Sentencia Contencioso-Administrativo 32/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 15/2022 de 26 de enero del 2023

PRIMERO.- Quedó expuesto en los antecedentes fácticos que el objeto del presente proceso es la pretensión anulatoria deducida por don Juan María frente a la resolución de fecha 28 de octubre de 2022, dictada por la Sala de Suspensiones del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Canarias, mediante la que se acordó -citamos textualmente- "no admitir a trámite las solicitudes de suspensión a las que se refiere la presente, al no apreciar el concurso de ninguno de los supuestos susceptibles de concesión de la suspensión por parte de este Tribunal, ni proceder la suspensión automática aplicable a las sanciones, al no ser objeto de impugnación acuerdo sancionador alguno.".

SEGUNDO.- Como enseguida veremos, la acusada simplicidad del litigio permite anticipar desde ahora que la resolución impugnada ha de ser anulada.

Para ello es suficiente traer a colación dos o tres episodios del propio acto recurrido (la negrita es nuestra; en todos los casos).

En primer lugar, vamos al encabezamiento, que es del siguiente tenor:

"En la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria, reunido en Sala el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Canarias, con la asistencia de los señores que arriba se relacionan, para fallar la solicitud de suspensión formulada para las reclamaciones de referencia, promovidas por Don Juan María, contra las providencias de apremio NUM000 (con origen en sanción reducida derivada al responsable) y NUM001 (con origen en pérdida de la reducción de conformidad y pronto pago de la sanción reducida), confirmadas previamente en reposición.".

Seguimos.

En los dos primeros ordinales del capítulo de "ANTECEDENTES DE HECHO" puede leerse:

PRIMERO.- El día 16 de septiembre de 2021 fueron presentados escritos de reclamación económico-administrativa contra las providencias de apremio referidas, emitidas el 28 de junio de 2021, por los conceptos referidos.

SEGUNDO.- Argumentando la nulidad de pleno derecho de las providencias de apremio y el carácter sancionador de la deuda ...".

Y, ya situados en el apartado de Fundamentos Jurídicos, encontramos las siguientes afirmaciones:

"CUARTO.- [...]

En cuanto al supuesto origen sancionador del débito por el que se dictan, señalar que, nos encontramos ante sendas providencias de apremio. [...] Así, la suspensión automática establecida en el art. 233.1 en concordancia con el 212.3 de la Ley 58/2003 ( 39.3 del Reglamento de Revisión), que invoca el interesado, requeriría que el acto objeto de reclamación económico-administrativa fuese una sanción tributaria, supuesto que, evidentemente, no concurre en la reclamación a la que se vincula la solicitud de suspensión, dado que la impugnación va referida a las providencias de apremio derivadas de débitos firmes incluidos en el acuerdo declarativo de responsabilidad del que proceden.".

TERCERO.- Tenemos, pues, que la decisión adoptada en la resolución recurrida encierra una contradicción interna esencial, pues si, como se precisa con claridad en el encabezamiento de dicho acto, las controvertidas providencias de apremio traen causa de sendas sanciones, no es normal, dentro de un orden legal y lógico, que en esa misma resolución se afirme después exactamente lo contrario. Y muncho menos utilizar esta "nueva" aseveración para justificar la inadmisión de la solicitud de suspensión en cuestión.

Así las cosas, resulta paradójico que para anular esta decisión del TEAR sea suficiente adherirnos a un párrafo redactado por el propio órgano económico-administrativo, a saber: "La suspensión automática establecida en el art. 233.1 en concordancia con el 212.3 de la Ley 58/2003 ( 39.3 del Reglamento de Revisión), que invoca el interesado, requeriría que el acto objeto de reclamación económico-administrativa fuese una sanción tributaria, supuesto que, evidentemente, no concurre en ia reclamación a la que se vincula la solicitud de suspensión, dado que la impugnación va referida a las providencias de apremio derivadas de débitos firmes incluidos en el acuerdo declarativo de responsabilidad del que proceden.".

