Sentencia Contencioso-Administrativo 1055/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 716/2021 de 20 de diciembre del 2022

PRIMERO.- SENTENCIA APELADA Y POSICIÓN DE LAS PARTES.

1.1 El presente recurso contencioso-administrativo es interpuesto por el Procurador don Ignacio Fernando Sánchez Guinea, en nombre y representación de la Asociación Mayorista de Pescado del Principado de Asturias, contra la resolución del Consejero de Industria, Empleo y Promoción Económica del Principado de Asturias, de 6 de agosto de 2021, por la que se desestima la solicitud de reclamación patrimonial interpuesta el 6 de noviembre de 2020 por la aquí recurrente, por daños que se le generaron como consecuencia de la resolución que le fue notificada en fecha 21 de marzo de 2019, de la referida Consejería, por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del el Servicio Público de Empleo, que le fue notificada el 27 de agosto de 2018, por la que se revocaba la subvención que le había sido concedida en 2014, por ese Servicio Público de Empleo, y por importe de 37.832 € para la prestación de una acción formativa destinada a mejorar la empleabilidad de jóvenes menores de 30 años y de otros colectivos con dificultades de inserción en el mercado laboral, cofinanciada con cargo al Programa Operativo del Fondo Social Europeo para el período de programación 2014-2020, resolución cuya nulidad fue declarada por la Sentencia firme del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Oviedo, de 19 de noviembre de 2019. Además reclama daños por las actuaciones posteriores a la Sentencia que desconocieron el Fallo de aquella.

1.2 La actora, después de exponer los antecedentes fácticos que reiteran los ya mencionados en su escrito de reclamación, centra su pretensión en la concurrencia de un daño económico, real y evaluable, de naturaleza antijurídica, que no tiene el deber de soportar, y que viene generado, en relación causal, por la actuación administrativa, tanto previa a la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Oviedo, de 19 de noviembre de 2019, como posterior.

Así, en relación con los daños derivados del procedimiento de revocación de la subvención los identifica con la fuga masiva de asociados que se produjo

como resultado del inicio y de la posterior finalización de este procedimiento incoado por el Servicio Público de Empleo, así como de las medidas adoptadas en el marco del subsiguiente procedimiento de apremio iniciado para lograr la satisfacción de las cantidades que el citado Servicio entendía adeudadas, y hasta la fecha en la que fue dictada la resolución judicial por la que se acordó su anulación. Y en esta fuga de asociados centra las pérdidas de los ejercicios 2017 a 2019, en cuanto los recursos de la Asociación provenían de las cuotas que los asociados ingresaban, pérdida que cifra en 23.766,47 €, cantidad a la que añade los gastos por contratación de los profesionales que la representaron y asistieron en el procedimiento ante el Juzgado nº 4.

En este punto, achaca a la Administración que iniciara y resolviera el procedimiento de revocación acordando esta, por la mera existencia de un defecto forma inocua como fue la ausencia de especificación del CIF en una de las ofertas aportadas, sin darle plazo de subsanación. Afirma que este comportamiento es desproporcionado e irracional, infringiendo lo regulado en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones.

En cuanto a los daños posteriores a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Oviedo, de 19 de noviembre de 2019, refiere la sucesión de acontecimientos que determinan un desconocimiento y conducta negligente de la Administración respecto del contenido de la sentencia, de forma que en vez de proceder a su ejecución, paralizando inmediatamente el procedimiento de apremio, siguió, meses después de notificada la sentencia y ser declarada firme, emitiendo diligencias de embargo contra la asociación y los asociados, lo que genero más bajas, y la imposibilidad de continuar sosteniendo el coste del único puesto de trabajo de la Asociación que desempeñaba doña Agueda, que tuvo que ser despedida sin poderle abonar las dos últimas mensualidades, ni la liquidación, de forma que se generó una deuda que cifra en 19.096.07 €.

Razona la relación de causalidad entre una actuación imputable a la Administración, irracional e ilícita y los daños descritos, e invoca el principio de indemnidad aparejado a todo régimen de responsabilidad por daños.

