Sentencia Contencioso-Administrativo 1281/2023 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 280/2022 de 12 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Interpuesto por la mercantil FORMAVIA EMPRESARIAL, S.L. recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Valladolid de 17 de marzo de 2022, dictada en el procedimiento ordinario seguido en ese Juzgado con el número 25/2021, que desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por aquélla contra la resolución que en la misma se indica -la de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, de 2 de marzo de 2021, que declaró el incumplimiento parcial por parte de la sociedad actora de la obligación de justificación de la subvención que le fue concedida por resolución del mismo órgano administrativo de 21 de noviembre de 2016, en los términos del informe definitivo de auditoría de operaciones emitido el 28 de enero de 2020, así como la obligación de la misma de reintegrar la cantidad de 43.172,55 euros más los intereses devengados desde el 19 de diciembre de 2017 (expediente número NUM000)-, pretende la parte apelante que se revoque la sentencia apelada y que en su lugar se anule el acto impugnado, esto es, el que puso fin al procedimiento de incumplimiento y reintegro de la subvención de que en este pleito se trata -subvención cofinanciada por el Fondo Social Europeo para desarrollar acciones del programa de orientación, formación e inserción (OFI)-, pretensión que según es ya posible anticipar debe ser estimada.

SEGUNDO.- En efecto, de cara a justificar la estimación del presente recurso que acaba de adelantarse lo primero que hay que decir es que la sentencia del Juzgado a quo recoge de forma precisa tanto los antecedentes fácticos más significativos del supuesto de autos como los argumentos empleados por las partes y que el problema litigioso es en esencia un problema de valoración del material probatorio obrante en el expediente y en los autos, particular sobre el que hay que poner de relieve que esta Sala no se encuentra en una posición muy diferente de la de la juez de instancia, de suerte que no es cierto que en este aspecto "haya de prevalecer" la apreciación realizada por la misma o que solo sea posible corregir esa apreciación de incurrir en un error claro o palmario -téngase presente que la documental no permite ninguna distinción y que la prueba testifical y pericial ha sido grabada, lo que facilita su valoración incluso por quien no estuvo presente en el acto en que se llevó a cabo-. En alguna medida así lo acepta la Administración demandada cuando en su oposición a la apelación indica que también puede cuestionarse la valoración de la prueba hecha en la primera instancia "cuando existan razones suficientes para considerar que contradice las reglas de la sana crítica".

Dicho lo anterior, debe ya señalarse que esta Sala no comparte la conclusión a la que se llega en la sentencia apelada en el sentido de que el informe de la auditoría de operaciones de la línea de subvención OFI de la Intervención Delegada de la Gerencia de Servicios Sociales de 20 de enero de 2020 (folios 2726 y siguientes del expediente) goza de presunción de veracidad, por estar realizado con imparcialidad y objetividad y no haber sido desvirtuado por prueba en sentido contrario, a cuyo fin hay que poner de manifiesto que en dicho informe de la auditoría se concluye que los gastos de arrendamiento de locales y equipos informáticos imputados a la subvención de que se trata exceden del valor de mercado en 43.160,13 euros en base a unos informes de valoración, de 20 y 22 de enero de 2020 (folios 2762 y siguientes), que dado su contenido, y vistas las pruebas practicadas en sentido contrario, no tienen ese plus de credibilidad que parece deducirse que les otorga la juzgadora a quo.

TERCERO.- En relación con lo que acaba de apuntarse se juzga conveniente empezar haciendo mención a la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2022 (recurso de casación nº 5631/2019), sentencia en la que la cuestión de interés casacional objetivo era la de la naturaleza y valor probatorio de los informes elaborados por funcionarios o técnicos de la Administración y, en particular, si deben ser tenidos como informes de parte y ser valorados como tales o, si por el hecho de proceder de funcionarios de los que se presume objetividad, tienen un plus de fuerza probatoria frente a los informes de parte. En dicha sentencia, que fija una doctrina en buena medida reiterada por la sentencia posterior también del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2023 (recurso de casación nº 257/2021), y en concreto en su fundamento de derecho séptimo, se declara lo siguiente:

<< Más compleja es la otra cuestión de interés casacional objetivo, relativa a la "naturaleza y valor probatorio de los informes de la Administración obrantes en el expediente administrativo más los aportados en sede judicial como pericial, todos elaborados por funcionarios o técnicos de la Administración".

