Sentencia Contencioso-Administrativo 200/2023 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 479/2018 de 23 de octubre del 2023

Primero.- Se someten al control jurisdiccional de la Sala la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto por la actora contra la resolución la Confederación Hidrográfica del Júcar, de fecha 29 de septiembre de 2017 por la que se dispuso conferir a la actora Autorización Temporal para aprovechamiento de aguas superficiales a derivar del río Balazote, con destino a riego en la zona regable de Balazote-La Herrera en los términos municipales de Balazote, La Herrera, Lezuza y Albacete, y por la que se autoriza, con carácter temporal, la derivación de agua para riego con, entre otras, la condición de que del volumen autorizado, de hasta 32.473,175 m3/año, se detrajera anualmente el volumen correspondiente a aguas subterráneas empleado en los aprovechamientos con doble origen incluidos en la Comunidad de Regantes y que, por tanto, no podría ser derivado desde las aguas superficiales.

Afirma la demanda que, desde 07/02/2001, la Confederación Hidrográfica del Júcar inscribió en la Sección A del Registro de aguas un total de 33 captaciones de aguas a derivar del río Balazote por un volumen máximo anual de 34.236.380 m3/año con destino a riego de un total de 5.632,02 Has a favor de la Comunidad de Regantes demandante.

Expresa que incluidas en la relación de parcelas que conforman la superficie regable de la Comunidad de Regantes, se encuentran determinadas explotaciones agrícolas adscritas a aprovechamientos de aguas subterráneas denominadas Unidades Hídricas de Gestión (UGH). Suponen 2.257,0417 has. dentro de las 5.632,02 has que conforman la totalidad de la superficie regable de la Comunidad.

Afirma que los titulares de las distintas UGH ostentan la condición de comuneros de la Comunidad de Regantes DIRECCION000, por cuanto sus explotaciones se encuentran total o parcialmente dentro de la zona regable de la Comunidad y, en consecuencia, tienen derecho de riego desde las captaciones de aguas superficiales del río Balazote.

Sostiene que, con la finalidad de proceder a la modernización de los regadíos de la comunidad de regantes, se desarrollaron determinadas actuaciones que se vienen sufragando por todos los comuneros, incluidos los titulares de aguas subterráneas.

Manifiesta que, con motivo de las obras, fue necesario solicitar un cambio de las tomas existentes (33) a una única toma en la cabecera de riego de la Comunidad (dos según se solicita posteriormente), sin variar el resto de características esenciales del aprovechamiento inscrito: titularidad, perímetro y superficie de riego, volúmenes y caudales a utilizar, permanecerían exactamente igual, incoándose ante el Organismo de cuenca el expediente NUM000, todavía en trámite desde su inicio en el mes de abril de 2007.

Posteriormente (en fecha 05/12/2014) se solicitó una ampliación del perímetro de la Comunidad de Regantes sin que supusiera aumento del volumen máximo anual.

En fecha 25/11/2015 la Oficina de Planificación Hidrológica de la CHJ emitió informe en que expresaba que la modificación de características de las concesiones solicitadas en principio era compatible con el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Júcar (RD 595/2014) estableciendo, a su vez, que de acuerdo con el artículo 108.3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, la compatibilidad de la concesión vendría por otra parte condicionada a la aceptación de una serie de condicionantes, en particular que " Se deberá revisar la situación administrativa de los aprovechamientos de agua subterránea que están dentro del ámbito de riego de la C.R. DIRECCION000, de manera que los titulares de dichos aprovechamientos se integren en la misma y el volumen máximo anual conjunto, tanto de aguas superficiales como de subterráneas, no rebase los 32.473.175 m3/año. En el caso que dichos titulares no se integren en la C.R. DIRECCION000, se deberán detraer los volúmenes y superficies correspondientes, de manera que no se produzcan duplicidades ".

Así las cosas, en fecha 29/12/2015 la administración demandada otorgó autorización provisional para aprovechamiento de aguas superficiales en la que se incluía " Se deberá revisar la situación administrativa de los aprovechamientos de aguas subterráneas que están dentro del ámbito de riego de la C.R DIRECCION000, de manera que los titulares de dichos aprovechamientos se integren en la misma y el volumen máximo anual conjunto, tanto de aguas superficiales como de subterráneas, no rebase los 32.473.175 m3/año indicados anteriormente sobre la superficie de riego consolidado incluida originalmente en la C.R. DIRECCION000. En el caso de que dichos titulares no se integren en la C.R. DIRECCION000, se deberán detraer los volúmenes y superficies correspondientes, de manera que no se produzcan duplicidades en la superficie de riego original de la Comunidad de Regantes ".

Dicha resolución fue recurrida en reposición por la demandante por cuanto, entre otros particulares, la autorización temporal suponía una reducción de hecho y de derecho del volumen de que es concesionaria la Comunidad de Regantes.

El citado recurso de reposición fue estimado por medio de resolución de fecha 29/02/2016 revocándose la autorización la autorización provisional recurrida en el presente expediente sin perjuicio de cualquiera otra autorización que deba emitirse en expediente diferenciado

Afirma la actora que la propia resolución, en su fundamento de derecho III dice que en la misma "no se procederá a sustanciar los temas de fondo expuestos por esa comunidad y que afecten a la concesión, en primer lugar por el carácter coyuntural de la misma y en segundo lugar porque, repetimos, no es el cauce habilitado para la sustanciación de dichas alegaciones, conforme se infiere de la normativa reglada del procedimiento de modificación de características del expediente NUM000 que se inició por solicitud de esa comunidad en fecha 20/04/2007. En todo caso, a fin de motivar la resolución del presente recurso, se hará incidencia en la naturaleza del procedimiento en curso, así como a la procedencia o no de incluir el caudal ecológico conforme el nuevo Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Júcar aprobado por R.D. 1/2016, de 8 de enero. El resto de cuestiones se sustanciarán en el curso del expediente NUM000."

