Sentencia Contencioso-Administrativo 300/2023 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 174/2022 de 16 de marzo del 2023

PRIMERO.- Es objeto de recurso de apelación por el Ayuntamiento de Gozón la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Oviedo de 22 de marzo de 2022 en la que se acuerda estimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Doña Aurelia y la Asociación de Vecinos de DIRECCION000 y DIRECCION001 contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud presentada el 6 de septiembre de 2019 de anulación, revocación y dejar sin efecto el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Gozón de 12 de julio de 2018 y frente a la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto el 5 de febrero de 2020, contra la desestimación presunta de la solicitud anterior y se declara la nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Gozón de 12 de julio de 2018.

Se señala en el recurso de apelación que son objeto del mismo la falta de legitimación de la parte actora, la extemporaneidad del recurso de reposición, y el cambio de criterio del Ayuntamiento de Gozón, en relación con el bien cedido y la inviabilidad del fin.

Por la parte apelada se solicitó la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

SEGUNDO.- En cuanto a la falta de legitimación de la parte actora se señala por el apelante, en relación a la afirmación de la sentencia impugnada de que los recurrentes tienen legitimación porque no ha recaído resolución definitiva en el expediente, que aunque el expediente continua su tramitación más allá del acuerdo del Pleno objeto de recurso, la realidad es que se dicta en fecha 12 de julio de 2018 un acto administrativo que pone fin a la vía administrativa y tiene consideración propia dentro del conjunto del expediente y por tanto la personación en vía administrativa tiene que producirse antes de esa fecha para su consideración como interesado, de acuerdo con lo señalado en el art. 4 de la LPACPAC. Se añade que el interés legítimo no se produce en este caso en el que la asociación como entidad no es colindante con los terrenos objeto de cesión, no acreditando que ventaja o utilidad pública puede desprenderse del hecho de la anulación del acuerdo plenario.

No puede acogerse este motivo de apelación. En primer lugar, como admite el propio apelante el expediente continua su tramitación más allá del acuerdo del Pleno de 12 de julio de 2018, sin que conste que dicho acuerdo ni ninguna de las actuaciones previas tramitadas en el expediente se hubiesen notificado a las aquí apeladas, con lo que difícilmente pudieron personarse en el procedimiento antes de recaer dicho acuerdo. El sentido del art. 4.1.c) de la Ley 39/2015 es excluir del concepto de interesado a aquellos que, aunque ostenten un interés legítimo, revelen una pasividad en la defensa de sus intereses, circunstancia que no concurre en este caso al no acreditarse que dichas apeladas hubieran tenido conocimiento del expediente con anterioridad a dictarse el acto recurrido.

Pero es que, con independencia de lo anterior, la legitimación que se plantea en el presente proceso no es la legitimación en el seno del procedimiento administrativo ( art. 4 de la Ley 39/2015) sino la legitimación procesal para promover el recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo administrativo recurrido ( art 19.1 de la LJCA).

A este respecto, la sentencia del Tribunal Constitucional nº 45/2004, de 23-3-2004, señala que: "Hemos considerado la legitimación procesal como una específica relación entre el actor y el contenido de la petición que se ejercita, de modo que el interés legítimo en lo contencioso-administrativo ha sido caracterizado como "una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto" ( SSTC 65/1994, de 28 de febrero, FJ 3; 105/1995, de 3 de julio, FJ 2; 122/1998, de 15 de junio, FJ 4; 1/2000, de 17 de enero, FJ 4, así como ATC 327/1997, de 1 de octubre, FJ 1), debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico , actual y real (no potencial o hipotético). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Luego, para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso".

En el presente caso, sería de un rigorismo excesivo y contrario al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva negar legitimación a las aquí apeladas, como vecinas del lugar, para recurrir la implantación de un punto limpio en el que se realiza la recogida, depósito y tratamiento de residuos que producen los propios vecinos, y que por ello tienen un interés legítimo en que tal instalación se ubique en un lugar apropiado en relación a la diversidad de residuos que se depositan en el mismo y las repercusiones que ello puede producir en los habitantes de la zona.

