Sentencia Contencioso-Administrativo 421/2023 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 20/2023 de 20 de abril del 2023

PRIMERO.- Constituye el objeto de la presente apelación, la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Oviedo de fecha 12 de diciembre de 2022 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor: que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parroquia rural de Sobrefoz contra el decreto de la alcaldesa del Ayuntamiento de Ponga de 6 de marzo de 2022 por el que se desestimaba su recurso de reposición interpuesto contra el decreto de Alcaldía de 9 de diciembre de 2021, que resolvía "Primero.- requerir a la Parroquia rural de Sobrefoz para que en un plazo máximo de quince días, entregue en dependencias municipales las llaves de la escuela de Sobrefoz y de la vivienda del maestro", siendo la misma conforme a derecho.

En la Sentencia de instancia se desestiman todos los motivos impugnatorios articulados, al considerar conforme a derecho la resolución administrativa de referencia, con la argumentación que aludiremos al resolver cada uno de los motivos impugnatorios

SEGUNDO.- Frente al anterior pronunciamiento judicial, recurre en apelación la Parroquia Rural de Sobrefoz, con sobre la base de los siguientes motivos:

I.- Nulidad de actuaciones por declarar la sentencia inadmisible el recurso, frente a una parte del objeto del mismo, excluyendo dicho objeto de la tutela judicial. En dicho motivo la recurrente alude la limitación que supuso el dictado del auto de 28 de septiembre de 2022 y su posterior de aclaración/complemento de 30 de septiembre, así como a las consideraciones que se realizan en la sentencia en torno a la delimitación del objeto litigioso, para concluir que se ha producido la nulidad de actuaciones.

II.- Nulidad de actuaciones por indebida denegación de la prueba y por impedimento, en el acto de la vista, de la práctica de la prueba, propuesta y admitida por el juzgado en su momento, vulnerando el derecho a la defensa.

III.- El pronunciamiento de fondo de la sentencia es incongruente, falto de motivación y contrario a la ley. Se refiere en este motivo a los distintos errores en que, a su juicio, incurre la sentencia en cuanto al pronunciamiento de fondo sobre los distintos motivos impugnatorios.

IV.- De no ser anulada la sentencia, conforme a lo alegado en apartados anteriores, su incongruencia, faltas de motivación e ilegalidad, determinan su necesaria revocación, debiendo ser sustituida por otra, estimatoria de nuestra demanda. En primer lugar, alude a la caducidad del expediente de revisión de oficio. En segundo lugar, se aduce falta de legitimación activa del Ayuntamiento de Ponga para el inicio del procedimiento de revisión que inició. A continuación, se argumenta que no hubo acto previo y consentido por esta parte, que permitiese llevar a cabo, lo que la propia demanda y ahora la sentencia, califican como "acto ejecutivo" del anterior, lo que va anudado al siguiente motivo consistente en la nulidad del procedimiento y de la resolución que acuerda la entrega de llaves, por no encontrarnos ante un acto previo, firme y consentido de mi mandante, sobre la nulidad del procedimiento de revisión de oficio del acuerdo de cesión de los inmuebles de 24 de agosto de 2010. Seguidamente, se invoca la nulidad del procedimiento por falta de respuesta y/o respuesta motivada a las sucesivas alegaciones, realizadas en el procedimiento que finaliza con la resolución recurrida en contencioso. Como submotivo quinto, se articula el dirigido a invocar la nulidad de la resolución del acuerdo que trae causa, aprobado por el pleno de 22 de marzo de 2022, por incumplimiento del procedimiento de declaración de caducidad con indefensión para mi mandante. En sexto lugar, señala que el procedimiento iniciado por el Ayuntamiento de Ponga expedientes ASG/2020/84 y ASG/2021/122 tiene un objeto distinto del previsto en la norma que invoca e incurre en desviación de poder. A continuación se señala que el Informe del Consejo Consultivo no es vinculante, ni su simple mención constituye motivación suficiente para resolver, y termina el extenso escrito de apelación, señalando que, en todo caso, el procedimiento de revisión de oficio es objetivamente ilícito, por no cumplirse, ni siquiera formalmente, los requisitos exigibles para la puesta en marcha de tal procedimiento.

Se formuló escrito de oposición por el Ayuntamiento de Ponga en el que se efectúa una argumentación sustancialmente análoga a la establecida en la sentencia apelada.