En fecha 29/02/2016 se otorgó autorización temporal para la derivación de agua para riego e 5.605,18 has con un volumen máximo anual de 34.061.819 m3/año. Su vigencia finalizaba el 30/09/2016.

En la misma se expresa, entre otros particulares, " 8. Con fecha 29/02/2016 la Oficina de Planificación Hidrológica, en el seno del expediente NUM001 que se abre con el fin de amparar la nueva autorización coyuntural, ha emitido informe de compatibilidad con el Plan Hidrológico de la Demarcación del Júcar aprobado por R.D. 1/2016, de 8 de enero, ratificando los condicionantes relativos a la observancia de los caudales ecológicos.

9. En consecuencia, procede pronunciarse sobre la utilización de las tomas posteriormente indicadas, con el cumplimiento preceptivo del régimen de caudales que se consigna, sin modificación del volumen máximo anual y superficie regable actualmente incluidos en las inscripciones de que es titular esa C.R. DIRECCION000. Todo ello teniendo en cuenta, conforme al condicionado de las concesiones (correspondiente a las tomas a sustituir), que en ningún momento esa Comunidad puede alterar ninguna de las características del aprovechamiento ni modificar las obras e instalaciones sin la previa autorización administrativa de este Organismo de cuenca.

10. El resto de contenidos de la anterior autorización coyuntural entre los que se encuentran las condiciones relativas a la integración de usuarios de aguas subterráneas, así como la consideración específica de elementos de medida al amparo del art. 55 del TRLA no se incluyen en la presente autorización coyuntural, al haber sido objeto de alegaciones en el expediente NUM000, en cuya instrucción se sustanciarán ".

Expresa que, de ese modo, la Administración estaría reconociendo que las condiciones que afectaban a las aguas subterráneas, así como los elementos de medida, no podían ser condición de la autorización temporal pues deberían sustanciarse en el expediente principal de modificación de medidas.

Esta resolución fue, igualmente, recurrida en reposición, que fue estimado en parte, respecto de la autorización de la toma 2, que se autorizaba con carácter temporal, supeditada a que se dejaran pasar los caudales mínimos consignados en la resolución recurrida.

En fecha 3 de octubre de 2016 se otorgó prórroga de dicha autorización temporal con efectos hasta el 30 de septiembre de 2017.

Pues bien, antes de la expiración de la prórroga provisional referida la Comunidad de Regantes demandante solicitó, el día 8 de agosto de 2017, autorización provisional que permitiese ejercer el aprovechamiento en los términos y características correspondientes en tanto no se resolviera el expediente de concesión en trámite.

Dice que la referida solicitud se refería exclusivamente al ejercicio del aprovechamiento en los mismo términos y características reseñados en anteriores autorizaciones temporales.

Expresa que el día 29 de septiembre de 2017 se emitió informe técnico de autorización temporal, propuesta de resolución y resolución (la recurrida inicialmente), que se notificó, además de a la Comunidad de Regantes, a los titulares de expedientes de aguas subterráneas incluidos en el perímetro de la zona regable de la comunidad, al resultar, según expresa la Confederación Hidrográfica del Júcar, su aprovechamiento afectado.

Dice que en esa resolución la Confederación dio un giro copernicano hasta el punto de cambiar radicalmente respecto a las anteriores resoluciones de autorización temporal y de todas las demás emitidas con posterioridad pues abandonarían el criterio de no tratamiento de las cuestiones de fondo correspondientes al expediente principal de modificación de características NUM000, en especial, en lo concerniente a los aprovechamientos de aguas subterráneas dentro del perímetro de la zona regable concesional, privando a los titulares de las UGH del derecho que les asiste como comuneros de la C.R. DIRECCION000 al uso de dichas aguas superficiales.

Expresa que en las resoluciones impugnadas, en la práctica, se pretendería imponer que los titulares de los distintos aprovechamientos de aguas subterráneas incluidos en la zona regable de la Comunidad de Regantes opten por integrar el aprovechamiento dentro de la Comunidad de Regantes (renunciando a la titularidad del aprovechamiento) o separarse de la entidad con detracción de los volúmenes y superficies correspondientes.

Afirma la demandante que lo que nunca cabe es que, en el seno de un mero trámite para otorgar la prórroga de una autorización temporal, se modifiquen las características de aprovechamientos de aguas subterráneas de terceros al condicionar el otorgamiento de la autorización provisional a la comunidad de regantes a la cesión definitiva a ésta, con carácter permanente, de la titularidad de esos otros aprovechamientos de aguas subterráneas. Y más si se tiene en cuenta el carácter temporal de las autorizaciones ahora recurridas.

Expresa, entre otros particulares, que la condición impuesta en la resolución recurrida acerca de la cesión de la titularidad de los aprovechamientos de aguas subterráneas, para que la comunidad de regantes pueda disponer de un volumen máximo anual de 32.473.175 m3, implica en definitiva la extinción del derecho al uso de las aguas subterráneas para los titulares de estos aprovechamientos y ello sin haber tramitado el oportuno y preceptivo expediente previsto legalmente a tal fin en los artículos 163 y siguientes del reglamento del dominio público hidráulico, lo que igualmente determina la nulidad de la Resolución recurrida.

Y además expresa que, contrariamente a lo que parece deducir el Organismo de cuenca en las autorizaciones ahora recurridas, hay supuestos de duplicidad que no implican uso irracional de los recursos hídricos, de forma que es perfectamente compatible la titularidad de un aprovechamiento de aguas subterráneas y la pertenencia a una comunidad de regantes.