1.3 El Letrado de los Servicios Jurídicos del Principado de Asturias se opone a las pretensiones indemnizatorias articuladas en el escrito de demanda, y tras hacer referencia a los requisitos para el éxito de la acción de responsabilidad patrimonial, se remite al contenido de la Resolución impugnada, y al dictamen del Consejo Consultivo nº 116/2021, emitido en este caso y que obra en el E.A. Así, en cuanto a la antijuridicidad del daño, afirma que la sentencia que sirve de base para la

reclamación presentada se limita a señalar que el criterio seguido por esta Administración para proceder a la revocación es excesivamente rigorista, por fundar la misma en la mera falta de aportación de un CIF en una de las ofertas aportadas. Sin embargo, la determinación de una hipotética responsabilidad patrimonial de la Administración debe descansar, en su caso, no en la existencia en si de una sentencia estimatoria de las pretensiones del recurrente, que de por si no genera un derecho a indemnización, sino sobre un análisis de cuál ha sido la conducta de la Administración demandada y si ésta es suficiente para generar una responsabilidad patrimonial. Y en tal sentido razona que la lectura de la resolución permite ver como se constatan los reiterados incumplimientos por parte de la Asociación ahora recurrente a la hora de justificar la ayuda percibida. En este sentido resulta clave el hecho de que la aportación de las ofertas requeridas a la Asociación con carácter previo al inicio del expediente de revocación no se produce por la diligencia de la propia recurrente en cumplir los dictados de los requerimientos sino, precisamente, por el retardo en la apertura del expediente de revocación. Presentada la documentación, esta resultaba incompleta. Así, sin perjuicio del criterio del Juzgador al considerar que la Administración fue rigorista en su apreciación, lo que no cabe discutir, señala,

que la Administración se limitó a respetar escrupulosamente el procedimiento

establecido en la legislación de subvenciones y que la ahora recurrente actuó con una

absoluta falta de diligencia a la hora de aportar una documentación que, como

profesionales del ramo, conocían perfectamente que debía ser aportada.

Por otra parte y, en relación a la vinculación de la fuga de asociados al "daño reputacional" supuestamente causado por esta Administración a los recurrentes, siguiendo el criterio del Consejo Consultivo, expone que la marcha de cuatro de los nueve asociados se produce a la vista de la resolución de inicio del procedimiento de revocación, lo cual abre claramente la posibilidad de la concurrencia de otra serie de causas ajenas a la actuación de la Administración.

Niega igualmente la concurrencia de nexo causal, en cuanto que la viabilidad de una asociación como la recurrente no puede depender de la concesión o revocación de una ayuda pública. Y, en relación con los embargos sufridos por los asociados, expone los argumentos del Dictamen del Consejo Consultivo, que reconociendo la antijuridicidad del daño, niega el nexo causal con la pérdida de asociados, ya que " De responder a la causa que aquí se invoca los que abandonaron la asociación hubieran solicitado su reingreso al recibir la cancelación de los embargos, con lo que lo reclamado se reduciría a unas pocas mensuales".

1.4 Por el Letrado de ALLIANZ, Compañía de Seguros y Reaseguros, S.A. se muestra oposición al recurso planteado, y aduce, en primer término, que ninguna responsabilidad es achacable a esa aseguradora, independientemente del resultado del litigio, al tratarse de hechos que no están cubiertos por la póliza, habida cuenta de la exclusión pactada en la misma de los daños derivados de la aplicación de actos normativos o contratos administrativos, como ocurre en el supuesto que nos ocupa (apartado i de cláusula 1.2.9 del Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares para la Contratación del Seguro de Responsabilidad Patrimonial del Principado de Asturias, que lleva por título "Riesgos excluidos"), e invoca el art. 1 de la Ley del Contrato de Seguro.

En lo que se refiere al fondo del asunto, entiende que la reclamación ha de ser desestimada igualmente, puesto que la Resolución de fecha 6 de agosto de 2021, de la Consejería de Industria, Empleo y Promoción Económica del Principado de Asturias que de adverso se impugna es plenamente conforme a derecho, compartiendo esta parte íntegramente la argumentación de la misma.

Ad cautelam, se opone a la pretensión indemnizatoria, remitiéndose a los argumentos de la resolución impugnada.

SEGUNDO.- ANTECEDENTES FÁCTICOS.

Antes de entrar en el estudio de la cuestión jurídica controvertida, se hace necesario fijar como probados los siguientes antecedentes fácticos:

1º En el año 2014, la recurrente solicitó al Servicio Público de Empleo una subvención por importe de total 37.832 €, para la prestación de una acción formativa destinada a mejorar la empleabilidad de jóvenes menores de 30 años y de otros colectivos con dificultades de inserción en el mercado laboral, cofinanciada con cargo al Programa Operativo del Fondo Social Europeo para el período de programación 2014-2020. Por Resolución de 29 de mayo de 2014 se aprueba la subvención solicitada, que le fue abonada como pago anticipado en el 100%.

2º Por oficio de 8 de agosto de 2017 se requiere "nuevamente" a la actora para justificar y aportar 16 documentos, algunos referidos a facturas, nóminas y seguros sociales de la empleada, póliza de seguros, costes de la actividad, y documentos tributarios. Y se advierte del hecho de que la no aportación en el plazo de diez días ( art. 71.2 del Reglamento de la Ley 38/2003), se iniciaría un procedimiento de revocación y reintegro de la subvención, conforme al art. 30.8 de la Ley 38/2003.