TERCERO.- Cumple, sin más preámbulos, entrar a resolver los distintos motivos impugnatorios, comenzando por aquellos dirigidos a interesar la nulidad de actuaciones. Se señala en el primero de ellos que la magistrada a quo habría excluido de la tutela judicial parte del objeto del litigio. La Sala no puede acoger el argumento en la medida en que la Sentencia que analizamos no contiene ningún pronunciamiento de inadmisibilidad, sino que entra el fondo de todas las cuestiones controvertidas, si bien para desestimarlas. Debemos tener presente que por Auto de 30 de septiembre, que ha de ser calificado como auto de complemento, si se declaró la inadmisibilidad parcial del recurso, pero ese auto no es objeto del presente recurso, sino que dio origen a la apelación seguida bajo el número 312/22 y a esa resolución habrá de estarse, sin que pueda ahora reabrirse un debate que corresponde a otro procedimiento, debiendo la Sala señalar que del escrito de interposición únicamente se constata que la recurrente lo dirige frente al Decreto que la sentencia de instancia analiza, esto es el de 6 de marzo de 2022. Es relevante, además, que en el propio FJ Segundo la magistrada rechaza la inadmisibilidad articulada por el Ayuntamiento de Ponga. Ello así, descartamos este primer motivo impugnatorio.

Igual suerte desestimatoria correrá el segundo de los motivos en que se proclama la nulidad de actuaciones por indebida denegación de la prueba y por no practicar en la vista la admitida. En primer lugar, porque revisadas las actuaciones efectivamente existe pronunciamiento del juzgado en el que señala que parte de la propuesta lo fue extemporáneamente sin tener encaje en el artículo 60 de la LJ, por no derivarse de la contestación a la demanda, razonamiento que la Sala habrá de compartir pues no se justificaron elementos jurídicos nuevos que permitiesen enlazar esa proposición de prueba, en momento distinto al ordinario, con alegaciones que derivasen de la contestación a la demanda. Y en segundo lugar, y esto es relevante, porque en su escrito rector de apelación, la apelante no justifica con el debido rigor, en qué medida la prueba le causó indefensión, teniendo en cuenta que dispuso de prueba para corroborar sus argumentos y que la excluida lo fue en buena medida como consecuencia de la inadmisibilidad parcial acordada por auto, que como hemos dicho no es objeto de este procedimiento. No prospera, en consecuencia, el motivo de apelación.

Para finalizar con el apartado relativo a la nulidad de la sentencia de instancia, debemos referirnos a lo que la parte denomina incongruencia, falta de motivación y contrariedad a la ley. Debemos partir para ello recordando que el requisito de motivación de las Sentencias es " un requisito procesal a la vez que una exigencia constitucional - artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución -; exigencia que se satisface cuando se expresan las razones que motivan la decisión y esa exposición, precisamente, permite a las partes conocer las bases y motivos sobre los que se asienta el fallo judicial, para poder impugnar sus razones o desvirtuarlas en el oportuno recurso. En definitiva, se trata de impedir que se produzcan las situaciones de indefensión que se darían si se estimase o desestimase una petición sin explicar las razones en que se funda.

A la motivación asimismo invocada se refieren los art. 120 CE, 248.3 de la LOPJ y el art. 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero). Es preciso que la sentencia contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión ( STC 75/2007, de 16 de abril FJ 4 con cita de otras muchas) e incluso se ha reputado como constitucionalmente aceptable desde las exigencias de la motivación del art. 24.1. CE la que tiene lugar por remisión o motivación in aliunde ( SSTC 108/2001, de 23 de abril y 171/2002, de 30 de septiembre)."

El Tribunal Constitucional ha venido señalando que "es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva" ( SSTC 167/2007, FJ 2 ; 176/2007, de 23 de julio, FJ 2; y 29/2008, de 20 de febrero, FJ 2)".

Especifica el Alto Tribunal, en la STS 9 abril 2014 que el hecho de no atenderse las razones de la demanda y de fijar unos hechos con los que no se está de acuerdo " no implica una falta de respuesta a un caso concreto, pues "la falta de respuesta no debe hacerse equivaler a la falta de respuesta expresa, pues los requisitos constitucionales mínimos de la tutela judicial pueden satisfacerse con una respuesta tácita, que se produce cuando del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita" ( STC 180/2007, de 10 de septiembre, FJ 2; en el mismo sentido, la STC 138/2007, de 4 de junio, FJ 2)".

