Sentencia Contencioso-Administrativo 291/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 592/2022 de 13 de julio del 2023

PRIMERO.- El objeto de este proceso es la pretensión anulatoria deducida por doña Justa frente a la la resolución del Alcalde de Santa Brígida, dictada el 23 de mayo de 2022, mediante la cual -de nuevo citamos textualmente el escrito de interposición- "se aprueba la Oferta de Empleo Público adicional 2021 para la estabilización de empleo temporal, que cumple las previsiones de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, correspondiente a las plazas que en la misma se detallan (BOP de Las Palmas, número NUM003, viernes 27 de mayo de 2022).".

SEGUNDO.- Expuesto ya en los antecedentes el relato fáctico en que sustentan ambas partes sus respectivas pretensiones y contrapretensiones, cumple ahora traer a colación los fundamentos jurídicos de que se han valido los litigantes en aras a la consecución de sus correspondientes propósitos.

Veamos en primer lugar la tesis patrocinada por la actora:

"[...]

B.- DE DERECHO MATERIAL O DE FONDO

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.

Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común.

Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

Al respecto de las plazas que podrán de ser objeto de del procesos de estabilización temporal en el ámbito de las Administraciones Públicas, señala la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público:

Artículo 2. Procesos de estabilización de empleo temporal.

Adicionalmente a lo establecido en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas v estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

Disposición adicional sexta. Convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración.

Las Administraciones Públicas convocarán, con carácter excepcional y de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del TREBEP, por el sistema de CONCURSO, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.

Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales y respetarán, en todo caso, los plazos establecidos en esta norma.

Disposición adicional octava. Identificación de las plazas a incluir en las convocatorias de concurso.

Adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior al 1 de enero de 2016.

Así, la característica común que deben reunir los tres procedimientos de estabilización, reconducidos a dos en cuanto a su forma de provisión: concurso oposición y concurso, previstos en dicha norma tienen características comunes:

1.- Se trata de plazas de naturaleza estructural.

2.- Estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas.

3.- Exigen dotación presupuestaria.

4.- Hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020, en el supuesto del art. 2.1 y anteriores a 1 de enero de 2016 en los supuestos previstos en las disposiciones adicionales sexta y octava.

Por tanto, la ley 20/2021, de 28 de diciembre dispone dos procesos de Estabilización. El primero, se regula en el artículo 2 de la Ley y afecta a las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas, y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

El segundo, de carácter extraordinario, se regula en la Disposición Adicional Sexta, y afecta a las plazas que, reuniendo los mismos requisitos exigidos para el primero, hubieran estado ocupadas con carácter temporal, de forma ininterrumpida antes del día 1 de enero de 2016. En este proceso se deben incorporar también, en virtud de lo dispuesto en la Disposición Adicional Octava, las plazas vacantes ocupadas por personal con una relación de esta naturaleza, anterior al 1 de enero de 2016.

Como ya se ha expuesto, existen aspectos comunes a ambos procesos, y cuestiones específicas de cada uno de ellos.

Respecto de la OCUPACIÓN ININTERRUMPIDA. Otro requisito es que las plazas estén ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente a 31 de diciembre de 2020, y con una antelación de al menos tres años, para el primer proceso, y de antes del 31 de diciembre de 2016, para el segundo proceso. Esto implica que tienen que ser plazas (o contrataciones) ya existentes a esa fecha de referencia.

La única excepción a esta fecha de referencia para la identificación de las vacantes, según las orientaciones contenidas en la Resolución de la Secretaría de Estado, es la que resulta de la Disposición Adicional Octava, ya que se entiende que las plazas a las que se refiere (plazas ocupadas por personal con una relación anterior al 2016) deben estar ocupadas en el momento de la entrada en vigor de la Ley, es decir, a 30 de diciembre de 2021. El carácter ininterrumpido se mantiene, aunque hayan estado ocupadas por diferentes personas, y con independencia de que hayan estado vacantes cortos periodos de tiempo como consecuencia de los trámites necesarios para el nombramiento o contratación del nuevo interino tras el cese del anterior.

El tiempo que las plazas tienen que llevar ocupadas temporalmente.

Cómo hemos visto una de las cuestiones que diferencian ambos procesos es el tiempo que las plazas tienen que llevar ocupadas temporalmente.

