Sentencia Contencioso-Administrativo 207/2023 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 364/2020 de 15 de noviembre del 2023

PRIMERO.- Antecedentes de interés para la resolución de la causa

Antes de abordar los distintos motivos de impugnación y pretensiones articuladas por las partes en sus respectivos escritos de demanda y contestación, resulta oportuno efectuar una delimitación del ámbito normativo en el que se dicta la resolución impugnada, como acerca de su naturaleza jurídica.

En primer lugar, procede la cita de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 marzo , por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo), que regulaba la suspensión de plazos administrativos en los siguientes términos:

" 1 Se suspenden los términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.

2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

3. No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.

4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.

5. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social.

6. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias."

La regla general, por lo tanto, es la suspensión de los términos y plazos para la tramitación de los procedimientos de todas las entidades del sector público, pero prevé también excepciones.

Y dentro de ese margen a la excepción, se situaba la resolución de la Dirección General de Economía Circular, de 21 de abril de 2020, objeto de impugnación, que acuerda la continuación de los siguientes procedimientos administrativos:

- La evaluación ambiental de planes, programas y proyectos, y todos los procedimientos contemplados en la Ley 2/2020, de 7 de febrero, de evaluación ambiental de Castilla-La Mancha.

- Los procedimientos relacionados con las autorizaciones ambientales integradas de las instalaciones, de acuerdo con el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre.

- Los siguientes procedimientos de acuerdo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados:

- Notificación previa de traslado y el documento de identificación de residuos.

- Aplicación del reglamento vigente en materia de transporte transfronterizo de residuos (TFS) entre países de la Unión Europea, en Castilla-La Mancha

- Autorización de actividades de tratamiento de residuos

- Remisión documentación complementaria al procedimiento de solicitud de autorización para realizar operaciones de tratamiento de residuos

- Transmisión de la autorización de la de actividades de tratamiento de residuos o modificación de la razón social

- Comunicación de inicio de actividades de producción y gestión de residuos de Castilla-La Mancha. Productor.

- Comunicación de inicio en el registro de producción y gestión de residuos de Castilla-La Mancha. Transportista.

- Los siguientes procedimientos administrativos relativos a las actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera, en cumplimiento de la Ley 34/2007 de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera:

· Notificación de actividades potencialmente contaminadoras de la atmosfera pertenecientes al grupo C.

· Autorización administrativa de actividades potencialmente contaminadoras de la atmosfera.

- Los procedimientos de seguimiento y aplicación de la legislación básica reguladora del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, establecida en la Ley 1/2005, de 9 de marzo.

- Las actuaciones administrativas relacionadas con la etiqueta ecológica europea, en cumplimiento del Reglamento (CE) nº 66/2010, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009 , relativo a la etiqueta ecológica de la Unión Europea.

- El 22 de mayo de 2020, D. Artemio, en nombre y representación de Ecologistas en Acción de Castilla- La Mancha interpone recurso de alzada contra la resolución citada, por las razones que en el mismo se contienen.

- Coincidente en el tiempo con el recurso de alzada, se aprobó el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y en cuyo Artículo 9. Plazos administrativos suspendidos en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo , se dispone que :

" Con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas."

Disposición derogatoria única. Derogación normativa.

" 2. Con efectos desde el 1 de junio de 2020, queda derogada la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo ."

- Por resolución de la Consejería de Desarrollo Sostenible de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, firmada el 10 de junio de 2020, se desestima el recurso de alzada contra la resolución de 21 de abril de 2020, de la Dirección General de Economía Circular

Con tales precedentes, es preciso dejar constancia acerca de la naturaleza jurídica del acto administrativo impugnado, pues no se trata de una disposición general sino de un acto administrativo, siendo el objeto de su publicación el dotar a la resolución de la necesaria eficacia al tener como destinatarios una pluralidad indeterminada de personas ( art. 45.1 a) Ley 39/2015 ), y que la hacen participar de los denominados actos plúrimos.