En el mismo sentido la STS 29 octubre 2012 (recurso 3391/2010), abordando la cuestión de la motivación de la Sentencias, especifica que "Esa exigencia constitucional no demanda un razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión a decidir, debiendo considerarse suficientemente motivadas las resoluciones que dan a conocer los criterios jurídicos esenciales que cimentan la decisión, es decir, la ratio decidendi que la ha determinado ( sentencias del Tribunal Constitucional 14/1996, FJ 2º; 28/1994, FJ 3º; y 32/1996, FJ 4º, entre otras). Por consiguiente, no resulta necesario un examen agotador o minucioso de los argumentos de las partes, siendo admisibles las motivaciones por remisión [por todas, sentencia del Tribunal Constitucional 115/1996, FJ 2º.B)]", no dejando una motivación de serlo por escueta, porque " esta exigencia constitucional no está necesariamente reñida con la brevedad y la concisión ( sentencias del Tribunal Constitucional 70/1991, FJ 2º; 154/1995, FJ 3º; y 26/1997, FJ 2º)".

Aplicando la anterior doctrina jurisprudencial al supuesto concreto objeto de análisis lo cierto es que la sentencia impugnada fija los hechos que reputa acreditados y aborda el examen o análisis de las cuestiones fácticas y jurídicas suscitadas en la instancia, exteriorizando los motivos por los que no reputa concurrente motivo alguno de nulidad o anulabilidad que justifique la estimación de la pretensión anulatoria deducida en la instancia. Presente es necesario tener que el FJ Quinto a que alude la recurrente, no es un pronunciamiento de inadmisibilidad sino sobre el fondo del asunto, y que en cuanto a la incongruencia no manifiesta la recurrente de qué modo se aparta la a quo del debate trabado por las partes ni de las pretensiones deducidas por las mismas. La lectura de la sentencia permite alcanzar la conclusión de que la misma motiva el rechazo a los distintos motivos impugnatorios y que no deja ninguna cuestión imprejuzgada. Se rechaza por tanto esta vertiente impugnatoria.

CUARTO.- Entrando ya en lo que son motivos de fondo, a través de los cuales, desde distintas perspectivas se combate la valoración probatoria realizada por la magistrada de la instancia, la Sala debe partir de recordar que para aquellos supuestos en los que, como el que nos ocupa, la parte recurrente pretende provocar un debate en sede de apelación respecto a cuestiones de hecho, con la finalidad de modificarlos a partir de una nueva consideración de la prueba practicada en la instancia debemos puntualizar que es reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la STS 17 febrero 2000 (recurso 7567/1992), la que recuerda que, dominando nuestro sistema procesal el principio de la prueba libre, una vez practicada la prueba ha de ser valorada por el juzgador, ya que la Ley permite que a través de ella se forme libremente el convencimiento del mismo ( STS 3 de mayo de 1.990), añadiendo la Sentencia comentada que "Cualquiera que sea el valor preferente que a alguna de las pruebas debe concedérsele, esta no puede llegar al extremo de considerarse en su individual contemplación como provista de fuerza vinculante para el órgano decisor por estar éste dotado de una facultad de apreciación o libertad de juicio, solamente limitada por las reglas de la sana crítica ( SSTS 15 de noviembre de 1.983 , 20 de diciembre de 1.985 , 29 de diciembre de 1.986 , 11 de julio de 1.987 , 29 de abril de 1.988 y 26 de junio e 1.989, entre otras)" y que " ... siendo evidente que en el proceso contencioso-administrativo la prueba se rige por los mismos principios que la regulan en el proceso civil, no se puede olvidar -dados los términos en que se produjeron las alegaciones de la parte apelante- que el Tribunal de la primera instancia valoró en su conjunto toda la prueba que obra en el expediente administrativo y la del proceso, y ello fue la base de la convicción del juzgador para dictar sentencia", valoración conjunta de la prueba que ha llevado a la doctrina jurisprudencial a reputar inexigible que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los Jueces y Tribunales [por todas STS 25 abril 2017 (casación 3830/2015)].

Partiendo de ello, el motivo que la parte encabeza como submotivo primero, llamado a revisar la falta de legitimación activa del Ayuntamiento de Ponga para el inicio del procedimiento de revisión, están necesariamente llamado al fracaso, por cuanto la recurrente confunde lo que sería una cuestión a dirimir en sede civil (propiedad y posesión) con el órgano llamado a revisar sus propios actos. En el presente supuesto el Ayuntamiento apelado es el único legitimado para acordar la iniciación del procedimiento de revisión de un acto suyo propio, como es el habido en 2010 de cesión de la posesión del inmueble objeto de litigio. Por tanto, ninguna infracción puede imputarse por la vía de la legitimación.