En el primero, las plazas tienen que estar ocupadas de forma temporal al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020. En el segundo, las plazas tienen que estar ocupadas de forma temporal desde antes del 1 de enero de 2016. La antigüedad de la temporalidad va referida a las plazas y no a las personas en los dos supuestos. Pero debe tenerse en cuenta que, en virtud de la Disposición Adicional Octava, a este segundo proceso deben incorporarse las plazas ocupadas a 30 de diciembre de 2021, fecha de entrada en vigor de la Ley, con personal temporal con una relación anterior a 1 de enero de 2016. Es decir, con base en esta Disposición Adicional, deben incorporarse también las plazas que no llevan ocupadas temporalmente tanto tiempo, pero qué a la fecha de referencia, estén cubiertas temporalmente con personal temporal de larga duración. Se trata del único supuesto en el que se atiende a la antigüedad de la persona que ocupa la plaza, en lugar de a los años que las plazas llevan cubiertas de forma temporal. Así, procederá la inclusión, aún cuando se hayan sucedido diversos nombramientos o contratos a lo largo del tiempo en la misma Administración, estabilizándose en la última plaza ocupada.

En el supuesto presente, se dan las condiciones para que el sistema de acceso de la plaza en cuestión sea por CONCURSO en la oferta de estabilización publicada, toda vez que se acredita la ocupación de un plaza con dotación presupuestaria y estructural desde el año 2001, por lo que estaríamos ante un supuesto de concurso conforme a la DA sexta de la Ley 20/2021, porque existe ocupación temporal e ininterrumpida al menos tres años antes anteriores al 2020, y por supuesto con anterioridad a enero de 2016, Y en todo caso -concluye así la Sra. Letrada de doña Justa-, y aún entendiendo que la plaza es ocupada desde 2019, la misma sería susceptible de ser incluida en la oferta de estabilización para su cobertura mediante concurso, de conformidad con la Disposición adicional octava de la Ley 20/2021, ya que la persona que ocupa esa vacante acredita mediante sentencia judicial firme una relación laboral con el Ayuntamiento anterior a enero de 2016.".

TERCERO.- Tesis, la expuesta, a la que responde el Sr. Letrado del Ayuntamiento de Santa Brígida en los términos siguientes:

"[...]

II.- En cuanto a los FUNDAMENTOS DE FONDO:

A) El artículo 217 del LEC: "Incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento, y la de su extinción al que la opone.".

La doctrina parcialmente recogida en el vigente art. 217 de la L.E.C. de 2.000, entendiendo que nos hallamos ante una norma distributiva de la carga de la prueba que no responde a unos principios inflexibles, sino que se debe adaptar a cada caso, según la naturaleza de los hechos afirmados o negados y la disponibilidad o facilidad para probar que tenga cada parte, es decir, teniendo en cuenta principalmente los criterios de normalidad, proximidad y facilidad probatoria, derivados de la posición de cada parte en relación con el efecto jurídico pretendido ( SS. T.S. 17 de junio de 1989, 19 de noviembre de 1990, 16 de julio de 1991, 15 de noviembre de 1993, 8 de junio de 1994, 28 de noviembre de 1996, 4 mayo 2000, 8 febrero 2001 y 20 enero 2003). Conforme a este precepto, corresponde en principio al actor la prueba de los hechos constitutivos de su pretensión, mientras que al demandado le es atribuida la justificación de los impeditivos o extintivos del derecho invocado por aquél ( SS. T.S. 15 de febrero de 1.985, 12 de noviembre de 1.988, 25 de abril de 1.990, 3 de diciembre de 1.992, 24 de octubre de 1.994 y 8 de marzo de 1.996). De la misma manera que el demandante se encuentra obligado a acreditar los hechos normalmente constitutivos o fundamentadores de su derecho, el demandado que introduce un hecho distinto contradictorio con el del actor, sin limitarse a negar el alegado por la parte contraria, le corresponde el "onus probandi", de manera que la simple negativa de una hecho no impone al que lo alega la carga de su prueba ( SS. T.S. 28 de noviembre de 1953, 7 de mayo de 1980 y 26 de febrero de 1983), y sí al demandado le incumbe demostrar los hechos obstativos o extintivos, ello es solo a partir de los probados por el actor y no antes ( S.T.S. 17 de junio de 1989), y tampoco cabe admitir como norma absoluta que los hechos negativos no pueden ser probados, pues pueden serlo por los hechos positivos contrarios ( S.T.S. 8 de marzo de 1991, 9 febrero 1994 y 16 octubre 1995). También tiene declarado la jurisprudencia que el derogado art. 1.214 del Código Civil, al igual que el vigente art. 217 de la L.E.C., no contiene norma alguna sobre valoración de la prueba , sino que simplemente regula la distribución de la carga de la misma entre las partes, por lo que su infracción solo puede ser invocada cuando, ante la ausencia de prueba de un hecho concreto, el Juzgador no haya tenido en cuenta dicha regla distributiva o la haya aplicado erróneamente, al determinar la parte que debe soportar las consecuencias de esa falta de prueba, haciendo recaer sobre una la carga que incumbía a la otra ( SS. T.S. 30 julio de 1.994, 27 de enero de 1.996, 17 noviembre de 1.998, 19 de febrero de 2.000 y 14 mayo 2001, entre otras muchas), ya que cuando la prueba existe no importa quien la haya llevado a los autos ( S.S.T.S. 30 julio 1991 y 9 febrero 1994).