3º El 24 de agosto de 2017, se remite nuevo requerimiento para que efectúe modificaciones corrigiendo la factura emitida por Centro de Estudios del Principado S.L., y revise los importes de las cuotas de seguridad social de la trabajadora Agueda de los meses de febrero a junio, con advertencia de que si no lo realiza en diez días se abriría expediente sancionador. Y en esa fecha se emite nuevo requerimiento para que aporte seis documentos, alguno de ellos coincidentes con los del requerimiento del día 8, aun cuando no se hacía referencia, en este caso a los tres presupuestos.

4º Por Resolución de 20 de noviembre de 2017, revisada la documentación aportada por la actora, el Servicio Público de Empleo inicia procedimiento de revocación parcial y reintegro, por importe de 33.282,67 €. En esta Resolución se hace referencia a los gastos de docencia y de tutorías de prácticas de empresas, que superaban las cuantías fijadas para contratos menores, además de haber procedido a aportar las tres ofertas fuera de plazo de contestación al requerimiento, sin figurar en alguno de los presupuestos el CIF de la mercantil emisora; al incumplimiento de la acción formativa 2014/224 del límite fijado en el Resuelvo Decimoséptimo de la Resolución de 27 de diciembre de 2013 del Servicio Público de Empleo del Principado de Asturias, por el que se convocan las ayudas; y al incumplimiento del límite de costes asociados.

5º Frente e esta la actora presenta escrito de alegaciones. En él se pone de manifiesto la ausencia, en la primera entrega de documentación tras el requerimiento de 8 de agosto de 2017, de los tres presupuestos, por lo que el día 9 de noviembre de 2017, tras la advertencia del servicio Público de Empleo, se procedió a presentar esa documentación.

6º Por Resolución de 30 de julio de 2018, la Directora Gerente del Servicio Público de Empleo del Principado de Asturias se acuerda la revocación parcial de la subvención por importe de 33.282,67 €.

7º Frente a esta se interpone recurso de alzada que es desestimado por la Resolución del Consejero de Empleo, Industria y Turismo del Principado, de 9 de octubre de 2018.

8º Frente a esta última se interpone recurso contencioso-administrativo que resulta turnado al Juzgado nº 4 de los de Oviedo, siguiéndose los autos de P.O. 130/2019, en el que se dicta sentencia de 19 de noviembre de 2019, estimatoria del recurso. Resulta firme el 19 de diciembre de 2019. En ella se analizan en fundamentos separados (Quinto y Sexto), los motivos relativos a la tardanza de la aportación de los tres presupuestos, y la ausencia de CIF del emisor en uno de ellos; y al incumplimiento de los gastos correspondientes a las retribuciones de los formadores internos y externos.

9º Una vez notificada la sentencia y su firmeza, la Administración no solamente no paralizó el procedimiento de ejecución iniciado en paralelo al trámite de recurso de alzada, sino que en fecha 4 de marzo de 2020, es decir, más de dos meses posteriores a la declaración de firmeza de la sentencia, se emiten diligencias de embargo, remitida al Asociado Congelados Sariego, y Canelmar, S.L., quienes solicitaron su baja en la asociación en los días posteriores.

10º El 12 de abril de 2020, la Asociación remite carta de despido a la única trabajadora, doña Agueda, con efecto de 12 de mayo de 2020, alegando causas económicas, con específica referencia a la revocación de la subvención y la pérdida de asociados. Se celebraron actos de conciliación ante la UMAC, y ante el juzgado de lo Social nº 4 de Oviedo, sin avenencia.

11º El 25 de marzo de 2020, se le vuelve a notificar a la actora requerimiento de pago, y el 14 de julio son requeridos de pago los miembros de la Junta Directiva.

12º Esta situación se produce paralelamente a los requerimientos del juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Oviedo, a instancia de la actora, para que la Administración informase sobre el cumplimiento de la sentencia y dispusiera lo necesario para ello, el 15 de mayo y el 9 de junio de 2020.

13º El 6 de noviembre de 2020 la demandante presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración del Principado de Asturias. Y por Resolución de la Consejería de Industria, Empleo y Promoción Económica de 28 de diciembre de 2020 se acuerda la incoación de expediente de responsabilidad patrimonial NUM000. Seguidos los trámites, y emitido el preceptivo dictamen del Consejo Consultivo del Principado de Asturias, de dicta la resolución que es aquí objeto de impugnación, y por la que se desestima dicha reclamación.

