Sentencia Contencioso-Administrativo 949/2024 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 348/2023 de 12 de julio del 2024

PRIMERO.- Se recurre en apelación la Sentencia nº 58/2023 de 19 de julio de 2023, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Valladolid, en el procedimiento abreviado nº 216/2022 que desestima el recurso interpuesto por la representación procesal de Dª. Aileen y D. Oliver contra las siguientes actuaciones:

- desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra el Decreto 6818 de 17 de agosto de 2022 relativo a la convocatoria de concurso de traslados para la provisión, mediante concurso de méritos, de puestos de trabajo vacantes en la plantilla del Ayuntamiento de Valladolid,

- convocatoria y Bases específicas por las que se rige la convocatoria del proceso selectivo mediante concurso libre para la provisión de plazas incluidas en la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal en el Ayuntamiento de Valladolid y Fundación Municipal de Deportes publicada el 23 de septiembre de 2022, y

- de manera indirecta se impugna también la Oferta de Empleo Público aprobada por el Ayuntamiento de Valladolid el 25 de mayo de 2022.

La impugnación se centraba, respecto del Decreto 6818 de 17 de agosto de 2022, en la falta de previsión de criterios en el concurso de traslados impugnado para compatibilizar dicho concurso de méritos con el proceso de estabilización, alegándose como infringido el artículo 2.4 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

La impugnación de la convocatoria y Bases específicas del proceso selectivo se basaba en la no inclusión en la Oferta de Empleo Público, impugnada indirectamente, de determinadas puestos que se indican en la demanda (identificados con los códigos NUM000, NUM001, NUM002, NUM003, NUM004 y NUM005), por estimar que reunían todos los requisitos exigidos por la Ley 20/2021, de 28 de diciembre para ser incluidos.

El Juzgador de instancia declara, en primer lugar, la inadmisibilidad parcial del recurso interpuesto por D. Oliver, porque no consta que haya interpuesto recurso de reposición contra la Resolución de 18 de agosto de 2022 (debe entenderse que se refiere a la Resolución de 17 de agosto), de modo que, según dice, carece de legitimación activa para impugnar esa desestimación presunta.

En segundo lugar, la sentencia declara que no es posible la impugnación indirecta de la Oferta de Empleo Público del Ayuntamiento de Valladolid para el año 2022 aprobada por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 25 de mayo de 2022. A este respecto, examina las sentencias que cita la parte actora y concluye que no se puede afirmar con carácter general que las ofertas de empleo público sean disposiciones generales, sino que dependerá del contenido de las mismas en cada caso concreto, resultando que en el caso que nos ocupa los argumentos que emplea la parte actora se refieren a los puestos de trabajo que debían haberse computado para su elaboración y esa cuestión no tiene el alcance general propio de una disposición, además, de la confusión en la que incurre al confundir puesto y plaza.

Finalmente, además de criticar el planteamiento que hace la parte actora respecto de la compatibilidad de los procesos de movilidad interna con los de estabilización, argumenta que la Administración puede convocar aquellos, con cita del artículo 2.4.3 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, aun cuando estén también convocados estos últimos, sin ser necesario que haya una previsión especifica que obligue a ello.

SEGUNDO.- La representación procesal de Dª. Aileen y D. Oliver interpone recurso de apelación para que se revoque la sentencia y, como consecuencia de ello, se retrotraigan las actuaciones o, subsidiariamente y con revocación igualmente de la sentencia dictada, se estime su demanda.

En dicha demanda se interesaba i) la nulidad de la convocatoria y bases del proceso de estabilización por ser nula la Oferta de Empleo Público de que trae causa, al no incluir todas las plazas que reunían los requisitos de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, y ii) la nulidad de la convocatoria del concurso de traslados por infringir lo dispuesto en el art. 2.4 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, al no constar los criterios que, en el ámbito de la Función Pública de Castilla y León, permitirían compatibilizar los concursos de traslados con los procesos de estabilización, pacíficamente y sin merma de derechos en perjuicio del personal temporal.