Asimismo recordando la doctrina que en torno a las reglas distributivas de la carga de la prueba debe ser reseñado que disponía el artículo 1214 del Código Civil -aquí no aplicable por razones temporales- que "Incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento, y la de su extinción al que la opone.".

En interpretación de este precepto la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de diciembre de 1999, nos dice que:

"Para que el Juez pueda fallar conforme a las exigencias de los artículos 361 de la Ley Procesal Civil y 1.7 del Código Civil, el Ordenamiento le ofrece un instrumento lógico para indicarle, en los casos de incerteza fáctica, si la Sentencia ha de ser absolutoria o condenatoria, que es lo denominado "regla de juicio" en la ciencia del derecho, y que, en el proceso civil, se encuentra en el citado artículo 1214, de modo que lo determinante para la aplicación de esta pauta legal es la presencia de la duda después de que se haya desarrollado, al menos, una mínima labor probatoria en el litigio, sin que, de otro lado, dicho mecanismo esté al alcance de la voluntad de las partes, que no impedirán su utilización en los supuestos de hecho incierto, ni tienen resortes para modificar su estructura y sentido, hasta el punto de que esta Sala, en Sentencias, entre otras, de 11 de diciembre de 1997 y 9 de marzo de 1998, ha declarado que sólo se permite el recurso de casación por infracción del citado artículo 1214 cuando el órgano judicial modifique, altere e invierta la estructura de la mencionada regla. Precisando la STS de 7 de febrero de 1981 que: "Corresponde la carga de la prueba, en el sentido de pechar con las consecuencias de su falta, al litigante que anuncia el hecho y al que conviene, en su interés, aportar los datos normalmente constitutivos del supuesto de hecho que fundamenta el derecho que postula, y lógicamente, por lo mismo, que corresponderá la prueba al oponente o a la parte que contradiga aquel hecho si esta contradicción presupone introducir un hecho distinto, ora totalmente opuesto por negador del contrario, bien limitativo o restrictivo del mismo, es decir, siempre que no se limite a la mera negación de los hechos opuestos.

B.- Por otra parte, confunde la parte demandante la fecha de antigüedad en la empleadora (en este caso el Ayuntamiento de Santa Brígida), que es la de 17/04/2001, en virtud de sentencia judicial, y que solo lo es a efectos económicos, con la ocupación efectiva e ininterrumpida del puesto de trabajo, que lo fue en fecha 06/05/2019, en cumplimiento de la referida sentencia judicial. Es decir, la actora viene ocupando su puesto de trabajo de manera efectiva e ininterrumpida desde esta última fecha. Que la Sentencia de 4 de junio de 2018 del Juzgado de lo Social N° 4 de Las Palmas de Gran Canaria, autos de PO 146/2017 (documento 27 del expediente administrativo), diga que la antigüedad es del 17/04/2001 no significa que la demandante haya estado ocupando dicha plaza desde esa fecha. La antigüedad lo es solo a efectos económicos (salarios, trienios, indemnización en caso de despido, etc.).

La demandante ocupa el puesto laboral de nueva creación, identificado con el número NUM002, en el departamento de URBANISMO, VIVIENDA Y MEDIO AMBIENTE, con categoría de auxiliar administrativo, tras su incorporación al Ayuntamiento de Santa Brígida, el día 6 de mayo de 2019, según consta acreditado en el documento 32 del expediente administrativo. Por tanto, no pude mantener la actora que lleva ocupando dicho puesto desde el 17/04/2001, puesto que el mismo fue creado el día 6 de mayo de 2019.

Por tanto -termina ya el Sr. Letrado del Ayuntamiento-, la plaza de la demandante, plaza de laboral fijo, de Auxiliar Administrativo, Grupo C, Subgrupo C2, nivel 18, con número de puesto NUM002, a incluir en la Oferta de Empleo Público adicional 2022 del Ayuntamiento de la Villa de Santa Brígida, siendo el proceso selectivo, en virtud del art. 2 de la Ley 20/2021, el de CONCURSO- OPOSICIÓN abierto, ya que se trata de una plaza ocupada con carácter temporal de forma ininterrumpida tres años antes del 31 de diciembre de 2020, es decir, después del 01.01.2018.".

CUARTO.- Para desestimar el recurso es suficiente leer con atención la recientísima Sentencia del Tribunal Supremo nº 78/2023, de 24 de enero, en la que se razona en los términos que siguen:

"[...]"

Esta estabilización ha de incluir las plazas de naturaleza estructural que, estando ya dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpida al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2017, en los sectores y servicios que se relacionan. Las nuevas ofertas de empleo que articulen estos procesos de estabilización, que constituyen el escalón previo para la cobertura definitiva por funcionarios de carrera, deberán ser objeto de la correspondiente aprobación y publicación. Teniendo en cuenta que, como señalamos en la STS 3 de marzo de 2022 (recurso de casación nº 7731/2019), la oferta de empleo público es un "acto perfectamente diferenciado" del posterior proceso de selección.

Pues bien, los correspondientes procesos selectivos que, en todo caso, deben garantizar el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad en el acceso a la función pública, mérito, capacidad y publicidad, según señala el citado artículo 19.Uno.9 de la Ley de Presupuestos citada, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales, pudiendo articularse las medidas que posibiliten una coordinación entre las diferentes Administraciones en el desarrollo de los mismos. Teniendo en cuenta que no podrá derivarse, en ningún caso, incremento de gasto ni de efectivos, debiendo ofertarse en estos procesos, necesariamente, plazas de naturaleza estructural que se encuentren desempeñadas por personal con vinculación temporal.

Recordemos que la Ofertas de Empleo Público tienen por objeto establecer las necesidades de recursos humanos que ya tengan asignación presupuestaria, como presupuesto previo para que posteriormente se provean mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará, como señala el artículo 70.1 del TREBEP, la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos.

De la lectura de la cláusula 5 del Acuerdo Marco se infiere que este precepto tiene una finalidad predominantemente objetiva; es decir, busca que en el ordenamiento interno de cada Estado miembro haya normas que --previa consulta con los agentes sociales y "conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales"-- impidan o al menos dificulten la utilización injustificada y, en ese sentido, abusiva de las formas de trabajo de duración determinada. Dicho de otra manera, la cláusula 5 del Acuerdo Marco, cosa distinta es la cláusula 4, no tiene como finalidad primaria otorgar derechos subjetivos a los individuos en concretas relaciones jurídicas. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al tratar del abuso de la interinidad en el empleo público de naturaleza estatutaria, insiste en que lo crucial es que haya medidas que efectivamente resulten disuasorias".

De lo reseñado se colige que una cosa es el proceso de oferta pública de empleo y otro los procesos de estabilización, que poseen unas características especiales dirigidas en este caso a evitar situaciones de abuso en la interinidad, pero sin que ello otorgue derechos subjetivos a quienes las ocupan. Así, por tanto, es claro que el art 101.4 de la Ley 13/2015 expone que, con carácter general, los puestos de trabajo que hayan de ser ocupados por personal funcionario de nuevo ingreso se ofertarán previamente a concurso de traslado entre quienes tuvieran la condición de funcionario de carrera. En similar sentido el art 15 del V Convenio Colectivo en relación con el turno libre y el de traslado. Convenimos con la administración igualmente al exponer que los funcionarios de nuevo ingreso o el personal laboral fijo que resulten de estos procesos quedan sometidos a la normativa que como vemos permite y diríamos, obliga con carácter general a ofertar en traslado a los funcionarios que ya lo fuesen de carrera o en su caso al personal laboral fijo sin que ello suponga contravención de la legalidad.

SÉPTIMO.- Otro de los puntos combatidos, es el que se establece en el apartado 2.7 del Acuerdo impugnado, se distinguen dos momentos diferenciados para la elección, dando preferencia en primer lugar a los aspirantes aprobados en el proceso derivado del artículo 2 de la Ley 20/2021, frente a los aspirantes que superan el proceso de estabilización derivado de las disposiciones adicionales sexta y octava. Convenimos totalmente con la administración en aplicación de la normativa del EBEP al reseñar que los aspirantes que procedan de la vía prevista por el artículo 2 (a través de un concurso- oposición), previamente a la fase de concurso de méritos, han debido superar una fase de oposición (es decir, unas pruebas selectivas establecidas al efecto), con motivo de la cual, se podrá medir su capacidad y establecer un orden de prelación de aspirantes.

Por ello, esa diferencia de trato, puesta en conexión con los principios de mérito y capacidad, nunca puede ser atentatoria del principio de igualdad. El art 61.6 del TREBEP determina que los sistemas selectivos de funcionarios de carrera serán los de oposición y concurso-oposición que deberán incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de prelación.

Sólo en virtud de ley podrá aplicarse, con carácter excepcional, el sistema de concurso que consistirá únicamente en la valoración de méritos. En consecuencia, la resolución sigue el orden preferente y adecuado.".

QUINTO.- Sin perjuicio de que lo hasta aquí expuesto sea suficiente para desestimar el recurso, sin embargo, con el designio de ofrecer una respuesta lo más acabada posible a las partes -especialmente a la recurrente, como es lógico-, permítasenos añadir tres o cuatro precisiones en torno a la auténtica naturaleza de las Ofertas de Empleo Público (extensibles, obviamente, a las Ofertas Adicionales para la estabilización del empleo temporal de personal funcionario y laboral):

i) El artículo 70.1 del vigente texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, se refiere a la figura que tratamos en los términos siguientes:

"Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.".

El constante titubeo jurisprudencial al abordar la materia que nos ocupa es expresamente admitido en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2019. Veamos si no el tenor literal de los Fundamentos Jurídicos 5º y 7º:

"QUINTO.- Impugnada en casación por la Comunidad Autónoma de Aragón, la parte recurrida alega la inadmisibilidad del recurso al amparo del artículo 86.1.a) de la LJCA , al impugnarse no una disposición general, sino un acto de destinatario plural y que no afecta al nacimiento o extinción de la relación se servicios, entendiendo a estos efectos por "nacimiento" todas las cuestiones a las que se refiere el artículo 62 EBEP . Pues bien, se rechaza la inadmisibilidad por las siguientes razones:

1º Ciertamente esta Sala, Sección Primera, en su auto de 31 de marzo de 2000, declaró la inadmisibilidad del recurso de casación contra una sentencia referida a la impugnación de una resolución por la que se anunciaba una oferta pública de empleo por no considerarla como disposición general, luego al "versar sobre una cuestión de personal en la que no está en juego la extinción de relación de empleo público alguna, está excluida del recurso de casación".

2º Ahora bien la misma Sección en el auto de 12 de enero de 2006 (recurso de casación 4203/2004) admitió tal recurso pues en la instancia lo impugnado fue un decreto por el que se aprobaba una oferta pública de empleo y que se consideró como una disposición general, si bien la sentencia que resolvió esa casación se refiriese al decreto como "actuación administrativa" (cf. sentencia de esta Sala, antigua Sección Séptima, de 1 de abril de 2009).

3º Añádase, como se ha visto, que los Decretos impugnados en la instancia traen su causa de la anulación de los Decretos 67/2007 y 83 y 133/2011 y que anulado por la Sala de instancia el Decreto 67/2007, de la misma naturaleza y finalidad que los ahora impugnados en la instancia, tal sentencia fue recurrida y confirmada en casación por la citada sentencia de esta Sala, antigua Sección Séptima, de 29 de octubre de 2010 (recurso de casación 2210/2007), sin cuestionarse la admisibilidad del recurso.

4º Este criterio se confirma con la sentencia 543/2018, de esta Sala y Sección, del pasado 3 de abril, dictada en el recurso contencioso-administrativo 4555/2016, en la que se enjuició el Real Decreto 105/2016, de 18 de marzo, por el que se aprobaba la oferta de empleo público para el año 2016. Pues bien, lo que en el ámbito de la Administración General del Estado es ese Real Decreto lo son en el ámbito autonómico los Decretos impugnados en la instancia y en esa sentencia esta Sala entendió que se trataba de una disposición general.

5º En fin, es determinante de la admisibilidad de esta casación que así lo haya acordado la Sección Primera de esta Sala en el auto de 22 de febrero de 2017 (recurso de casación 2529/2016). Tal auto se ha dictado a propósito de otra sentencia de la misma Sala de instancia estimatoria de la demanda contra los Decretos ahora atacados, se razona cómo esta Sala no ha tenido siempre un criterio estable sobre la naturaleza del instrumento por el que se aprueba una oferta pública de empleo concluyendo que se trata de una disposición general.

[...]

SÉPTIMO.- Sobre la función de la oferta pública de empleo, esta Sala y Sección en la sentencia 543/2018 (recurso contencioso-administrativo 4555/2016), más aquellas a las que se remite, ha recordado que es jurisprudencia que la función de una oferta pública de empleo se ciñe a la planificación de recursos humanos cuyo objeto es determinar "las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso" ( artículo 70 del EBEP), luego no es instrumento idóneo para establecer las condiciones de ingreso en los distintos cuerpos o escalas (cf. también las sentencias de la antigua Sección séptima de 23, 24 -dos - y 25 junio de 2008, recursos de casación 2712, 2445, 2709 y 3134/2004, respectivamente).

[...].".

ii) Pese a las dudas que siembran, los anteriores razonamientos sólo autorizan atribuir a la Oferta de empleo público el carácter de acto administrativo con pluralidad de destinatarios.

Si tenemos en cuenta que la Relación de Puestos de Trabajo es considerada por la Jurisprudencia como acto administrativo (al margen del matiz que, a efectos exclusivamente procesales, ha introducido nuestro TS), con más razón merece tal calificación lo que no es sino un mero instrumento de aquélla, enderezado a determinar las necesidades de recursos humanos con dotación presupuestaria que deben proveerse con personal de nuevo ingreso.

iii) Es conocida la tradicional clasificación de la actuación administrativa que toma como referencia los efectos de la misma, resultando de tal criterio que el acto administrativo plúrimo y el reglamento difieren en que el primero se agota cuando se produce su cumplimiento, en cuanto carece de vocación de permanencia, mientras que el segundo se consolida a medida que se realiza y cumple.

El reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción).

Los actos administrativos generales, sin embargo, aunque se dirijan a una pluralidad de personas "a priori" indeterminadas, siempre vienen referidos a un caso concreto, agotando su eficacia una vez aplicados.

El acto administrativo general, por esa ausencia de carácter normativo ya indicada, no puede encontrar fundamento jurídico en sí mismo, sino que debe apoyarse en normas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.

iv) Para terminar esta breve incursión respecto de la naturaleza de las Ofertas de Empleo Públicas traeremos a colación un motivo de peso susceptible -en nuestra modesta opinión- de zanjar definitivamente la cuestión: El plazo de tres años establecido en el art. 70.1 del texto refundido de 2015 del EBEP para la ejecución de la Oferta de empleo es un plazo de caducidad, y esta consecuencia es exclusiva de los actos administrativos.

En suma, las Ofertas de empleo público son actos generales, así por su contenido como por sus destinatarios. Y, fundamentalmente, porque si fueran disposiciones generales, primaría su contenido sobre lo que puedan disponer las RPT (que sí fueron calificadas expresamente de actos administrativos generales por el Tribunal Supremo).

v) Finalizamos destacando algo cuya trascendencia en el presente litigio es determinante, a saber: Atendiendo al contenido del artículo 70 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, la Oferta de empleo público es una relación de plazas y no de puestos de trabajo.

Tanto el artículo 2.1 como las disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, utilizan, invariablemente, la expresión "plazas vacantes" y no la locución "puestos de trabajo". De ahí que sean las plazas vacantes que cumplen con los requisitos establecidos en la norma las que se incluyen en la Oferta adicional de empleo público.

SEXTO.- En cuanto a costas, atendiendo al motivo por el que se desestima el recurso, es razonable aplicar aquí, por analogía, la regla del art. 139.1 LJCA que autoriza no hacer expresa imposición de aquellas cuando se aprecie la existencia de serias dudas de Derecho.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,