En cuanto la cuestión relativa a si estamos ante un acto ejecutivo y si existe un acto firme y consentido, debemos tener presente que el Acuerdo aquí combatido desestima el recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo que acordó la revisión. Debemos concordar entonces que es en ese momento en que la actuación administrativa alcanza firmeza en la vía administrativa y es ejecutiva, siendo el acto de requerimiento consecuencia de ello. Por tanto, ninguna virtualidad anulatoria puede alcanzar, siendo que la parte recurrente vuelve a incidir sobre resoluciones administrativas ajenas a este procedimiento (folios 79 del escrito de apelación).

Por lo que hace a la nulidad por falta de respuesta motivada a las sucesivas alegaciones de la recurrente, en este punto no podemos más que ratificar la respuesta de la sentencia de instancia, señalando que existe respuesta a tales alegaciones formuladas en fecha 29 de septiembre y 14 de junio a través de informe de la Secretaría municipal así como en la resolución del recurso de reposición. En definitiva la apelante conoció la motivación de los acuerdos, lo que nos lleva a descartar el motivo.

QUINTO.- Avanzando en los motivos impugnatorios, en el relativo a la caducidad, nuevamente la Sala comparte el razonamiento de la magistrada de instancia, por cuanto siendo preceptivo el informe del Consejo Consultivo, el expediente debió permanecer en suspenso hasta la emisión por este del informe, circunstancia parcialmente soslayada por la recurrente en su cómputo, y es por ello, que debemos considerar que el segundo expediente no estaba caducado. Debe tenerse presente que el Acuerdo de incoación es de 26 de marzo de 2021 y que el Acuerdo de Pleno es de 25 de noviembre, pero debemos aplicar como en suspenso el tiempo de remisión del informe del consejo consultivo, y que el propio Consejo a fecha de emisión de su informe (18 de noviembre) señala que resta en torno al mes. Se desestima el motivo.

En el siguiente motivo, bajo el rótulo de tener el procedimiento objeto distinto, enlazando con la desviación de poder, se alude a la nulidad por utilizar el Ayuntamiento el procedimiento de revisión para fines distintos de los previstos en la norma, habrá de desestimarse. La desviación de poder, entendida como voluntad torcida de la Administración que utiliza de sus potestades para fines distintos de aquellos para los que le fueron concedidos, no consta en absoluto acreditada en el presente supuesto, puesto que concurre para iniciar y acordar la revisión de oficio, como se pone de manifiesto en el informe del Consejo Consultivo y ello por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, supuesto en el cual debemos descartar la alegación de la recurrente.

SEXTO.- Restan por analizar los últimos dos motivos impugnatorios. El primero de ellos, que tiene una doble faz, está llamada a censurar la relevancia que el acto administrativo impugnado otorga al informe del Consejo Consultativo, siendo de una parte no vinculante y, de la otra, señalando la parte que no cabe la motivación por remisión al mismo. Ninguna de estos dos alegatos podrá prosperar, por cuanto como señala la recurrida si estamos ante un informe preceptivo ex artículo 106 de la Ley 39/2015 que señala Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1. Siendo ello así ninguna censura puede realizarse a la actuación seguida por la Corporación Local, como tampoco en el hecho de que dicho informe integra la motivación, siendo pacífico en nuestra doctrina jurisprudencial la denominada motivación in aliunde. Rechazaremos, entonces, este motivo.

Finalmente en cuanto al incumplimiento de los requisitos para poner en marcha el procedimiento de revisión, no podemos acogerlo como motivo con transcendencia anulatoria, en la medida en que, como deja constancia, el Consejo Consultivo existía motivo para incoar el procedimiento, dado que el originario de 2010 adolecía de nulidad absoluta ex artículo 47 de la LPAP, y ello en la medida en que no se cumplía la mayoría para su aprobación. Es por ello que no puede acogerse, lo que conlleva la desestimación íntegra del recurso de apelación y correlativa confirmación de la sentencia de instancia.

SÉPTIMO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de Jurisdicción, desestimado el recurso de apelación, se impondrán las costas a la apelante, si bien en uso de la facultad moderadora del apartado cuarto del referido artículo, se limitan a 400 euros.