PRIMER. Objecte del present recurs i al·legacions de les parts
És objecte del present recurs la desestimació presumpta del recurs d'alçada interposat per la part actora contra la sol·licitud presentada el 22 de març de 2021. Convé precisar, primerament, que tot i que en el escrit d'interposició del recurs contenciós es diu que el 22 de març de 2021 va sol·licitar la formulació plans de recuperació d'una sèrie d'espècies en perill d'extinció a Catalunya, el fet cert és que a aquell escrit el que va sol·licitar va ser informació sobre aquest plans.
En efecte, al foli 6 de l'expedient administratiu (en endavant EA), es deia:
"Que mitjançant el present escrit, vinc a sol·licitar informació en exercici del dret reconegut en l' article quatre del Conveni sobre l'accés a la informació, la participació del públic en la presa de decisions i l'accés a la justícia en matèria de medi ambient, fet en Aarhus (Dinamarca), el 25 de juny de 1998 (BOE de 16 de febrer de 2005), la Llei 27/2006, de 18 de juliol , per la qual es regulen els drets d'accés a la informació, de participació pública i d'accés a la justícia en matèria de medi ambient i la Directiva 2003/4/CE, del Parlament Europeu i del Consell, de 28 de gener de 2003 , relativa a l'accés del públic a la informació mediambiental i per la qual es deroga la Directiva 90/313/CEE del Consell."
I en el recurs d'alçada es deia que l'objecte del mateix era "la denegació per silenci administratiu de la nostra sol·licitud de redacció i aprovació en els termes fixats per l' article 59.1 de la Llei 42/2007, de 13 de desembre , del patrimoni natural i de la biodiversitat, dels Plans de recuperació...", quan, com s'ha vits, l'anterior petició ho era únicament d'informació.
En qualsevol cas, no hi ha dubte que els plans no s'han elaborat i que la voluntat de l'actora es que l'Administració ho faci, per això, en aplicació del principi de tutela judicial efectiva, cal resoldre la controvèrsia plantejada.
Per a fonamentar la seva demanda la actora al·lega, en síntesi, que:
* L' article 59 de la Llei 42/2007, de 13 de desembre, del patrimoni natural i de la biodiversitat, obliga a l'elaboració i aprovació dels preceptius plans de conservació i de recuperació, i que aquesta obligació ha estat incomplerta per l'Administració.
* El fet que es porti gairebé dos anys per la redacció i aprovació d'un nou Projecte de decret de Catàleg de la fauna salvatge, no justifica la manca d'aprovació dels plans, i l'únic que fa és tornar a donar un nou termini per a l'elaboració i aprovació dels referits plans.
* Cal sancionar a les autoritats i funcionaris responsables de la manca d'aprovació dels plans.
I sol·licita que:
* Amb caràcter d'urgència i en un termini màxim de sis mesos, es procedeixi a la redacció i aprovació del Pla de recuperació del ratpenat de peus grossos o murciélago patudo ("Myotis capaccinii"); del visó europeu, visón europeo Mstelidae ("Mustela lutreola"); i de la rata almesquera, Desmán de los Pirineos Talpidae ("Galemys pyrenaicus") en els termes fixats per l' article 59.1 de la Llei 42/2007, de 13 de desembre, del patrimoni natural i de la biodiversitat
* Havent-se complert amb escreix el termini legal, es procedeixi a l'inici del procediment disciplinari ordinari, acordant dur a terme les actuacions necessàries per procedir a iniciar el procediment disciplinari contra l'autoritat/s responsable/s de les omissions denunciades, de conformitat amb el Decret 243/1995, de 27 de juny, pel qual s'aprova el Reglament de règim disciplinari de la funció pública a l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
* La condemna en costes a la part demandada.
Per la seva part, la demandada es va oposar al recurs al·legant, en síntesi, que:
* El recurs és inadmissible, al no haver-se aportat els Estatuts de l'actora.