TERCERO.- SOBRE LOS REQUISITOS DE LA ACCIÓN EJERCITADA.

3.1 La recurrente ejercita una acción tendente a que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica, por entender que la Consejería de Industria, Empleo y Promoción Económica del Principado de Asturias incurrió en un defectuoso funcionamiento en el desarrollo del servicio público a ella atribuido, y concurre un nexo causal entre ese actuar y el daño que describe, y que no está obligada a soportar.

Pues bien, centrados los términos del debate, sabido es que el artículo 106,2 de la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, (ya recogida como principio general en el artículo 9.3) al disponer que "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". Por otro lado, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) establece en el artículo 32.1 (heredero del art. 139 de la Ley 30/1992) que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. Y el art. 34 del mismo texto normativo señala " 1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos".

En definitiva, no todo daño que produzca la Administración es indemnizable sino, que como se ha dicho, tan sólo los que merezcan la consideración de lesión, entendida, según la doctrina y jurisprudencia, como daño antijurídico, no porque la conducta de quien lo causa sea contraria a Derecho, sino porque el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo, por no existir causas de justificación que lo legitimen. Las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 10 de febrero de 1.998, de 17 de octubre de 2000, 10 de octubre de 2007, 23 de mayo de 2014 o de 19 de febrero de 2016 han estimado que, para exigir responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos, es necesario que concurran los siguientes requisitos o presupuestos: 1. hecho imputable a la Administración; 2. lesión o perjuicio antijurídico efectivo, económicamente evaluable e individualizado en relación a una persona o grupo de personas; 3. relación de causalidad entre hecho y perjuicio; 4. que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la responsabilidad; y 5. que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa.

Es necesario, además, tener en cuenta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que la responsabilidad patrimonial de la Administración se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquella, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado. Esta fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

3.2 Sin embargo, no debe olvidarse, tal como ha declarado también de forma reiterada el Tribunal Supremo ( SSTS de 5 de junio de 1998, de 13 de septiembre de 2002, 3 de junio de 2011, entre otras muchas), que no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento, lo que, en otras palabras, significa que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administración Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

De esta manera el criterio que se viene siguiendo por el Tribunal Supremo ( STS de 5 de junio de 1997, 10 de octubre de 2007, o de 3 de junio de 2011), y por los distintos Tribunales Superiores de Justicia ( STSJ de Murcia de 1 de marzo de 2002, STSJ de Andalucía -Granada- de 31 de enero de 2.000, STSJ de Asturias de 13 de julio de 2004, la STSJ de Navarra de 30 de septiembre de 2004, es el de cuestionarse si el riesgo inherente al funcionamiento del servicio público ha rebasado o no los límites impuestos por los "estándares de seguridad jurídica", de tal suerte que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico, basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. Si ello es así, no existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a imputable a la Administración. En definitiva, la eficacia exigible de los servicios públicos ha de ser la "estándar" en función de los valores aceptados al momento actual, y de lo que a tenor de los mismos puede resultar racionalmente exigible a la Administración en el funcionamiento de sus servicios públicos conforme a las exigencias de un Estado Social y Democrático de Derecho. La STS de 3 de junio de 2001 afirma: "Sin embargo, no está de más añadir, en línea con lo ya afirmado con anterioridad por esta Sala en diversas ocasiones, particularmente en materia de accidentes de tráfico ( STS de diez de octubre de dos mil siete, rec. 851/2004 ), que si bien "Es cierto que la principal característica de la responsabilidad patrimonial es su carácter directo y objetivo, en el doble sentido de que la reclamación se formula frente a la Administración actuante sin necesidad de concretar al funcionario causante del daño, y de que la responsabilidad, y por tanto la obligación de indemnización, nace sin necesidad de que exista culpa, ni siquiera ilicitud o anormal funcionamiento, de la Administración" ello tampoco convierte, a través de esta institución, a la Administración en una aseguradora universal de cualquier daño que sufran los particulares. Y así lo ha reiterado la doctrina jurisprudencial, por todas sentencia de 7 de febrero de 1.998, 10 de febrero de 2.001 y 26 de Febrero de 2.002, al afirmar que: " para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración, y que ahora contempla expresamente el artículo 141.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, redactado por Ley 4/1999, de 13 de enero, al disponer que "sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley..."; es necesario que el daño sea antijurídico al no existir deber de soportarlo pues lo contrario convertiría a las Administraciones Públicas en aseguradoras universales de todos los riesgos sociales, lo que no resulta acorde con el significado de la responsabilidad extracontractual aunque sea objetiva o por el resultado, como declaró esta Sala, entre otras, en su Sentencia de 7 de febrero de 1.998 (recurso de casación 6282/93 , fundamento jurídico tercero)". En esta línea, la STS de 17 de abril de 2007 señala que sobre la existencia de nexo causal con el funcionamiento del servicio, la jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, así señala la sentencia de 14 de octubre de 2003 que: "Como tiene declarado esta Sala y Sección, en sentencias de 30 de septiembre del corriente , de 13 de septiembre de 2002 y en los reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo, que la anterior cita como la Sentencia, de 5 de junio de 1998 (recurso 1662/94), la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas, convierta a éstas, en aseguradoras universales de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico.