Dice, en definitiva, que las autorizaciones temporales para el aprovechamiento de aguas superficiales con destino a riego solicitadas por la Comunidad de Regantes DIRECCION000 no son actos administrativos idóneos para que el Organismo de cuenca pueda imponer determinadas condiciones a las mismas por cuanto se apartaría del fin que lo justifica, las condiciones impuestas en las resoluciones de autorización temporal ahora recurridas (1ª a 5ª de la resolución de 2017 y 1ª a 4ª de las siguientes resoluciones) constituyen una verdadera revisión unilateral de la concesión NUM000 en trámite sin que concurran los supuestos tasados en el artículo 65 del vigente texto refundido de la Ley de Aguas para ello así como de los distintos expedientes de aguas subterráneas.

Igualmente sostiene que no existen antecedentes en el expediente administrativo que permitan constatar la existencia de duplicidad de hecho en cuanto al uso del agua superficial y subterránea. Por el contrario, existen suficientes elementos de control que permiten comprobar que el uso del agua realizado no es abusivo.

Que el Organismo de cuenca está actuando en contra de sus propios actos ya que en distintas resoluciones (expediente NUM001, por ejemplo) reconoce que no es materia de una autorización temporal imponer condiciones que afecten al fondo de la concesión

Sobre la base de todo lo anterior sostiene, como motivos del recurso, la nulidad de pleno derecho de las resoluciones de autorización temporal, puesto que en el expediente de autorización temporal se estaría ventilando una revisión de características, tanto de la concesión de aguas superficiales como de los expedientes de aguas subterráneas.

Así como que las resoluciones recurridas incurrirían en los mismos defectos que la resolución de autorización temporal de 2015 revocada por la CHJ.

En segundo lugar afirma que se habría prescindido del procedimiento legalmente establecido en relación al informe de la oficina de planificación hidrológica, de fecha 14 de diciembre de 2016 que concluiría que dice que se deberían revisar las concesiones de aguas subterráneas.

Expresa, en tercer lugar que procedería declarar la nulidad de pleno derecho por incumplimiento del procedimiento establecido para la aplicación de un régimen jurídico excepcional previsto en el R.D. 850/2017 por el que se prorroga la situación de sequía en los aprovechamientos en los que exista duplicidad en el origen del agua usada con expediente sin resolver.

En cuarto lugar interesa la declaración de nulidad de las resoluciones recurridas por falta de motivación vulnerándose lo expresado en las letras a), c), e i) del apartado 1º del artículo 35 de la Ley 39/2015.

Dice que, en primer lugar las condiciones impuesta por las autorizaciones temporales recurridas limitan derechos subjetivos e intereses legítimos tanto de la Comunidad de Regantes DIRECCION000, como de los titulares de aprovechamientos de aguas subterráneas, en cuanto que les imponen la obligación de ceder la titularidad de su aprovechamiento de aguas subterráneas a la demandante con el fin de poder seguir aprovechando las aguas superficiales.

Además expresa que se separarían del criterio seguido en actuaciones precedentes.

Por último expresa que siendo las autorizaciones actos discrecionales requerirían, igualmente, una motivación de la que adolecen.

En quinto lugar afirma que las resoluciones recurridas lesionarían el principio de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima en la Administración.

Por último sostiene que no existe precepto legal alguno que impida coexistir dos aprovechamientos con distinto titular para el riego de una misma superficie.

Segundo.- La administración demandada se opuso a la estimación del recurso planteado manifestando que la Confederación tramita expediente de modificación de características de la referida concesión, expediente NUM000, que trae causa de las obras que en 2007 realizó la Comunidad de Regantes a través de la Sociedad Mercantil de Infraestructuras Agrarias, SEIASA. En el expediente de modificación se pidió que la derivación se realizara a través de 2 tomas.

Afirma que, como quiera que el expediente de modificación de la concesión se retrasaba, la Confederación otorgó las autorizaciones provisionales ahora recurridas para permitir que la Comunidad utilizara el agua de las obras realizadas. Pero surgió el problema de que en el perímetro de la Comunidad de Regantes se encuentran varios aprovechamientos de aguas subterráneas. En este caso, las aguas privadas anteriores al 1 de enero de 1986 no suscitaban problema, y su titular podría seguir utilizándolas como antes, sin límite ninguno. La cuestión estribaba en que algunos titulares de aguas privadas subterráneas, inscritas en el Catálogo de Aguas Privadas o en la Sección C del Registro de Aguas, modificaron los aprovechamientos después del 1 de enero de 1986, por lo que, de acuerdo con el apartado 3 de las disposiciones transitorias segunda y tercera del Texto Refundido de la Ley de Aguas, hubieron de pedir que se les otorgara la correspondiente concesión. Expresa que, en estos casos, sobre una misma superficie coexistirán dos concesiones, una a favor del comunero como anterior propietario de aguas privadas, y otra, a favor de la comunidad, de aguas superficiales.

Afirma que se dictó una resolución inicial observaba tal circunstancia pero que finalmente se dejó sin efecto " al estar la campaña de riegos ya iniciada y los regantes con sus planes de cultivos ya previstos" según señala el Comisario Adjunto de Aguas, don Julián.

Así como expresa que tampoco se impuso condición en la autorización provisional concedida el día 3 de octubre de 2016, por petición del Presidente de la Comunidad de Regantes. " Durante todo este periodo transitorio, se siguieron manteniendo reuniones con la Comunidad de Regantes con la finalidad de solucionar el problema de la doble titularidad", según resultaría del expediente.

La autorización permite que la Comunidad pueda suministrar aguas superficiales sin ningún problema cuando no exista esa duplicidad, y además establece un período transitorio hasta el 1 de octubre de 2018, fecha en la cual finaliza el plazo para suministrar aguas superficiales a los comuneros que, a su vez, tuvieran expedientes de concesión de aguas subterráneas en tramitación.

