Perlora, que determinados suelos que "se consideraban en la fase de aprobación inicial como dotaciones locales", en el documento de aprobación provisional pasaron a calificarse como sistema general con el fin de "reducir las cargas de urbanización impuestas a los propietarios del suelo". B) En el caso de Aboño, "la delimitación de un sistema General, no previsto en el documento de aprobación inicial, cuya finalidad es la de completar la barrera medioambiental entre las instalaciones de la Subestación Eléctrica y los asentamientos residenciales que lo rodean".

Se destaca que fueron exclusivamente esas determinaciones del documento de aprobación provisional, las que el acuerdo de aprobación definitiva ordenó volver a someter a información pública, sin que la CUOTA ordenase en los ámbitos afectados de Perlora y Aboño ninguna modificación de la ordenación propuesta en el documento de aprobación provisional.

Se sostiene por el Ayuntamiento de Carreño que si el defecto formal consistía en la falta de información pública de las modificaciones en los sistemas generales de Perlora y Aboño, queda subsanado sometiendo a información pública las modificaciones en los sistemas generales de Perlora y Aboño, sin necesidad de volver a someter a información pública la totalidad del Plan.

No podemos acoger este motivo impugnatorio.

Se alega por la actora que en la tramitación del Plan General de los ámbitos de Perlora y Aboño no volvieron a someterse a información pública la Memoria Ambiental, el Estudio Económico-Financiero, el informe de Sostenibilidad Económica y el informe de Infraestructuras, documentos que la recurrente no discute que hayan sido sometidos a información pública en la tramitación del PGO del conjunto del término municipal.

El acuerdo de la CUOTA de 14 de diciembre de 2011, de aprobación definitiva del PGO de Carreño, denegó la aprobación definitiva de los ámbitos de Perlora y Aboño y ordenó someter de nuevo a información pública dos extremos puntuales (supuesto previsto en el art. 88.2 del TROTU): En el caso de Perlora que determinados suelos que se consideraban en la fase de aprobación inicial como dotaciones locales, en el documento de aprobación provisional pasaron a calificarse como sistema general, advirtiendo la CUOTA que esta modificación no supone una reducción de los suelos públicos resultantes de la ordenación, sino que implica una reducción de las cargas impuestas a los propietarios en la medida en que no es exigible la urbanización de los suelos cedidos. En el caso de Aboño, la delimitación de un Sistema General no previsto en el documento de aprobación inicial cuya finalidad, se dice en el acuerdo de la CUOTA mencionado, es la de completar la barrera medio-ambiental entre las instalaciones de la Subestación Eléctrica y los asentamientos residenciales que lo rodean.

Por tanto, la CUOTA en su acuerdo de aprobación definitiva, de 14 de diciembre de 2011, entendió que la denegación de los ámbitos de Perlora y Aboño no afectaba al modelo territorial fundamental del planeamiento del resto del Concejo. La denegación vino motivada por una cuestión de legalidad formal, al no haber sometido a información pública las modificaciones introducidas en los referidos ámbitos, sin que la CUOTA ordenase ninguna modificación de la ordenación propuesta en el documento de aprobación provisional quedando, por ello, dentro de la competencia discrecional del Ayuntamiento la ordenación concreta de dichos ámbitos.

Pues bien, tal defecto formal resultó subsanado con el sometimiento a información pública de las modificaciones en los sistemas generales de Perlora y Aboño, sin necesidad de volver a someter a información pública la totalidad del Plan, todo ello en cumplimiento del acuerdo de la CUOTA de 14 de diciembre de 2011, firme, cuya validez fue confirmada sustancialmente por la sentencia de esta Sala de 16 de junio de 2014, dictada en el PO 285/2012, confirmada a su vez por la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2016.

En este sentido, la recurrente no justifica que las modificaciones en los sistemas generales de Perlora y Aboño introducidas en el documento de aprobación provisional afecten al contenido de la Memoria Ambiental, ni tengan entidad suficiente para justificar una modificación del Estudio Económico-Financiero. No se desvirtúa, pues, el informe técnico y jurídico de 3-6-21, relativo a la aprobación provisional parcial del Plan en los suelos urbanos de Perlora y Aboño, en el que se indica que ha de tenerse en cuenta que los suelos a los que se refiere la información pública no llegan a representar el 0,45% del territorio municipal, su ordenanza predominante es la de vivienda unifamiliar, sin que en la propuesta que se incorpora mediante este documento se realicen más que cambios de detalle y de escaso impacto que en ningún caso requieren las modificaciones de los documentos aludidos, ya sean económicos, ambientales o sectoriales. En este mismo sentido, en el acuerdo de la CUOTA de 14-12-2011, respecto al suelo urbano de Perlora se recoge que la modificación afecta a una superficie de escasa entidad (0,054% de la superficie del Concejo) y en relación a Aboño que afecta a una superficie, también de escasa entidad (0,036% de la superficie del Concejo).

A lo anterior hemos de añadir que en el BOPA de 10-2-2021 se publicó el anuncio de información pública previa a la aprobación provisional del PGO de Carreño en los suelos urbanos de Perlora y Aboño-Carrió, en el que se recoge el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Carreño, en sesión ordinaria celebrada el día 29-12-2020 en la que se acordó, entre otros particulares, someter a información pública previa a la aprobación provisional, las modificaciones sustanciales respecto a las contenidas en el documento de aprobación inicial sometido a información pública en el BOPA nº 128, de 4 de junio de 2010, y en dicho anuncio se indica que la documentación podrá consultarse durante el citado período (dos meses desde la publicación en el BOPA), en horario de 9 a 14 horas, de lunes a viernes en la Oficina Técnica Municipal... Esta documentación también estará disponible en la página web municipal "así como la documentación relativa al PGO vigente".

Por tanto, se sometió a información pública tanto la totalidad de la documentación del PGO relativa a la subsanación respecto de los ámbitos de Perlora y Aboño que nos ocupan como la totalidad de la documentación del PGO vigente. A este respecto, la sentencia de esta Sala de 16 de junio de 2014 confirmó la validez de las cuestiones generales relativas al PGO de Carreño (información pública, valoración ambiental, informe de sostenibilidad, informes sectoriales, planos, memoria económico-financiera). Como ya hemos señalado el presente expediente se ciñe a la ordenación de dos pequeños ámbitos en Perlora y Aboño, cuya aprobación fue en su momento denegada, mientras que el resto del PGO, en concreto en lo referente a la documentación a la que apunta la recurrente, fue aprobado de forma definitiva y ratificado en su legalidad por esta Sala, por todo lo cual el motivo impugnatorio esgrimido por la actora ha de ser rechazado.

QUINTO.- Se alega por la actora, en cuanto a la memoria ambiental, el incumplimiento de la resolución de 17 de octubre de 2011. Se señala que con posterioridad a la aprobación provisional de 25 de marzo de 2011, mediante resolución de 17 de octubre de 2011, la Consejería de Fomento, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente aprueba la memoria ambiental del PGO del Concejo de Carreño e introduce nuevas prescripciones y condiciones, publicándose en el BOPA de 21 de noviembre de 2011. Se indica que además de no someterse a información pública la documentación ambiental, no se aprovechan las nuevas actuaciones de 2020 y 2021 para completar la Memoria ambiental y no se justifica como un suelo no urbanizable de especial protección va servir para la construcción de viviendas a las que llevar el realojo de las expropiaciones de Bandin.

Por el Letrado del Principado de Asturias se alegó que toda la documentación integrante del expediente fue sometida a información pública, indicando que estas cuestiones de naturaleza general ya han sido resueltas por la sentencia de la Sala, sin que quepa reabrir cuestiones relativas al acuerdo de la CUOTA de 14 de diciembre de 2011, salvo en aquello relativo a los dos únicos ámbitos no aprobados y la subsanación de las deficiencias advertidas. Se añade que resulta incierto que se incluyan Suelos No Urbanizables de Especial Protección destinados a finalidades residenciales.

Por el Letrado del Ayuntamiento de Carreño se alegó que las prescripciones de la resolución de 17 de octubre de 2011 no guardan ninguna relación con los sistemas generales de Perlora y Aboño. Además, la resolución de 17 de octubre de 2011 ya fue tenida en cuenta en el posterior acuerdo de aprobación definitiva de 14 de diciembre de 2011. Y la idoneidad del trámite ambiental verificado, a los efectos de aprobación definitiva del PGO, ya fue declarada por sentencia firme de 16 de junio de 2014, por lo que concurre la excepción de cosa juzgada. Se afirma que no es cierto que el suelo previsto para la construcción de viviendas destinadas al realojo de las expropiaciones de Bandin estuviese clasificado como suelo no urbanizable de especial protección. En el documento de aprobación inicial estaba clasificado como suelo urbanizable industrial y su cambio a residencial se motiva en la Memoria justificativa del Plan.

No podemos acoger este motivo impugnatorio.

Hemos de reiterar que los suelos a los que se refiere la información pública no llegan a representar el 0,45% del territorio municipal sin que en la propuesta que se incorpora en la aprobación provisional se realicen más que cambios de detalle y de escaso impacto que en ningún caso requieren las modificaciones del documento ambiental aludido. Asimismo no se justifica que las prescripciones y condiciones contenidas en la resolución de 17 de octubre de 2011 resulten infringidas con los sistemas generales de Perlora y Aboño.

Por otro lado, tampoco se desvirtúa la alegación del Ayuntamiento de Carreño, en relación al suelo previsto para la construcción de las viviendas destinadas al realojo de la expropiaciones del Bandín, de que en el documento de aprobación inicial estuviese clasificado como suelo urbanizable industrial, encontrándose justificado su cambio a residencial en la Memoria Justificativa del Plan: Página 61: "Como consecuencia de las numerosas alegaciones en la zona del NR de El Bandín respecto de las malas condiciones de vida debido a la cercanía de gran industria, se ha delimitado un nuevo sector de suelo urbanizable destinado enteramente a vivienda sujeta a algún régimen de protección para dar la opción de realojo a los vecinos más afectados por la industria. Estas viviendas se ubicarán dentro de la propia parroquia de Carrió para que los habitantes realojados no se vean forzados a abandonar la zona." Y en la página 86 se dice: "En el Documento de Aprobación Provisional, y como respuesta a numerosas alegaciones, se ha delimitado un sector de Suelo Urbanizable, a desarrollar por expropiación en las inmediaciones del poblado de Albandi para desarrollar viviendas sujetas a algún régimen de protección, con el fin de dar una alternativa al realojo de los habitantes del núcleo rural cercano de El Bandín y que por motivos ambientales se va a reducir, siendo precisa la desaparición de algunas viviendas actualmente ubicadas dentro del núcleo rural."

Se aduce por la recurrente, en trámite de conclusiones que con la ordenación aprobada provisionalmente en el año 2012 la superficie de parcela mínima era de 1000 m2 para construcción de vivienda unifamiliar exenta y un total en el conjunto de las unidades de actuación de 210 viviendas, mientras que ahora se reduce la parcela mínima a 500 m2, se permite también la vivienda pareada y la vivienda en villa, permitiéndose hasta 404 viviendas.

Sin embargo, tal y como se desprende del anexo gráfico incluido en el informe pericial del Sr. Marcos, el número de viviendas previsto en las Unidades de Actuación de Perlora en el documento de aprobación inicial (2010), que fue sometido a información pública, superaba las 400, por lo que la aprobación definitiva de 2021 supone una reducción y no un incremento del número de viviendas en Perlora, respecto del que fue sometido al trámite ambiental (en el BOPA de 4 de junio de 2010 se acordó el sometimiento del PGO junto con el informe de sostenibilidad ambiental a información pública y a fase de consultas) a lo que debemos añadir la apreciación recogida en el informe pericial del Sr. Nazario en el sentido de que mientras las fichas correspondientes del PGO estiman un máximo, para el conjunto, de 400 viviendas, en la parcelación diseñada se quedan en 251. Hemos de señalar que las anteriores Normas Subsidiarias permitían 576 viviendas (página 15 del escrito de alegaciones de la Asociación de Vecinos Río Espasa de Perlora a la aprobación inicial del PGO), por lo que el nuevo Plan supone una reducción del número de viviendas respecto a las Normas Subsidiarias preexistentes.

En cuanto a la alegación de que ahora se reduce la parcela mínima a 500 m2 ha de señalarse que la recurrente en el escrito de alegaciones mencionado (página 19) se refiere a que en el documento de aprobación inicial la parcela mínima era de 500 m2, por lo que no hay una variación que justifique la repetición del trámite ambiental. Y en este sentido, el perito el Sr. Marcos recoge en su informe que se ha producido una importante pérdida de edificabilidad en el documento de aprobación definitiva de 2021.

Debe pues desestimarse esta vertiente impugnatoria.

Se alega por la recurrente que la Ley del Principado de Asturias 4/2021, de Medidas Administrativas Urgentes, establece en su art. 2.2 cuando las modificaciones de ordenación no constituyen variaciones sustanciales a efectos de la evaluación ambiental, lo que implica a sensu contrario que las inversas sí lo serán. En dicho precepto se dispone que no constituyen variaciones fundamentales las estrategias, directrices y propuestas de los planes generales de ordenación siguientes: "a) La disminución de coeficientes de edificabilidad o de densidad de viviendas, de porcentajes de ocupación o de la altura máxima de los edificios... e) El aumento de la superficie de la parcela mínima para poder construir o implantar un uso urbanístico".

No puede acogerse esta alegación pues, según ya hemos razonado, no existió un incremento del número de viviendas respecto del que fue objeto de evaluación ambiental, y en el documento de aprobación inicial, sometido en su día a evaluación ambiental, la parcela mínima era de 500 m2. A ello hemos de añadir que la Ley asturiana 4/2021, de 1 de diciembre, de Medidas Administrativas Urgentes, entró en vigor el día 4-12-2021, con posterioridad al acuerdo recurrido, por lo que dicha norma no era aplicable a la tramitación del expediente, ni al acuerdo impugnado.

SEXTO.- Se alega por la recurrente el no sometimiento al trámite de información pública del Estudio Económico-Financiero.

Se señala que con la Aprobación Inicial del Plan General el 13 de mayo de 2009, se incluyó una primera versión del EEF, sometiéndolo a información pública. Se indica que dicho documento se ajustaba a las determinaciones de la aprobación inicial, que en lo que se refiere a las unidades de actuación de Perlora contemplaba las dotaciones locales como tales y no como sistemas generales. Se añade que después de la información pública de junio de 2010, el Ayuntamiento modifica la ordenación urbanística y aparecen los nuevos sistemas generales, cuya urbanización será a cargo municipal. Ello genera una segunda versión del EEF que se une a la documentación que es aprobado provisionalmente el 25 de marzo de 2011. Se aduce que este segundo EEF que debía cuantificar los costes y las Administraciones que tendrían que asumir su financiación, no fue sometido a información pública, ni en aquella fase de aprobación provisional ni ahora en la del año 2021. Se afirma que la repercusión económica de estos cambios nunca se ha llegado a publicar y esta omisión no queda subsanada porque ahora se incorporen al expediente administrativo.

Sigue la demanda que examinado el contenido de esta segunda versión se constatan varias deficiencias: No se cuantifica el coste de la urbanización de los sistemas generales y no se designa a la Administración que asume el coste de las obras de urbanización de estos sistemas. No se define la financiación de las nuevas actuaciones viarias, ni su titularidad, en contradicción con el art. 183 del ROTU. No se incluyen los sistemas generales de zonas verdes de Bandín (SG-ZV- Bandín) que deben obtenerse por el sistema de expropiación. Se advierte que entre las fichas de las unidades de actuación según la aprobación definitiva y el EEF existen variaciones dimensionales en las superficies de los sistemas.

Entiende la actora que como consecuencia de las modificaciones en los sistemas de cada unidad es necesaria una valoración precisa de los costes. Se aduce que no se ha actualizado el EEF y que los costes previstos en el documento del año 2010 están totalmente desfasados y deberían haberse actualizado a la realidad del año 2021. Se afirma que la falta de previsión del coste de las expropiaciones del Barrio de Bandin es suficiente para invalidar el EEF.

Por el Letrado del Principado de Asturias se alega, en relación a los estudios económicos y financieros que es suficiente un estudio general y genérico, sin necesidad de fijar cantidades de ingresos y gastos, bastando la mera previsión de las fuentes de financiación, y que para que prospere la impugnación es necesario que se acredite apodícticamente la inviabilidad económica del Plan cuestionado y no meros defectos y que no cabe exigir previsiones específicas e individualizadas para todas y cada una de las actuaciones. Además, las cuestiones relativas al estudio económico-financiero ya fueron resueltas por sentencia firme desestimatoria.

Por el Letrado del Ayuntamiento de Carreño se aduce que el EEF ya fue aprobado definitivamente por el acuerdo de la CUOTA de 14 de diciembre de 2011, que es firme, insistiendo en que las modificaciones en Perlora y Aboño afectan a menos del 0,45% del territorio del Concejo. Se señala que no es cierto que no se cuantifique el coste de la urbanización de los sistemas generales. En cuanto a la identificación de la Administración que debe asumir el coste de la ejecución es el Ayuntamiento de Carreño por disposición de los arts. 10 y 16 del ROTU. En cuanto a los informes de la Dirección General de Carreteras previos a la aprobación provisional que resultaron desfavorables, se indica que carecen de relación con los ámbitos de Perlora y Aboño ordenados por el planeamiento litigioso. Se niega que no se incluya la obtención por expropiación de los sistemas generales de Bandin. Se añade que las variaciones dimensionales de algunas unidades de actuación entre el documento de aprobación definitiva del PGO y el EEF se producen por las redelimitaciones de las unidades por la estimación de algunas alegaciones, así como la consolidación de alguna vivienda existente que ha pasado a Suelo Urbano Consolidado. Asimismo se indica que los cambios de tipología edificatoria no implican ni cambio de Ordenanza (vivienda unifamiliar) ni modificación del aprovechamiento que es el parámetro que se utiliza en el EEF para calcular los ingresos. Asimismo se afirma que no existe precepto legal que obligue a la Administración a ir adaptando un EEF ya aprobado a las variaciones de la situación económica.

No puede acogerse este motivo impugnatorio.

En relación a los estudios económico-financieros, la jurisprudencia ha precisado ( sentencia del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 1994, recurso 7350/1990) que es preciso "para que prospere una impugnación planteada contra un Estudio Económico-Financiero, que en las actuaciones, por los elementos probatorios que se hayan aportado, resulte acreditada la inviabilidad de la actuación cuestionada, sin que, por tanto, determinados defectos u omisiones, siempre que no revistan gran entidad, de que pueda adolecer una determinado Estudio Económico-Financiero puedan determinar la nulidad del Plan combatido. Preciso es también resaltar que, como puso de relieve la S de esta Sala de 15 abril 1992, reiterada jurisprudencia viene poniendo de manifiesto el valor relativo y hasta cierto punto provisional de las estimaciones económicas del Estudio Económico-Financiero, estimaciones a las que no debe exigirse que contengan un estudio detallado e inalterable, pudiendo admitirse, por tanto, que aquellas previsiones iniciales resulten modificadas en función del carácter dinámico y de las vicisitudes por las que discurra la ejecución del planeamiento. Finalmente, hay que significar que la jurisprudencia también ha puesto de relieve que el carácter general del estudio Económico-Financiero propio del Plan General hace inexigible una previsión específica para cada una de las operaciones que de la nueva ordenación derivan ( SS entre otras, de 13 marzo 1990 y 20 enero 1992)".

Y la sentencia del mismo Tribunal de 7 de diciembre de 1994, recurso 2773/1991, declara que: "el carácter genérico del estudio económico Financiero propio del Plan General hace inexigible una previsión específica para cada una de las operaciones que de la nueva ordenación derivan - SS 27 julio y 28 octubre 1988, 13 marzo 1990, 20 enero 1992, etc.- siendo sólo exigible una mayor concreción en los instrumentos de ordenación más específicos".

Dicho carácter genérico se opone a la modificación del EEF pretendida por la recurrente habida cuenta de que, como se señala en el informe técnico y jurídico de 3-6-2021, relativo a la aprobación provisional parcial del PGO en los suelos urbanos de Perlora y Aboño-Carrió, los suelos a que se refiere la información pública no llegan a representar el 0,45% del territorio municipal, su ordenanza predominante es la de vivienda unifamiliar, sin que en la propuesta que se incorpora mediante este documento se realicen más que "cambios de detalle y de escaso impacto que en ningún caso requieren las modificaciones de los documentos aludidos, ya sean estos económicos, ambientales o sectoriales".

Añadiremos que el EEF ya fue aprobado definitivamente por el acuerdo de la CUOTA de 14 de diciembre de 2011, que es firme, y la sentencia de esta Sala de 16 de junio de 2014 examinó la idoneidad de los documentos económicos exigibles en la tramitación del PGO, señalando dicha sentencia que "el estudio económico es una valoración aproximativa y no un presupuesto detallado en el que deban constar cantidades específicas de gastos e ingresos", descartando finalmente la inviabilidad económica denunciada.

Hemos de reiterar, en relación al PGO aquí impugnado, lo ya señalado anteriormente en el sentido de que se sometió a información pública tanto la totalidad de la documentación del PGO relativa a la subsanación respecto de los ámbitos de Perlora y Aboño que nos ocupan como la totalidad de la documentación del PGO vigente.

En cuanto a que no se cuantifica el coste de la urbanización de los sistemas generales, ha de señalarse que el EEF contiene un apartado 3.3 referido a los costes de urbanización de los sistemas generales (página 13 del mismo) y en cuanto a la identificación de la Administración que debe asumir el coste de la ejecución, debe recordarse la afirmación contenida en los antecedentes del acuerdo impugnado cuando se señala, en relación con los suelos calificados como Sistema General, que esta modificación no supone una reducción de los suelos públicos resultantes de la ordenación, sino que implica una reducción de las cargas impuestas a los propietarios en la medida en que no es exigible la urbanización de los suelos cedidos.

Asimismo, el relación a que no se incluye la obtención por expropiación de los sistemas generales de Bandín, el apartado 3.4 del EEF del documento de aprobación provisional, recoge (página 15) que "la valoración de la expropiación del sector de Carrio con su correspondiente urbanización tiene un coste según el informe emitido por la OGU de la Mancomunidad del Cabo Peñas de 795.193 €".

Respecto a las variaciones dimensionales de algunas unidades de actuación entre el documento de aprobación definitiva del PGO y el EEF, no se justifica que su entidad afecte a la validez de dicho Estudio, que constituye una valoración aproximativa y no un presupuesto detallado ( sentencia de esta Sala de 16 de junio de 2014, ya mencionada).

En cuanto a la afirmación de que los informes sectoriales de la Dirección General de Carreteras del Principado de Asturias previos a la Aprobación Provisional resultaron desfavorables, no se desvirtúa por la recurrente la afirmación de la Administración municipal en el sentido de que tales informes carecen de relación con los ámbitos de Perlora y Aboño ordenados por el planeamiento litigioso.

Por lo que se refiere a la posible existencia de un desfase de los costes previstos en 2010, no se invoca por la recurrente un precepto legal que obligue a la Administración a la adaptación de un EEF ya aprobado a las variaciones de la situación económica.

SÉPTIMO.- Se refiere la recurrente a las determinaciones, contradicciones y errores de las fichas de las unidades, invocando los arts. 162 y 170 y ss. del ROTU.

Se señala por la actora que en la ficha de los documentos de Aprobación Inicial, Provisional y Definitiva del PGO figura un apartado denominado aprovechamiento lucrativo. Sin embargo este valor no refleja la superficie edificable máxima de la Unidad, es decir m2 construidos de la edificación como sería preceptivo sino la superficie de edificabilidad lucrativa del ámbito, es decir m2 de suelo edificable. Se añade que en las fichas de las UA de los Documentos de Aprobación Provisional figura el aprovechamiento medio y la tipología, pero no se indica la superficie máxima edificable. Se señala que en las fichas de Aprobación Inicial se indicaba el parámetro de la edificabilidad bruta del ámbito (0,25 m2/m2). Sin embargo, en las fichas aprobadas definitivamente aparece el parámetro de aprovechamiento medio, con igual valor (0,25 m2/m2) que es inadecuado dado que en la mayoría de las fichas solo hay un tipo edificatorio.

Se aduce la existencia de contradicción entre los datos numéricos y las condiciones de la ficha de los documentos de Aprobación Provisional y en el de Aprobación definitiva en lo relativo a los sistemas de las Unidades. En los datos numéricos de la ficha figuran sistemas generales SG de zonas verdes y sistemas locales de Reserva de Equipamiento (DRE) incluyendo como total la suma de los dos sistemas. Sin embargo, en las Condiciones Particulares de la ficha se dice que los Sistemas Generales son el total de los sistemas. Al sistema local (DRE) lo considera sistema general incluido y el resto adscrito, lo que contradice a la ficha en su parte numérica.

Se señala que mientras en las fichas de las Unidades del Documento de Aprobación Inicial figuraba cuantificada la superficie de cesión para los viarios grafiados en la ordenación de la ficha, en los documentos de Aprobación Provisional y definitiva no se cuantifican la superficie de estos viarios, lo que es un valor fundamental para la viabilidad económica de las unidades. Se afirma que al deducir de la superficie total de los ámbitos, la superficie lucrativa edificable y la superficie de los sistemas, el valor obtenido difiere del valor de cesión de viarios que figuraba en las fichas del Documento de Aprobación Inicial. Se indica que con la ordenación de las Unidades de Actuación de Perlora 3 a 10 se está quebrantando el principio básico de justa distribución de beneficios y cargas.

Por el Letrado del Principado de Asturias se alega que el coeficiente de edificabilidad y el aprovechamiento medio están claramente determinados en el Plan y en las Fichas de Ordenación y que a partir de ahí la superficie edificable máxima es claramente determinable. Se indica que los preceptos que cita la actora se refieren a la edificabilidad lucrativa máxima total y homogeneizada, y al aprovechamiento y no a la superficie edificable máxima. Y en el único apartado en el que se refieren a la superficie edificable, sin denominarla máxima (art. 171.2 ROTU) no se establece que ésta haya de constar necesariamente, sino que para la determinación de la superficie edificable, se aplicará sobre la superficie total, excluidos los SSGG, el índice de edificabilidad.

Se afirma que es perfectamente lícito establecer un aprovechamiento medio unificado para áreas superiores. Se aduce que estando fijados todos los parámetros, tales como el coeficiente de edificabilidad, el aprovechamiento medio y el lucrativo, y todas las cesiones, la circunstancia de que no se particularice numéricamente la superficie de cesión para viarios es irrelevante. Por lo demás, las fichas establecen que se permite la apertura de nuevos viarios con una anchura mínima de 9 metros, los cuales deben comenzar y finalizar en los viarios vinculantes dibujados, pudiendo modificarse la posición de los viarios en el Estudio de Detalle, para adaptarlos a la realidad física del terreno.

Por el Letrado del Ayuntamiento de Carreño se alega que las fichas reflejan la superficie de suelo edificable, pero también reflejan el índice de edificabilidad, lo que es conforme con el art. 171 del ROTU. La determinación del volumen edificable no requiere más que la operación aritmética de multiplicación del índice de edificabilidad por la superficie de la unidad en la forma prevista en el art. 171.2 del ROTU.

En cuanto a las contradicciones entre los datos numéricos y las condiciones particulares de las fichas se aduce que no afectan a la validez del acto recurrido, pues la aprobación definitiva del Plan se efectuó con la prescripción de incorporar en el texto refundido del plan general de ordenación las correcciones señaladas.

Respecto a que no se cuantifican las superficies de cesión para viarios se señala que la superficie de cesión de viales es un dato que se obtiene restando de la superficie de la Unidad de Actuación, la parte dedicada a aprovechamiento lucrativo. Las "diferencias sensibles" que dice detectar la actora obedecen a que utiliza un método erróneo para calcular la superficie de viales, consistente en "deducir de la superficie total de los ámbitos, la superficie lucrativa edificable y la superficie de los sistemas". La superficie de los Sistemas Generales no está incluida en la UA sino adscrita a ella, por lo que no se puede tener en cuenta al calcular la superficie destinada a cada calificación dentro de la UA porque físicamente no está dentro de su ámbito. Otra cosa es que los propietarios de este suelo destinado a Sistemas Generales deban de hacer efectivo su derecho dentro de la UA.

En lo que se refiere a la infracción del principio de justa distribución de beneficios y cargas se indica que ninguna prueba aporta el actor que ni siquiera alega que la diferencia entre el aprovechamiento total y el resultante de la aplicación del aprovechamiento medio sobre su superficie sea superior al quince por ciento de este último (art. 357.6 ROTU).

No podemos acoger este motivo impugnatorio.

El acuerdo de aprobación definitiva del PGO de 14 de diciembre de 2011 introdujo la prescripción de que "se entiende necesario completar el contenido de las fichas urbanísticas de los ámbitos de desarrollo de suelo urbano no consolidado incorporando bien el coeficiente de edificabilidad bruta o, en su caso, la cuantía de la superficie máxima edificable. El Ayuntamiento de Carreño, siguiendo dicha prescripción, optó por introducir el coeficiente de edificabilidad bruta, del que puede obtenerse el volumen edificable mediante la multiplicación del índice de edificabilidad por la superficie de la unidad en la forma prevista en el art. 171.2 del ROTU ("Asimismo, para la determinación de la superficie edificable el índice de edificabilidad se aplicará sobre la superficie total del ámbito de ordenación, excluyendo los terrenos destinados a nuevos sistemas generales incluidos o, en su caso, adscritos a efectos de gestión").

A este respecto, en el informe técnico de la CUOTA de 2 de noviembre de 2021, se recoge que el Ayuntamiento de Carreño ha incorporado a las fichas urbanísticas el coeficiente de edificabilidad bruta, que es idéntico para todas las unidades de actuación en las que el uso previsto es el de vivienda unifamiliar y solo varía en la UA-PER-08, en la que se prevé también la vivienda colectiva, en tipología edificación abierta. Y se añade que los cálculos desarrollados para determinar el coeficiente de edificabilidad adoptan como hipótesis de partida la consideración del conjunto de unidades de actuación a las que se adscriben suelos del sistema general como ámbito teórico de equidistribución en el que se asigna en todos los casos el mismo aprovechamiento medio (0,25 uas/m2) y se ponderan los usos previstos (vivienda unifamiliar y edificación abierta) con sus respectivos coeficientes de homogeneización (1,35 para vivienda unifamiliar y 1,00 para la vivienda colectiva) obteniendo a partir de estos datos la superficie máxima edificable y el coeficiente de edificabilidad.

En el caso de autos, el coeficiente de edificabilidad y el aprovechamiento medio están determinados en las fichas de ordenación, pudiendo obtenerse a partir de ellos la superficie máxima edificable. En este sentido el perito de la parte recurrente Sr. Marcos en su comparecencia judicial manifestó que el parámetro de la superficie edificable se podía deducir (minuto 45,10 de la grabación).

En cuanto a las alegadas contradicciones entre los datos numéricos y las condiciones particulares de las fichas, las mismas ya fueron detectadas en el acuerdo recurrido y la aprobación definitiva del PGO se efectuó con la prescripción de incorporar en el texto refundido las correcciones que se señalan:

"Se hacen las siguientes observaciones a los ámbitos delimitados:

UA-PER-03: En las Condiciones Particulares se indica que esta Unidad tiene asignados un total de 5.223,3 m² de SSGG, de los cuales 1.100 m² están incluidos y 4.223,3 m² adscritos. Sin embargo, en el Cuadro de Cesiones Dotacionales los 1.100 m² se incluyen bajo el epígrafe de Sistema Local, Dotacional de Reserva.

UA-PER-04: Adolece del mismo error señalado respecto a la UA-PER-03.

[...]

Por todo ello, se aprueba definitivamente del PGO de Carreño en los ámbitos de Perlora y Aboño en los términos del acuerdo de aprobación provisional municipal, con la necesidad de incorporar en el texto refundido del plan general de ordenación las correcciones señaladas."

Es por ello que tales contradicciones no afectan a la validez del acuerdo recurrido.

En relación a la alegación de que no se cuantifican las superficies de cesión para viarios, debe señalarse que la superficie de cesión de viales es un dato que se obtiene restando de la superficie de la Unidad de Actuación la parte dedicada al aprovechamiento lucrativo, teniendo en cuenta que la superficie de los Sistemas Generales está adscrita a la Unidad de Actuación. Debe añadirse que estando fijados todos los parámetros como el coeficiente de edificabilidad, el aprovechamiento medio y las cesiones, la circunstancia de que no se singularice numéricamente la superficie de cesión de viarios no resulta decisiva, teniendo en cuenta que las fichas permiten la apertura de nuevos viarios con una anchura mínima de nueve metros, los cuales deben comenzar y finalizar en los viarios vinculantes dibujados, pudiendo modificarse la posición de los viales en el Estudio de Detalle para adaptarlos a la realidad física del ámbito. Añadiremos que el Sr. Marcos, en su informe (página 29), viene a admitir la posibilidad de calcular la superficie de los viarios: "... es necesario determinarlos sabiendo que la superficie total es la suma de la superficie de las zonas edificables + sup de los SSGG incluidos + sup de los viarios".

No se justifica la infracción del principio de justa distribución de beneficios y cargas, en relación al cual hemos de recordar el criterio sostenido por esta Sala en la sentencia de 10 de octubre de 2012 (recurso 1986/2007): "Respecto de la denominada contravención del principio de la justa equidistribución de beneficios y cargas, debe de indicarse que, con independencia de ser esta una cuestión más bien afectante a la fase de ejecución del plan, salvo una gruesa infracción que aquí no cabe apreciar, y de que tal equidistribución ha de plasmarse o llevarse a efecto dentro de cada unidad de actuación y no compensando unas con otras (TS 27-3-1996)... también resulta preciso señalar que la asignación de un mayor aprovechamiento entra dentro de la discrecionalidad técnica del planificador y de las facultades del "ius variandi" de la administración siempre que no se pruebe que no se persiga un interés público ó la determinación es irracional ó supone desviación de poder... el saber finalmente si ha existido no una justa distribución de las carga y beneficios derivadas del planeamiento su momento ideal para tal menester será el de la gestión o ejecución del Plan General aquí impugnado, ya que en el sistema de ejecución elegido es donde se podrá saber si aprovechamientos de la unidad son proporcionales a las superficies aportadas a la unidad por cada propietario, o, si no siendo así ha habido compensaciones en metálico o dando aprovechamiento a dicho propietario en otra unidad distinta...".

Se señala por la recurrente en trámite de conclusiones que el arquitecto de la CUOTA, don Luis Antonio, para poder hacer viable las unidades tiene que incrementar la suma total de unidades, de 59.636,53 a 69.147,28 uas. Se añade que se pasa de 0,25 m2/m2 a 25 ua/m2 que supone reducir la edificabilidad a 0,2147 m2/m2, con unos coeficientes de homogeneización incorrectos que solo buscan dar apariencia de rentabilidad económica.

Hemos de señalar que el PGO fija los siguientes parámetros vinculantes: el aprovechamiento medio (0,250) y el coeficiente de homogeneización correspondiente a VU (1,35).

En el cuadro incluido en la página 5 del informe técnico elaborado por don Luis Antonio de 1-12-2022, aportado por el Principado de Asturias a las presentes actuaciones, la superficie edificable homogeneizada se obtiene como resultado de aplicar el coeficiente de aprovechamiento medio sobre la superficie del ámbito más la de los sistemas generales incluidos o adscritos, la superficie edificable estimada se obtiene multiplicando el coeficiente de edificabilidad bruta sobre la superficie del ámbito, excluidos sistemas generales, pudiéndose comprobar que la superficie edificable homogeneizada es igual a la que resulta de aplicar el coeficiente de homogeneización correspondiente a vivienda unifamiliar (1,35) sobre la superficie edificable estimada (teniendo en cuenta que en la UA-PER-8 se aplican dos coeficientes al coexistir dos distintas tipologías edificatorias) e igualmente se constata que la superficie de sistemas generales se mantiene en todos los casos proporcionada con la superficie del ámbito.

Es cierto que en el cuadro inserto en la página 3 del acuerdo de aprobación definitiva impugnado en vez de aplicar el coeficiente de homogeneización correcto (1,35) aplicó otro incorrecto (1,1644) no previsto en el Plan de Carreño, teniendo en cuenta que en la Unidad Per-08, en la que coexisten los usos de vivienda unifamiliar y colectiva, la aplicación del coeficiente 1,35 solo a la parte proporcional de la vivienda unifamiliar (el coeficiente de la colectiva es 1) genera un coeficiente de homogeneización global para el conjunto de la unidad de 1,213. En cambio en el cuadro inserto en la página 3 del acuerdo de aprobación definitiva aplicó el incorrecto de 1,046.

Entendemos que el mencionado error no vicia de nulidad el acuerdo recurrido, en cuanto se trata de un mero error numérico, fácilmente corregible, aplicando los parámetros urbanísticos correctos fijados en PGO de aprovechamiento medio y coeficiente de homogeneización y el resto de magnitudes previstas en las Unidades de Actuación.

En cuanto a la alegación de la recurrente, en relación a los coeficientes de homogeneización, en el sentido de que no se discrimina entre vivienda unifamiliar exenta, pareada y en villa, hemos de señalar que el art. 174.3.b) del ROTU hace referencia exclusivamente al "uso predominante" ("La edificabilidad lucrativa del polígono o la Unidad de Actuación debe homogeneizarse según sus valores relativos referidos al uso predominante, para lo que se emplearán los coeficientes previstos en la normativa catastral, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 4 de este artículo).

Deben pues desestimarse estos aspectos impugnatorios.

OCTAVO.- Se aduce por la recurrente la falta de viabilidad económica de las Unidades de Actuación de Perlora (art. 357.1 ROTU), que impiden una equitativa distribución de beneficios y cargas. Se indica que el paso de sistemas locales a generales no conlleva para los propietarios el correspondiente beneficio de reducción de costes. No supone una reducción de los suelos públicos resultantes de la ordenación sino una reducción de las cargas impuestas a los propietarios en la medida en que no es exigible la urbanización de los suelos cedidos. Sin embargo, lo que se afirma en la memoria no se corresponde con lo plasmado en las fichas. En cuanto a los sistemas generales de las zonas verdes del río Espasa, en los documentos de la Aprobación Inicial figuran como sistemas locales fuera de las unidades PER 03 a PER 10. En el documento de Aprobación Provisional se les incluye como sistema general adscrito a las unidades PER 03 a PER 10. Por aplicación del art. 171.2 del ROTU los terrenos de los sistemas generales incluidos o adscritos no generan incremento de los aprovechamientos. Sin embargo, estos terrenos de los sistemas generales adscritos o incluidos sí generan derechos edificatorios sobre la unidad conforme al art. 174 del ROTU y lo hacen en igualdad de condiciones ya que el coeficiente de homogeneización será la unidad para todos ellos. En el documento de Aprobación Provisional y definitiva, en algunas unidades se excluyen de los ámbitos parcelas edificadas, advirtiendo que estos propietarios excluidos dejarían de contribuir a la consolidación del ámbito. Se señala que son los propietarios de suelos de la unidad los que asumen el coste de la obtención de los suelos de sistema general de zonas verdes que pagan al verse obligados a compartir sus aprovechamientos que no han sido incrementados. Esta situación podía haberse compensado aumentando proporcionalmente el aprovechamiento bruto de la unidad, pero esto no se ha hecho y por ello el aprovechamiento baja en todas las unidades en la Aprobación Definitiva, situación que conduce a la inviabilidad económica de las unidades.

Por el Letrado del Principado de Asturias se alega que los sistemas generales adscritos son de cesión obligatoria y no tienen por qué generar incremento de aprovechamiento edificatorio, aplicándose coeficientes que la parte actora no impugna, respetando lo dispuesto en el art. 174 del ROTU. El coeficiente no es necesariamente la unidad, habida cuenta que para VU se aplica el 1,35. Por lo que se refiere a los pequeños ámbitos excluidos, lo han sido por constituir suelo urbano consolidado, lo que la actora no cuestiona, razón por la que no tienen por qué contribuir a la consolidación del ámbito. Se afirma que la actora no ha demostrado ninguna inviabilidad económica.

Por el Letrado del Ayuntamiento de Carreño se alega que los supuestos defectos que se denuncian, aunque fueran ciertos, no podrían conducir a la nulidad del Plan en su totalidad sino, como máximo, a la de las concretas unidades inviables. Se añade que en la demanda no se contiene ni un solo número para tratar de justificar la inviabilidad económica.

Se aportó por la recurrente un informe pericial emitido por el Arquitecto don Marcos en el que se concluye la inviabilidad económica de las Unidades de Actuación UA PER 03, UA PER 04, UA PER 05, UA PER 06, UA PER 07, UA PER 09 A, UA PER 09 B, y UA PER 10. Se señala por la actora que el desastre económico que plantea el Plan General trae su causa del procedimiento de elaboración del instrumento de planeamiento para Perlora, remitiéndose al informe pericial del Sr. Marcos.

El perito Sr. Marcos en su informe de agosto de 2022 para analizar la viabilidad económica de las Unidades (páginas 25 y ss.) calcula los costes de urbanización, que incluyen los costes de ejecución material y de gestión. Procede a determinar el valor de venta de las parcelas VU, mediante testigos en parcelas VU. Ofrece testigos en parcelas de suelo no urbanizable. Toma en consideración el valor de venta de viviendas en edificación abierta, consignando testigos de viviendas de edificación abierta.

Como resultado del anterior estudio concluye que la parcelas correspondientes a VU Aislada, de 1000 m2 de superficie, una vez consolidadas tienen un valor estimado de mercado de 75.000 euros. Las parcelas correspondientes a VU Pareadas, de 500 m2 de superficie, una vez consolidadas, tiene un valor estimado de mercado de 55.000 euros. Las parcelas situadas en suelo no urbanizable, próximas a Perlora, tienen un valor estimado de mercado de 50.000 euros. Las viviendas situadas en EA en suelos equivalentes, en cuanto a sus características y localización tienen un valor estimado de 1.720 euros/m2c.

Procede el perito a continuación al análisis de cada una de las unidades en estudio de lo que concluye que la edificabilidad de 0,2147 m2c/m2s resulta insuficiente considerando las cargas urbanísticas que soportan, por lo que los costes de transformación tienen una muy elevada repercusión en el valor final y por tanto ningún propietario acometerá la consolidación de estos suelos, de iniciativa privada, dado que no hay rentabilidad económica y en la mayoría de los casos la rentabilidad es negativa, es decir los propietarios tendrían pérdidas económicas y en bastantes casos cuantiosas.

Por su parte el Principado de Asturias aportó un informe técnico de don Luis Antonio, responsable del Área Técnica de la CUOTA, de 1-12-2022, en el que analiza los resultados alcanzados en el anterior informe pericial, desarrollando un cálculo propio de la viabilidad económica de las Unidades de Actuación litigiosas, mediante la metodología consistente en determinar que el valor residual del suelo urbanizado es superior a la suma del valor del suelo en su situación inicial más la suma de los costes de producción necesarios para desarrollar la actuación de transformación urbanística y un beneficio razonable de promoción.

Se aclara en el informe que para objetivar en el mayor grado posible las conclusiones del mismo con las conclusiones alcanzadas en el informe pericial apartado de contrario, se emplearán en la medida de lo posible, los datos económicos propuestos en aquél. Se señala por el técnico de la CUOTA que en todos los casos analizados se obtiene una retribución adicional para los propietarios de suelo respecto a la suma del valor inicial más costes de producción y el beneficio, de lo que se concluye que la totalidad de las unidades de actuación son viables urbanísticamente, aclarando que el análisis realizado no ha introducido una variable permitida en el PGO de Carreño de destinar el 25% del aprovechamiento atribuido a la tipología de villa, que incrementaría la rentabilidad de los aprovechamientos atribuidos, por lo que los valores obtenidos están del lado de la seguridad.

Se aportó por el Ayuntamiento de Carreño un informe pericial del Arquitecto don Nazario, de 21 de noviembre de 2022, también dirigido a examinar la viabilidad económica de las unidades de actuación delimitadas por el PGO de Carreño, y el informe aportado por la demandante. Considera dicho perito que las actuaciones serían económicamente viables si el valor de los terrenos urbanizados conforme al planeamiento, en función de su aprovechamiento urbanístico, deducidos los costos de la urbanización necesarios así como los gastos derivados de la gestión urbanística, y admitiendo un margen de beneficio empresarial y gastos de promoción, tal y como se opera en el procedimiento residual estático, permiten asignar al suelo en su situación actual, antes de urbanizar, un valor superior al que correspondería a su rendimiento agro-pecuario. Examina el Sr. Nazario el costo de la urbanización y los valores en venta de las parcelas resultantes que basa en un análisis del mercado inmobiliario del que normalmente se toman 6 muestras de productos equiparables, reseñando en una tabla las muestras tomadas. Se aporta como anexo un informe de ingeniero agrícola sobre el valor del suelo según su rendimiento agropecuario y se calcula el valor del suelo según su aprovechamiento urbanístico.

Tras realizar diversos cálculos concluye dicho perito que las unidades de actuación de referencia son económicamente viables desde el momento en que para todas ellas el valor urbanístico del suelo, calculado conforme a lo previsto en el art. 37.1.c) del RDL 7/2015, valoración en el suelo urbanizado, es superior al valor del suelo calculado conforme al art. 36 del mencionado TRLSRU, valoración en el suelo rural.

La determinación de la viabilidad económica de las Unidades de Actuación constituye una cuestión técnica para cuya resolución cobran especial relevancia probatoria los informes periciales y técnicos obrantes en el expediente y en la causa.

En el presente caso, tanto el informe del Sr. Luis Antonio como el de don Nazario afirman la existencia de tal viabilidad, mientras que el Sr Marcos la niega.

A este respecto, por la representación del Ayuntamiento de Carreño en trámite de conclusiones se ha señalado la existencia de errores aritméticos en el informe del Sr. Marcos que le privan de capacidad para desvirtuar la presunción de validez del acuerdo recurrido.

En efecto, en la página 25 del informe del Sr. Marcos, al examinar los costes de ejecución material (dentro de los costes de urbanización), señala que el coste a precios actuales de una urbanización de viarios es de 150 euros/m2 y que, a efectos de este cálculo este valor se puede deducir en un 15% por baja en la contratación, por lo que el coste de urbanización sería de 127,50 euros/m2, a cuya cantidad hay que añadirle los siguientes costes: IVA: 10%: 24,33 euros/m2; proyecto: 6%; 12,75 euros/m2 y tasas y licencias: 4,50%: 5,74 euros/m2. Y añade que el total de estos costes es de 42,82 euros/m2, con lo que el coste total de urbanización de los viarios incluidos en la ordenación urbanística es de 170,32 euros/m2.

Sin embargo, el 10% de 127,50 no son 24,33, sino 12,75 y el 6% de 127,50 no son 12,75 sino 7,65, por lo que la suma total de IVA, proyecto, tasas y licencias no son 42,82 euros/m2 sino 26,14 y el coste de la urbanización no es de 170,32 sino de 153,64 euros/m2, diferencias que resultan relevantes en cuanto a mayores costes de urbanización menor rentabilidad de las unidades de actuación.

A lo anterior hemos de añadir que el Sr. Marcos incrementa, en base a su propio criterio, la superficie de los viarios en un 20% respecto de la prevista en las fichas, lo que eleva los costes de urbanización y disminuye la rentabilidad económica estimada de las unidades. Dicho perito en su comparecencia judicial al ser interrogado sobre este extremo manifestó (minuto 8,35) que a la vista del tamaño de las manzanas y la estructura viaria entiende que lo más adecuado es considerar que es necesario en los Estudios de Detalle que se generen, la apertura de nuevos viarios para conseguir parcelas con una forma y geometría razonable. Añadió que se están obteniendo parcelas alargadas, que no tienen el mismo valor por la forma de la parcela y porque obligará a hacer promociones de viviendas pareadas y muchas de esas parcelas deberían tener una devaluación de un 40 o 50%.

Sin embargo, ese incremento en un 20% de los viarios constituye, además de un juicio subjetivo del perito, una mera estimación no habiéndose justificado debidamente la fijación de tal porcentaje (y no otro), lo que redunda, como ya hemos señalado en el incremento de los costes de urbanización y se traduce en un decremento de la rentabilidad de las unidades.

Asimismo, el mencionado perito al examinar la viabilidad de las unidades de actuación afirma (minuto 13,20) que, en primer lugar, lo que se valora es el coste inicial de las parcelas para lo cual ha considerado la estructura del territorio, indicando que tiene un estructura de Núcleo Rural y no de Interés Agrario, que se pueda valorar por la productividad agraria. Manifestó que no estaba de acuerdo con los informes de los otros dos peritos, que utilizaban para el cálculo del valor inicial el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo, aprobado por RD 1492/2011.

Sin embargo, admitió que no había consultado la calificación contenida en las Normas Subsidiarias (minuto 41), no justificando que las parcelas concernidas hubiesen tenido la calificación de Núcleo Rural. En sentido contrario al manifestado por el Sr. Marcos, el Sr. Nazario en su comparecencia judicial, después de señalar (minuto 50,50) que no había analizado si aquello reúne las condiciones para ser un Núcleo Rural, manifestó que estaba seguro que no todas reúnen las condiciones definidas por el ROTU para ser un Núcleo Rural, indicando que el Sr Marcos no había justificado en su informe tal argumento.

Por su parte, doña María Consuelo, arquitecta y directora del equipo redactor del Plan litigioso, en su comparecencia judicial fue interrogada por la clasificación urbanística de este suelo de Perlora en el planeamiento anteriormente vigente, a lo que contestó (minuto 21,15 del segundo vídeo) que era suelo urbano no consolidado, en las Normas Subsidiarias de 1996, sin que entre estas Normas y el Planeamiento ahora aprobado hubiera otro Planeamiento para Perlora. Señaló (minuto 55,20) que las viviendas existentes son ahora suelo urbano consolidado y lo que queda en Perlora son prados sin viviendas. Que un Núcleo Rural la Ley determina que son 5 o más viviendas con una estructura de Núcleo y ahora no hay esas 5 viviendas con estructura de Núcleo. Manifestó (minuto 0,25 del tercer vídeo) que no estaba conforme con la afirmación del Sr. Marcos de que había una estructura de Núcleo Rural, porque las viviendas que existen en Perlora son suelo urbano consolidado.

Deben prevalecer sobre este punto las aclaraciones realizadas por el Sr. Nazario y la Sra. María Consuelo en cuanto a que las parcelas incluidas en las unidades de actuación objeto de litigio no han tenido nunca la calificación de Núcleo Rural y tampoco se ha justificado por la recurrente que reúnan los requisitos necesarios para tener tal consideración (art. 146 y concordantes del ROTU), lo que pone en entredicho y desvirtúa las valoraciones realizadas por el Sr. Marcos en su informe pericial del suelo en situación de no urbanizado.

En el informe técnico emitido por don Luis Antonio se han empleado, con la finalidad de declarada de objetivar sus conclusiones, y en la medida de lo posible, los datos económicos propuestos por el Sr. Marcos. La determinación de los valores actual y final de la operación en transformación se realiza conforme a la determinación de la legislación estatal en materia de valoraciones urbanísticas (RDL 7/2015 y RD 1492/2011), atendiendo para obtener el valor actual de los terrenos a su situación básica, la de suelo rural, al tratarse de terrenos no urbanizados. Se han adoptado los costes de urbanización y gestión señalados en el informe pericial de la recurrente, si bien eliminando el IVA al ser un impuesto repercutible. El beneficio o retribución empresarial derivado de la ejecución de las nuevas determinaciones del planeamiento se ha determinado de conformidad con lo establecido en el art. 22.3 del RD 1492/2011. Y para determinar la viabilidad de cada una de las unidades de actuación se calcula el valor en venta del aprovechamiento patrimonializable por los propietarios del que se deducen el importe correspondiente a los costes de la acción urbanizadora y los beneficios asociados a la misma y se compara el resultado obtenido con el valor del suelo original, de modo que si la diferencia entre ambos resultados es positiva la actuación es viable. Tras analizar el técnico de la CUOTA las distintas unidades de actuación, obtiene en todos los casos una retribución adicional para los propietarios de suelo respecto a la suma del valor inicial más costes de producción y beneficio, de lo que se concluye (en coincidencia con el perito Sr. Nazario) la viabilidad urbanística de dichas unidades, criterio éste razonado en el que no apreciamos errores de relevancia tal que pongan en entredicho los resultados finales alcanzados en el referido informe.

Las anteriores consideraciones deben conllevar la desestimación de esta vertiente impugnatoria y, en definitiva, del recurso interpuesto.

NOVENO.- En materia de costas no procede su imposición, habida cuenta de la controversia jurídica existente entre las partes sobre las cuestiones litigiosas de este proceso ( art. 139 de la LJCA).