* Es va donar resposta a una sol·licitud idèntica respecte d'unes altres espècies (còlit ros, Gall fer i Tortuga mediterrània) mitjançant escrit del Director general de Polítiques Ambientals i Medi Natural de 17 de febrer de 2021, i l'actora ha interposat el recurs contenciós que va rebre el núm. 237/2021 d'aquesta mateixa Sala i Secció, i es va informar a la recurrent que s'estava elaborant el Decret de Fauna Amenaçada, que, un cop aprovat, catalogarà com amenaçades quasi 400 especies de la fauna catalana, i, per tal de prioritzar les actuacions mes importants i efectives al més aviat possible, se li fa avinent que la Direcció General està elaborant un Pla de Xoc que sigui transversal i implanti mesures de gestió al màxim nombre d'espècies catalogades.
* L' art. 59 de la Llei 42/2007 que s'invoca per la actora fa referència a "Efectos de la inclusión en el Catálogo Español de Especies Amenazadas", si bé l'article 58.3 de la mateixa llei preveu que les comunitats autònomes poden crear els seus catàlegs d'espècies amenaçades, en els quals poden establir categories específiques, a més de les categories previstes a la Llei estatal, i determinar les prohibicions i actuacions necessàries per a la preservació de les espècies, i actualment el llistat d'espècies en règim de protecció, és la relació d'espècies protegides de la fauna salvatge autòctona del Text refós de la Llei de protecció dels animals, aprovat pel Decret legislatiu 2/2008, de 15 d'abril.
* El visó europeu ( Mustela lutreola) és una espècie catalogada en perill, en el Llistat de les Especies de Protecció Especial del Reial Decret 139/2011, però que no habita a Catalunya, i no està inclòs al Decret legislatiu 2/2008, sense perjudici que a Pont de Suert, la Generalitat de Catalunya tingui un centre de cria en captivitat del viso Europeu que participa del pla de recuperació estatal, aportant exemplars per a reintroduir-los al medi.
* El ratpenat de peus grossos ( Myotis capaccinii) s'inclourà en el catàleg. En qualsevol cas, ja s'estan portant a terme actuacions per la seva protecció.
* El mateix catàleg inclou la rata almesquera ( Galemys pyrenaicus) com a espècie vulnerable.
* La part actora és molt conscient que s'està tramitant el catàleg, que preveu les especies catalogades com a "vulnerables" i "en perill d'extinció", i estableix que els plans de recuperació i conservació s'hauran d'aprovar, respectivament, en un termini màxim de tres i cinc anys des de la inclusió de l'espècie o subespècie al catàleg.
* No s'ha incorregut en cap responsabilitat disciplinària.
En el tràmit de conclusions la part actora afirma que els Estatuts els va aportar amb l'escrit d'interposició del recurs, la qual cosa és certa. De fet, a l'escrit de conclusions la part demandada ja no reitera la sol·licitud d'inadmissió del recurs.
D'altra banda, cal dir que la demandada ha aporta copia de la publicació al DOGC del Decret 172/2022, de 20 de setembre, del Catàleg de fauna salvatge autòctona amenaçada i de mesures de protecció i de conservació de la fauna salvatge autòctona protegida.
SEGON. Normativa aplicable al cas que ens ocupa
La Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, estableix, segons la seva exposició de motius "el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad española, como parte del deber de conservar y del objetivo de garantizar los derechos de las personas a un medio ambiente adecuado para su bienestar, salud y desarrollo".
Doncs bé, l'art. 56 crea el llistat d'espècies silvestres en règim de protecció especial:
"Artículo 56. Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial.
1. Se crea el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, que se instrumentará reglamentariamente, previa consulta a las comunidades autónomas y que incluirá especies, subespecies y poblaciones que sean merecedoras de una atención y protección particular en función de su valor científico, ecológico, cultural, por su singularidad, rareza, o grado de amenaza, así como aquellas que figuren como protegidas en los anexos de las Directivas y los convenios internacionales ratificados por España.
El Listado tendrá carácter administrativo y ámbito estatal, y dependerá del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
2. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente llevará a cabo la inclusión, cambio de categoría o exclusión de un taxón o población en este Listado cuando exista información técnica o científica que así lo aconseje:
a) A propuesta de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, previa iniciativa de las comunidades autónomas o
b) de oficio.
Cuando se trate de taxones o poblaciones protegidas en los anexos de las normas o decisiones de la Unión Europea, como los que se enumeran en el anexo V, o en los instrumentos internacionales ratificados por España, la inclusión en el Listado se producirá de oficio por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, notificando previamente tal inclusión a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad.
Cualquier ciudadano u organización podrá solicitar la iniciación del procedimiento de inclusión, cambio de categoría o exclusión acompañando a la correspondiente solicitud una argumentación científica de la medida propuesta.
3. La inclusión de un taxón o población en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial conllevará la evaluación periódica de su estado de conservación.
4. Las comunidades autónomas, en sus respectivos ámbitos territoriales, podrán establecer listados de especies silvestres en régimen de protección especial, determinando las prohibiciones y actuaciones suplementarias que se consideren necesarias para su preservación o con el fin de establecer un mayor grado de protección."
I, dintre d'aquest catàleg es crea el d'espècies amenaçades:
"Artículo 58. Catálogo Español de Especies Amenazadas.
1. En el seno del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, se establece el Catálogo Español de Especies Amenazadas que incluirá, cuando exista información técnica o científica que así lo aconseje, los taxones o poblaciones de la biodiversidad amenazada, incluyéndolos en algunas de las categorías siguientes:
a) En peligro de extinción: taxones o poblaciones cuya supervivencia es poco probable si los factores causales de su actual situación siguen actuando.
b) Vulnerable: taxones o poblaciones que corren el riesgo de pasar a la categoría anterior en un futuro inmediato si los factores adversos que actúan sobre ellos no son corregidos.
2. La catalogación, descatalogación o cambio de categoría de un taxón o población en el Catálogo Español de Especies Amenazadas se realizará por el Ministerio de Medio Ambiente a propuesta de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, a iniciativa de las Comunidades autónomas o del propio Ministerio, cuando exista información técnica o científica que así lo aconseje.
Cualquier ciudadano u organización podrá solicitar la iniciación del procedimiento de inclusión, cambio de categoría o exclusión acompañando a la correspondiente solicitud una argumentación científica de la medida propuesta.
3. Las Comunidades autónomas, en sus respectivos ámbitos territoriales, podrán establecer catálogos de especies amenazadas, estableciendo, además de las categorías relacionadas en este artículo, otras específicas, determinando las prohibiciones y actuaciones suplementarias que se consideren necesarias para su preservación.
4. Las Comunidades autónomas podrán, en su caso, incrementar el grado de protección de las especies del Catálogo Español de Especies Amenazadas en sus catálogos autonómicos, incluyéndolas en una categoría superior de amenaza."
A l'últim, l'art. 59 estableix quins efectes té la inclusió en aquest catàleg espanyol:
"Artículo 59. Efectos de la inclusión en el Catálogo Español de Especies Amenazadas.
1. En lo que se refiere al Catálogo Español de Especies Amenazadas:
a) La inclusión de un taxón o población en la categoría de "en peligro de extinción" conllevará, en un plazo máximo de tres años, la adopción de un plan de recuperación, que incluya las medidas más adecuadas para el cumplimiento de los objetivos buscados, y, en su caso, la designación de áreas críticas.
En las áreas críticas, y en las áreas de potencial reintroducción o expansión de estos taxones o poblaciones definidas como tales en los planes de recuperación, se fijarán medidas de conservación e instrumentos de gestión, específicos para estas áreas o integrados en otros planes, que eviten las afecciones negativas para las especies que hayan motivado la designación de esas áreas.
b) La inclusión de un taxón o población en la categoría de "vulnerable" conllevará la adopción, en un plazo máximo de cinco años, de un plan de conservación que incluya las medidas más adecuadas para el cumplimiento de los objetivos buscados.
c) Para aquellos taxones o poblaciones que comparten los mismos problemas de conservación o ámbitos geográficos similares, se podrán elaborar planes que abarquen varios taxones o poblaciones simultáneamente.
d) Para las especies o poblaciones que vivan exclusivamente o en alta proporción en espacios naturales protegidos, Red Natura 2000 o áreas protegidas por instrumentos internacionales, los planes se podrán integrar en las correspondientes figuras de planificación y gestión de dichos espacios.
2. Las comunidades autónomas elaborarán y aprobarán los planes de conservación y de recuperación para las especies amenazadas terrestres.
3. En el caso de las especies marinas, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente elaborará y aprobará los planes de recuperación y conservación, mediante orden ministerial, que serán coherentes con los instrumentos de protección previstos en la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino, excepto para las especies amenazadas no altamente migratorias cuyos hábitats se sitúen exclusivamente en espacios con continuidad ecológica del ecosistema marino respecto del espacio natural terrestre objeto de protección, avalada por la mejor evidencia científica existente.
4. Sin perjuicio de la normativa sanitaria vigente, el traslado o movimiento internacional de ejemplares vivos de especies incluidas en el Catálogo Español de Especies Amenazadas deberá contar con una autorización previa de la comunidad autónoma, previo informe de la Dirección General competente del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. En el caso de las especies marinas de competencia estatal, dicha autorización será emitida por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente."
TERCER.Anàlisi de las al·legacions de las parts
De l'anàlisi de l'expedient administratiu i de la documentació aportada se'n deriva que, mentre que la part actora defensa que el termini de l' art. 59.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad , obliga a la Generalitat a aprovar els plans de conservació o recuperació en els terminis previstos al referit article, la Generalitat defensa que aquests terminis obliguen un cop una espècie s'ha inclòs al catàleg espanyol d'espècies amenaçades, però no obliguen a la Generalitat, i que aquesta, només estarà obligada a la aprovació dels plans un cop que, en exercici de les seves pròpies competències en matèria de medi ambient, aprovi el seu propi catàleg, norma que, a més, podrà preveure els terminis que es considerin adients per a l'elaboració dels plans.
Doncs bé, la primera qüestió que cal analitzar és la naturalesa jurídica del plans de conservació i recuperació, i atesa la seva voluntat de regular obligacions i/o prohibicions en relació amb les espècies afectades, poden ser considerats com a disposicions generals (tot i que per la seva aprovació no calgui seguir el procediment establert per les disposicions de caràcter general).
I la recent Sentència del Tribunal Suprem nº 3410/2023, de data 18/07/2023, dictada en el recurs ordinari 265/2020, fa una síntesi i recopilació de la doctrina del propi Tribunal sobre les reclamacions contra la inactivitat reglamentària:
"Ciertamente, esta Sala mantiene un reiterado criterio en materia de reclamaciones contra la inactividad reglamentaria de la Administración, expresado en las sentencias de 14 de diciembre de 1998, (rec.194/1995 ), 28 de junio de 2004 (rec.74/2002 ), 19 de febrero de 2008 (rec.95/2007 ), 12 de noviembre de 2008 (rec.80/2006 ), 5 de abril de 2018, rec.4267/2016 y, ya en fechas más recientes, 10 de diciembre de 2020 (rec.306/2019 ), 15 de febrero de 2021 (rec.307/2019 ) y 16 de noviembre de 2021 (rec.301/2020 ), según el cual, "[l]as pretensiones deducidas frente a la omisión reglamentaria han encontrado tradicionalmente en nuestra jurisprudencia, además de la barrera de la legitimación, un doble obstáculo: el carácter revisor de la jurisdicción y la consideración de la potestad reglamentaria como facultad político- normativa de ejercicio discrecional. Ahora bien, tales reparos no han sido óbice para que, ya desde antiguo, se haya abierto paso una corriente jurisprudencial que ha admitido el control judicial de la inactividad u omisión reglamentaria".
Siguiendo esta jurisprudencia, en el ejercicio de esta potestad son diferenciables aspectos reglados y discrecionales (cfr. SSTS de 8 de mayo de 1985 , 21 y 25 de febrero y 10 de mayo de 1994 ), y no es rechazable ad limine, sin desnaturalizar la función jurisdiccional, una pretensión de condena a la Administración a elaborar y promulgar una disposición reglamentaria o que ésta tenga un determinado contenido, porque el pronunciamiento judicial, en todo caso de fondo, dependerá de la efectiva existencia de una obligación o deber legal de dictar una norma de dicho carácter en un determinado sentido. En el bien entendido de que únicamente es apreciable una ilegalidad omisiva controlable en sede jurisdiccional cuando el silencio del Reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la ley o la directiva que el reglamento trata de desarrollar y ejecutar o de transponer.
Por otra parte, como explica esta misma jurisprudencia, es éste un problema sustantivo diferenciable del alcance del control judicial, pues constatado el deber legal de dictar una regulación por la Administración y el incumplimiento de aquél, resulta ciertamente más difícil admitir la posibilidad de una sustitución judicial de la inactividad o de la omisión administrativa reglamentaria hasta el punto de que el Tribunal dé un determinado contenido al reglamento omitido o al precepto reglamentario que incurre en infracción omisiva, siendo significativo a este respecto el artículo 71.2 de la LJCA , conforme al cual "los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados". Y ello es así porque el poder de sustitución no puede llegar allí donde la ley reserva a la Administración un poder discrecional de decisión que responde a su específica posición político-constitucional. O dicho en otros términos, tal poder sólo alcanza hasta donde la ley regla la actividad administrativa que en el ámbito de la potestad reglamentaria no suele alcanzar hasta la imposición del contenido con que ha de quedar redactada la norma reglamentaria, aunque exista la obligación legal de dictarla ( sentencias 16 y 23 de enero y 14 de diciembre de 1998 que antes citamos).
Por consiguiente, la doctrina de esta Sala es, sin duda, restrictiva en relación con el control de las omisiones reglamentarias, tanto desde el punto de vista formal de su acceso a la jurisdicción como desde el punto de vista material o sustantivo, referido al contenido y alcance que corresponde a la función revisora del tribunal. En efecto, la consideración de que la potestad reglamentaria se encuentre íntimamente vinculada a la función político-constitucional de dirección política del Gobierno reconocida en el artículo 97 de la Norma Fundamental ( STS 6 de noviembre de 1984 ), dificulta que aquél pueda ser compelido por mandato derivado de una sentencia a su ejercicio en un determinado sentido, o dicho en otros términos, que pueda ser condenado a dictar un reglamento o un precepto reglamentario con un determinado contenido, lo que excedería de las facultades de la jurisdicción ( sentencia de 26 de febrero de 1993 y, más recientemente, sentencia de 8 de marzo de 2023, rec.43/2021 ).
En definitiva, como se ha dicho anteriormente , únicamente cabe apreciar una ilegalidad omisiva controlable jurisdiccionalmente, cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o cuando el silencio del reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico. Aunque, en ocasiones, para la omisión reglamentaria relativa, el restablecimiento de la supremacía de la Constitución o de la Ley, pueda consistir en negar simplemente eficacia jurídica al efecto derivado de dicho silencio del reglamento contrario al ordenamiento jurídico (Cfr. SSTS 16 y 23 de enero de 1998 , 14 de diciembre de 1998 y 7 de diciembre de 2002 )."
Doncs bé, cal compartir amb la demandada la posició que els terminis establerts a la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, obliguen a la Administració de l'Estat, però no a la Generalitat que, en l'exercici de les seves competències en la matèria, podrà aprovar el seu propi catàleg d'espècies amenaçades, i que aquesta, només estarà obligada a la aprovació dels plans un cop aprovi el seu propi catàleg, norma que, a més, podrà preveure els terminis que es considerin adients per l'aprovació dels catàlegs.
La interpretació literal dels preceptes esmentats porten, sense dubte, a aquesta interpretació.
A més, es dona la circumstància de que el catàleg d'espècies ja s'ha aprovat, fixant-se uns terminis per a l'elaboració dels plans de protecció.
És cert, però, que la Generalitat ha demostrat que l'exercici de les seves competències en matèria de protecció del medi ambient, ha estat lent, fins i tot es pot dir de que molt lent -la qual cosa contrasta con la reivindicació constant de competències per part de la demandada-, i que les competències no només s'han de reclamar, sinó que s'han d'exercir, però això no pot justificar l'estimació del recurs, a la vista de la doctrina del Tribunal Suprem abans referida, que per poder apreciar una il·legalitat omissiva controlable jurisdiccionalment, exigeix que l'absència de previsió reglamentària suposi l'incompliment d'una obligació expressament establerta a una llei, circumstància que no succeeix en el cas que ens ocupa.
QUART. Costes
En relació amb les costes, d'acord amb l' article 139.1 de la LJCA, en primera o única instància, l'òrgan jurisdiccional, al dictar sentencia o al resoldre per interlocutòria els recursos o incidents, imposarà les costes a la part que hagi vist rebutjades totes les seves pretensions, llevat que apreciï i així ho raoni, que el cas presentava seriosos dubtes de fet o de dret.
Ateses les circumstàncies concurrents, no procedeix la imposició de les costes a la recurrent.