Además, el acto administrativo tiene un eminentemente carácter procedimental, y no entra a resolver el fondo de ninguno de los procedimientos que podrían verse afectados por la resolución, lo que tiene una evidente trascendencia si nos atenemos a la pretensión final que se recoge en el suplico de la demanda.

Fijados los precedentes, estamos en condiciones de abordar las distintas pretensiones que podemos encontrar recogidas en el escrito de demanda y contestación.

SEGUNDO.- Sobre la carencia sobrevenida del objeto

A continuación, debemos abordar la causa de inadmisibilidad planteada por la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, fundada en la eventual carencia sobrevenida del objeto del recurso contencioso administrativo, tras decaer la vigencia de la norma que la sustentaba, y por ende las disposiciones impugnadas ( art 22 de LEC aplicable con carácter supletorio).

En concreto, se indica por la Administración que tras la aprobación del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, se estableció que con efectos desde el 1 de junio de 2020 queda derogada la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo , como hemos visto más arriba.

Acerca de la "pérdida de objeto" o " carencia sobrevenida del objeto", cabe decir que es una figura jurisprudencial que tiene anclaje en la aplicación supletoria de la regulación del art. 22 la Ley de Enjuiciamiento Civil, como nos explica la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15 de Octubre de 2.019 (recurso nº 121/2017 ), en la que se transcribe en su fundamento jurídico sexto lo siguiente :

" La jurisprudencia de esta Sala considera aplicable la desaparición sobrevenida de la materia en litigio o pérdida sobrevenida de objeto como forma de terminación anticipada del proceso contencioso administrativo ( artículo 22.1 LEC ) en los casos de anulación de disposiciones de carácter general o del propio acto administrativo objeto de impugnación y cuando las circunstancias sobrevenidas han incidido sobre su objeto privando de interés legítimo a las pretensiones formuladas por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa.

Hemos afirmado que, para que la pérdida sobrevenida de objeto surta su efecto, en estos supuestos, ha de ser completa, por las consecuencias de clausura anticipada del proceso que comporta su declaración. Así resulta de la regulación contenida en el artículo 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil [Cfr., la sentencia de esta Sala de 28 de febrero de 2013 (recurso 530/2012 )".

Más reciente es el auto Tribunal Supremo, de 17 de febrero de 2020 ( Recurso Casa. 419/2018) ( ROJ ATS 1528/2020 ), que centrado en la misma cuestión, viene a decir :

" La pérdida sobrevenida del objeto del proceso se viene aceptando por este Tribunal (entre otros muchos ATS de 28 de enero de 2020 ) como un modo de terminación del proceso contencioso-administrativo no previsto específicamente en los artículos 74 , 75 y 76 de la LJCA .

La Ley de Enjuiciamiento Civil atempera el rigor del principio de perpetuatio iurisdictioni porque contempla que las circunstancias sobrevenidas tengan incidencia en el proceso cuando la innovación priva de interés legítimo a las pretensiones formuladas "por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa" ( artículo 413, apartados 1 y 2 de la LEC en relación con el artículo 22 de la misma Ley ). Para que la pérdida sobrevenida de objeto surta su efecto en este orden jurisdiccional nuestra jurisprudencia exige que ha de ser completa, por las consecuencias que su declaración comporta, al determinar la clausura anticipada del proceso, tal como resulta de la regulación contenida en el artículo 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil .

Por eso, como ya señaló el Tribunal Constitucional en la STC 102/2009 , (FJ 6º y Fallo), hemos dicho que la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22 LEC , supletoria de nuestra LRJCA (D. final 1 ª), se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso. Y así, en fin, en la misma STC 102/2009 el Tribunal Constitucional se declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa"

En nuestro caso, no podemos acoger la pretensión de pérdida sobrevenida del objeto invocada por la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en su contestación, pues siendo una realidad que la eficacia del alzamiento de los plazos tuvo una duración temporal limitada ( 24-04-2020 al 01-06-2020), también lo es que durante ese periodo se produjeron actuaciones administrativas y fueron dictados actos administrativos acogiéndose a la habilitación de los plazos acordada en la resolución impugnada que pueden ver prolongada su eficacia más allá de dicho periodo, y su validez estar condicionada al resultado de la presente Litis.

De hecho, la parte actora solicita en el suplico de la demanda no solo la nulidad de Pleno derecho de las resoluciones recurridas, por emitirse careciendo de los requisitos imprescindibles y legales para ello e incluso incurriendo en incompetencia del ente público que acuerda la resolución, sino también dejar sin efectos cualquier trámite o resolutorio que pusiera fin a la vía administrativa, con nulidad de todas y cada una de las autoridades ambientales y trámites resueltas en el periodo de vigencia, tanto las publicadas en el Diario Oficial de Castilla La Mancha como las no publicadas, a partir del día siguiente de la publicación de la resolución recurrida 24.04.2020 al 1.06.2020.

Por ello, no podemos concluir que haya desaparecido el interés legítimo de Ecologistas en Acción por mantener la vigencia del presente proceso y la obtención de un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad de la resolución impugnada.

Es más, la pérdida sobrevenida del objeto que se hace valer en sede judicial por la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha debía concurrir ya al momento de resolver el recurso de alzada, y ninguna referencia o decisión al respecto se encuentra recogida en la resolución impugnada.

TERCERO.- Sobre la nulidad de la resolución por falta de competencia de la Dirección General de Economía Circular

Sostiene Ecologistas en Acción en su demanda, como previamente había esgrimido en sede administrativa, la nulidad de la resolución de la Dirección General de Economía Circular al haber sido dictada con una manifiesta falta de competencia funcional.

Pues bien, más allá de las preferencias que al respecto pueda esgrimir la parte recurrente, concretamente al considerar que el órgano competente para el dictado de la resolución debería haber sido la Viceconsejería de Medio Ambiente, no se llega a precisar el precepto legal que haga posible acoger tal pretensión, siendo que la competencia de los órganos administrativos es irrenunciable y se ejerce por aquellos que la tengan atribuida como propia ( art. 8 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público ) .

Por el contrario, en la resolución del recurso de alzada se dice al respecto que :

" Esta competencia la tiene atribuida, en general, por lo dispuesto en el artículo 4.4 del Decreto 87/2019, de 16 de julio (modificado por el Decreto 276/2019, de 17 de diciembre), por el que se establece la estructura orgánica y las competencias de la Consejería de Desarrollo Sostenible, que define las Direcciones Generales como los órganos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionales de la Consejería, así como las responsables de la elaboración y ejecución de la política medioambiental, forestal, economía circular, Agenda 2030, consumo, transición energética y telecomunicaciones como instrumento de cohesión territorial, correspondiéndoles la dirección, planificación, gestión y control de los programas de su área competencial.

Y, en particular, por el artículo 8 de este mismo decreto , que enumera las competencias de la Dirección General de Economía Circular y, entre ellas, la prevención ambiental, autorización y vigilancia de residuos, la vigilancia, seguimiento, inspección y control de las actividades potencialmente contaminantes del suelo, la declaración de suelos contaminados, la vigilancia y control de la calidad del aire, el control de las emisiones a la atmósfera de origen industrial y la competencia sancionadora en la materia, la aplicación de la legislación básica reguladora del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, actualmente establecida en la Ley 1/2005, de 9 de marzo, las competencias derivadas de la Ley de responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y la reparación de daños medioambientales y la gestión del sistema de etiqueta ecológica europea.".

Asimismo, no podemos pasar por alto que la resolución del recurso de alzada interpuesto por la parte ha sido resuelto por el Consejero de Desarrollo Sostenible de la Junta de Comunidades.

En resumen, no es posible apreciar la existencia de una falta de competencia funcional manifiesta que pueda conllevar la declaración de nulidad del acto pretendida ( art. 47.1 b) LPAC ).

CUARTO.- Sobre la falta de audiencia previa o información pública a los interesados con arreglo a lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Alude la parte demandante a que no se habría dado audiencia previa o cumplimentado un periodo de información pública a los interesados con carácter previo al dictado de la resolución, con arreglo a lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Dicha Ley incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, y entre su objeto de indica, con arreglo al artículo 1, lo siguiente :

" 1. Esta Ley tiene por objeto regular los siguientes derechos:

a) A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre.

b) A participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a las Administraciones Públicas.

c) A instar la revisión administrativa y judicial de los actos y omisiones imputables a cualquiera de las autoridades públicas que supongan vulneraciones de la normativa medioambiental

2. Esta ley garantiza igualmente la difusión y puesta a disposición del público de la información ambiental, de manera paulatina y con el grado de amplitud, de sistemática y de tecnología lo más amplia posible."

Pues bien, la resolución impugnada no impide a Ecologistas en Acción ejercer ninguno de los derechos a los que hace referencia dicha Ley. De hecho, no se llega a cuestionar su legitimación para su impugnación, ni inicialmente en sede administrativa ni ante la sede de este Tribunal, al actuar en aplicación de la acción pública dispuesta en el art. 22 y 23 de la Ley 27/2006 .

En ese mismo sentido, y con idéntica legitimación, una vez tuviese conocimiento de la existencia de procedimientos y actuaciones administrativas sobre las que manifiesta tener interés - como las que aporta junto a la demanda y objeto de publicación-, podía haber obtenido la información o participación en defensa del medio ambiente pertinente, sin perjuicio de instar la revisión administrativa y judicial de dichos actos, como las posibles omisiones que pudieran llevar aparejada la vulneración de la normativa medioambiental en el ejercicio de los derechos reconocidos en el art. 3 de la referida Ley 27/2006 , desarrollados a lo largo de los restantes preceptos de aplicación, ejercitando la acción descrita en el art. 22 del referido texto legal, y donde se deberá tener en cuenta la limitación temporal de la resolución impugnada y el conocimiento de las actuaciones administrativas que son objeto de publicación, como su derecho a relacionarse electrónicamente con la Administración ( arts. 13 y ss de la Ley 39/2015 L.P.A.C.), que precisamente utilizó para interponer su recurso de alzada.

En resumen, ningún tipo de indefensión acredita haber sufrido la parte recurrente como consecuencia del dictado de la resolución impugnada que pudiera justificar el dictado de una sentencia anulatoria.

QUINTO.-Sobre la ausencia de informe previo del Consejo Asesor de Medio Ambiente de CLM, con arreglo al art. 5 del Decreto 4/2019, de 22 de enero , por el que se establece la composición, funciones y régimen de funcionamiento del Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla-La Mancha.

Se esgrime con el escrito de demanda la vulneración que entiende se habría producido debido a la ausencia de informe previo del Consejo Asesor de Medio Ambiente de CLM, con arreglo al art. 5 del Decreto 4/2019, de 22 de enero , por el que se establece la composición, funciones y régimen de funcionamiento del Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla-La Mancha.

A tal respecto, no se puede concluir que fuese necesaria la emisión de un informe previo por parte del Consejo Asesor de Medioambiente ( CAMA) de Castilla-La Mancha, previsto en el Decreto 4/2019, de 22 de enero.

Así, en su art. 2 delimita la naturaleza de dicho Consejo en los siguientes términos :

" 1. El Consejo Asesor de Medio Ambiente es el órgano colegiado de asesoramiento, consulta, participación e información de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en materia de medio ambiente, orientado a promover un desarrollo sostenible."

Y entre las funciones que tiene atribuidas dicho CAMA, concretamente en el art. 5 de dicho texto, no se observa que pueda tener cabida la necesidad de haber tenido que emitir un informe previo a una decisión procedimental como la que nos ocupa, que hemos visto en nada incide sobre cuestiones de fondo referidas al medio ambiente.

SEXTO.- Sobre la falta de motivación de la resolución impugnada.

Uno de los principales argumentos impugnatorios que esgrime la parte actora para confrontar con la legalidad del contenido de la resolución impugnada es el de no satisfacer - a su juicio- el deber de motivación requerido en la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 marzo .

Pues bien, no podemos perder de vista que la falta de motivación de los actos administrativos es un defecto formal, y que la obligación legal de motivar las resoluciones administrativas viene recogido en el artículo 35.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que incluye, con carácter general, entre los requisitos de los actos administrativos el de motivación con " sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho".

En principio y como destaca la STC 72/1986, de 2 de junio " es necesario decir que no es doctrina de este Tribunal imputar en todo caso indefensión a los actos administrativos no sancionadores por causa de inmotivación de los mismos, dada su naturaleza y la exigencia de operatividad y eficacia propios de aquéllos, hasta el punto de predicarse de los mismos una presunción de legitimidad. Lo que sí se ha exigido, y así la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 26/1981, de 17 de julio , es que la Administración en los supuestos de actos o disposiciones limitativos de derechos fundamentales reconocidos en la C.E. debe justificarlos suficientemente y "explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó" el derecho cuestionado".

Por su parte el Tribunal Supremo, en reiterada doctrina jurisprudencial, ha puesto de manifiesto que, con carácter general, la motivación de los actos administrativos precisa de una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada, poniendo de manifiesto los motivos, concretos y precisos, aunque no exhaustivos, de la resolución administrativa, al ser el conocimiento de los mismos la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 de la Constitución [ SSTS 5 abril 2017 (casación 1717/2015 ), 18 junio 2018 (casación 1161/2016 ) y 31 enero 2019 (casación 1306/2016 ), entre otras muchas].

El cumplimiento de esta elemental exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el artículo 35.1 de la Ley 39/2015 se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado, prevista en el artículo 48.2 de la citada Ley.

Ahora bien, como puntualiza la STS 5 abril 2017 citada " esta ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o bien una mera irregularidad, en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa".

La doctrina expuesta, proyectada al caso concreto que nos ocupa, no permite apreciar la falta de motivación denunciada por Ecologistas en Acción de la resolución impugnada, pues de su contenido es posible conocer, como ahora veremos, las razones por las que la Dirección General de Economía Circular adopta su decisión, y la parte actora puede hacer valer sus argumentos dirigidos a su impugnación, tanto en sede administrativa como ante este Tribunal, sin que conste haberle producido ninguna indefensión contraria a lo dispuesto en el art. 24 de la CE.

En concreto, la resolución impugnada cumple la exigencia de motivación en los términos recogidos en la Disposición Adicional tercera del RD 463/20 , y en relación a cada uno de los procedimientos que enumera.

En tal sentido, y dando aquí por reproducido el contenido íntegro de la resolución, sí consideramos oportuno reproducir alguno de sus apartados ,por estar directamente relacionados con procedimientos en los que la parte demandante pone un mayor énfasis, como son: - La evaluación ambiental de planes, programas y proyectos, y todos los procedimientos contemplados en la Ley 2/2020, de 7 de febrero, de evaluación ambiental de Castilla-La Mancha. - Los procedimientos relacionados con las autorizaciones ambientales integradas de las instalaciones, de acuerdo con el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre.

Con relación a los mismos, y determinada la competencia de la Dirección General de Economía Circular para su tramitación, debemos reproducir la parte de la resolución donde se dice :

".... Para dar respuesta a las citadas competencias, la evaluación ambiental resulta indispensable para la protección del medio ambiente al facilitar la incorporación de los criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones estratégicas, a través de la evaluación de los planes y programas, garantizándose además a través de la evaluación de proyectos, una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos que se puedan generar, al tiempo que establece mecanismos eficaces de corrección o compensación de acuerdo a la Ley 2/2020, de 7 de febrero, de Evaluación Ambiental de Castilla-La Mancha que establece la regulación de la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, garantizando en todo el territorio de Castilla-La Mancha un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible" .......

.... La entrada en vigor del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo ha dado lugar a la suspensión de la tramitación de procedimientos en diferentes áreas de trabajo de la Dirección General de Economía Circular, afectando a los procesos de evaluación ambiental, control de gestión de residuos y suelos contaminados, control de la calidad ambiental y al seguimiento del régimen comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

La suspensión de la tramitación de los procedimientos de evaluación ambiental, tanto en la evaluación ambiental estratégica de planes y programas (EAE) y evaluación de impacto ambiental de proyectos (EIA), causa graves perjuicios al interés general, dado que se trata de procedimientos técnicos-administrativos que sirven para identificar, describir y evaluar de forma apropiada los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre el ser humano, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el aire, el clima, el paisaje, los bienes materiales, el patrimonio cultural y la interacción entre los factores mencionados, siendo estos procedimientos de evaluación ambiental esenciales dentro del procedimiento principal en el que se insertan, por lo que la suspensión de los dichos procedimientos incide, de manera directa, en la tramitación de los procedimientos principales, causando, con ello, también perjuicios al interés general.

De igual manera, las actividades sometidas al régimen de la autorización ambiental integrada constituyen instalaciones de envergadura considerable, relevantes desde el punto de vista económico, por lo que procede dar servicio a sus necesidades administrativas, tanto en lo que se refiere a los trámites previos a su implantación, como a los procedimientos administrativos que permiten su actividad y crecimiento."

Y podrá no compartir la parte actora dicha argumentación, pero de lo que no cabe duda es de su motivación en relación con la actuación procedimental que se pretende, por lo que también se debe desestimar tal motivo impugnatorio.

SEPTIMO.- Sobre la desviación de poder y el fraude de ley. Desestimación del recurso contencioso administrativo.

La parte actora utiliza de manera indiscriminada a lo largo de su escrito de demanda referencias a la desviación de poder y al fraude de ley o el abuso del derecho ( art. 6.4 C.Ci) para referirse a la actuación de la Administración en la toma de la decisión impugnada.

Pues bien, antes de nada, es pertinente hacer una referencia doctrinal acerca de cada una de ellas.

Al respecto, comenzando por la desviación de poder, debemos traer a colación la s entencia del Tribunal Supremo, de 27 de febrero de 2017 (recur. 148/2016 ), que recogiendo, a su vez, una reiterada jurisprudencia comunitaria , de la que es representativa la STJUE, de 14 de julio de 2006, cuando viene a decir :

" Entre otras muchas sentencias de esta Sala, en la STS de 16 de marzo de 1999 hemos señalado que "La desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican ( artículo 106.1 de la Constitución ) es definida en nuestro ordenamiento jurídico como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico y de este concepto legal, la doctrina y la jurisprudencia destacan las siguientes notas características:

a) El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la Ley.

b) La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1983 y 3 de febrero de 1984 .

c) Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia genérica en los elementos reglados del acto producido, precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma, como reconoce laSentencia de 8 de noviembre de 1978.

d) La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional el derecho vulnerado, lo cierto es que la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye y antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder, de conformidad con las Sentencias de 30 de noviembre de 1981 y 10 de noviembre de 1983 .

e) En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1249 del Código Civil , con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1987 .

f) La prueba de los hechos corresponde a quien ejercita la pretensión y el artículo 1214 del Código Civil puede alterarse según los casos, aplicando el criterio de la finalidad, en virtud del principio de buena fe en su vertiente procesal y hay datos de hecho fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para otra.

g) Finalmente, la necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, se erigen como elementos determinantes que vienen declarando reiteradas Sentencias de esta Sala (entre otras las de 6 de marzo de 1992 ,25 de febrero de 1993 ,2 de abril y 27 de abril de 1993 ) que insisten en que el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1, precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine".

En cuanto al fraude de ley, conviene recordar que el artículo 6.4 del Código Civil señala que "los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude de Ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir". De lo dispuesto en el artículo 6.4 del Código Civil y la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, referida a dicho precepto, se deduce que el fraude de Ley requiere la constatación de dos extremos: de un lado, la realización de una conducta que suponga la violación de una Ley, en la medida que contravenga su finalidad práctica; de otro, que la norma o Ley de cobertura en la que se ampara esa conducta no proteja el fin perseguido por su autor. El Tribunal Supremo describe tales requisitos con las siguientes palabras, en la sentencia de casación para unificación de doctrina de fecha 5 de diciembre de 1991 : "en la entraña y en la propia naturaleza del fraude de Ley está la creación de una apariencia de realidad con el propósito torticero de obtener de ellas unas consecuencias que la auténtica realidad no aparente sino deliberadamente encubierta no permitiría".

Llegados a este punto, tampoco podemos acoger la pretensión impugnatoria fundamentada en la eventual desviación de poder o el fraude de ley por parte de la Administración al dictar la resolución impugnada.

Para ello, no sólo debemos reiterar la naturaleza jurídica de acto plúrimo de la resolución impugnada, sino también, especialmente, su carácter procedimental así como haber sido adoptada por el órgano competente y con la finalidad recogida en la propia resolución. Y de la misma manera que la suspensión de los plazos y de los trámites administrativos recogida en la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 marzo al declarar el estado de alarma no se puede concluir que tuviese por objeto la protección del medio ambiente, sino de dar una respuesta inmediata a la situación de crisis sanitaria generada por el COVID 19, tampoco se puede concluir que la decisión de continuar diversos procedimientos administrativos que la Administración, por los motivos expuestos, considera indispensables tenga por finalidad actuar en contra del medio ambiente.

De hecho, al tramitar y resolver procedimientos como los dirigidos a la evaluación ambiental o la evaluaciones ambientales la Dirección General de Económica Circular actúa en el desempeño de unas competencias que están directamente orientadas a la protección del medio ambiente " al facilitar la incorporación de los criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones estratégicas, a través de la evaluación de los planes y programas, garantizándose además a través de la evaluación de proyectos, una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos que se puedan generar, al tiempo que establece mecanismos eficaces de corrección o compensación de acuerdo a la Ley 2/2020, de 7 de febrero, de Evaluación Ambiental de Castilla-La Mancha que establece la regulación de la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, garantizando en todo el territorio de Castilla-La Mancha un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible" ( tal y como destaca la resolución impugnada).

Y al actuar de esa manera, no hay ninguna prueba que nos permita concluir que la Dirección General estaba actuando de manera contraria a la defensa del medio ambiente ( art. 45 C.E .), o del interés general que tiene encomendado como administración pública al que debe servir con objetividad ( art. 103 C.E .), donde entran en juego intereses y derechos también reconocidos en la Constitución ni, por tanto, haciendo un uso desviado de sus competencias o en fraude de ley.

En conclusión, no es posible acoger la pretensión de nulidad invocada por la Ecologista en Acción respecto de la resolución impugnada, ni de las autorización o trámites seguidos durante su vigencia, y todo sin perjuicio que la parte pudiera ejercer los derechos de acceso, información, participación y acceso a la justicia que le reconoce la la Ley 27/2006, de 18 de julio, en materia de medio ambiente, lo que nos lleva a desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto, así como cuantas alegaciones y pretensiones se esgrimen a lo largo del escrito de demanda, frente a la resolución de 21/04/2020, de la Dirección General de Economía Circular, por la que se acuerda la continuación de diversos procedimientos administrativos indispensables como consecuencia de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID 19

OCTA VO.- Sobre las costas

En cuanto a las costas, y al amparo de lo previsto en el art. 139 de la LJCA , procede hacer su expresa imposición a la parte recurrente al haber sido totalmente desestimadas sus pretensiones.

No obstante, y haciendo uso de las facultades de moderación previstas en dicho precepto, procede limitar su importe en la cantidad máxima de 2.000 €, por el concepto de honorarios de Letrado ( IVA excluido), y en atención a la complejidad media del asunto.

Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido