Sentencia Contencioso-Administrativo 358/2023 Tribunal Superior de Justicia de Cantabria . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 9/2022 de 13 de noviembre del 2023

PRIMERO.- Se impugna la resolución de la Dirección General de Desarrollo Rural, de 7 de mayo de 2020, por la que se deniega al demandante la ayuda por vacas nodrizas convocada para la campaña 2018 por la Orden MED/6/2028, resolución conformada en alzada.

En esencia, el motivo de tal decisión administrativa es el siguiente:

El 25 de enero de 2018, el demandante traslado 49 vacas y 33 novillas desde su ubicación en Cantabria a una explotación en la Comunidad Autónoma de Extremadura. Según informó la Administración de esta última, la comunicación de la entrada en su territorio se produjo el 8 de febrero de 2018.

El art. Art. 5.1 del RD 728/2017, de 13 de junio, por el que se establece y regula el Registro general de movimientos de ganado y el Registro general de identificación individual de animales, dispone que la comunicación de la entrada de las vacas en la explotación de de destino ha de hacerse a las autoridades de la Comunidad Autónoma donde radique esa explotación y en el plazo máximo de siete días desde que tenga lugar el evento.

No está de más citar el precepto (lo hacemos en cursiva y subrayando las partes más significativas, a los efectos del argumento; y de igual modo procederemos en citas posteriores):

" El titular de cada explotación o el titular de los animales deberá comunicar a la autoridad competente de la comunidad autónoma los movimientos de ganado que se produzcan en su explotación. Desde la explotación de origen se comunicará la salida de los animales y desde la de destino su entrada, a la comunidad autónoma en que radiquen sus explotaciones. Dicha comunicación contendrá los datos del anexo VI y se realizara en el plazo máximo de siete días desde que tenga lugar el evento, sin perjuicio de las excepciones que por la utilización voluntaria de la tarjeta de movimiento equina (TME) se puedan establecer "

Esta norma, entendemos forma parte de los requisitos de identificación y registro a que se refiere la art. 53.4 del Reglamento Delegado UE 639/14, de la Comisión:

" En caso de que la medida de ayuda asociada tenga por objeto el ganado vacuno o el ganado ovino y caprino, los Estados miembros incluirán entre las condiciones para poder optar a la ayuda los requisitos de identificación y registro de los animales previstos en el Reglamento (CE) nº 176 o en el Reglamento (CE) no 21/2004 del, respectivamente".

Como se puede ver por las fechas arriba indicadas, la comunicación por el demandante de la entrada de las vacas en la explotación de destino se hizo fuera del plazo normativamente establecido. Atinado es señalar que la extemporaneidad de la comunicación sobredicha es admitida por el demandante.

Verificada tal circunstancia, la Administración demandada entiende que las reses objeto del traslado no cumplen los requisitos de identificación y registro que requiere la ayuda, y aplica el art. 31.3 del Reglamento Delegado UE 640/14, de la Comisión, por el que se completa el Reglamento (UE) no 1306/2013 del Parlamento Europeo.

Según interpretamos, dicho precepto dispone que, cuando en algunos de los animales declarados para la obtención de la ayuda se detectan irregularidades (entre ellas, incumplimientos de las normas de identificación y registro, que implican las referidas a la comunicación de los traslados) y éstas lo son en un " porcentaje superior al 20% " de los animales potencialmente subvencionables " se denegara la ayuda a la que habría tenido derecho el beneficiario, con arreglo al artículo 30, apartado 3, con cargo a ese régimen de ayuda o medida de apoyo durante el año de solicitud correspondiente ".

Es de señalar que superación del referido porcentaje no es hecho negado por la parte actora.

SEGUNDO.- El demandante alega, en esencia, lo siguiente:

El movimiento del ganado se produjo el 25 de enero de 2018, es decir, con posterioridad al 1 de enero, que es la fecha que ha de tenerse en cuenta para verificar si un animal cumple con los requisitos de identificación y registro; por lo que la tardanza de la comunicación de dicho movimiento es irrelevante: a 1 de enero de 2018 no se había incurrido en incumplimiento alguno respecto de la comunicación de movimientos, porque no se habían producido.

Sujeta la dmandante su tesis en el art. 33.2.a) de la Orden MED/6/2018, de 6 de febrero, por la que se convocan y regulan las ayudas financiadas por el FEAGA (Fondo Europeo Agrícola de Garantía) y FEADER (Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural) incluidas en la solicitud única para el año 2018. El precepto (que reproduce lo establecido en el art. 58.4.a) del RD 1075/2014) dispone: " En todo caso se entenderá que un animal cumple con los requisitos de identificación y registro...cuando los reúna en las siguientes fecha..: a) el 1 de enero del año de la solicitud..." .