Expresa que se indica en las resoluciones recurridas que la detracción no se hará cuando el solicitante de la concesión ceda a la Comunidad su titularidad en los expedientes de concesión, y ese cambio de solicitud sea suscrito por la Comunidad y el comunero. A tal efecto se presentaron varias cesiones suscritas por ambas partes, y por tanto aceptadas por la comunidad recurrente. Expresa que de los 27 aprovechamientos de aguas subterráneas incluidos en el perímetro de la zona regable de la Comunidad de Regantes DIRECCION000, únicamente 6 de los que requieren adaptar su derecho al uso de las aguas subterráneas al régimen concesional no habrían solicitado la integración de sus derechos en la Comunidad de Regantes, y habrían quedado, por tanto, excluidos de la posibilidad de utilización de aguas superficiales, de acuerdo con la resolución de autorización de fecha 27/09/2019, los 21 restantes están haciendo uso de las aguas superficiales.

Afirma que, frente a lo que expresa la demanda, en modo alguno se habrían modificado las características de la concesión puesto que lo que se ha otorgado es una autorización temporal al amparo de lo expresado en el artículo 77 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Expresa que el otorgamiento de esta autorización fue muy favorable a la demandante, con el fin de que pudiera utilizar las tomas derivadas de las obras ejecutadas, pero en las autorizaciones se introdujeron condiciones para que la autorización fuera compatible con el Plan. Y expresa que, desde luego, lo que se trataba de evitar era la duplicidad entre el agua superficial y las concesiones o expedientes de concesión en tramitación de las aguas subterráneas. Se trataba de evitar esas duplicidades con el uso de la autorización temporal. Y concluye que las condiciones impuestas serían claramente pertinentes y adecuadas para el uso racional y unitario del agua con la autorización temporal.

En segundo lugar expresa que, contrariamente a lo que expresa la demandante, no se ha infringido el procedimiento establecido, puesto que aquí no se examinaría el expediente de modificación de las características, siendo que el artículo 77 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico no impone audiencia en el expediente que regula.

Afirma, por otra parte, que las resoluciones recurridas no se apartan de precedente alguno, sino que las resoluciones que preceden a las recurridas no imponen ninguna condición relativa a la integración de usuarios de aguas subterráneas dado que dicha circunstancia deberá sustanciarse en el expediente de modificación de concesión, como se recoge literalmente en la primera de ellas.

Así como que en las autorizaciones otorgadas en el año 2016 no se impusieron las condiciones ahora controvertidas, tanto para no perjudicar en campañas ya iniciadas como porque se estaba esperando a que la Comunidad y los comuneros resolvieran la cuestión.

Dice que " Por lo demás hubo un hecho esencial que influyó en las resoluciones ahora recurridas, tal y como se admite por la actora, y es que el informe el de la Oficina de Planificación Hidrológica de fecha 14/12/2016 indicó que "por último, Comisaría de Aguas deberá revisar la situación administrativa de los aprovechamientos de agua que estén dentro del ámbito de riego de la C.R. DIRECCION000, con el fin de que no haya duplicidad de caudales ".

Cierto que esa revisión ya se pidió en el informe de 25 de noviembre de 2015, pero, al reiterarse la obligación de llevarla a cabo, no quedaba más remedio que actuar, y desde luego, ese mandato no podía ignorarse en la autorización temporal que se iba a conceder, máxime cuando la Comunidad y los comuneros no avanzaban en la solución del problema."

Afirma, por lo demás, que las resoluciones están debidamente motivadas dado que se cita el informe de la Oficina de Planificación Hidrológica, y además en la resolución se expone que existe una duplicidad en cuanto al uso del agua superficial u subterránea. De modo que la actora conoce perfectamente cuál es la controversia planteada, tanto es así que discute la cuestión de fondo.

Por otra parte afirma que no podría considerarse vulnerado el principio de seguridad jurídica ni de confianza legítima cuando la actora es consciente de que estuvo negociando con la administración la solución del problema, y esta toleró la duplicidad durante un año, y luego estableció un régimen transitorio. Y como hemos señalado, la Administración no se apartó de los precedentes

En cuanto a la afirmación de que no existe precepto legal o reglamentario que sustente la decisión expresa que los informes de la Oficina de Planificación contienen la debida motivación con fundamento legal al respecto.

Sostienen que no se suscita aquí la cuestión del abuso de derecho.

Así como que no parece que sobre el mismo terreno pueden coexistir dos concesiones, o como ocurre aquí dos aprovechamientos de origen distinto.

Expresa que un aprovechamiento incluye, pues, todo el volumen que procede de una misma concesión. Lo que no es posible es que un aprovechamiento se discrimine entre concesión de aguas subterráneas y concesión de aguas superficiales, y que sobre ese aprovechamiento y superficie existan titulares distintos. Y menos sentido tiene que por aguas superficiales se haya constituido una comunidad, y por aguas subterráneas no.

Expresa que la sentencia de esta Sala que cita la parte recurrente se refiere, en realidad, a la posible compatibilidad entre una concesión de aguas y el uso de aguas privadas, y esa compatibilidad no se pone en tela de juicio por la resolución recurrida, pues la decisión cuestionada sólo afectaría a quienes han modificado las condiciones de aprovechamiento y, en consecuencia, han pedido una concesión.

Tercero.- Tal y como resulta de las afirmaciones de las partes y del examen del expediente administrativo, la Comunidad de Regantes demandante era titular, en régimen concesional, de un total de 33 captaciones de aguas superficiales a derivar del río Balazote con un volumen máximo anual de 34.236,380 m3/año, con destino a riego de un total de 5.632,02 hectáreas, inscritas en la Sección A del Registro de Aguas.

La referida Comunidad de Regantes inició expediente de modificación de características de las referidas concesiones con la finalidad, entre otros particulares, de que se autorizara concentrar la derivación de las aguas a través de dos tomas.

La tramitación del citado expediente, que fue incoado en el año 2007, se dilató en el tiempo, circunstancia que, en último término, constituye el origen de la existencia de las autorizaciones temporales que aquí se cuestionan, en la medida en que se ejecutaron las obras que materializaban la modificación pretendida sin que se hubiera autorizado la correspondiente modificación de la concesión, conforme exige el artículo 64 del TR de la Ley de Aguas, y dado que la Comunidad de Regantes pretendía hacer uso del agua en las condiciones resultantes de la materialización de la modificación referida antes de que se hubiera otorgado la autorización a que se refiere el citado artículo 64. Por ello la actora solicitó una autorización temporal de derivación de aguas que amparara el uso que pretendía hacerse del agua por parte de la Comunidad de Regantes recurrente, una vez materializada la modificación cuya autorización se pretende en el expediente NUM000 (que no es objeto de análisis en el presente litigio). Las resoluciones aquí cuestionadas se dictan, por ello, en aplicación del referido régimen autorizatorio temporal.

El artículo 77 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico expresa: " 1. Las solicitudes de autorización para derivaciones de agua de carácter temporal que no pretendan un derecho al uso privativo de ella, deberán hacer constar todos los datos necesarios para la adopción de la correspondiente resolución y deberán ir acompañadas de un croquis detallado de las obras de toma y del resto de las instalaciones y de una memoria descriptiva de unas y otras, en la que deberá justificarse, asimismo, el caudal solicitado y la no afección sensible a otros aprovechamientos preexistentes.

2. El organismo de cuenca podrá recabar del interesado la presentación de un proyecto justificativo de las obras e instalaciones, suscrito por técnico competente, si por su importancia lo considerase necesario y, una vez haya estimado suficiente la documentación aportada, procederá a contrastar la compatibilidad de la petición con las disposiciones del Plan Hidrológico de Cuenca.

3. En el caso de que la solicitud se estime compatible con las previsiones del Plan, se concederá sin más trámites la autorización, que no podrá otorgarse por un plazo superior a dos años, en la que se hará constar que se concede a precario, pudiendo quedar revocada si el organismo de cuenca lo cree conveniente para una mejor gestión del dominio público hidráulico."

Partiendo de tal consideración no cabe duda que la decisión del presente litigio pasa por analizar si la Administración demandada, al otorgar la autorización temporal controvertida, se mantuvo dentro de los límites establecidos en la regulación aplicable o si, por el contrario, y como afirma la recurrente, pudo haber excedido, en algún aspecto, los límites de las facultades de actuación que a tal efeto tiene conferidas, en la medida en que sometió a determinadas condiciones el aprovechamiento temporal que terminaba autorizando.

En el caso analizado es cierto que hubiera resultado deseable una mayor celeridad a la hora del resolver sobre el otorgamiento de la concesión que la recurrente tenía solicitada desde el año 2007 pero, sea como fuere, de lo que no cabe duda es de que, tanto la parte actora, al solicitar la autorización temporal, como la Administración demandada, al otorgarla, asumen que los títulos concesionales que permitían el aprovechamiento de que originariamente era titular la Comunidad de Regantes, no habilitaban a la misma para hacer uso del agua, si tal uso (como se pretendía) implicaba una modificación de las características en que la concesión fue otorgada. En efecto, como expresa el artículo 64 de la Ley de Aguas " toda modificación de las características de una concesión requerirá previa autorización administrativa del mismo órgano otorgante ". Por su parte el artículo 144 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico expresa que " No podrán variarse las características esenciales de una derivación de aguas, ni las condiciones de la concesión, sin la autorización administrativa del mismo órgano otorgante. Esta autorización será denegada, cualquiera que sea la variación solicitada, si en el examen inicial de la modificación a realizar por el Organismo de cuenca no se pudiera alcanzar una compatibilidad previa de la misma con el Plan Hidrológico de cuenca, a través de los trámites indicados en el artículo 108". Aclara, además, éste último precepto, que por características esenciales se entenderá la " Identidad del titular, volumen máximo anual, volumen máximo mensual cuando así se haya establecido en el título concesional y caudal máximo instantáneo a derivar, corriente y punto de toma, finalidad de la derivación, superficie regable en las concesiones para riego y tramo afectado en las destinadas a producción de energía eléctrica".

A la hora de decidir sobre la procedencia del otorgamiento de la autorización temporal, como resulta del contenido del artículo 77 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, no cabe duda que el Organismo de Cuenca cuenta con un amplio margen de discrecionalidad pues, como expresa el apartado tercero del referido precepto, la misma se habrá de conceder a precario y, en cualquier caso, puede quedar revocada si el organismo de cuenca lo cree conveniente para una mejor gestión del dominio público hidráulico.

No cabe duda que si la Confederación Hidrográfica puede revocar la autorización temporal concedida en cualquier momento, también puede, por los mismos motivos (para una mejor gestión del dominio público hidráulico), otorgarla con determinadas condiciones, las que imponga una adecuada gestión del dominio público hidráulico.

A tal efecto (sin perjuicio de lo que pueda resolverse en el procedimiento principal en que se decide sobre la autorización de la modificación de la concesión interesada), a los exclusivos efectos que aquí nos ocupan, es decir a los efectos de decidir sobre la autorización temporal cuestionada, a la vista de los antecedentes más arriba relatados, puede adelantarse que no cabe censurar que, en un caso como el analizado, el organismo de cuenca pueda atender, a la hora de decidir sobre la autorización de derivación de aguas con carácter temporal, a los principios que inspiran la regulación del artículo 59.2 de la Ley de Aguas que, después de afirmar que todo uso privativo de las aguas requerirá concesión administrativa, señala que las concesiones se habrán de otorgar teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos .

Como se decía, las amplias facultades con que cuenta el organismo de cuenca a la hora de autorizar la derivación temporal no cabe duda que alcanzan a la posibilidad de otorgar la autorización sometida a determinadas condiciones, siempre que las mismas se encuentren fundadas en una mejor gestión del dominio público hidráulico.