CUARTO.- Dos notas para finalizar.

A) El TEAR no admite a trámite la solicitud de suspensión deducida por el actor basándose en el artículo 46 del Reglamento -aprobado por RD.520/2005, de 13 de mayo- de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión de actos.

En concreto, viene a decir que para la admisión a trámite de la suspensión es requisito necesario que se alegue y se justifique de forma especial que la ejecución del acto impugnado ocasionaría perjuicios de imposible o difícil reparación, adjuntando los documentos y medios de prueba que así lo justifiquen. Y, tras una serie de argumentos mas o menos profusos, concluye que ninguno de tales requisitos -previstos, reiteramos, en el art. 46 del Reglamento precitado- concurren en el caso.

Sin embargo, en función de la documentación aportada y del conjunto de razones expuestas por el TEAR para la inadmisión a trámite de las solicitudes de suspensión, la única solución respetuosa con el art. 46.4 del Reglamento referido habría sido la de desestimar tales peticiones, pues el análisis efectuado por la Sala de Suspensiones no es el propio de un acto cuyo objeto se circunscribe a algo tan simple como determinar la admisión o inadmisión a trámite de una solicitud; máxime sabiendo las gravísimas consecuencias que, a diferencia de la desestimación, lleva aparejada la solución de inadmisión (art. 42.2 del Reglamento de repetida cita).

Este modo nuestro de entender el Derecho no es ni mucho reciente ni moderno. Exactamente todo lo contrario.

Sirva como simple botón de muestras lo que dijimos en la Sentencia de diecisiete de noviembre de dos mil seis, cuyos razonamientos jurídicos, aunque referidos al Ordenamiento entonces vigente, mantienen la plenitud de sus postulados.

Decíamos a la sazón:

"SEGUNDO.- El Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas prevé, como regla general, la suspensión automática de la ejecución del acto administrativo impugnado desde el momento en que el interesado lo solicite y aporte garantía conforme a las normas del art. 75 del Reglamento. Sólo cuando no se pueda aportar la garantía citada y siempre que se justifique por el interesado que la ejecución causaría perjuicios de imposible o difícil reparación cabe, de forma excepcional y sin que quepa periodo de prueba ( art. 76.1 y 4 del R.D. 391/1996) acceder a la suspensión instada, debiendo el propio solicitante adjuntar los documentos que acrediten la concurrencia de los perjuicios que se invocan. El apartado 8 del art. 76 del R.D. 391/96 prevé la concesión de un plazo no inferior a diez días para que el interesado aclare, acredite o complemente cualquiera de los extremos indicados en su solicitud de suspensión o documentos adjuntados con ello, pero siempre y cuando se haya superado el trámite de admisión. Como también se deduce del apartado 6 del precepto que examinamos, a la vista de la solicitud y de la documentación aportada, el Tribunal decidirá sobre su admisibilidad a trámite, rechazándose cuando, entre otros supuestos, no se adjunte documento alguno en acreditación de lo alegado o los que se adjuntasen no se refiriesen a tal acreditación. Es decir, una cosa es la presentación de documentación que, aunque incompleta, se considere suficiente para admitir a trámite la solicitud de suspensión y respecto de la cual el órgano económico-administrativo solicitará que se complete y otro es la falta absoluta de documentación acreditativa de los perjuicios que se invocan, supuesto en el que el efecto que se produce es la inadmisión a limine de la solicitud, sin posibilidad legal de concesión de plazo alguno de subsanación. Pues bien, en el presente caso la documentación aportada por don Dimas y doña Enriqueta no puede decirse que no vaya dirigida a acreditar la concurrencia de los requisitos reglamentariamente establecidos para obtener una declaración de suspensión del acuerdo objeto de reclamación económico-administrativa. Otra cosa será la valoración que de la misma pueda hacer el órgano económico-administrativo, pero esto no afecta a esta admisión a trámite, sino, en todo caso, a la ulterior declaración de no suspensión. De lo expuesto se deduce que el acuerdo del TEAR resulta contrario a lo regulado en el art. 76 del RPREA, debiéndose admitir a trámite la solicitud de suspensión para que por dicho Tribunal se siga el procedimiento previsto en el apartado 8 y siguientes de dicha norma, sin que tenga esta Sala elementos de juicio suficientes para sustituir ahora el pronunciamiento que respecto a la suspensión debe hacer el órgano económico-administrativo, máxime cuando éste puede instar la debida acreditación o pedir que se complete la documentación en su momento aportada por la parte actora.

[...] al proceder la anulación del acto recurrido por la infracción legal señalada, resulta necesario agotar las consecuencias derivadas del fallo de esta sentencia disponiendo expresamente, en aras del principio de tutela judicial efectiva, la retroacción de las actuaciones al momento en que se cometió el vicio observado, sin posibilidad de liquidar intereses de demora ni aplicar otras consecuencias gravosas para los recurrentes como consecuencia del transcurso de estos dos años perdidos. Dicho con otras palabras, se entenderá inexistente cualquier actuación administrativa posterior al 16 de diciembre del 2004 que haya empeorado la situación que, en lo económico, tenían en esa fecha doña Enriqueta y don Dimas.

Ello, claro está, no impide que los eventuales perjuicios que para los recurrentes se deriven estrictamente de la resolución de diciembre del 2004 de la Sala de Suspensiones del Tear puedan ser esgrimidos y su reparación solicitada, si tuvieran razón en cuanto al fondo, en el marco del proceso que se incoe -o se haya ya incoado- para enjuiciar la legalidad de la resolución del Tear que ponga fin a la reclamación.

Por razones prácticas incluimos en la sentencia -que no es su sitio- una última reflexión: La cuantía del recurso -que no se fijó cuando era debido- la hemos cifrado en el encabezamiento como si de la impugnación de la resolución principal se tratase, es decir, teniendo en cuenta la suma total de las deudas cuya inejecutividad se solicitó, ya que si el elemento identificador de la cuantía en materia tributaria es cada acto administrativo de liquidación, criterio aplicable sin duda alguna cuando se impugnan las liquidaciones, también se proyecta cuando se suscitan cuestiones incidentales como son las relativas a la suspensión del ingreso de las mismas, que es lo que acontece en el caso de autos.".

El pronunciamiento de inadmisión, en fin, se basó en una interpretación, ya no extensiva, sino lata hasta el extremo de los preceptos legales y reglamentarios de que hemos hecho somera mención; ello, con el evidente propósito de permitir a la AEAT continuar, sin ningún inconveniente, con el procedimiento de ejecución.

B) Como dejó expuesto la dirección letrada del actor en sus brillantes escritos procesales, a propósito de este mismo litigio (aunque con referencia a las deudas, y no a las sanciones, de cuyo pago se responsabilizó al propio Sr. Juan María) ya se había pronunciado esta Sala recientemente, poniendo claramente de relieve las irregularidades cometidas por la Administración en el procedimiento de ejecución.

Nos referimos a la Sentencia núm. 586/2021, de 23 de noviembre, recaída en el recurso Contencioso-Administrativo nº 150/2021, cuyos fundamentos jurídicos pasamos a reproducir:

"PRIMERO.- Objeto de Recurso. Constituye el objeto del recurso examinar la conformidad o no a Derecho del acto administrativo impugnado que es la resolución del TEAR de Canarias que desestimó la solicitud de la demandante de suspensión de la ejecutividad de las diligencias de embargo dirigidas en su contra.

La demandante expuso que se había derivado responsabilidad subsidiaria contra la misma, en virtud de deudas contraídas por la empresa INFORMÁTICA Y TECNOLOGÍAS AVANZADAS DE CANARIAS S.A. por importe de 387.070,55 euros, contra las que había interpuesto recurso ante el TEAC quien no había resuelto sobre la solicitud de suspensión.