La demanante sostiene, y ha quedado probado, que la Administración ha venido manteniendo dicha tesis hasta después de la Investigación Comunitaria NAC/2018/004. Nos vamos a detener en este evento, puesto que es transcendental para la resolución del pleito.

La inspección se llevo a cabo para verificar si en España se estaban cumpliendo debidamente las normas comunitarias relativas al sistema de ayudas en el que se inserta la de referencia, en las campañas 2016 y 2017.

La conclusión que la Comisión extrae de dicha inspección es que España no aplicaba correctamente el sistema de ayudas, en concreto en relación con el incumplimiento de los requisitos de identificación y registro; y de sus consideraciones se extrae que los animales que durante el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 30 de abril de 2018 tenían movimientos registrados fuera de plazo debían considerarse irregulares en aplicación del art. 53 del Reglamento UE 639/14 y, consecuentemente, habia que aplicar las sanciones indicadas en el art. 31 del Reglamento UE 640/14.

Hay que señalar que la inspección comunitaria ha finalizado con la Decisión de Ejecución 2021/988, de la Comisión, por la que, en lo referente España, se excluyen de la financiación de la UE determinados gastos por un importe de 5.010.303,63 euros; Decisión que, nos informa la demandada, el Estado ha impugnado ante el TJUE, estando el proceso correspondiente pendiente de resolución (sobre esto volveremos más adelante).

Es la actuación de la Comisión la que ha llevado a la Administración demandada a cambiar de criterio. Y el demandante así lo ve; pero, por un lado, cuestiona la conformidad a Derecho de la interpretación que ha realizado la Comisión y, por otro, alega que el cambio de criterio, aun auspiciado por la referida inspección comunitaria, traiciona la confianza legítima en la obtención de la ayuda que la pauta manenida por la Administración hasta dicha inspección hizo anidar en los interesados, orientando su conducta, con el consiguiente quebranto del principio general del Derecho del mismo nombre.

En cuanto a lo primero, la demandante, como hemos dicho, busca sustento en el art. 32.2.a) de la Orden MED/6/2018, de 6 de febrero, del que infiere que es el 1 de enero del año de la solicitud (en este caso el año 2018) la fecha que hay que tomar como referencia a los efectos de la verificación del cumplimiento de los requisitos de identificación y registro de los animales, de tal manera que si en esa data los reúnen han de darse por cumplidos a los efectos de la ayuda.

No lo ve así la Comisión Europea, no lo ve así la Administración y no le ve así este tribunal.

El art 33.2 de la citada Orden dispone (en sentido similar al art. 61.1, 2º párrafo del RD 1075/2014):

" Sólo serán elegibles las vacas que (...) estén presentes en la explotación del solicitante a fecha 1 de enero, 30 de abril y otras dos más intermedias a determinar , ambas iguales para todas las explotaciones de España... "

Esta norma forma parte del contexto inmediato del precepto en el que fija su atención el demandante, por lo que una interpretación conjunta y armonizadora se hace ineludible; y el resultado de tal interpretación es, entendemos, que el 1 de enero del año de la solicitud (en este caso el año 2018) debe considerarse como fecha parámetro para la determinación del cumplimiento de los requisitos de identificación y registro de los animales, siempre que desde esa fecha hasta el 30 de abril continúen en la explotación en la que se ubicaban al efectuar al solicitud de ayuda, de tal manera que si se producen traslados a otras explotaciones después del 1 de enero y hasta el 30 de abril, el cumplimiento de dichos requisitos implica la observancia de las normas sobre comunicación de los traslados.

TERCERO.- Por lo que hace al alegato de vulneración del principio de confianza legítima, es esta nuestra respuesta:

Estamos ante un principio general del Derecho, y como tal, no regula supuestos concretos y les asigna una consecuencia jurídica determinada (esquema propio de las reglas de Derecho), sino que protege un determinado valor jurídico general, y cuya concreción, en cuanto a los supuestos en que entra en juego y las consecuencias de su aplicación, depende de su concurrencia, en conflicto dialéctico, con otros principios o valores presentes en el caso, y de la manifestación casuística del principio general de la proporcionalidad.

Esa caracterización hace que la aplicación del principio sobredicho remita, siempre, a la técnica de la ponderación, la cual se vincula, irremisible y acentuadamente, a las características singulares de cada caso y tiene como objetivo conseguir el máximo equilibrio en la protección de los valores en juego, según la necesidad relativa de realización de cada uno de ellos que el caso denote. Y de ahí que debamos rechazar toda idea general que parta de la primacía apriorística del principio de confianza legítima y lo presente como una fuente general de derechos subjetivos, o como un criterio de validez de los actos administrativos capaz, por su propia y exclusiva fuerza, de conducir a la anulación de los mismos.