Hay que precisar que ahora en esta segunda instancia en el recurso de apelación no se combaten los razonamientos hecho por el Juzgador a quo para desestimar el recurso contra el Decreto 6818 de 17 de agosto de 2022, de modo que la cuestión ahora debatida se centra en el proceso de estabilización.

En apoyo de tal pretensión alega los siguientes motivos.

En primer lugar y, en contra de los que afirma la sentencia recurrida, alega que D. Oliver sí que interpuso recurso de reposición contra los actos recurridos, por lo que no debió apreciarse la inadmisibilidad parcial del recurso, por más que ello tampoco tenga eficacia práctica, al haber entrado el Juzgador de instancia en el análisis de las cuestiones de fondo por el recurso interpuesto por Dª Aileen.

En segundo lugar, invoca el derecho a la tutela judicial efectiva porque se le privó de su derecho a hacer alegaciones complementarias en el acto de la vista, así como de su derecho a la prueba.

Reconoce que por diligencia de ordenación de 26 de abril de 2023 se le da traslado de los dos informes a los que hace referencia la Oferta de Empleo Público sobre el estudio de las plazas comprendidas en el artículo 2.1 de la Ley 20/21, de 28 de diciembre, pero no el relativo a la Disposición Adicional 6ª, esto es, el Informe del Departamento de Gestión de Recursos Humanos de 24 de mayo de 2022 en el que se identifican las plazas que hallándose incluidas en las Ofertas de Empleo de Empleo Público adicionales para la estabilización de empleo temporal ya aprobadas o que, siendo susceptibles de ser incluidas en la Oferta derivada de la Ley 20/2021, reúnen los requisitos para ser incluidas en el proceso excepcional de provisión mediante concurso habilitado por la Disposición Adicional Sexta de la misma.

Y dice que lo que quería con las alegaciones complementarias era poner de manifiesto que no existía razón alguna que confirmara cualquier causa válida para haber excluido los puestos NUM000 y NUM004 de su consideración como plazas vacantes en la OPE para la estabilización, todo ello al objeto de confirmar la nulidad de las bases.

También quería llamar la atención sobre la omisión del informe de 24 de mayo de 2022 y de la inconsistencia de las razones para excluir los puestos indicados.

Pese a la relevancia de dicho informe de 24 de mayo, el Juzgador de instancia inadmitió su aportación como prueba.

Además, dice que aportó un documento el 12 de junio de 2023, al amparo del artículo 270 LEC, sobre el que el Juzgador de instancia no se ha pronunciado y que es relevante en la medida en que acredita que el puesto NUM000 estaba servido por una funcionaria interina desde el 15 de octubre de 2008.

Entrando en la cuestión de fondo, sostiene que la sentencia resulta incongruente y no está motivada, ya que el Juzgador de instancia no entra a resolver la cuestión discutida que es si en la Oferta de Empleo Público se incluyeron todas las plazas susceptibles de ser cubiertas por concurso de méritos, criticando que el Juzgador se haya limitado a afirmar que dicha Oferta no es una disposición de carácter general cuando, de ser así, lo que debió hacer es declarar la inadmisibilidad del recurso.

Y, por otro lado, insiste en que la Oferta de Empleo Público es una disposición general y en todo caso, aun no siéndolo, ello no impide cuestionar las plazas computadas en la misma.

Finalmente, con base en la jurisprudencia que obliga a identificar en la Oferta de Empleo Público las plazas reservadas al turno de promoción interna, alega que la única forma de fiscalizar un adecuado cumplimiento de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre por parte de la OPE cuestionada, parte de la identificación de los puestos, de forma que pueda someterse real y efectivamente a crítica, con arreglo a elementos objetivos de razonabilidad, si el número de plazas ofertadas se corresponde con el número de aquellos puestos.

La representación procesal de la Administración demandada, después de recordar los antecedentes del pleito seguido en la instancia y de centrar la cuestión controvertida en apelación, ha rebatido los argumentos empleados por el recurrente interesando la integra desestimación del recurso.

TERCERO.- La parte apelante alega, en primer término, que no debió declararse la inadmisibilidad parcial del recurso respecto de D. Oliver, ya que éste sí interpuso recurso de reposición, lo que acredita con lo que él denomina Anejo 1, que es el justificante de registro emitido por la propia Administración.

Con carácter previo debe puntualizarse que el motivo de inadmisibilidad que debió apreciarse, más que la falta de legitimación a la que se refiere la sentencia, es la extemporaneidad que también alegó la Sra. letrada del Ayuntamiento demandado, ya que la falta de interposición de recurso de reposición no impediría interponer recurso contencioso administrativo frente al Decreto 6818 de 17 de agosto de 2022, lo que sucede es que, de ser así y teniendo presente que el recurso se interpuso el 24 de noviembre de 2022, el mismo sería claramente extemporáneo ( artículo 46 de la Ley de la Jurisdicción).

Entrando ya en las concretas alegaciones que hace la parte recurrente, observamos cierta incoherencia, ya que puesto de manifiesto ese motivo de inadmisibilidad en el acto de la vista, la parte actora en conclusiones, aparte de afirmar que no le constaba la falta de interposición del recurso por parte de D. Oliver, se remitió a la documentación obrante en las actuaciones.

Entre esta documentación hay un Anejo 1.1 que acompañó a la demanda. En dicho documento aparece el justificante de que otra persona, que no es ninguno de los recurrentes, ha interpuesto recurso de reposición contra el Decreto 6818 de 17 de agosto de 2022, y es en el expediente administrativo en el que figura un recurso de reposición interpuesto contra el Decreto 6818 de 17 de agosto de 2022 por un elevadísimo número de personas, entre las que no está D. Oliver, que es -entendemos- a lo que se refirió la parte actora en conclusiones.

También obra un Anexo 2.2, acompañado a la demanda, donde aparece el justificante de una instancia general presentada por D. Oliver en fecha 21 de noviembre de 2022 en la que solicita una certificación de los servicios prestados, pero no es un recurso de reposición.

Y ahora en el recurso de apelación, alejándose de dicho planteamiento hecho en la instancia, se remite al Anejo 1, que dice aportar, pero que no obra en las actuaciones -o no lo hemos encontrado-, por lo que en los términos expuestos, procede confirmar la declaración de inadmisibilidad del recurso para D. Oliver.

En todo caso, la cuestión como señala la sentencia y admite el apelante, no tiene mayor trascendencia, ya que ningún motivo de inadmisibilidad se ha alegado respecto del recurso interpuesto por Dª Aileen (por lo que, en todo caso, hay que resolver la cuestión de fondo) y, desde luego, resulta sorprendente que se plantee este motivo de apelación cuando no se combate en esta segunda instancia, como diremos más adelante, la desestimación del argumento empleado en la demanda para impugnar el Decreto 6818 de 17 de agosto de 2022.

CUARTO.- La parte apelante alega también en ese primer motivo de su recurso de apelación la existencia de defectos formales en el procedimiento seguido en la instancia que le ha causado indefensión, razón por lo que, entendemos, interesa en el suplico de su recurso la retroacción de actuaciones.

La Sala no llega a entender realmente el argumento sustantivo que se alega en este motivo, ya que parece que de lo que se queja la parte apelante es, por un lado, de que no pudo hacer alegaciones complementarias en la vista, tal y como interesó al inicio de la misma, y, por otro lado, que no se le permitió la práctica de determinadas pruebas. Ahora bien, el desarrollo del motivo incurre en ciertas contradicciones que dificultan su entendimiento ya que, si bien dice que se le ha causado indefensión, es lo cierto que obra en las actuaciones suficiente material probatorio en la medida en que afirma, valorando las pruebas practicadas, que no se ha justificado que determinados puestos no se hayan ofrecido a los procedimientos de estabilización o que no se hayan tenido en cuenta para el computo de las plazas.

En todo caso, debemos recordar que las únicas irregularidades que pueden dar lugar a la retroacción de actuaciones son aquellas que realmente hayan causado indefensión material, por lo que desde esta perspectiva general es desde la que tienen que examinarse las alegaciones de la parte apelante.

Así, en primer lugar, la parte actora interesó -y así se acordó- la ampliación del expediente administrativo, remitiéndose por la Administración dos informes de fecha 23 de mayo de 2022, de los que tuvo conocimiento antes de la vista. Uno de ellos se refiere a las plazas susceptibles de incluirse en el proceso de concurso-oposición contemplado en el artículo 2.4 de la Ley 20/2021, y el otro, a las plazas susceptibles de ser incluidas en la Oferta de Empleo Público adicional para la estabilización del empleo temporal en el Ayuntamiento en desarrollo de la citada Ley 20/2021.

Es importante destacar que en el segundo de los informes a los que nos hemos referido de 23 de mayo, se incluyen las plazas a las que se refieren las Disposiciones Adicionales Sexta y Octava de la Ley 20/2021.

Junto a tales informes se envió el acta de la Mesa de Negociación.

La parte apelante sigue insistiendo en que falta un informe de fecha 24 de mayo de 2022. Es verdad que la Oferta de Empleo Público publicada se hace referencia a un informe de esa fecha (véase el apartado Séptimo), pero lo cierto es que se trata de un error, según manifiesta la Administración, y si la Administración dice que no existe ese informe, es obvio que carece de sentido insistir en su aportación. Otra cosa es que, en su caso, se valore esa inexistencia ( artículo 217 LEC) .

En segundo lugar, la parte apelante, pese al enunciado de su motivo, no explica qué indefensión se le ha causado por no habérsele permitido hacer lo que califica como "alegaciones complementarias", cuando ha podido alegar en el acto de la vista, al ratificar su demanda, todo cuanto ha tenido por conveniente, así como en las extensas conclusiones que de manera oral expuso. Dicho de otro modo, no explica qué es lo que hubiese dicho en esas alegaciones complementarias que no pudo decir en el trámite de la vista que se le confirió y utilizó. Hay que añadir inevitablemente que, según expone en su recurso, lo que quería demostrar es que no hay razones para excluir de la OPE de estabilización los puestos NUM000 y NUM004, que es precisamente el contenido de otros de los informes obrantes en las actuaciones, que la parte actora ha podido valorar perfectamente, como resulta de su recurso de apelación (véase el informe de 16 de enero de 2023).

Y, como ya hemos indicado, no parece que la parte actora tenga dificultad alguna para valorar todo el material probatorio y concluir que no se ha justificado que determinados puestos no se hayan ofertado a los procesos de estabilización.

Además de todo ello, la parte actora no manifestó oposición alguna a las indicaciones del Juez de instancia respecto a esas alegaciones complementarias, remitiéndole al contenido del acto de ratificación de la demanda y a las conclusiones.

También alega que con fecha 12 de junio de 2023 presentó un documento al amparo del artículo 270 LEC, de donde resulta que el puesto NUM000 estuvo ocupado por personal interino hasta el 15 de octubre de 2008 y que el Juzgador de instancia no se ha pronunciado sobre su admisión o rechazo de una manera expresa.

Ciertamente, la sentencia debió pronunciarse sobre dicho documento. Ahora bien, la irrelevancia del mismo resulta de las propias alegaciones de la parte apelante, ya que según expone dicha parte en el folio 3 de su recurso de apelación, lo que dicho documento demuestra es que el puesto NUM000 estuvo servido por una funcionaria interina hasta el 27 de marzo de 2022, lo que no se cuestiona, y por esa razón éste -y otros puestos- han sido ofertados al concurso ordinario de traslados.

Concretamente lo que dice el informe de 16 de enero de 2023, ya referido es lo siguiente: "Puesto NUM000: Auxiliar Administrativo. El puesto se encontraba provisto con carácter interino por una persona que causó baja voluntaria el 27 de marzo de 2022. Este puesto, que en la actualidad se encuentra vacante, forma parte de la relación de puestos correspondientes a la categoría de Auxiliar Administrativo que han sido ofertados en la convocatoria de un concurso ordinario de traslados efectuada mediante Decreto núm. 9818, de fecha 17 de agosto de 2022, objeto del expediente NUM006, y que fue publicado en el BOP de Valladolid de 31 de agosto de 2022."

Por lo tanto, se debatirá si debió computarse o no a los efectos de estabilización, que es la cuestión de fondo, pero es indudable que si lo que se quiere demostrar es la provisión temporal de ese puesto, lo cierto es que ello, por la razón expuesta, es innecesario ( artículo 281.3 LEC) .

QUINTO.- Como ya hemos indicado, la parte actora y ahora apelante impugna la Oferta de Empleo Público porque entiende que debieron computarse determinadas plazas y no se ha hecho, y, por otro lado, con independencia de ese debate, se discute si determinados puestos que enumera en la demanda (concretamente los puestos con código NUM000, NUM001, NUM002, NUM003, NUM004 y NUM005) debieron tenerse en cuenta para confeccionar esa Oferta, al reunir los requisitos para ello, según resulta de las Disposiciones Adicionales Sexta y Octava de la Ley 20/21, de 28 de diciembre.

Sobre tales cuestiones se proyectan los distintos argumentos del recurso de apelación.

En primer lugar, pone de manifiesto la incongruencia y falta de motivación de la sentencia recurrida, ya que, a su juicio, los razonamientos empleados por el Juzgador de instancia, basados en que la Oferta de Empleo Público no es una disposición general, sino un acto plúrimo debió llevarle a declarar la inadmisibilidad del recurso ( artículo 69.c) y 28 de la Ley de la Jurisdicción) y no a su desestimación, que es lo que declara. Considera -y así lo recoge en su escrito- que la " desestimación del recurso exigía del órgano judicial entrar mínimamente, en la fundamentación jurídica de la sentencia, en el examen del fondo del asunto -y, por tanto, en el estudio de las razones que explicaban las plazas omitidas, de acuerdo con las DA 6 ª y 8ª de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre -, sin que pueda deslizarse, so pretexto de esos "bandazos" conceptuales que se nos achacan, que la demanda carecía manifiestamente de fundamento como suerte de razón implícita para la desestimación. Lo impide el principio iura novit curia y, en particular, el art. 218.2 LEC ."

Este vicio no es de apreciar.

De entrada, hay que decir que la impugnación indirecta de una disposición general es un motivo de impugnación ( artículo 26.1 de la Ley de la Jurisdicción), de modo que, si no se está a presencia de una disposición general, como así lo ha entendido el Juez de instancia, la consecuencia no puede ser la inadmisibilidad del recurso, sino su desestimación, porque el motivo alegado (impugnación indirecta) no es hábil para lograr la nulidad del acto que se impugna con ese fundamento.

Así lo expuso la Sra. letrada del Ayuntamiento en su trámite de conclusiones y así lo ha acogido el Juzgador de instancia.

Y, por otro lado, la parte actora, partiendo de que la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal en el Ayuntamiento de Valladolid y Fundación Municipal de Deportes aprobada el 25 de mayo de 2022 era una disposición general, consideraba que la misma era contraria a derecho porque en su confección no se habían tenido en cuenta determinados puestos de trabajo, que son los ya indicados.

Si el Juzgado considera que el presupuesto del que parte la actora es incorrecto, porque la Oferta de Empleo Público no es una disposición general, la consecuencia ha de ser que no se puede anular la convocatoria y bases del proceso de estabilización y, como además, el Juzgador considera que la demanda confunde plaza y puesto, de modo que son aquellas y no éstos lo que ha de computarse, desestima finalmente el recurso.

Por ello no consideramos que la sentencia esté inmotivada, ni que incurra en incongruencia.

SEXTO.- En segundo lugar, la representación de la parte actora insiste en que no está clara la naturaleza de la Oferta de Empleo Público y que un principio pro actione hace que haya de huirse de interpretaciones restrictivas, que, a su juicio, es lo que ha hecho el Juzgador de instancia.

Debe indicarse que la sentencia que se recurre es consciente de esta polémica y así lo razona, después de analizar las sentencias invocadas por la parte actora: "Por lo tanto, la sentencia que cita, de forma parcial e interesada, la demandante, en absoluto afirma con carácter general que todas las ofertas de empleo público sean disposiciones generales, sin olvidar que se trata de un caso donde la cuestión discutida no tiene nada que ver con la presente y se está en presencia de una ejecución de sentencia. Y, la segunda, afirma con claridad y rotundidad algo que es jurisprudencia asentada y diametralmente distinta de lo afirmado por la actora, y exige hacer algo que la actora ni siquiera ha intentado, a saber, que se debe examinar el contenido de la oferta de empleo público para intentar encontrar que parte de la misma puede tener un carácter general, innovar el ordenamiento jurídico con vocación de cierta permanencia y cual no."

Por lo demás, hay que recordar que esta Sala ha tenido ocasión de resolver una cuestión semejante a la que ahora se plantea en la Sentencia de 24 de junio de 2024, dictada en el procedimiento ordinario 298/2022, donde la parte actora estaba dirigida por el mismo letrado, y si bien el planteamiento que allí se hacía era distinto, sus razonamientos son igualmente aplicables.

Efectivamente en aquel recurso, se impugnaba también indirectamente determinadas Ofertas de Empleo Público con el argumento de que se habían incluido determinados puestos de trabajo que no debían incluirse. Repárese en que ahora la impugnación indirecta se basa en lo contrario, esto es, en que se han excluido determinados puestos que sí debieron incluirse.

Esa Sentencia de 24 de junio dice: <

En este sentido, la reciente STS de 26 de octubre de 2023 (rec. 6831/2021 ). Al examinar esta cuestión, dice: "Abordando ya el tema litigioso, es útil comenzar por la idea que sirve de presupuesto a todo el razonamiento de la sentencia impugnada, a saber: que las ofertas de empleo público tienen naturaleza de disposiciones generales. Si bien nuestra sentencia nº 543/2018, citada por la Sala de instancia, puede dar cierta base para afirmar la naturaleza reglamentaria de las ofertas de empleo público, esta caracterización dista de ser un criterio jurisprudencial inequívocamente establecido. Pero, aun admitiendo a efectos puramente argumentativos dicha caracterización, esta Sala no puede en absoluto aceptar el razonamiento que sobre esa base construye la sentencia impugnada."

B/ Segundo, que esta impugnación indirecta que se dice se hace de las referidas OEPs está absolutamente huérfana de cualquier mínimo desarrollo argumental. Quiere con ello decirse, por seguir el planteamiento de la recurrente (asumiendo a efectos discursivos que se trata de disposiciones generales), que el recurrente no ha mínimamente argumentado sobre el carácter sustantivo (o de fondo); que no procedimental o de forma, del vicio del que pretendidamente adolecería la disposición reglamentaria, siendo ello un presupuesto necesario para el eventual éxito de un recurso indirecto contra una disposición reglamentaria [por todas, SSTS de 28 de julio de 2022 (rec. 6900/2021 ) y de 19 de enero de 2023 (rec. 1107/2022 )]; además, como es sabido, para el eventual éxito de la impugnación indirecta de un reglamento es presupuesto indispensable que se anule el acto de aplicación ( STS 10 de junio de 2021, rec.1977/2020 ).

C/ Tercero, que así todo, el único reproche que se hace es haber incluido indebidamente las precitadas OEPs los puestos de trabajo servidos por los recurrentes como personal temporal, lo que ya hemos dicho no es un reproche admisible, pues las OEPs no se refieren a puestos de trabajo concretos>>.

Por lo tanto, en la línea de lo razonado por el Juzgado de instancia, no puede afirmarse con carácter general que las Ofertas de Empleo Público sean disposiciones generales de modo que sea posible una impugnación indirecta y aun -hipotéticamente- pudiéndose admitir ésta, los motivos expuestos no serían idóneos porque lo que se tiene en cuenta para confeccionar la Oferta no son los puestos concretos, que es la base de la demanda, sino las plazas y, finalmente, hay que añadir que la Oferta de Empleo Público que aquí nos ocupa se limita a cumplir el mandato de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre (artículo 2 y Disposición Adicional 6º y 8º), no dejando pues ningún margen de duda para afirmar que al menos en este caso concreto no estamos ante una disposición general.