Es por ello que se siguió la vía ejecutiva habiéndose dictado providencia de apremio en fecha 22 de septiembre de 2017, que le fue notificada a la demandante el 21 de octubre de 2017; pero constaba en la base de datos de la Administración que se había presentado recurso contra la derivación de responsabilidad y se había solicitado la suspensión de todas las actuaciones el 17 de octubre de 2017.

Ahora bien, en la contestación a la demanda la propia administración demandada afirma que si el presente procedimiento ejecutivo tiene por objeto la suspensión de los actos dictados en el procedimiento ejecutivo(diligencias de embargo), derivado de declaraciones de responsabilidad subsidiaria por débitos de la entidad ITACA S.A., la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el procedimiento ordinario 1402/2021 había suspendido cautelarmente el acto origen del procedimiento ejecutivo, por lo que admitía y argumentaba que existía una desaparición sobrevenida del objeto, y no existía necesidad de obtener la tutela judicial.

SEGUNDO.- Consta la aportación del auto de fecha 26 de enero de 2021, núm 25/2021, de la Sección Séptima de la Audiencia Nacional ( pieza separada de medidas cautelares 140/2020) en el que se acordó la suspensión de la resolución del TEAC de 23 de julio de 2020 contra el Acuerdo de declaración de responsabilidad de fecha 24 de abril de 2017, de la Dependencia Regional de Recaudación de la Delegación Especial de Canarias de la AEAT, que declaró a la demandante responsable subsidiaria de las deudas de la entidad ITACA S.A. debido según expone su FJ 3º al elevado importe de lo reclamado, al hecho de que la demandante es una persona física y que la administración demandada no hizo alegaciones. Haciendo constar en su fundamentación que la demandante exponía el perjuicio que le originaba el embargo de su vivienda habitual y que lo reclamado superaba ampliamente los rendimientos del trabajo percibidos por la demandante.

El presente pleito, en parte, ha perdido su objeto, puesto que, suspendida sin caución por parte del órgano judicial la declaración de responsabilidad subsidiaria de la demandante, pierde toda virtualidad la vía ejecutiva emprendida por la administración. Es decir, que estando suspendida la decisión sobre la responsabilidad subsidiaria de la actora, ello arrastra y queda en suspenso también la actuación desplegada por la Administración para ejecutar aquella resolución.

TERCERO.- No obstante, la demandante se opone a la pretensión de dar por terminado sin más el recurso de conformidad con lo establecido en el artículo 22 de la LEC por pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento.

Estimamos que asiste la razón a la recurrente, de mano, se advierte que si la demandada plantea que el auto dictado por la Audiencia Nacional satisface las pretensiones de la demandante, no se debió continuar la vía ejecutiva sin que existiese una respuesta a la pretensión de la actora sobre su solicitud de suspensión. Esto provoca algún efecto adicional, puesto que, la cuestión no es que suspendida judicialmente la declaración de responsabilidad subsidiaria, se proyecta la suspensión sobre la vía ejecutiva. Sino si la vía ejecutiva era improcedente mientras no existiese un pronunciamiento sobre la solicitud de suspensión de la citada declaración de responsabilidad subsidiaria. En definitiva, como acertadamente expone la demandante se está ante dos cuestiones distintas, de un lado, la responsabilidad subsidiaria, y de otro la vía de apremio entablada sin esperar a que existiera un pronunciamiento del TEAC respecto a la suspensión o no de la propia declaración de responsabilidad subsidiaria.

CUARTO.- El artículo 233 de la LGT partiendo de que la regla general es la suspensión automática con garantías, advierte en el apdo cuarto que "El tribunal podrá suspender la ejecución del acto con dispensa total o parcial de garantías cuando dicha ejecución pudiera causar perjuicios de difícil o imposible reparación (...)".

En relación con lo anterior, el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, en cuanto al momento para la formulación de la suspensión y requisitos para ello, establece en su artículo 40:

"1. Cuando no se hubiera acordado la suspensión en el recurso de reposición con efectos en la vía económico-administrativa o este no hubiera sido interpuesto, la suspensión podrá solicitarse al interponer la reclamación económico- administrativa o en un momento posterior ante el órgano que dictó el acto objeto de la reclamación, que la remitirá al órgano competente para resolver dicha solicitud.