A este respecto hay que comenzar recordando que en el Derecho Administrativo no hay normas específicas sobre los medios de prueba, ni sobre su valoración. Así, en el art. 77 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas se dice que "los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil". Y con respecto a la prueba en el proceso, el art. 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa contiene reglas sobre el momento y el modo de pedir el recibimiento a prueba, e incluso sobre algunos aspectos de su práctica; pero sobre los medios de prueba y su valoración se limita a remitirse a la Ley de Enjuiciamiento Civil. El apartado cuarto del citado art. 60 , en efecto, dispone que "la prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil". Más adelante, por lo que específicamente hace a la prueba pericial, el apartado sexto añade que las partes pueden "solicitar aclaraciones al dictamen emitido".

Todo ello significa que, para determinar la naturaleza y la fuerza probatoria de los informes y dictámenes elaborados por expertos de la Administración, hay que estar a la legislación procesal civil. Pues bien, tales informes y dictámenes serán subsumibles dentro del medio de prueba oficialmente denominado "dictamen de peritos" en tanto en cuanto reúnan las características que al mismo atribuye el art. 335 de la Ley de Enjuiciamiento Civil : que "sean necesarios conocimientos científicos, artísticos, técnicos o prácticos para valorar hechos o circunstancias relevantes en el asunto o adquirir certeza sobre ellos" y que las personas llamadas como peritos "posean los conocimientos correspondientes". En pocas palabras, se trata de que la acreditación de un hecho requiera de conocimientos especializados.

Ninguna duda cabe de que ciertos funcionarios y técnicos al servicio de la Administración, por su formación y selección, pueden tener conocimientos especializados relevantes para probar hechos que sólo por medio de una pericia pueden ser acreditados. Más aún, una parte relevante de los empleados públicos desempeñan precisamente funciones de naturaleza técnica o científica. Ello es, por supuesto, predicable de quienes están al servicio de la Administración como expertos en materias artísticas; expertos que pueden, en principio, actuar como peritos cuando se trate de determinar la mayor o menor calidad de una obra de arte.

Tampoco es dudoso que, en el ámbito del Derecho Administrativo, tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional, los dictámenes periciales deben valorarse tal como ordena el art. 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , es decir, "según las reglas de la sana crítica". Ello no implica que el dictamen pericial sea una prueba tasada o legal, cuya fuerza está predeterminada por la ley y no puede ser destruida por otros medios. En la tradición jurídica española, es generalmente admitido que esa idea de reglas de la sana crítica -ya presente en el art. 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 , e incluso en el hoy derogado art. 1243 del Código Civil - no trae consigo un sistema de valoración de la prueba diferenciado. Antes, al contrario, la valoración según las reglas de la sana crítica no deja de ser una manifestación de libre valoración de la prueba o valoración en conciencia. Ante una prueba pericial puede el juzgador formar su convicción sobre los hechos con libertad, dando a aquélla el peso que -habida cuenta de las circunstancias y del resto del material probatorio- considere adecuado. Pero debe hacerlo exponiendo las razones que le conducen, siguiendo el modo de razonar de una persona sensata, a aceptar o rechazar lo afirmado por el perito. La valoración de la prueba pericial según las reglas de la sana crítica es, así, una valoración libre debidamente motivada; algo que, como es obvio, exige realizar un análisis racional de todos los elementos del dictamen pericial, sopesando sus pros y sus contras. Seguramente, más allá del respeto a la tradición, no era imprescindible que el legislador hiciera esa mención a las reglas de la sana crítica, ya que la exigencia de motivación de las sentencias, impuesta con alcance general por el art. 120.3 de la Constitución , alcanza al establecimiento de los hechos por el juzgador.

Una vez sentado que los expertos al servicio de la Administración pueden actuar como peritos y que sus dictámenes -al igual que cualquier otro dictamen pericial- han de ser valorados de manera libre y motivada, es preciso hacer tres consideraciones adicionales a fin de dar cumplida respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo. En primer lugar, tal como señala el recurrente, no es lo mismo que un informe o dictamen emanado de la Administración se haga valer como medio de prueba en un litigio entre terceros o en un litigio en que esa misma Administración es parte. En este último supuesto, no tiene sentido decir que el informe o dictamen goza de imparcialidad y, por ello, merece un plus de credibilidad: quien es parte no es imparcial. Además, cuando esto ocurre, el dato es relevante, pues exige no eludir la proveniencia puramente administrativa del informe o dictamen, examinando hasta qué punto ello ha podido influir en las conclusiones periciales.

En segundo lugar, en conexión con lo que se acaba de decir, no todos los expertos al servicio de la Administración se encuentran en una misma situación de dependencia con respecto al órgano administrativo llamado a decidir. Por mucha que sea la capacitación técnica o científica de la concreta persona, no es lo mismo un funcionario inserto en la estructura jerárquica de la Administración activa que alguien que -aun habiendo sido designado para el cargo por una autoridad administrativa- trabaja en entidades u organismos dotados de cierta autonomía con respecto a la Administración activa. A este respecto hay que recordar que, entre las causas de tacha de peritos no designados judicialmente, el art. 343 de la Ley de Enjuiciamiento Civil incluye "estar o haber estado en situación de dependencia o de comunidad o contraposición de intereses con alguna de las partes o con sus abogados o procuradores". Y el art. 344 del propio cuerpo legal dispone que la tacha debe ser tenida en cuenta al valorar la prueba pericial. Pues bien, mientras que el funcionario inserto en la estructura jerárquica de la Administración activa está manifiestamente en situación de dependencia, el lazo es menos acusado en el otro supuesto. Precisar y ponderar, en cada caso concreto, el mayor o menor grado de dependencia del experto con respecto al órgano administrativo llamado a decidir es algo que, sin duda, debe hacer el juzgador.

En tercer y último lugar, seguramente hay supuestos en que los informes de origen funcionarial, aun habiendo sido elaborados por auténticos técnicos, no pueden ser considerados como prueba pericial. Ello ocurre destacadamente cuando las partes no tienen ocasión de pedir explicaciones o aclaraciones ( arts. 346 y 347 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y art. 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ). Dichos informes no tendrán más valor que el que tengan como documentos administrativos, y como tales habrán de ser valorados. Queda así respondida la cuestión de interés casacional objetivo relativa a la naturaleza y el valor de los informes y dictámenes provenientes del interior de la Administración>>.

En línea semejante, se estima oportuno hacer igualmente referencia a la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2023 (recurso de casación nº 257/2021), que aborda como cuestión de interés casacional los requisitos que debe reunir el dictamen de peritos, que reitera la doctrina fijada en la sentencia antes transcrita en parte de 17 de febrero de 2022 y que con remisión a la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 2021 (recurso de casación nº 5352/2019) recuerda que es abundante la jurisprudencia que << ha considerado que una correcta motivación exige, cuando proceda, la aportación de los testigos empleados que permita conocer la realidad de las operaciones relacionadas, así como el negocio jurídico transmisivo [...]. Y, más concretamente, que la utilización de valores de venta de inmuebles semejantes, por comparación o análisis, requiere una exacta identificación de las muestras obtenidas y una aportación certificada de los documentos públicos en que tales valores y las circunstancias que llevan a su adopción se reflejan>>, y que en su fundamento jurídico quinto, en el que se dice que se hacen "consideraciones añadidas" a la jurisprudencia histórica, se proporciona lo que se indica que es una "pauta segura", la que de que una prueba especializada o técnica << no es útil ni necesaria cuando el perito no aporta un criterio fundado en su experiencia o destreza excluidas al órgano decisor, sino que se limita a aplicar tablas, comparaciones o datos generales que podría establecer para cada caso cualquier otro funcionario, aunque careciera de la solvencia técnica exigible al perito>>.

CUARTO.- Una vez llegados a este punto, y aplicada la doctrina jurisprudencial expuesta al supuesto de autos, es ya momento de indicar que los dos informes de valoración que en último término sirvieron de base primero al informe de auditoría y luego a la resolución impugnada para afirmar que los gastos de arrendamiento de locales y equipos informáticos que aquí interesan excedían del valor de mercado no tienen virtualidad suficiente para llegar a tal conclusión, aparte de verse desmentidos por la abundante prueba practicada a instancia de la parte actora ahora apelante. Sin perjuicio de las consideraciones que se han efectuado por ésta en su apelación, que esta Sala comparte y que da por reproducidas, debe destacarse, en lo tocante al informe de valoración sobre arrendamientos de locales (folio 2762), que en efecto el mismo es muy poco explícito al identificar sus fuentes -habla de los datos que obran en el Servicio de Valoración Tributaria recopilados de plataformas digitales de la w.w.w. y demás medios de comprobación, sin concretar en absoluto cuáles con ni unas ni otros- y que de los trece valores que se ofrecen solo uno corresponde a Segovia, con referencia a que la superficie es solo la de las aulas y no la total de las instalaciones. En cualquier caso, se fija un precio medio por comparación con ámbitos homogéneos de 5,28 €/m2/mes sin ofrecer ninguno de los datos que se comparan, a lo que hay que añadir que en efecto parece que la Administración parte del alquiler de un local en bruto, lo que no se compadece con los requisitos mínimos de espacios e instalaciones exigidos para poder impartir las acciones formativas en cuestión.

En lo relativo por su parte al informe de valoración efectuado por el Servicio de Informática de la Consejería de Economía y Hacienda (folios 2763 a 2773), hay que comenzar resaltando que tiene razón la demandante cuando dice que falla la premisa de la que parte la Administración, que tiene en cuenta el coste de adquisición de los equipos informáticos cuando lo que había que determinar es el precio de arrendamiento y en concreto si éste excedía o no del de mercado. Como subraya aquélla, ninguno de los apartados de la convocatoria impone al solicitante la obligación de elegir entre la compra o el arrendamiento de equipos, aspecto este sobre el que además hay que decir, y con ello se sale al paso de lo manifestado en la resolución recurrida, que no hay razón para considerar no subvencionables en el alquiler gastos o conceptos tales como los de traslado, montaje y desmontaje de los equipos, mantenimiento de los mismos o sustitución en caso de avería o mal funcionamiento, servicios que aquélla no deja de reconocer que son "un complemento necesario" para el arrendamiento y eficaz funcionamiento de los equipos. Asimismo y en relación con este informe, y en especial con su Anexo II, conviene llamar la atención sobre las fuentes de información que se indica que han sido empleadas, exclusivamente el "Catálogo de Patrimonio, Acuerdo Marzo 02/2016" o el "Precio Venta Público, suministradores con canal de venta online". Por lo que atañe al primero, no es descartable la afirmación de la apelante en el sentido de que no es correcto utilizar dicha fuente -habría que matizar que sí puede serlo pero en unión de otras- toda vez que se trata de bienes y servicios cuyo destinatario a los efectos de su contratación es la Administración Pública y no cualquier tercero, por lo que no son precios de mercado o para el público en general. En lo tocante al segundo, la mención genérica (también la que se hace a la compra de dispositivos similares) a suministradores sin ningún tipo de concreción debilita el valor de las cifras alcanzadas, aparte de dificultar la posibilidad del interesado de contrastarlas o combatirlas.