El valor o bien jurídico al que el principio de confianza legítima presta su protección, es la seguridad jurídica, una dimensión de ese valor general: la permanencia de las situaciones jurídicas establecidas de modo firme por la Administración y la coherencia del actuar de ésta con esas situaciones o con su actuación previa constitutiva de un criterio cierto de resolución de ciertos casos de una toma de postura inequívoca sobre un determinado asunto.

El principio general que pueden entrar en conflicto con el de confianza legítima es, principalmente, el principio de legalidad.

La confrontación con el principio de legalidad tiene su expresión, digamos clásica, en la institución de la revisión de oficio de los actos firmes declarativos de derechos: frente a la legalidad, que conduciría a su revisión, se alza la necesidad de mantener una situación cuya extinción dañaría gravemente la seguridad jurídica, bien por el tiempo transcurrido desde su firme constitución, bien por otras circunstancias que han contribuido a la formación en el interesado de una confianza reforzada en la permanencia de la situación jurídica o de sus consecuencias.

Pero esa confrontación no tiene que resolverse siempre con la exclusión de la revisión del acto: depende de la necesidad de protección en el caso del principio de legalidad. Puede resolverse a través, por ejemplo, de un derecho a indemnización.

Otra manifestación del citado conflicto se da en los casos en que el principio de confianza legítima se alega como obstáculo a la aplicación de una norma o como fuente de un derecho o una facultad que la norma no establece. No se trata, entonces, de mantener un derecho impidiendo la revisión del acto firme, pero contrario a Derecho, que lo ha constituido o declarado; se trata de impedir que se aplique la legalidad a la resolución "ex novo" por la Administración de un determinado asunto, o de derivar directamente del principio de confianza legítima la constitución de un derecho o la habilitación para el ejercicio de una facultad.

El presente caso es una modalidad de esta última tipología: lo que el demandante defiende, amprándose en el principio de confianza legítima, es que la Administración ha de respetar el criterio que, respecto a la fecha de verificación del cumplimiento de los requisitos de identificación y registro de los animales, ha venido manteniendo hasta el dictado del acto que se impugna, lo que implica la afirmación de un derecho a la permanencia de dicho criterio.

Pero debemos recordar que lo que el principio sobredicho protege, por intimación de la seguridad jurídica en el desenvolvimiento de las relaciones jurídicas, no es cualquier clase de confianza, sino la que puede calificarse de legítima; y este concepto no solo atañe a la causa de aquélla, que ha de consistir en actos o actuaciones de la Administración que, por su solidez, reiteración, fundamento, etc, tengan virtualidad para inspirar en lo interesados, no una esperanza subjetiva, sino una expectativa abrazada a las características y objetivos de la seguridad jurídica. El concepto no solo integra esta perspectiva, deciamos: también alcanza a la razón del cambio del criterio administrativo; pues cuando la modificación encuentra justificación, no en una simple variación del entendimiento por la Administración de la legalidad aplicable, sino en un hecho jurídico que pone de manifiesto la imperatividad de asumir un criterio distinto al que se aplicaba; entonces, no puede considerarse protegible la confianza en la subsistencia de la pauta pretérita.

Y este es el caso: el cambio de criterio se ve exigido por la Decisión de la Comisión tomada tras la Investigación Comunitaria NAC/2018/004; por lo que no puede el principio de confianza legitima impedir ese cambio ni determinar la invalidez del acto administrativo en que se manifiesta.

CUARTO-. Al hilo del argumento con el que hemos terminado el fundamentos precedente, traemos a colación la pretensión de la demandada consistente en suspender el proceso hasta que el TJUE resuelva el recurso que el Estado ha interpuesto contra la referida Decisión de la Comisión.

La demandada expone un sustento alternativo de su pretensión: el art. 19.4 o el 43 de la LEC.