3.3 Por otro lado, como quiera que aquí se invoca el nacimiento de la responsabilidad patrimonial, al menos en parte, de una Resolución administrativa, cuya nulidad fue declarada por sentencia firme, es preciso recordar que el art. 32.1 en el segundo párrafo establece: " La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización".

En la interpretación de este precepto, como de su antecesor, el art. 142.4 de la Ley 30/1992, la doctrina del TS se manifiesta exigiendo un especial rigor en la apreciaron de la antijuridicidad del daño, por el propio tenor del precepto. Así, la STS, Sala Tercera de 11 de Octubre de 2011 (Recurso 5813/2010) señala: " Las consecuencias lesivas derivadas de la anulación de un acto administrativo, según el art. 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , pueden dar derecho a una indemnización, siempre y cuando -según ha declarado esta Sala y Sección en sentencias de cinco de febrero de mil novecientos noventa y seis , treinta y uno de mayo y cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y siete , veintiocho de junio de mil novecientos noventa y nueve y uno de octubre de dos mil uno - concurran los presupuestos o requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración: daño efectivo que por ser antijurídico el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar, económicamente evaluable, y conectado causalmente con la actividad administrativa, ya que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pues no cabe interpretar el art. 139 de la Ley 30/1992 con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si se dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco se puede afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad, dado el carácter objetivo de la misma". Las sentencias de 5 de febrero 1996, 4 de noviembre de 1997, 10 de marzo de 1998, 29 de octubre de 1998, o 13 de enero de 2000 condicionan la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados, siempre teniendo en cuenta que la antijuridicidad del daño no se anuda a la conformidad o no a Derecho de la actuación administrativa sino a que el resultado de la misma produzca en el administrado un perjuicio que este no tenga el deber de soportar. En esta línea, más recientemente, la STS de 4 de noviembre de 2022 (recurso 6834/2021) afirma: " La exigencia de la antijuridicidad del daño se ha delimitado, conforme a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo, en la ausencia del deber, que no obligación, del perjudicado a soportar el daño ocasionado, conforme se declara en el artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público . Es la ausencia de ese deber el que hace el daño ocasionado antijurídico y, por tanto, el poder conceptuarlo como lesión, que es el presupuesto principal de esta institución indemnizatoria. Ese debe puede tener como fundamento la más variada causa desde la misma imposición legal a la misma relación jurídica en cuyo seno se produce el daño o, incluso, en el mismo comportamiento del perjudicado; lo relevante es que el ordenamiento jurídico imponga la obligación de soportar el daño ocasionado por una determinada actividad administrativa.

Sentado lo anterior no puede desconocerse que en aquellos supuestos en los que, como en el presente, el daño se anuda a una actuación administrativa que, o bien la propia Administración declara contraria a Derecho y la anula, o bien los Tribunales hacen dicha declaración; si esa concreta actividad ha ocasionado un daño, parece necesario concluir que ese daño tiene la naturaleza de lesión porque difícilmente puede imponerse deber alguno al perjudicado de soportar un daño ocasionado por una actividad administrativa ilícita y declarada como tal por la misma Administración autoría o por los Tribunales. No obstante lo anterior, y no exenta de críticas por la Doctrina, es lo cierto que el actual artículo 32 citado, siguiendo el criterio que ya se estableció en el artículo 142-4º de la Ley de Procedimiento de 1992 , declara en su párrafo primero, parágrafo segundo, que "[l]a anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización", lo cual podría llevar a pensar que no existiendo en estos supuestos de anulación de actividad administrativa especialidad alguna, esa prevención del precepto solo puede obedecer a que en tales supuestos se requiere la concurrencia de todos los elementos de esta institución indemnizatoria, entre ello, el de la efectividad del daño y la relación de causalidad, quedando orillada la antijuridicidad.

Sin embargo, no ha sido interpretado en ese sentido por una reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo (por todas, sentencias 1999/2017, de 18 de diciembre, dictada en el recurso 1845/2016 ; ECLI:ES:TS:2017:4639 y 297/2018, de 27 de febrero, dictada en el recurso 2981/2016 ; ECLI:ES:TS:2018:633 ); sino que se ha considerado, en síntesis, que para que la anulación de una resolución administrativa genere, por sí misma, responsabilidad patrimonial se exige que la decisión administrativa anulada no se sea razonable y esté razonada, entrando en juego en esa apreciación, la concurrencia, en dicha decisión, los elementos discrecionales o reglados que la norma que habilita la concreta actividad administrativa establezca. No parece necesario insistir en ese esquema que ha quedado suficientemente expuesto en los razonamientos de las partes en sus escritos de interposición y de oposición al recurso de casación.

Pues bien, en lo que trasciende al caso de autos, esa jurisprudencia ha puesto de manifiesto que en esa valoración de la antijuridicidad, también en supuestos de anulación de actuaciones, ha de tomarse en consideración la misma actuación de los perjudicados (sentencia 754/2017, de 4 de mayo; dictada en el recurso 3333/2015; ECLI:ES:TS:2017:1723), en particular cuando la actuación anulada haya sido provocada por una actuación del perjudicado, exigiendo que la Administración deba adoptar una decisión que, si bien ha resultado finalmente anulada, no deja de condicionarse a dicha actuación de quien, a la postre, reclama el daño. Bien es verdad que no se puede extremar el argumento hasta el punto de considerar que el mero hecho de dar ocasión a una actividad administrativa excluye, por sí sola, la antijuridicidad del daño, sino que cuando esa actividad tiene como causa un incumplimiento del propio lesionado, deberá examinarse con especial exigencia dicha antijuricidad. Y buen ejemplo de lo que se expone es el presente supuesto en el que no puede considerarse que la actuación del Ayuntamiento que se considera perjudicado sea intrascendente en relación con los perjuicios que se dice se le han ocasionado".

CUARTO.- APLICACIÓN AL PRESENTE SUPUESTO.

Antes de entrar al análisis pormenorizado de la concurrencia de los requisitos para el éxito de la acción ejercita en el presente caso, es preciso hacer referencia a las normas aplicables en materia de carga probatoria. En atención a la remisión normativa establecida en el artículo 60.4 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, rige en el proceso contencioso-administrativo el principio general, inferido del artículo 217 de la LEC, que atribuye la carga de la prueba a aquél que sostiene el hecho ("semper necesitas probandi incumbit illi qui agit"), así como los principios consecuentes recogidos en los brocardos que atribuyen la carga de la prueba a la parte que afirma, no a la que niega (ei incumbit probatio qui dicit non qui negat) y que excluye de la necesidad de probar los hechos notorios (notoria non egent probatione) y los hechos negativos indefinidos (negativa no sunt probanda). Y en aplicación de este principio habrá que valorar la actividad probatoria desplegada por cada parte. Ello, sin perjuicio de que la regla pueda intensificarse o invertirse, según los casos, en aplicación del principio de la buena fe en su vertiente procesal, mediante el criterio de la facilidad, cuando hay datos de hecho que resultan de clara facilidad probatoria para una de las partes y de difícil acreditación para la otra ( SSTS de 29 de enero [EDJ 1990/739], de 5 de febrero [EDJ 1990/1062] y 19 de febrero de 1990 [EDJ 1990/1711], y de 2 de noviembre de 1992 [EDJ 1992/10770], etc.). Así, en principio, como regla general, es a la parte actora a quien corresponde en principio la carga de la prueba de las circunstancias fácticas del accidente sufrido por mor del funcionamiento del servicio público, en tanto que, si esto último resulta acreditado, a la Administración demandada corresponde probar la incidencia que en dicho accidente pudiera tener la actuación de la actora, de tercero o la concurrencia de fuerza mayor.

Partiendo de lo anterior, cabe analizar cada uno de los elementos de la responsabilidad pretendida. Así:

A/ Daño.

No parece discutirse por la administración, siguiendo el dictamen del Consejo Consultivo, la realidad de los daños. Así, la Resolución afirma que admitida la efectividad del daño, que se concreta en la pérdida de recursos por las bajas de 11 asociados y la liquidación de la trabajadora, se concreta el razonamiento de la Administración en la antijuridicidad del mismo. Por ende, no cabe hacer causa de la cuestión relativa a la existencia de este daño económico y a su evaluación.

B/ Antijuridicidad del daño y C/ Relación Causal.

Cuestión distinta es la relativa a la antijuridicidad, y la relación causal.

Pues bien, en esta apartado deben distinguirse dos momentos, a saber, el periodo previo al dictado de la Sentencia del juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Oviedo que declara la nulidad de la resolución que acordó la revocación de la subvención; y el periodo posterior a la firmeza de la sentencia hasta la paralización efectiva del proceso recaudatorio, en fase de ejecución de sentencia.

Ciertamente, y retomando la doctrina jurisprudencial expuesta en el Fundamento Tercero (apartado 3.3), con especial referencia a la más reciente STS de 4 de noviembre de 2022 (recurso 6834/2021), es preciso analizar si la Resolución administrativa, a pesar de ser declarada nula, era razonable y razonada, de forma que el daño que hubiera generado no tenga la naturaleza de antijurídico, viniendo la actora obligada a soportarlo, y en los términos que señala el TS, valorar y tomar en consideración la misma actuación de los perjudicados.

Pues bien, basta la lectura de la sentencia dictada por el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4, que obra en el E.A., de los requerimientos de documentación, y el propio escrito de alegaciones de la recurrente en el procedimiento de revocación, para concluir que la actuación administrativa no fue arbitraria, extravagante y ajena a un proceso de razonamiento lógico y jurídico, al margen de que el Juzgador disintiera de la valoración que se hizo de la normativa aplicable. En primer lugar, no es cierto que la resolución de revocación se constriñera únicamente al aspecto formal de la falta de CIF en una de las tres propuestas aportadas. En el Fundamento Quinto de la sentencia se afirma: " Por lo demás, la discusión de si se presentó la documentación dentro del plazo establecido, lo que no hay duda es que, una vez iniciado formalmente el proceso de revocación o reintegro, la asociación recurrente había justificado tales extremos. En este sentido debe considerarse excesivamente rigorista y formalista la posición del SEPEPA al no tener en cuenta y reconsiderar, a la vista de la documentación aportad, el cumplimiento de los requisitos exigidos en la convocatoria". Lo cierto es que del E.A. aparece que el cumplimiento del punto 8º del requerimiento del 8 de agosto de 2017, no se efectuó hasta el mes de noviembre de ese año, es decir, un plazo muy superior a los diez días concedidos por imperativo reglamentario. Y esta falta de aportación no es imputable a la Administración, quien a pesar de haber advertido a la interesada de que el incumplimiento del requerimiento conllevaba la apertura del procedimiento revocatorio, no inicio este inmediatamente, sino que hizo nuevos requerimientos a la actora, e incluso le advirtió de la ausencia de los tres presupuestos de forma oral, siendo aportada por esta sin un elemento formal, como la indicación del CIF. Por ende, aun cuando el Juzgador haya considerado rigorista la postura de la Administración, en cuanto a este apartado, es lo cierto que nos encontramos ante el ámbito interpretativo de la norma jurídica aplicable, y la situación creada fue generada también por el incumplimiento de quien ahora reclama la responsabilidad de la administración.

Pero es que además, como se señala, no era esta la única cuestión debatida en aquél recurso, sino que la resolución revocatoria se sustentaba en el incumplimiento del límite del gasto permitido para los contratos menores. A ello se refiere el Fundamento Sexto de la Sentencia de 19 de diciembre de 2019 del juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Oviedo. Y otra vez nos encontramos ante un debate interpretativo en relación a una de las Bases de la Convocatoria.

En definitiva, la actuación administrativa resultaba racional, razonable, justificada, y provocada, en parte al menos, por la conducta de la recurrente, por lo que no cabe considerar los daños reclamados por las pérdidas durante los años 2017 a 2019 como antijurídicos. En este punto cabe aclarar que la reclamación indemnizatoria, en este apartado se limita a los ejercicios 2017 a 2019, y a los gastos del procedimiento judicial, por lo que el único periodo de pérdidas por bajas y reducción de cuotas sería ese, y no los daños causados por las bajas posteriores de 2020, dado que nada se reclama respecto a las pérdidas en este periodo.

Por otro lado, si bien en ese periodo de tramitación del procedimiento de revocación, y el posterior procedimiento judicial, se produjeron bajas en la asociación, no aparece suficientemente determinado, en cuanto al nexo causal, que la existencia del mismo fuera la causa, o al menos la única causa de estas, puesto que si se había perdido la confianza en la gestión, difícilmente puede achacarse, después de tantos años como señala la actora, a un solo hecho puntual, por trascendente que sea, dado además que la solvencia de la asociación no dependía de esta ayuda, sino de las cuotas de los asociados, como afirma el escrito de demanda. Y si la gestión venía siendo impecable, bien se pudo recuperar el número de asociados tras obtener la sentencia estimatoria, lo que no se acredita, al margen de lo que seguidamente se dirá.

En todo caso, aun cuando hubiera sido el único motivo, por lo razonado no cabe acoger la pretensión indemnizatoria.