En el caso de que la suspensión sea solicitada en los supuestos regulados en el artículo 46, se deberá remitir una copia de la solicitud al órgano competente de recaudación a los efectos de la suspensión cautelar regulada en dicho artículo.

La solicitud de suspensión que no esté vinculada a una reclamación económico-administrativa anterior o simultánea a dicha solicitud carecerá de eficacia, sin necesidad de un acuerdo expreso de inadmisión.

2. La suspensión deberá solicitarse en escrito independiente e ir acompañada por los documentos que el interesado estime procedentes para justificar la concurrencia de los requisitos necesarios para su concesión y de una copia de la reclamación interpuesta.

Deberá aportarse necesariamente la siguiente documentación:

(...)

c) Cuando la solicitud se base en que la ejecución del acto podría causar perjuicios de difícil o imposible reparación, deberá acreditarse dicha circunstancia. En ese caso, de solicitarse la suspensión con dispensa parcial de garantías, se detallarán las que se ofrezcan conforme a lo dispuesto en el párrafo b).

(...) ".

Y a propósito de la tramitación ante el órgano económico-administrativo, el artículo 46 dice lo siguiente:

"1. El tribunal económico-administrativo que conozca de la reclamación contra el acto cuya suspensión se solicita será competente para tramitar y resolver las peticiones de suspensión con dispensa total o parcial de garantías que se fundamenten en perjuicios de difícil o imposible reparación, tanto para los supuestos de deuda tributaria o cantidad líquida como en aquellos otros supuestos de actos que no tengan por objeto una deuda tributaria o cantidad líquida.

También será competente para tramitar y resolver la petición de suspensión que se fundamente en error aritmético, material o de hecho.

2. Si la deuda se encontrara en periodo voluntario en el momento de formular la solicitud de suspensión, la presentación de esta última basada en que la ejecución del acto podría causar perjuicios de imposible o difícil reparación o en la existencia de error material, aritmético o de hecho, incorporando la documentación a que se refieren, según el caso de que se trate, los párrafos c) y d) del artículo 40.2, suspenderá cautelarmente el procedimiento de recaudación mientras el tribunal económico-administrativo decida sobre la admisión o no a trámite de la solicitud de suspensión.

Si la deuda se encontrara en periodo ejecutivo, la solicitud de suspensión no impedirá la continuación de las actuaciones de la Administración, sin perjuicio de que proceda la anulación de las efectuadas con posterioridad a la fecha de la solicitud si finalmente llegase a producirse la admisión a trámite.

3. Examinada la solicitud, se procederá, en su caso, a la subsanación prevista en el artículo 2.2.

Cuando el requerimiento de subsanación haya sido objeto de contestación en plazo por el interesado pero no se entiendan subsanados los defectos observados, se inadmitirá a trámite la solicitud de suspensión con las consecuencias previstas en el apartado siguiente.

4. Subsanados los defectos o cuando el trámite de subsanación no haya sido necesario, el tribunal económico-administrativo decidirá sobre la admisión a trámite de la solicitud, y la inadmitirá cuando no pueda deducirse de la documentación incorporada al expediente la existencia de indicios de los perjuicios de difícil o imposible reparación o la existencia de error aritmético, material o de hecho.

El Tribunal Supremo en 28 de abril de 2014 (casación 4900/2011), FJ 2º estableció que «la Administración no puede iniciar la vía ejecutiva en tanto la decisión sobre la suspensión penda de los órganos económico- administrativos. Lo mismo cabe decir en los supuestos en que la solicitud de suspensión se produzca en vía judicial. La posibilidad de que la Administración tributaria dicte providencia de apremio sobre una liquidación impugnada en la vía económico- administrativa (y con mayor motivo si lo ha sido en la jurisdiccional), y respecto de la cual se ha solicitado la suspensión de la ejecución, sin haber resuelto sobre esa suspensión conculca los artículos 9, 24.1 y 106.1 de la Constitución, contraviniendo la seguridad jurídica, el derecho a la tutela judicial efectiva y la prohibición de indefensión, así como el sometimiento de la actividad administrativa al control de legalidad. Tal vez por ello, el artículo 167.3 de la Ley General Tributaria de 2003 contempla, en la letra b), como uno de los motivos tasados de oposición a la providencia de apremio la solicitud de aplazamiento, fraccionamiento o compensación en periodo voluntario y «otras causas de suspensión del procedimiento de recaudación».