Dispone el primero:

"Asimismo, las partes podrán solicitar la suspensión del proceso, que será acordada por el Letrado de la Administración de Justicia mediante decreto siempre que no perjudique al interés general o a tercero y que el plazo de la suspensión no supere los sesenta días"

Amén de que la Letrada de la Administración de Justicia no ha suspendido el proceso, hay que parar mientes en que la suspensión en aplicación de dicha norma requiere una inequívoca confluencia de voluntades de todas las partes, lo que en este caso no se da

Por su parte el art. 43 establece:

" Cuando para resolver sobre el objeto del litigio sea necesario decidir acerca de alguna cuestión que, a su vez, constituya el objeto principal de otro proceso pendiente ante el mismo o distinto tribunal civil, si no fuere posible la acumulación de autos, el tribunal, a petición de ambas partes o de una de ellas, oída la contraria, podrá mediante auto decretar la suspensión del curso de las actuaciones, en el estado en que se hallen, hasta que finalice el proceso que tenga por objeto la cuestión prejudicial"

Ya esta Sala se ha pronunciado sosteniendo la inaplicablidad de dicho precepto al ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, apoyandose en lo declarado y argumentado en la STS de 28 de junio de 2055, dictada en el recurso de casación en interés de ley nº 6/2004.

En dicha sentencia se fija la siguiente doctrina legal: " la suspensión del procedimiento por prejudicialidad prevista en el artículo 43 de la Ley de Enjuiciamiento Civil no es supletoriamente aplicable a la jurisdicción contencioso-administrativa en aquellos supuestos en los que la cuestión previa a dilucidar consiste en la determinación sobre la legalidad o validez de una disposición de carácter general de rango reglamentario."

Como se ve, la doctrina se refiere a un concreto supuesto de prejudicial homogénea: la pendencia en de un proceso contencioso-administrativo sobre una disposición de rango reglamentario en la que se funda un acto administrativo impugnado en otro proceso contencioso-administrativo distinto.

Sin embargo, en la sentencia citada, el TS desarrolla un argumento que tiene una clara virtualidad general: su fuerza explicativa transciende el concreto asunto para proyectarse sobre la cuestión general de la prejudicialidad homogénea en el seno del proceso contencioso-administrativo

Se razona así en dicha sentencia:

" En primer lugar, la doctrina de la sentencia de instancia es errónea pues la supletoriedad procesal civil ha de jugar en su ámbito propio, esto es, en aquellos casos en que la Ley Jurisdiccional no regula una cuestión, pero tácitamente tampoco se oponga a ella por resultar la regla de supletoriedad incompatible con el régimen diseñado por la ley reguladora de la Jurisdicción, lo que no ocurre en el presente caso, por lo que se expondrá.

El art. 43 de la Ley de Enjuiciamiento Civil se refiere a la prejudicialidad civil e integra una laguna legal existente en nuestro sistema, estableciendo ahora que "cuando para resolver sobre el objeto litigioso sea necesario decidir acerca de alguna cuestión que, a su vez, constituya el objeto principal de otro proceso pendiente ante el mismo o distinto tribunal civil, si no fuere posible la acumulación de autos, el tribunal, a petición de ambas partes o de una de ellas, oida la contraria, podrá mediante auto decretar la suspensión del curso de las actuaciones, en el estado en que se hallen, hasta que finalice el proceso que tenga por objeto la cuestión prejudicial."

El precepto, sin embargo, no puede aplicarse a las cuestiones administrativas, ante la regulación que al respecto establece la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Nos encontramos, por un lado, en efecto, con una concreta regulación sobre las cuestiones prejudiciales en el art. 4 y, por otro, con otra que afecta al control jurisdiccional de los Reglamentos.

En relación con el primer aspecto, el citado art. 4 de la Ley de 1998 establece "que la competencia del orden jurisdiccional contencioso administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los tratados internacionales. La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente."

Por tanto, la regla general en esta materia es que al orden jurisdiccional administrativo le es dado conocer y pronunciarse sobre cuestiones ajenas a su competencia, sin necesidad de suspender el curso del proceso y esperar a que los órganos competentes emitan su resolución sobre las mismas, cuando de ello dependa la correcta resolución del objeto procesal principal.

La regla enunciada, sin embargo, sufre excepciones pues el conocimiento de las cuestiones prejudiciales no se extiende a las de carácter constitucional, penal y las reguladas en tratados internacionales. En estos casos, la normativa específica contempla la suspensión del curso de las actuaciones, mientras no sea resuelta por el órgano competente.

La ley, en cambio, no se refiere para nada a las cuestiones de naturaleza administrativa, que tienen lugar cuando, previamente a la decisión sobre el fondo del asunto se necesita una determinación judicial acerca de un extremo de índole administrativa que condiciona tal decisión, por lo que no pueden calificarse como prejudiciales, en tanto que su resolución corresponde originariamente a los Jueces y Tribunales administrativos, sin que se dilucide extremo alguno que sea competencia de otro distinto orden jurisdiccional, razón por la que se engloban más bien en la categoría de cuestiones incidentales. (...)"

-Fin de la cita-.