En cuanto al segundo ámbito temporal apuntado, es decir, el que nace de la sentencia firme del juzgado nº 4, la respuesta debe ser bien distinta. Hay que recordar que el al art. 103 de la LJHCA establece que " 2. Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen.

3. Todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales de lo Contencioso-administrativo para la debida y completa ejecución de lo resuelto.

4. Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento..."; y el art. 104 regula: " 1. Luego que sea firme una sentencia, el Secretario judicial lo comunicará en el plazo de diez días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, recibida la comunicación, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo, y en el mismo plazo indique el órgano responsable del cumplimiento de aquél.

2. Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo conforme al artículo 71.1.c), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa".

La ejecución de la sentencia forma parte de la potestad jurisdiccional, pero constituye también el cierre imprescindible del derecho a la tutela judicial efectiva proclamado en el art. 24 de la C.E. Por ello, no cabe explicación alguna a que una vez conocido el Fallo de la sentencia y su firmeza, no solamente la administración en ese plazo de dos meses, en ausencia de otro plazo específico fijado en la sentencia, no adoptase resolución alguna tendente a restituir a la actora en su derecho, sino que continuase emitiendo diligencias de embargo y requerimientos de pago a la recurrente y a los asociados, incluso varios meses después, y habiendo recibido, en las últimas comunicaciones, los requerimientos del órgano judicial, amén de realizar la devolución correspondiente. El propio dictamen del Consejo Consultivo califica de "excesivo" el tiempo transcurrido entre la decisión judicial (añadimos que también desde su notificación, y declaración de firmeza) y la ordenación de la traba.

Lo que no comparte la Sala es la efectividad que el Consejo Consultivo da a estos hechos desde la perspectiva de la antijuridicidad del daño. Y ello en cuanto que; si bien es cierto que no puede valorarse las bajas producidas en el 2020 por las razones antes expuestas en relación con una perdida directa de recursos (no se reclamaron la pérdidas de dicha anualidad); existe un elemento que si aparece acreditado y vinculado a esa situación generada, o al menos agravada por la conducta desidiosa de la Administración que el Dictamen del Consejo Consultivo describe, cual es el despido de la única empleada de la Sociedad. Aun cuando la viabilidad de la asociación no debería haber dependido de la subvención, no se puede obviar que tras la minoración de ingresos por cuotas, una actuación diligente y en tiempo de la Administración podría haber evitado la permanencia y agravación de la situación de deterioro de la tesorería de la recurrente, y por ende, haber evitado el despido de la trabajadora, despido que ha generado además una deuda para la asociación. La correlación de fechas lleva a tal conclusión, de forma que tras las comunicaciones de las diligencias de embargo en marzo de 2020, se vuelven a producir bajas sensibles de asociados, y seguidamente la actora comunica el despido por causas económicas donde se relata la situación generada.

Por ello, consideramos que en este punto si se produce un daño antijurídico, existiendo una relación causal entre el actuar administrativo y el daño.

QUINTO.- INDEMNIZACIÓN.

Determinada así la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, limitada al periodo especificado, en la determinación de la indemnización, como instrumento de obtener la indemnidad en el patrimonio de la demandante, debemos volver a recordar lo ya manifestado en orden a los daños reclamados directamente relacionas con tal espacio temporal, puesto que las cuotas de los asociados que se dieron de baja en 2020 a raíz de las notificaciones de los embargos, habrían de computarse como pérdidas de 2020, ejercicio que no se menciona en el escrito de demanda a estos efectos. Tampoco puede acogerse la referencia a los gastos procesales de la acción ejercitada, cuestión esta ya valorada en la sentencia del Juzgado nº 4 que no impuso costas en el procedimiento, no pudiendo pretender ahora, por esta vía un pronunciamiento que no fue acogido en su día, además de tratarse de un coste derivado del libre ejercicio de sus derecho, y producido en un periodo respecto del cual ya hemos razonado que no puede calificarse el daño de antijurídico.

Así, el único daño que se acepta como indemnizable se constriñe a los gastos por el despido de la Trabajadora que se cifran en 19.096,07 €, cantidad a la que se condena a la administración demandada, y que se actualizara conforme a lo previsto en el art. 34.3 de la LRJSP (Ley 40/2015), con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, tomando como referencia la fecha de la reclamación en vía administrativa.

En relación con la Aseguradora, dado que no se ejercita acción directa contra ella, ningún pronunciamiento procede, debiendo dilucidarse las cuestiones suscitadas en relación a la cobertura del riesgo reflejado de la póliza, en su caso, entre las partes ante la jurisdicción civil.

SEXTO.- COSTAS.

Dada la estimación parcial del recurso, no procede hacer expresa imposición en costas, por aplicación del art. 139 de la LJCA.