En relación a la Asociación de Vecinos de DIRECCION000 y DIRECCION001 la sentencia del Tribunal Constitucional nº 252/2000, de 30-10-2000, enfatiza la trascendencia social y colectiva de las Asociaciones de Vecinos cuando afirma que: "en la STC 165/1987, de 27 de octubre, dictada en un recurso de amparo de contenido penal, dijimos que: "Las asociaciones de vecinos constituyen un instrumento de participación de los ciudadanos en la vida pública, especialmente la local, que nuestro ordenamiento jurídico, en los arts. 72 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Regulación de las Bases de Régimen Local, y 227 y 228 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre, trata de fomentar como manifestación asociativa democrática dirigida a procurar la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, asumiendo, entre otras, la función de informar y concienciar a la opinión pública sobre situaciones que consideren injustas o lesivas al colectivo ciudadano o a alguno de sus miembros, siendo, por tanto, agrupaciones que se constituyen en ejercicio del derecho fundamental de asociación que garantiza el art. 22.1 de la Constitución".

Así, en los estatutos de dicha asociación se recogen entre sus fines la calidad de vida de los vecinos del barrio en que se desenvuelven y sus intereses generales, fomentando, entre otras, la información, defensa, representación y promoción de los derechos de las personas consumidoras y usuarios en general y de los asociados en (general) particular. Y para el cumplimiento de estos fines se prevé la realización de las siguientes actividades: Participación e intervención de los vecinos con el fin principal que no único de fomentar y desarrollar la convivencia entre ellos y ellas, la mejora de la calidad de vida de la ciudadanía en el ámbito de la asociación, en general aquellas mejoras conducentes el urbanismo... la seguridad y la defensa de los vecinos.

En este sentido no puede olvidarse el fundamento urbanístico que subyace en la resolución administrativa recurrida, en cuyo ámbito la acción es pública ( art. 62 del RD Leg 7/2015).

No puede negarse legitimación a las apeladas para impugnar la ubicación de una instalación que afecta a todos los habitantes de la localidad y que por tanto repercute en la vida particular y en comunidad de cada uno de ellos, por lo que aquellas ostentan un interés legítimo para promover el presente proceso.

TERCERO.- Se alega por el apelante la extemporaneidad del escrito de fecha 6 de septiembre de 2019, lo que conllevaría la del recurso contencioso-administrativo.

Se señala que dicho escrito es un recurso de reposición aunque no se califique como tal y por tanto extemporáneo, por lo que el acto administrativo de fecha 12 de julio de 2018 sería firme y consentido.

No podemos acoger este motivo de apelación, por cuanto la mencionada resolución de 12 de julio de 2018 no cumple los requisitos establecidos en el art. 40.2 de la Ley 39/2015, según el cual: "Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente". Por su parte, el art. 45.2 de la misma Ley dispone que: "La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo".

Pues bien, en el presente caso ni la resolución de 12 de julio de 2018 ni la publicación en el BOPA de la misma (para información pública) contienen pie de recursos. Nos encontramos pues ante una notificación defectuosa que produce el efecto de abrir el período para recurrir desde que los interesados se dan por notificados, por lo que no cabe apreciar la extemporaneidad del recurso de reposición alegada.

CUARTO.- En cuanto a la incompatibilidad del uso urbanístico, entiende el apelante que el Juzgador incurre en un error de interpretación sistemática del Plan, ya que refiere toda su fundamentación a lo dispuesto en los arts. 18, 183 y 184 del Plan General, cuando los artículos aplicables a la implantación de un servicio de gestión de residuos (punto limpio) son el art. 20, 21 y 122 del mismo.

Se afirma que el sistema general de Servicios tiene por objeto garantizar la reserva de suelos destinados a acoger instalaciones relacionadas con los servicios urbanísticos básicos indicando que el uso dotacional de instalaciones y redes de servicios comprende: Abastecimiento y saneamiento de aguas; transporte, distribución y suministro de energía eléctrica; Telecomunicaciones; gestión de residuos sólidos urbanos: recogida, transporte y tratamiento de residuos domésticos generados en hogares, comercios y servicios; transporte, distribución y suministro de gas; y otras redes de servicios análogas, según el art. 20 del PGOU.