Y, a mayor abundamiento, hay que considerar que queda implicado el derecho procesal específicamente comunitario, pues la razón que expone la demandada para solicitar la suspensión es la pendencia de un proceso ante el TJUE; lo cual hace más cuestionable la aplicación del art. 43 de la LEC, cuyo ámbito propio son los procesos civiles.

QUINTO.- El demandante aduce que incluso aunque se considere que los animales con movimientos comunicados en forma tardía no son validos para la ayuda, tal circunstancia no implica la aplicación de la sanción administrativa que el acto impugnado implica ( art. 31 del Reglamento UE 640/14).

En resumen, es este el argumento del demandante:

La imposición de la sanción requiere del contraste entre los animales declarados o solicitados y los finalmente válidos para la ayuda por cumplir los requisitos al efecto (en particular los referidos a la identificación y registro de aquéllos). Pero resulta que en España se aplica el sistema "Claimless System", según el cual el ganadero no solicita la ayuda para unos determinados animales que identifica, se limita a presentar una solicitud que se ha de entender como comprensiva solo de los animales que la Administración determine, según sus bases de datos, que cumplen los requisitos al efecto; de tal manera que aquéllos que no lo hagan han de considerarse no incluidos en la solicitud de ayuda.

En lo que aquí interesa, dispone el art. 21 del Reglamento de Ejecución UE 809/2014 DE LA COMISIÓN de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) no 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo:

1. Las solicitudes de ayuda por ganado, (...) incluirán toda la información necesaria para determinar la admisibilidad de la ayuda, y en particular:

(...)

c) el número de animales de cada especie respecto de los que se presenta una solicitud de ayuda por ganado o una solicitud de pago y, en el caso del ganado vacuno, el código de identificación de los animales

(...)

2. (...) Los Estados miembros podrán decidir que es innecesario indicar en la solicitud de ayuda por ganado o la solicitud de pago algunos de los datos contemplados en el apartado 1 si estos ya han sido comunicados a la autoridad competente

4. Los Estados miembros podrán implantar procedimientos que permitan emplear a los efectos de las solicitudes de ayuda por ganado o las solicitudes de pago la información contenida en la base de datos informatizada para animales, siempre que dicha base de datos ofrezca el nivel de garantía y funcionamiento necesario para la adecuada gestión de los regímenes de ayuda o medidas de ayuda con respecto a cada animal.

Los procedimientos mencionados en el párrafo primero podrán consistir en un sistema según el cual un beneficiario pueda solicitar ayuda en relación con todos los animales que, en una fecha o durante un período establecidos por el Estado miembro, cumplan los requisitos para la misma según los datos incluidos en la base de datos informatizada para animales.En tal caso, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para velar por que:

a) de conformidad con las disposiciones aplicables al régimen de ayuda o la medida de ayuda en cuestión, la fecha o el período indicados en el párrafo segundo estén claramente determinados y sean conocidos por el beneficiario;

b) el beneficiario sea consciente de que los animales potencialmente admisibles de los que se haya comprobado que no están correctamente identificados o registrados en el sistema de identificación y registro de animales contarán como animales respecto de los cuales se han detectado incumplimientos con arreglo al artículo 31 del Reglamento Delegado (UE) no 640/2014."

-Fin de la cita-

La Sala entiende que lo dispuesto en la letra "b" del punto 4 del precepto desbarata la tesis del demandante.

En efecto, el precepto deja bien claro que, cuando se compruebe que algunos de los animales propiedad del solicitante no están correctamente identificados o registrados en el sistema de identificación y registro de animales, se considerara que, respecto de los mismos, se han detectado incumplimientos con arreglo al artículo 31 del Reglamento Delegado (UE) no 640/2014. Es decir, no se excluyen de la solicitud, sino que se tienen por irregulares, con la consecuente aplicación de la regulación del dicho precepto.

SEXTO.- Los argumentos que anteceden conducen a la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

Procede la imposición de costas a la parte actora, en virtud de la regla dispuesta en el art. 139.1 de la LJCA.

Cierto es que no hemos acogido la pretensión de suspensión del proceso formulada por la demandada, pero entendemos que la misma no puede integrase en la regla del vencimiento objetivo, ya que no es una pretensión referente a la solución del conflicto jurídico, una pretensión que forme parte de la tutela judicial del interés que trae la pleito la demandada (la subsistencia del acto administrativo impugnado por el demandante), sino, más bien, una solicitud referida a un incidente dentro del proceso principal, que, perfectamente podría haberse expresado en un "otrosi", como la solicitud de prueba o de cualquier otra atinente a aspecto procedimentales.