En el caso analizado los informes obrantes en el expediente son suficientemente expresivos de los motivos por los que la Administración considera conveniente, para una mejor gestión del dominio público hidráulico, otorgar la autorización temporal, pero sometida a las condiciones que la misma termina imponiendo y que, en particular, suponen excluir de la derivación temporal autorizada las derivaciones con destino a aquellas fincas que cuentan con aprovechamientos de aguas subterráneas, y que, una vez alteradas las condiciones en las que venían reconocidos, al amparo del régimen transitorio de la Ley 29/1985, habrían dejado de tener tal condición, conforme a lo expresado en el apartado 3º de la DT 3ª de la Ley 29/1985.

Todo lo anterior no supone desconocer (o revisar), en realidad, el derecho de los titulares de éstas. La administración, a la hora de decidir en relación con la procedencia de la autorización, tiene en cuenta las prevenciones del Plan Hidrológico, así como (como antes se decía) los principios contenidos en la Ley de Aguas, en particular los que inspiran la regulación del artículo 59.2 antes citado.

Ello no implica, como pretende la actora, la alteración de la concesión o derecho anterior puesto que, como se ha dicho, desde el momento en que el aprovechamiento que se pretende realizar posee características distintas a aquellas que se tuvieron en cuenta para otorgar la anterior concesión (hasta tanto sea autorizada la modificación) el título anterior decae, siendo, por ello, precisa, para hacer uso del agua en los términos pretendidos, la autorización temporal controvertida. Todo ello sin que, dada la naturaleza del procedimiento en que nos encontramos, y el objeto posible de análisis, quepa llevar a cabo una valoración de fondo en relación con la procedencia del otorgamiento de la autorización de modificación de la concesión solicitada (y que se decide en el expediente NUM000), y sin que tampoco pueda analizarse aquí el cauce procedimental que podría resultar procedente para terminar imponiendo una modificación de la concesión que vaya más allá de la modificación solicitada por la parte.

Cuarto.- Partiendo de tales consideraciones debe concluirse la procedencia de la desestimación del recurso articulado por la parte demandante.

Como se decía más arriba la actora expresa en primer lugar, en sustento de su pretensión anulatoria, que en el procedimiento de autorización temporal se habría decidido una revisión de las características tanto de la concesión de aguas superficiales como de los expedientes de aguas subterráneas.

Ello, como se ha expresado, no puede ser asumido, dado el ámbito decisional ante en que nos encontramos. En primer lugar en lo que se refiere a la concesión de aguas superficiales, y al margen de lo que pueda resolverse en el procedimiento relativo a la autorización de modificación solicitada, la decisión que aquí se adopta, como se ha dicho, únicamente ha de tener en cuenta la adecuación de la autorización temporal al Plan Hidrológico y la " mejor gestión del dominio público hidráulico" a que se refiere el artículo 77.3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Es cierto que la autorización temporal cuestionada tiene como antecedente la existencia de una concesión anterior (cuya modificación se encuentra pendiente de decisión) pero ello no determina que necesariamente haya de producirse una exacta correspondencia entre los volúmenes reconocidos entre el anterior título concesional y la autorización temporal, sin perjuicio, como se decía, de lo que haya de resolverse con carácter definitivo.

Tampoco cabe considerar que la autorización temporal conferida a la Comunidad de Regantes tenga incidencia en los aprovechamientos de aguas subterráneas de que puedan ser titulares de las fincas ubicadas en el perímetro para el que se reconoce la autorización temporal, pues no cabe duda que nada se decide de manera directa en relación con dichos aprovechamientos. Lo que la resolución recurrida hace es establecer, dentro del margen de discrecionalidad con que cuenta, una condición para la autorización temporal relativa a las aguas superficiales, que es la que verdadera y únicamente decide.

Quinto.- L os anteriores razonamientos dan respuesta, igualmente, a la alegación relativa a la afirmación de que la Administración demandada habría prescindido del procedimiento de revisión, a que (expresa la actora) se refiere el informe de la Oficina de Planificación Hidrológica de fecha 14 de diciembre de 2016. Como se decía, la resoluciones recurridas no tienen incidencia directa en relación con los aprovechamientos reconocidos a los titulares de aguas subterráneas.

Asimismo, y por la misma razón, debe decaer el motivo relativo a la nulidad fundada en el la afirmación que realiza la parte actora de que se habría prescindido del procedimiento establecido para la aplicación del régimen jurídico excepcional previsto en el RD 850/2017, pues la procedimentalización que se dice omitida habría resultado procedente en los casos en los que lo que hubiera de llevar a cabo fuera una modificación temporal de las condiciones de utilización del dominio público hidráulico que hubieran estado previamente reconocidas a los usuarios, pero no para el caso del reconocimiento de un nuevo derecho, o para el otorgamiento de una autorización temporal, que habrán de someterse al cauce procedimental que resulte aplicable, en este caso el del artículo 77 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Sexto.- E n lo que se refiere a la falta de motivación, también aducida por la demandante, no cabe considerar que la misma concurra. La simple lectura de las resoluciones impugnadas, y sobre todo de los informes que sustentan las mismas, ofrecen una adecuada definición de las razones por las que se establecen las condiciones al aprovechamiento temporal que aquí se cuestionan.

Como expresa la resolución de 29 de septiembre de 2017, inicialmente recurrida, " Analizando los antecedentes obrantes en este Organismo de cuenca y considerando el anteriormente mencionado informe de la Oficina de Planificación Hidrológica, se constata que existe una duplicidad de hecho en cuanto al uso del agua superficial y subterránea, que podría comportar una doble titularidad sobre un mismo derecho, por lo que deberá procederse a la integración de los derechos de agua subterránea en la Comunidad de Regantes o bien a la detracción de esos volúmenes de la concesión de aguas superficiales.

En la actualidad, el proceso de regulación de los derechos al uso del agua está en desarrollo, por lo que dicha integración no se ha producido, al efecto de conocimiento y gestión de las superficies indicadas por parte de la Comunidad de Regantes se adjunta plano indicativo de las superficies con doble origen y doble titularidad y UGHs que se ven afectadas.

Es preciso también tomar en consideración que, según interpretación integradora de las diversas normas en la materia, no es posible suministrar aguas superficiales, de las autorizadas a la Comunidad de Regantes, en aquellas superficies que ya dispongan de concesión administrativa de aguas subterráneas, otorgada a favor de un titular distinto a la propia Comunidad de Regantes."

Añade, además, " En fecha 22 de septiembre de 2017 se ha aprobado el Real Decreto 850/2017, por el que se prorroga la situación de sequía prolongada, declarada para el ámbito de la Confederación Hidrográfica del Júcar por el Real Decreto 355/201 5, de 8 de mayo, por el que se declara la situación de sequía en el ámbito territorial de la Confederación Hidrográfica del Júcar y se adoptan medidas excepcionales para los recursos hídricos. En aras a paliar los efectos producidos por la sequía y en previsión de que esta situación se prolongue a lo largo del tiempo, se justifica la aplicación de un régimen transitorio excepcional durante el periodo de vigencia del mencionado Real Decreto 850/2017 en aquellos aprovechamientos en los que exista una duplicidad en el origen del agua usada y en los que todavía no haya sido resuelto en expediente administrativo individualizado."

Concluye la citada resolución disponiendo autorizar el aprovechamiento temporal solicitado con sumisión, entre otras, a las siguientes condiciones "1ª El volumen máximo de uso autorizado es de 32.473.175 m 3/año para una superficie de riego de 5.550,97 ha dentro del perímetro delimitado en el expediente NUM000.

Con carácter general, del volumen de agua autorizado, de hasta 32.473.175 m/año, se detraerá anualmente el volumen correspondiente de aguas subterráneas empleado en los aprovechamientos con doble origen incluidos en la Comunidad de Regantes y que, por tanto, no podrá ser derivado desde las tomas superficiales.

[...]

3ªEn virtud de lo establecido en el antecedente QUINTO los siguientes aprovechamientos no podrán recibir agua superficial de la C.R. DIRECCION000, por lo que no podrá suministrarse agua superficial a los siguientes concesionarios:

[...]

4ª La posibilidad de suministrar aguas superficiales por parte de la C.R. DIRECCION000 a las superficies incluidas simultáneamente en el perímetro de la comunidad de regantes y en expedientes en trámite con origen de agua subterránea finalizará el 1 de octubre de 2018.

En el supuesto de que, con anterioridad al 1 de octubre de 2018, se presente ante este Organismo solicitud de cambio de titularidad de los expedientes concesionales de aguas subterráneas por parte de los actuales concesionarios y/o peticionarios, a favor de la C.R. DIRECCION000, suscrita por ambas partes, al efecto de modificar la titularidad de los derechos de aguas subterráneas para hacerla coincidente con la titularidad de las aguas superficiales, no será de aplicación la detracción de volumen indicada en la condición la, en la parte proporcional a partir de la correspondiente fecha de presentación, ni será de aplicación lo previsto en et apartado QUINTO de los antecedentes. "

No cabe duda que la decisión adoptada se encuentra suficientemente fundada. Como es sabido, para que la falta o defecto de motivación produzca la anulabilidad del acto es necesario que la misma haya ocasionado una indefensión efectiva en los interesados, lo que no se da en el presente supuesto por las razones apuntadas. En efecto, no cabe hablar de indefensión efectiva cuando, de uno u otro modo, la actuación administrativa en cuestión cumple con la finalidad mínima de proporcionar al interesado todos los elementos necesarios y suficientes para una adecuada defensa por su parte frente al acto de que se trata y para su revisión en vía de recurso.

En el presente supuesto la simple lectura de las resoluciones recurridas, y aun la propia actuación de la parte en vía administrativa y judicial, en que se combate el fondo de la decisión, denotan que se cumplió tal objetivo.

Por todo ello no cabe apreciar que en el caso analizado las resoluciones impugnadas incurran en defecto de motivación que alcance relevancia anulatoria, lo que, desde luego, y en cualquier caso, queda absolutamente descartado a la vista del contenido del expediente administrativo y de los informes y actuaciones obrantes en el mismo, y que constituyen un antecedente concreto de la decisión cuestionada.

Séptimo.- E n lo que se refiere a la supuesta vulneración del principio de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima en que, en opinión de la parte demandante, podrían haber incurrido las resoluciones cuestionadas, como expresa la Sentencia de fecha 22 de febrero de 2016, de la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo (dictada en el recurso de casación nº 4048/2013) " la Administración no puede adoptar decisiones que contravengan las perspectivas y esperanzas fundadas en las propias decisiones anteriores de la Administración. Cuando se confía en la estabilidad de su criterio, evidenciado en múltiples actos anteriores en un mismo sentido, que lleva al administrado a adoptar determinadas decisiones, se genera una confianza basada en la coherencia del comportamiento administrativo, que no puede defraudarse mediante una actuación sorprendente. La invitación a formalizar una subvención y las actuaciones posteriores necesarias y favorables, todas ellas, a su conclusión, forja una fundada esperanza de lo que era razonable y coherente esperar.

Conviene tener en cuenta que confianza legítima requiere, en definitiva, de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3). Exactamente lo que acontece en el caso examinado, a tenor de los hechos antes relatados.

Recordemos que, respecto de la confianza legítima, venimos declarando de modo reiterado, por todas, Sentencia de 22 de diciembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo núm. 257/2009 ), que "el principio de la buena fe protege la confianza legítima que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que el principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes "venire contra factum propium"".

No cabe afirmar que, en este caso, concurran los requisitos exigidos por la jurisprudencia para que la hipotética defraudación del principio de confianza pueda alcanzar relevancia anulatoria puesto que, en el caso analizado, la actuación cuestionada viene, en definitiva, a coincidir, en lo esencial, con la puesta de manifiesto, señaladamente, por la resolución por la que se dispuso la autorización temporal anterior, sin perjuicio de que la misma terminara siendo revocada como consecuencia de la estimación del recurso de reposición interpuesto contra la misma, y ello, a mayor abundamiento, a la vista del desenvolvimiento (procedimental y extraprocedimental) que relata el informe del Comisario de Aguas Adjunto aportado por la Abogacía del Estado (documento 1 de la contestación a la demanda) que expresa " Aunque esta Resolución fue revocada con posterioridad al haberse emitido en el expediente NUM000 de modificación de características y no en expediente diferenciado como procedía, la Confederación ya había puesto de manifiesto el criterio a seguir tanto en la citada Resolución como en las reuniones previas mantenidas con la Junta de Gobierno de la Comunidad de Regantes.

En la Resolución de autorización temporal emitida en el expediente NUM001 de fecha 29/02/2016 no se hizo mención al tema de la doble titularidad y la necesaria integración para poder seguir disponiendo de aguas superficiales, al estar la campaña de riegos ya iniciada y los regantes con sus planes de cultivos ya previstos.

Ese mismo año, y a solicitud del Presidente de la Comunidad de Regantes, se emitió con fecha 03/10/2016 en el expediente NUM002, nueva Resolución de autorización temporal, ya que la anterior finalizaba el 30/09/2016, y con validez hasta el 30/09/2017. Durante todo este periodo transitorio, se siguieron manteniendo reuniones con la Comunidad de Regantes con la finalidad de solucionar el problema de la doble titularidad, ya que sólo se trata de una cuestión de titularidad puesto que el régimen de explotación está resuelto en la Resolución anual de Presidencia mediante la que se establecen los criterios de autorización de uso del agua durante la campaña de riego correspondiente, para los usuarios con obligación de pertenencia o integrados en la Junta Central de Regantes de la Mancha Oriental, que en su apartado SEXTO dispone que, "El volumen total disponible en las superficies en las que concurra un doble origen del agua será el mayor que resulte de aplicar las condiciones del apartado primero de esta Resolución, a la Resolución o comunicación de condiciones definitivas del expediente administrativo de aguas subterráneas y del expediente de aguas superficiales, no pudiendo sobrepasarse el límite impuesto para cada uno de ellos en particular.

En este tipo de explotaciones, se realizará el control de los consumos de agua mediante caudalímetros siempre que, mediante el control por consumos teóricos de cultivos, se sobrepase el derecho de utilización del menor de los orígenes de las aguas. Dicho caudalímetro podrá instalarse en cualquiera de los dos orígenes (superficial o subterráneo). En caso de que el caudalímetro se instale en el origen superficial, solo se podrá admitir dicho control cuando el dispositivo esté instalado en tubería presurizada y se constate fehacientemente que la totalidad del agua de origen superficial suministrada al aprovechamiento es contabilizada por dicho dispositivo. "

La Confederación desde diciembre de 2015 ya había informado por escrito y en diversas reuniones a la Comunidad de Regantes del criterio adoptado, pero ante la inactividad de la Comunidad de Regantes, en fecha 29/09/2017 resolvió favorablemente la petición de autorización temporal formulada por la Comunidad de Regantes en el expediente de referencia NUM003, señalando en la misma un nuevo período transitorio, al establecer que, el 01/10/2018, finalizaría la posibilidad de suministrar aguas superficiales a las superficies incluidas simultáneamente en el perímetro de la Comunidad de Regantes y en expedientes, en trámite o resueltos, de concesión de aguas subterráneas.

Durante todo ese período no se presentó ningún acuerdo de integración a la Comunidad de Regantes por parte de usuarios de aguas subterráneas, por lo que con fecha 08/08/2018, la Confederación comunicó a los titulares de los aprovechamientos de aguas subterráneas que, en virtud de la resolución de autorización provisional de fecha 29/09/2017, a partir de 30/09/2018, la Comunidad de Regantes no podría suministrar caudales de aguas superficiales derivados del río Balazote a los aprovechamientos que ya disponían de derechos privativos al uso del agua, salvo que hubieran solicitado la integración de sus derechos en la Comunidad de Regantes.

No fue sino una vez finalizado el plazo concedido, cuando a partir del 05/10/2018 y hasta el 23/02/2021, la Comunidad de Regantes han ido presentando los acuerdos de integración suscritos por la propia Comunidad y los usuarios de aprovechamientos de aguas subterráneas, incluidos en el perímetro de riego de la Comunidad de Regantes."

Octavo.- P or último, en lo que se refiere a la afirmación efectuada por la parte demandante relativa a la inexistencia de precepto legal que impida coexistir dos aprovechamientos con distinto titular para el riego de una misma superficie, es cierto que, como expresa la Abogacía del Estado, la actuación de la Confederación Hidrográfica no parte de la consideración de la incompatibilidad entre distintos aprovechamientos, cualesquiera que sean. La misma no plantearía inconveniente, en realidad, en relación con la compatibilidad entre la concesión de aguas superficiales y los aprovechamientos temporales de aguas privadas reconocidos al amparo del régimen transitorio de la Ley 29/1986, sino únicamente respecto de la concurrencia de varios títulos concesionales.

En cualquier caso tales aspectos podrían ser cuestionados, en su caso, en la resolución que se pronuncie sobre la modificación, definitiva, de los aprovechamientos reconocidos, pero no a en el ámbito en el que nos encontramos en que, como ya hemos expresado más arriba, tal criterio decisional resulta admisible (por no resultar arbitrario) a la hora de decidir discrecionalmente la autorización temporal cuestionada.

Noveno.- Aun cuando procede la desestimación del recurso articulado las circunstancias concurrentes en el caso analizado, y las dudas de hecho y de derecho que el mismo presenta, aconsejan no hacer expresa imposición de costas conforme a lo expresado en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por todo lo anterior,