QUINTO.- Al margen de que según lo expuesto en el fundamento jurídico precedente los informes de valoración considerados por la Administración no tienen el valor o alcance que se les quiere dar, debe dejarse claramente sentado que en el curso del proceso y a instancia de la sociedad actora se ha practicado una abundantísima prueba que respalda su posición y en definitiva que los precios que fueron pagados por ella no exceden de los de mercado. Amén de dar por reproducidas aquí las alegaciones que hace en su escrito de apelación, hay que reseñar que las testificales han sido concluyentes, y también lo eran los documentos sobre los que las mismas se proyectaban, que no lo ha sido menos la declaración del Sr. David, cuyo informe de revisión de la cuenta justificativa de la subvención no puede minusvalorarse por el hecho de que se lo encargara la demandante, entre otras razones porque eso es lo que exige la norma (es sin duda significativo el dato por él manifestado de que durante bastantes años fue el auditor contratado por la Administración en al menos una de las dos grandes líneas -incluso un año en las dos-), y que en cualquier caso tiene entre otros extremos que han de ser objeto de comprobación la no existencia de sobrefinanciación, el cumplimiento de los límites de costes subvencionables y la no superación del valor de mercado (apartado vigésimo de la Orden de convocatoria), y en especial y de manera singular, en relación con el arrendamiento de locales, el dictamen pericial del arquitecto Sr. Fulgencio acompañado como documento número 5 de la demanda, sometido a contradicción en el período probatorio, que es mucho más completo y preciso que el de la Administración, que ofrece debidamente los términos de comparación, todos en Segovia, y en el que se concluye que el valor total del arrendamiento medio para aulas de formación en centro homologado es el de 26,20 euros/hora, no muy lejos de los 27,37 euros/hora del presupuesto que fue aceptado por la apelante y desde luego a notable distancia de los 5,28 euros/m2/hora considerados por la Administración, precio sobre el que hay que tener en cuenta lo que gráficamente indicó el representante legal de ARRESTE, S.L., que a ese precio no creía que se encontrara ningún aula con los requerimientos necesarios.

SEXTO.- En suma, y de acuerdo con las consideraciones que han sido realizadas, en síntesis que no puede considerarse como gasto irregular el de 43.160,13 euros correspondiente a gastos de arrendamiento de locales y equipos informáticos (recuérdese que, lo que no es objeto de controversia, había además un gasto declarado de 12,42 euros en la acción formativa "Actividades de Gestión del Pequeño Comercio" que no se correspondía con ningún coste en que se hubiera incurrido ni se hubiese abonado), debe según lo anticipado estimarse el presente recurso, revocarse la sentencia apelada del Juzgado a quo y, en su lugar, con estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil FORMAVIA EMPRESARIAL, S.L., anularse como se pide la resolución recurrida de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, de 2 de marzo de 2021, que declaró el incumplimiento parcial por parte de la sociedad actora de la obligación de justificación de la subvención que le fue concedida por resolución del mismo órgano administrativo de 21 de noviembre de 2016, en los términos del informe definitivo de auditoría de operaciones emitido el 28 de enero de 2020, así como la obligación de la misma de reintegrar la cantidad de 43.172,55 euros más los intereses devengados desde el 19 de diciembre de 2017 (expediente número NUM000), decisión que no lleva consigo una especial imposición de las costas causadas en ninguna de las dos instancias, las de la primera vistas la dudas de derecho que ofrecía la cuestión litigiosa, de las que es buena muestra el sentido de la sentencia del Juzgado a quo, y las de la segunda dada la estimación que ha merecido el recurso de apelación - apartados 1 y 2 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción ( LJCA)-.

SÉPTIMO.- De acuerdo con lo dispuesto en el número 8 de la Disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, procede al estimarse el presente recurso disponer la devolución a la parte apelante de la totalidad del depósito que constituyó para su interposición.

OCTAVO.- Contra esta sentencia puede interponerse el recurso de casación previsto en el artículo 86 LJCA, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación