Sentencia Contencioso-Administrativo 221/2023 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 100/2021 de 31 de julio del 2023

PRIMERO.- Actividad administrativa impugnada.

Por Acuerdo de 3 de noviembre de 2020 se desestimó el recurso de reposición interpuesto por los actores contra el Acuerdo del Jurado Regional de Valoraciones de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha adoptado en fecha 2 de julio de 2020 en base a las siguientes razones:

En cuanto a la falta de audiencia a los interesados, señala que la tramitación y aprobación del Programa de Actuación Urbanizadora y del convenio urbanístico eran conocidas por la parte, hecho que puede observarse de las alegaciones detalladas contenidas en el recurso de reposición; añade que no se ha causado indefensión material y efectiva.

En cuanto al fondo del asunto, razona el Acuerdo de 3 de noviembre de 2020:

"Las alegaciones efectuadas evidencian la incorrecta interpretación que hace el recurrente de la regulación contenida, respecto de la forma de ejecución del planeamiento urbanístico en el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (en adelante TRLOTAU). El suelo para el que se solicita la expropiación está clasificado como suelo urbano residencial por las Normas Subsidiarias de la localidad, estando afectado por la apertura de un nuevo vial de 10 metros de anchura que, conforme señala el Ayuntamiento, no tiene aún la condición de solar, al no estar abiertas al uso público en condiciones adecuadas todas las vías que lo circundan y estar pendientes de ejecución las obras de infraestructuras mínimas de integración y conexión con los correspondientes servicios urbanísticos (véase en este sentido la Disposición Preliminar 2.3. del TRLOTAU). En definitiva, se trata de un suelo urbano que para adquirir la condición de solar debería haberse ejecutado una actuación urbanizadora, bien mediante obras públicas ordinarias, conforme a lo dispuesto en el artículo 129 del TRLOTAU, previa la cesión gratuita del suelo correspondiente destinado a dotaciones, o bien, mediante un Programa de Actuación Urbanizadora, que conllevaría también la obligatoria cesión de las dotaciones correspondientes de forma gratuita. Y para ello habría sido necesario la delimitación previa de la correspondiente unidad de actuación, según se desprende del art. 97.1.c) del TRLOTAU: "(...) la unidad de actuación opera simultáneamente como ámbito para el desarrollo de la totalidad de las operaciones jurídicas y materiales precisas para la ejecución integral del planeamiento y de la comunidad de referencia para la justa distribución de beneficios y cargas (...)".

En este sentido no es necesario que una unidad de actuación urbanizadora venga delimitada en el planeamiento general, pues puede ser delimitada posteriormente, como se deduce del art. 114 del TRLOTAU, tanto al aprobar el correspondiente Programa de Actuación Urbanizadora, como con el correspondiente Proyecto de Urbanización, en el caso de obras públicas ordinarias. Así lo reconoce el propio recurrente en la página 6 de su recurso.

Lo que es indudable es que delimitada la unidad de actuación para la ejecución del Planeamiento y aprobado el correspondiente Programa de Actuación Urbanizadora para su ejecución, como ocurre en este caso, las dotaciones públicas previstas en su ámbito serán de cesión obligatoria y gratuita mediante la equidistribución de beneficios y cargas (art. 99 y 110 TRLOTAU).

QUINTO.- A continuación, explican que el Programa de Actuación Urbanizadora aprobado para la ejecución de la C/ Benjamín Palencia ha caducado por el transcurso del tiempo y el mismo ha sido resuelto de mutuo acuerdo por el desistimiento del promotor y la aceptación presunta del Ayuntamiento, y que no ha sido publicado, lo que afecta a su eficacia y validez.

[...]

Así cabe recordar que la caducidad de un procedimiento administrativo se prevé en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, para dos supuestos, en función de quien haya iniciado el procedimiento. El supuesto del art. 25, relativo a procedimientos incoados de oficio, en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que se producirá la caducidad, siempre que no se haya resuelto y notificado el procedimiento en plazo. No estaríamos en este supuesto, puesto que el Programa de Actuación Urbanizadora se inició a instancia del interesado, y consta resolución de aprobación definitiva del mismo de fecha 14 de noviembre de 2003. El otro supuesto de caducidad es el del art. 95, relativos a la caducidad en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, que se producirá cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo. En estos la Administración le advertirá de que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento y tendrá que dictar una resolución expresa que declare la caducidad y ordene el archivo de las actuaciones. Ello no ha sucedido en el expediente que ahora se examina, por lo que no se puede presumir la caducidad, la misma ha de ser declarada expresamente por lo que el expediente no está archivado.

De igual forma ha de concluirse por lo que respecta al desistimiento. El art. 94 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, prevé la figura del desistimiento de los interesados respecto de solicitudes que hayan sido efectuadas por los mismos y en las condiciones exigidas en dicho artículo. El desistimiento está relacionado directamente con la solicitud efectuada en un procedimiento, pero no con la resolución que finaliza el mismo. Es decir, en el procedimiento de tramitación del Programa de Actuación Urbanizadora, uno de los hoy recurrentes podría haber instado el desistimiento de su solicitud antes de que se hubiese dictado la resolución aprobado el Programa, pero no una vez que se adoptó el acuerdo de aprobación definitiva. Lo único que cabría tras la aprobación definitiva era la resolución del mismo al amparo del art. 125 del TRLOTAU, que podrían haber sido instada a solicitud de los interesados. Pues bien, no consta en el expediente remitido desde el Ayuntamiento, ni ha sido acreditado, que el Programa de Actuación Urbanizadora haya sido resuelto conforme al procedimiento previsto en el reseñado artículo, ni que se haya instado ningún procedimiento de revisión sobre el acuerdo adoptado por lo que ha de entenderse que el acuerdo de aprobación definitiva de 14 de noviembre del 2003 es plenamente válido. Dice así el art. 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en relación con la ejecutividad de los actos administrativos: "1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa".

Como reconocen los propios recurrentes el acuerdo fue suspendido posteriormente, por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 23 de enero del 2004, suspensión que fue levantada mediante acuerdo del Pleno de 30 de abril del 2004. Ahora bien, tras diversos avatares judiciales ( sentencia 27/2006, de 13 de febrero de 2006, del Juzgado nº 1 de Albacete en procedimiento ordinario 44/2005 y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha nº 144/2007, de 1 de octubre de 2007), el acuerdo de aprobación definitiva devino firme y seguía siendo válido en la fecha en la que se solicitó la expropiación.

Siguiendo la estela del mismo art. 39, en su apartado 2 se señala: " 2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior". Pues bien, es cierto que conforme a los art. 124 y 126 del TRLOTAU y el art. 101.2 del Decreto 29/2011, de 19 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Actividad de Ejecución es necesaria la publicación de la aprobación definitiva de los Programas de Actuación Urbanizadora, por lo que la eficacia del mismo depende de su publicación, pero ello no afecta a su validez, que como tal sigue existiendo.

En suma, también estos argumentos han de ser desestimados.

Añaden, por último, que el convenio urbanístico tampoco ha sido publicado lo que también afecta a su validez y eficacia. A la vista de cuanto se ha expuesto de manifiesto en los párrafos anteriores, a la misma conclusión y con los mismos argumentos legales, que damos por reiterados, ha de llegarse, y por tanto, esta fundamentación también ha de ser desestimada.

La ineficacia de la inscripción en el Registro de Programas de Actuación Urbanizadora y Agrupaciones de interés urbanístico no deja de ser una mera alegación de parte, carente de fundamento legal alguno, por lo que también debe ser desestimada. La inscripción se realizó siguiendo los requisitos establecidos en el art. 124 del TRLOTAU, posteriormente desarrollado por el art. 101 del Reglamento de Actividad de Ejecución".

SEGUNDO.- Sobre la diligencia final.

La parte actora solicita en conclusiones se practique como diligencia final prueba consistente en certificación del Decreto 126/2012, de 12 de noviembre, dictado por la Sra. Alcaldesa del Excmo. Ayuntamiento de Alpera por la que se acordó la devolución del aval aportado como garantía del coste de ejecución del PAU de la U.A Benjamín Palencia de la localidad.

No procede acordar la práctica de dicha diligencia final. Por un lado, dicho documento fue aportado por la parte actora en fecha 10 de junio de 2021, acordándose su inadmisión por providencia de 8 de marzo de 2022 al tratarse de un documento que tiene fecha anterior a la formalización de la demanda y pudo obtenerse con antelación, resolución frente a la que la parte actora no interpuso recurso. Por otro, no se cuestiona la devolución del aval por las demandadas.

TERCERO.- Sobre la audiencia tras la petición de información complementaria por el Jurado.

Las alegaciones del recurrente no pueden tener favorable acogida en base a las siguientes consideraciones:

En primer lugar, hemos de partir de que el Tribunal Supremo ha señalado que el Jurado puede recabar antes del acuerdo de valoración la información que precise, sin que sea necesario dar, en todo caso, audiencia a las partes ( STS 27 de octubre de 2014 (rec. 5649/2011); STS 12 de junio de 2014 (rec. 3208/2011).

En segundo lugar, no consta que se haya causado indefensión a la parte dado que el propietario conocía los hechos de los que fue informado el Jurado al ser el urbanizador.

Por último, en todo caso, lo solicitado por el actor en el suplico, nos exige entrar a conocer el fondo del asunto, pues se solicita se declare nulas las resoluciones y se reconozca el derecho de los actores a que se determine el justiprecio de los terrenos expropiados por ministerio de la Ley.

CUARTO.- Sobre la expropiación por ministerio de la ley.

La sentencia de 28 de octubre de 2013 (casación 3912/11) dice en relación con la expropiación por ministerio de la Ley:

"La legislación urbanística española (véase el art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, así como numerosa normativa autonómica en igual sentido) prevé la posibilidad de que los terrenos destinados en el planeamiento urbanístico a sistemas y dotaciones públicas que no entren en operaciones de equidistribución de cargas y beneficios en el seno de la unidad de ejecución en la que se encuentren o que no sean adscritos a una unidad distinta, puedan ser expropiados a instancias de los propietarios de los mismos una vez que transcurra un determinado plazo sin que la Administración haya impulsado de oficio su obtención y ejecución.

Estas expropiaciones denominadas por ministerio de la ley suponen una garantía frente a la inactividad de las Administraciones públicas en la gestión de los Planes de Ordenación y, concretamente, de aquellos que deban ejecutarse conforme al sistema de expropiación, permitiendo a los propietarios la posibilidad de desbloquear la situación creada por un Plan que la Administración no se decide a ejecutar y le permite obtener la compensación correspondiente a la privación que el Plan le impone, consiguiendo corregir la situación en que se coloca a los particulares como consecuencia del no ejercicio de la potestad expropiatoria.

Nuestra jurisprudencia ha declarado en relación con el art. 69 del TRLS, que este precepto proporciona una garantía para los derechos de los administrados que acentúa el principio de obligatoriedad de los planes y que sus previsiones intentan paliar los perjuicios que para el titular de los bienes afectados por una expropiación urbanística supone la pasividad de la Administración, estableciendo una garantía del contenido económico de los derechos de los propietarios, debilitados frente a tal pasividad administrativa. Constituye pues una herramienta para combatir las situaciones de inactividad en las que la Administración no ejerce la potestad expropiatoria que resulta obligada en virtud del Plan urbanístico y el sistema de ejecución previsto en él.

Estas expropiaciones por ministerio de la ley, en el sentido expuesto, constituyen por tanto una excepción a la regla general según la cual no cabe, en principio, obligar a la Administración a expropiar, y tienen un marcado carácter tuitivo pues tratan de evitar la indefensión de los propietarios que, como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno, facultándoles para forzar a la Administración a que les expropie, impidiendo así que su derecho de propiedad quede vacío de contenido económico. Operan como un mecanismo de cierre del planeamiento urbanístico para aquellos casos en los que el contenido económico del derecho de propiedad afectado por dicho planeamiento no pueda satisfacerse por la vía ordinariamente prevista que es la de equidistribución de beneficios y cargas entre los propietarios de los terrenos afectados por el desarrollo urbanístico previsto en los planes de ordenación correspondiente".

El artículo 149.3 del TRLOTAU exige no solo el cumplimiento de unos requisitos formales (que en este caso se cumplen), sino también el cumplimiento de unos requisitos sustantivos: que los terrenos estén destinados a sistemas generales o dotaciones públicas que no hayan de ser objeto de cesión obligatoria.

Esta cuestión esa analizada de forma exhaustiva en la resolución del Jurado Regional de Valoraciones, así como el Jurado Regional de Valoraciones da respuesta a las alegaciones que efectuó el recurrente en el recurso de reposición.

Hemos de partir de que en las Normas Subsidiarias se recoge expresamente que para las actuaciones urbanísticas se aplica, en general, el sistema de cooperación, que conlleva la cesión obligatoria y gratuita que resulte procedente, así como para la gestión del suelo urbano preferentemente el sistema de cooperación.

Como indica la STS de 20 de marzo de 2007: " conviene señalar que la cesión de terrenos para viales, a la que ya se refería la primitiva Ley del Suelo de 1956 (art. 114 ), se establece como una carga de los propietarios del suelo urbano y urbanizable programado ( arts. 83.3.1º y 84 TRLS de 1976 ), refiriéndose el art. 20 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , al deber de ceder los terrenos destinados a dotaciones públicas y señalando los arts. 14 y 18 de la Ley 6/98, de 13 de abril , entre los deberes de los propietarios de suelo urbano y urbanizable, la cesión obligatoria y gratuita de todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.

Dicha cesión de suelo, como carga urbanística de los propietarios, se integra en la necesaria y equitativa distribución de beneficios y cargas entre los afectados y se plasma en la correspondiente ejecución del planeamiento, o dicho en palabras del art. 124 del TRLS de 1976 , será objeto de distribución justa entre los propietarios, juntamente con los beneficios derivados del planeamiento, en la forma que libremente convengan mediante compensación o reparcelación. En el mismo sentido, el art. 20.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992 refiere el cumplimiento de tal deber de cesión de terrenos a la garantía de distribución equitativa de los beneficios y cargas entre los afectados a través de la ejecución del planeamiento.

Así se refleja en la sentencia de 22 de diciembre de 2001 , según la cual: "es claro que esta cesión gratuita, constituye una carga impuesta al propietario, como contraprestación a los beneficios reportados por acción urbanística, pero al quedar privado el interesado del terreno de su propiedad, por la cesión gratuita, que tiene por exclusiva finalidad su destino a viales, ello ha de tener la adecuada compensación del beneficio correspondiente en la ejecución del planeamiento, de acuerdo con el principio de justa distribución de tales cargas y beneficios ya referido".

Se trata, por lo tanto, de una obligación legal impuesta al propietario del terreno en razón del planeamiento urbanístico, que se plasma en las correspondientes actuaciones de ejecución y se integra en la equitativa distribución de beneficios y cargas entre los afectados en la unidad o ámbito de ejecución de que se trate.

Al alcance de esta obligación se refería ya, de forma ordenada y completa, la sentencia de 10 de febrero de 1987 , cuando señala que "la doctrina expuesta en los anteriores razonamientos lleva a la conclusión de que si bien la cesión gratuita por los propietarios de los terrenos destinados a viales, parques, jardines públicos y centros de educación general básica constituye un principio general obligatorio impuesto por el artículo 83.3.1 del texto refundido de la Ley del Suelo vigente, también lo es:

Primero.- Esta obligación de cesión se produce únicamente en cuanto dichos viales, etc., sean para el servicio del polígono o unidad de actuación correspondiente.

Segundo.- Esta cesión no obsta a que el propietario afectado pueda exigir que se efectúe un reparto equitativo de la carga que ello supone, porque así lo dispone el propio artículo 83 en su numero 3, apartado 4 , en relación con el artículo 87 .

Tercero.- El reparto de las cargas habrá de efectuarse en principio a través del instituto de la reparcelación (mismo artículo 83.3.4 ).

Cuarto.- Cuando tal reparto por esta vía de la reparcelación no fuere posible, y el afectado no obtenga ninguna compensación con la afectación, habrá que arbitrar un medio a tal efecto que no puede ser otro que el de la indemnización a través del procedimiento señalado para la expropiación, que constituye el sistema de aplicación general por la Administración".

Señala del demandante que, al no contemplar las Normas Subsidiarias la adscripción de la calle a un sector o unidad de actuación ni contemplar unidades de actuación en las que se incluya dicha vía pública, la forma de obtención es la de expropiación de conformidad con el artículo 126 del TRLOTAU. En concreto, establece el precepto es que el suelo destinado a Sistemas Generales se obtendrá: "a) Cuando estén incluidos en o adscritos a sectores o unidades de actuación, mediante cesión obligatoria y gratuita y por los procedimientos previstos para el desarrollo de la actividad de ejecución en unidades de actuación urbanizadora, así como, en su defecto, por expropiación u ocupación directa.

b) En los restantes supuestos, mediante expropiación u ocupación directa, así como mediante permuta en los supuestos expresados en la letra e) del número 3 del artículo 79".

Ahora bien, en cuanto a las unidades de actuación, señala el artículo 113 TRLOTAU respecto a las características y requisitos:

"1. Las unidades de actuación delimitan el ámbito espacial de una actuación urbanizadora o de una de sus fases.

Deberán incluirse en ellas los suelos dotacionales precisos para su ejecución racional y las parcelas edificables que como consecuencia de ella se transformen en solares.

2. En suelo urbano las unidades de actuación podrán ser discontinuas y su delimitación voluntaria.

3. En el suelo urbanizable el Plan Parcial incluirá en una o varias unidades de actuación todos los terrenos del sector, salvo, en su caso, los destinados a sistemas generales".

Por otro lado, el artículo 114 dispone:

"1. La delimitación de las unidades de actuación se contendrá en los planes territoriales y urbanísticos y en los Programas de Actuación Urbanizadora. Para favorecer la actividad urbanizadora, se procurará diversificar la extensión de sus superficies.

2. Los Programas podrán volver a delimitar el ámbito de las unidades de actuación previstas en los Planes, adecuándolo a condiciones más idóneas para el desarrollo de la correspondiente actuación, pudiendo ésta extenderse a cuantos terrenos sean necesarios para la conexión a las redes de servicio existentes en el momento de programar la actuación.

3. Las unidades de actuación podrán delimitarse en los proyectos de urbanización, en el caso de actuaciones a realizar en el régimen de obras públicas ordinarias".

Por tanto, las unidades de actuación pueden delimitarse en el planeamiento general, así como posteriormente.

En el caso de autos, si bien el suelo es suelo urbano residencial, no resulta controvertido que no tiene la condición de solar. Para adquirir la condición de solar, como señala la resolución impugnada y cuyos razonamientos comparte la Sala, debería haberse ejecutado por una actuación urbanizadora, bien mediante obras públicas ordinarias, previa cesión del suelo (art. 129 TRLOTAU), o bien mediante un PAU, que supone también la cesión de las dotaciones correspondientes. Es más, el Sr. Herminio presentó PAU denominado "Benjamín Palencia" en la que se delimita la Unidad de Actuación para la realización de las obras de urbanización necesarias y la obtención del vial. Dicho PAU fue aprobado por acuerdo del Ayuntamiento en fecha 14 de febrero de 2003.

Por tanto, no resulta procedente la expropiación por ministerio de la ley con la consiguiente fijación de un justiprecio respecto de unos terrenos que están sujetos a un deber de cesión obligatoria y gratuita.

Lo anterior nos conduce a la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- Costas.

De conformidad con lo establecido en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional se imponen las costas a la parte actora; y atendiendo a las circunstancias del caso y grado de complejidad, se limitan las costas, referido exclusivamente a los honorarios de Letrado por defensa jurídica, a la cantidad máxima de 2.000 €.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,