Estamos en el caso en que se había pedido la suspensión de la declaración de responsabilidad subsidiara y se había recurrido ante el TEAC.

La sentencia de 27 del Tribunal Supremo de febrero de 2018 (casación 170/2016), afirma que la interpretación debe ser favorable al otorgamiento de la tutela cautelar, en vía administrativa y económico-administrativa e igualmente en sede jurisdiccional, en el sentido de que no puede la Administración iniciar la vía de apremio -ni aun notificar la resolución ya adoptada- hasta tanto no se haya producido una resolución, debidamente notificada, sobre la solicitud de suspensión, pues admitir lo contrario sería tanto como frustrar o cercenar toda posibilidad de adoptarla por el órgano competente para ello.

Su conclusión en el caso es que la providencia de apremio adoptada sin haber esperado a la resolución del recurso de reposición interpuesto y, además, haber sido notificada aun conociendo que estaba pendiente de decisión una solicitud de suspensión cautelar ante el TEAC. Tal nulidad debe ser de pleno derecho, en armonía con lo declarado, para un supuesto idéntico, por esta Sala, en la ya reiterada sentencia de 28 de abril de 2014, pronunciada en el recurso de casación nº 4900/2011, a tenor de lo establecido en el artículo 62.1, letras a ) y e), de la Ley 30/1992 y 217.1, letras a ) y e), de la Ley General Tributaria de 2003.

Por último la Sentencia del TS de 28 de mayo de 2020 (casación número 5751/2017) incluso en caso de providencia de apremio, antes de resolver el recurso de reposición dirigido contra la liquidación apremiada y transcurrido el plazo para entender desestimado el recurso de reposición por silencio señala que es necesario esperar a que la administración resuelva el recurso antes de acudir a la providencia de apremio:

1) La Administración, cuando pende ante ella un recurso o impugnación administrativa, potestativo u obligatorio, no puede dictar providencia de apremio sin resolver antes ese recurso de forma expresa, como es su deber, pues el silencio administrativo no es sino una mera ficción de acto a efectos de abrir frente a esa omisión las vías impugnatorias pertinentes en cada caso.

2) Además, no puede descartarse a priori la posibilidad de que, examinado tal recurso, que conlleva per se una pretensión de anulación del acto, fuera atendible lo que él se pide. De esa suerte, la Administración no puede ser premiada o favorecida cuando no contesta tempestivamente las reclamaciones o recursos, toda vez que la ejecutividad no es un valor absoluto, y uno de sus elementos de relativización es la existencia de acciones impugnatorias de las que la Administración no puede desentenderse.

Es cierto que el recurrente no promovió, como le era posible, la suspensión del acto recurrido en reposición, pero tal circunstancia sólo habría hecho más clara y evidente la necesidad de confirmar la sentencia, pues al incumplimiento del deber de resolver sobre el fondo -la licitud de la liquidación luego apremiada-, sobre el que nos hemos pronunciado, se solaparía además, haciendo la conducta aún más grave, el de soslayar el más acuciante pronunciamiento pendiente, el de índole cautelar.

QUINTO.- Es decir que todo el procedimiento ejecutivo estaría afectado de nulidad de pleno derecho por lo que procede estimar el recurso declarando la nulidad de la resolución del TEARC de 30 de octubre de 2020 y los actos administrativos de los que trae causa con expresa condena en costas.".

QUINTO.- Las costas serán abonadas por la Administración demandada, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,