Se añade que el art. 21 del PGOU establece que las condiciones particulares de uso del suelo y de la edificación de estos sistemas se remite a la legislación sectorial vigente en función de la naturaleza del servicio o instalación. Se indica que en el caso del sistema general del servicio para la gestión de residuos sólidos urbanos debemos acudir a la legislación sectorial vigente que se establece en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos (desde el 10/04/2022 Ley 7/2022, de 8 de abril de residuos y suelos contaminados para una economía circular). Ambas normativas incorporan al ordenamiento jurídico interno la Directiva Marco de residuos ( Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, modificada por la Directiva 2018/851/CE). Asimismo es de aplicación la Resolución de la Consejería de infraestructuras, ordenación del territorio y medio ambiente de fecha 1 de marzo de 2016 (BOPA nº 57 de 9/III/2010) por la que se aprueba el Plan Estratégico de Residuos del Principado de Asturias 2017-2024.

Se invoca el art. 12.5.a) de la Ley de Residuos y el art. 122 del PGOU en el que se establece que a los efectos de la recogida y tratamiento de los residuos sólidos urbanos, se aplicará lo establecido en la Ley de residuos. Asimismo se invocan los arts. 19 y 21 del PGOU.

Se señala que el uso global de equipamientos y servicios referido en el art. 183 del PGOU establece dos conceptos: Equipamientos y servicios (art. 18 equipamientos y art. 20 servicios) y que cuando el art. 184 dice que los usos globales se subdividen en los siguientes usos pormenorizados se refiere al uso global del equipamiento y no al uso de servicios, por la remisión que hace el art. 21 del PGOU a la normativa sectorial.

Se aduce que es errónea la afirmación que se hace en la Sentencia cuando dice que no cabe entender incluida la instalación de un punto limpio dentro del sistema general de equipamiento y servicios, al no recogerse dentro de la enumeración de usos pormenorizados.

Se insiste en que el art. 184 se refiere solo al uso global de equipamientos y no al uso global de servicios que, por lo dispuesto en el art. 21, los usos pormenorizados se determinan en la legislación sectorial por lo que hay que entender incluida la instalación de un punto limpio dentro del Sistema General de equipamientos y servicios como uso permitido así recogido en el art. 20 del PGOU.

Se dice que el Plan General de Ordenación de Gozón establece un sistema general de equipamientos y servicios en terrenos municipales del área del complejo de DIRECCION000, como área de planeamiento incorporado (API-R-LU-6; Sistema General-Equipamientos y Servicios).

Se indica que por acuerdo de 25 de julio de 2002, adoptado por la Permanente de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio (CUOTA), se aprueba definitivamente el Plan Especial para instalaciones deportivas en Moniello-Luanco, Concejo de Gozón (Expte. CUOTA: 574/2002). Se añade que las ordenanzas reguladoras del Plan Especial se establecen con carácter complementario respecto a las prescripciones que se derivan en el documento planificatorio vigente en el concejo de Gozón. El art. 2 de las ordenanzas reguladoras del Plan Especial establecen que el uso característico de las parcelas que se sitúan dentro del Plan Especial será el D. Deportivo: Equipamiento deportivo municipal. El art. 3 establece que resultan usos compatibles: I. Recreativo, C. Cultural y V. Verde. El art. 23 de las NN.SS. de Gozón de 1996 definían el uso V en el siguiente sentido: espacio predominantemente no edificado y dedicado a plantaciones de árboles o jardinería con destino al esparcimiento de la población, protección o aislamiento de zonas o equipamientos u ordenación general de la estructura urbana.

Se afirma que es posible como uso compatible autorizado la implantación de un punto limpio en los terrenos del complejo de DIRECCION000, en tanto que dicha instalación queda englobada dentro del concepto de equipamientos u ordenación general de la estructura urbana.

Se señala por el apelante que el punto limpio o verde de Gozón es una infraestructura para la gestión de residuos de origen domiciliario que no tienen cabida en los contenedores ordinarios de recogida que están instalados en la vía pública.

En cuanto a la interpretación de la disposición adicional tercera punto 12 del PGO de Gozón, se señala que la sentencia pretende equiparar un punto limpio para residuos sólidos urbanos con un punto limpio para residuos industriales, indicando que la Disposición Adicional tercera, apartado 12, de las Normas y Ordenanzas del PGOU es una previsión exclusiva de las zonas industriales.

Para resolver este motivo de apelación hemos de partir de las consideraciones que realiza la sentencia apelada en cuanto a la clasificación del suelo litigioso: Del PGO de Gozón vigente, aprobado por Acuerdo de 29 de mayo de 2015 de la CUOTA, por el que se aprueba el Texto Refundido del Plan General de Ordenación de Gozón, se deducen las siguientes determinaciones:

a) Se recoge como ámbito de gestión, en el ordinal 31, como SNU, con la condición de área de planeamiento incorporado equipamiento Luanco 6, API-E-LU-6, el Plan Especial para instalaciones deportivas en Moniello-Luanco, siendo el uso "equipamiento deportivo".

b) En el plano O.4, hoja 3/11, de calificación de suelo urbano y urbanizable, el ámbito aparte clasificado como SNUI, dentro de un área de planeamiento incorporado API-R-LU-6, asignándole el uso de sistema general de equipamiento (SG- EQ).

c) En el plano O.2.2, hoja 4/12, de ordenación de suelo no urbanizable, se clasifica como SNUI, correspondiente al área de planteamiento incorporado API-E-LU-6, con la grafía correspondiente a dotación en suelo no urbanizable.

d) En la Memoria de Ordenación del PGO se recoge el área de Balbín como Sistema General de Equipamientos, como área de planteamiento incorporado API-E-LU-6.

De lo anterior, se concluye en la sentencia que en todos los casos se califica el suelo como no urbanizable y como área de planeamiento incorporado.

Se afirma en dicha sentencia que en la disyuntiva de resolver las contradicciones existentes en el PGO de Gozón en orden a la consideración de sistema general - dotación del área de Balbín, debemos acudir a los criterios que establece el propio PGO al respecto en su art. 11, y así:

a) Prevalece el documento normativo escrito, sobre los planos (art. 11.3.a), por lo que estaríamos ante un sistema general de equipamiento, pues así se recoge en la Memoria de Ordenación.

b) Prevalecen los planos de mayor detalle sobre los de menos detalle (art. 11.3.d), por lo que estaríamos ante un sistema general de equipamiento, pues así se recoge en el plano 0.4, hoja 3/11, con una escala 1:2000, frente al plano 0.2.2, hoja 4/12, con una escala 1:5000.

Además de lo anterior, el Plano P.0.1 de estructura territorial del Concejo recoge el área de Balbín como sistema general de equipamientos (f. 32 del E/A).

De todo lo anterior el Magistrado de instancia infiere que el área de Balbín es un suelo no urbanizable, clasificación que no se ve alterada en una nueva categoría (sistema general de equipamientos y servicios). Y añade que lo verdaderamente relevante es que estamos ante un suelo no urbanizable, sistema general de equipamiento y área de planeamiento incorporado, criterio que ha de ser mantenido, al estar fundamentado en una interpretación razonable y razonada de la normativa y planos del PGO de aplicación.

En el escrito de contestación a la demanda se recoge que el PGO de Gozón, establece un sistema general de equipamientos en terrenos municipales del área del complejo de DIRECCION000, como área de planeamiento incorporado (API-R-LU-6; Sistema General-Equipamientos), en lo que coincide con la sentencia apelada. Y tras referirse a la Memoria de Ordenación del PGO de Gozón, se señala que entre los sistemas generales de equipamientos se reflejan los terrenos municipales del área del complejo de DIRECCION000.

Por tanto, dado que el PGO asigna a esta área la condición de sistema general de equipamientos, la sentencia impugnada acude a la regulación de estos últimos, prevista en el art. 18 del PGO, en el que se dispone que:

"El Sistema General de Equipamientos comprende todos aquellos suelos destinados a usos públicos al servicio del interés comunitario o social para fines educativos, sanitarios, culturales, de ocio, religiosos, deportivos, administrativos, especiales, y demás previstos en este cuerpo normativo, ya sean de ámbito municipal o supramunicipal."

Ha de señalarse que en la resolución municipal de 12 de julio de 2018 se recoge que el equipamiento de un punto limpio es un uso especial de los definidos anteriormente de interés comunitario. Sin embargo, como se razona en la sentencia apelada, los equipamientos especiales se regulan para el suelo no urbanizable en el art. 426.2.d) del PGO, y el art. 434.2 solo incluye las siguientes actividades: cuarteles militares y cárceles, mataderos, cementerios, instalaciones funerarias, y vertederos, no encontrándose previstos los "puntos limpios" entre tales equipamientos especiales (se dice en el recurso de apelación que un punto limpio en ningún caso puede calificarse como un vertedero).

Por tanto dentro del sistema general de equipamientos, previsto en el art. 18 del PGO, no cabe el uso de "punto limpio".

Sostiene el apelante que el Juzgador refiere su fundamentación a lo dispuesto en los arts. 18, 183 y 184 del Plan General cuando los artículos aplicables a la implantación de un servicio de gestión de residuos (punto limpio) son el 20, 21 y 122 del mismo.

Sin embargo, se incurre aquí en una modificación de la motivación de la resolución recurrida que infringe el principio de actos propios, en cuanto la resolución de 12 de julio de 2018 invoca expresamente el art. 18 del PGO (Sistema general de equipamientos) y, en el mismo sentido el informe de Secretaría y Oficina Técnica de 5-3-2018 menciona como de aplicación los arts. 15, 18, 19, 183, 315 a 319 del PGO, y no el art. 20 (Sistema general de servicios urbanos).

Se alega en el recurso de apelación que cuando el art. 184 dice que los usos globales se subdividen en los siguientes usos pormenorizados se refiere al uso global de equipamiento y no al uso de servicios pero, como acabamos de señalar, la resolución de 12 de julio de 2018 se fundamenta en el art. 18 del PGO, lo que es lógico teniendo en cuenta que nos encontramos, según la normativa y planos del PGO, ante un sistema general de equipamientos y en este sentido se recoge en la sentencia impugnada que tampoco la Ordenanza de Equipamientos y Servicios (EQ) recoge una instalación como la pretendida (arts. 315 y 316), añadiendo que sí se recoge dentro del sistema general de equipamientos y servicios el uso deportivo (art. 184.1.j) que es precisamente el previsto en el Plan Especial del Ámbito en cuestión, el cual se acepta por el PGO, pues el art. 316 contempla dentro del uso global de equipamiento: "a) En EQ.0 se incluyen aquellos Equipamientos ya existentes e integrados bien en una trama urbana existente, o en el marco determinado por un API".

Hemos de precisar que pese a que el autor del planeamiento conoce la categoría de uso de recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos (no mencionada en el art. 20 del PGO pese a lo manifestado por el apelante) a que se refiere el art. 122 del PGO, no la ha incluido en la definición de sistema general de equipamientos prevista en el art. 18 del PGO, por lo que la categoría de punto limpio no se considera compatible con dicho sistema. Ciertamente el mencionado art. 18 contiene una norma general abierta que podría haberse completado con una norma urbanística en el planeamiento en la que se catalogase o calificase el punto limpio dentro del concepto de sistema general de equipamientos, lo que no se ha realizado.

En relación al acuerdo de 25 de julio de 2002 adoptado por la CUOTA, por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial para instalaciones deportivas en Moniello-Luanco, se señala por el apelante que las ordenanzas reguladoras del Plan Especial se establecen con carácter complementario respecto a las prescripciones que se derivan en el documento planificatorio vigente en el concejo de Gozón. Se añade que el art. 2 de las ordenanzas reguladoras del Plan Especial establece que el uso característico de las parcelas que se sitúan dentro del Plan especial será el D. deportivo: Equipamiento deportivo municipal, y el art. 3 establece que resultan usos compatibles: I Recreativo, C. cultural y V. Verde, invocando el art. 23 de las NN. SS. de Gozón de 1996 que definían el uso V en el siguiente sentido: "espacio predominantemente no edificado y dedicado a plantaciones de árboles o jardinería con destino al esparcimiento de la población, protección o aislamiento de zonas o equipamientos u ordenación general de la estructura urbana". Considera el apelante que es posible como uso compatible autorizado la implantación de un punto limpio en los terrenos del complejo de DIRECCION000, en tanto que dicha instalación queda englobada dentro del concepto de equipamientos u ordenación general de la estructura urbana.

Sin embargo, en relación a esta cuestión, la Sala comparte el criterio de la sentencia recurrida, en cuanto que las Normas Subsidiarias de Gozón, que invoca el apelante, constituyen una normativa que se encuentra derogada por el vigente PGO, en relación al cual no se invoca un concreto precepto que permita incluir el uso propio de un "punto limpio" dentro del sistema general de equipamientos, definido en el art. 18 del PGO (los arts. 21 y 122 invocados por el apelante tienen un carácter genérico), precepto que ha de interpretarse en sus justos términos y no de una forma extensiva, no autorizada.

Por todo ello, procede acordar la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

QUINTO.- En materia de costas, no procede su imposición, habida cuenta de la controversia jurídica existente entre las partes sobre las cuestiones litigiosas de este proceso ( art. 139.2 de la LJCA).