Sentencia Contencioso-Administrativo 1209/2023 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 3749/2020 de 29 de marzo del 2023

PRIMERO. - Antes de entrar a resolver sobre la controversia, es conveniente relacionar los siguientes antecedentes:

(i) Por Orden Ministerial, de 12 de mayo de 1989, la Administración del Estado otorgó a la sociedad pública municipal "Villa Olímpica, S.A." (VOSA), la concesión para ocupar terrenos de dominio público marítimo-terrestre, con el fin de construir las obras de instalaciones olímpicas y equipamientos, en el frente marítimo del Poble Nou, entre los mojones nº 20 y 38 del límite de la zona marítimo-terrestre, en Barcelona. La finalización de la concesión C-1004 estaba prevista para el 27 de junio de 2019. La concesión finalizó en dicha fecha porque la Administración competente no aprobó ninguna prórroga.

(ii) Si bien la concesión originaria de 12 de mayo de 1989 no era transmisible, por Orden Ministerial, de 16 de enero de 1992, añadió una prescripción adicional a la Orden de 12 de mayo de 1989 e introdujo una cláusula F en el pliego de condiciones de la concesión demanial C-1004 que permitiría a la concesionaria constituir derechos reales de usufructúo en favor de terceros o de posteriores cesionarios (prescripción f). Esta previsión permitió dividir la explotación y uso de la concesión durante el tiempo que durase la misma. La cláusula tuvo como finalidad facilitar que fuera la iniciativa privada la que llevara a cabo las obras a ejecutar, controlando la concesionaria los usos y ocupación que deberían ajustarse a la concesión. No obstante, a partir de 1992, a falta de iniciativa privada, se inició un proceso de municipalización del dominio público con usos compatibles con la concesión y sin ánimo lucrativo, aunque determinadas actuaciones no se llegaron a materializar.

(iii) Por Orden Ministerial, de 18 de diciembre de 1996, se acordó aceptar la renuncia a la concesión C-1004 de VOSA y otorgar la concesión al Ayuntamiento de Barcelona de conformidad con las condiciones y prescripciones establecidas en el Acuerdo de 4 de julio de 1996, quedando subrogado en la posición que ocupaba la sociedad municipal VOSA. Se mantuvo vigente el Acuerdo de 4 de julio de julio de 1996, manteniendo la cláusula que permitía la constitución de derechos reales de usufructúo en favor de terceros o posteriores cesionarios. El Ayuntamiento era el único responsable ante la Administración del Estado del cumplimiento de la totalidad de las cláusulas de la concesión.

(iv) Al amparo de la prescripción F de los pliegos de la concesión, se constituyeron derechos de usufructo sobre los bienes demaniales (la denominada U.P. 9.2) que eran propiedad de la Administración General del Estado y que éste había otorgado su explotación mediante la concesión demanial C-1004 a VOSA y luego al Ayuntamiento de Barcelona, que fue autorizado para cederla a terceros (HOVISA y otros).

(v) HOVISA y, al parecer, también TRAPLAYA (entidad que, posteriormente, fue absorbida por HOVISA) transmitieron a su vez mediante escrituras públicas sus derechos de usufructúo a terceros, entre ellos las entidades demandantes. El usufructo recayó sobre diferentes porciones de los bienes demaniales de la concesión que correspondía a HOVISA y TRAPLAYA, dedicándose las nuevas usufructuarias o titulares de derecho de uso, principalmente, a negocios de hostelería y restauración.

(vi) Las demandantes adquirieron los derechos de uso y disfrute siguientes: (1) DIVERCUB, S.L., derecho sobre los locales 1C, 4A y 4C y sobre la terraza nº 10, en virtud de las escrituras aportadas junto al escrito de interposición; (2) PLANET ROUS, S.L. derecho de usufructo sobre el local 4f, según escritura que adjuntó al escrito de interposición; (3) INMUEBLES MARINA VILLAGE, S.L. derecho de uso y disfrute sobre los locales 1D, 4C, 4D, 7 y 8B, según escritura que se acompañó al escrito de interposición.

(vii) Por Orden Ministerial de 3 de julio de 2009, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, se acordó aprobar el deslinde de los terrenos de la concesión C-1004. Se declaró que los bienes eran innecesarios para la protección y utilización del dominio público marítimo-terrestre y se acordó solicitar al Ministerio de Hacienda la desafectación de los terrenos integrantes de la concesión (para pasar a ser terrenos patrimoniales).

(viii) Los demandantes y otros impugnaron en 2016/2017 la Orden Ministerial de deslinde. De esta impugnación ha conocido la Audiencia Nacional, que ha dictado Sentencia el 2 de febrero de 2020 (rca. 649/2017).

(ix) Antes de la finalización del plazo de duración inicial de la concesión C-1004, y de la desafectación de los bienes, se instó ante la Generalidad de Cataluña la prórroga de la concesión al amparo del artículo 2 de la Ley 2/2013 de protección y uso sostenible del litoral y modificación de la Ley de costas de 1988 y los artículos 172 a 178 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 876/2014. La Administración demandada recabó informes del Ayuntamiento de Barcelona y de la Demarcación de Costas los cuales remarcaron la falta de legitimidad de los aquí demandantes para solicitar la prórroga de la concesión, por ser titulares no de esta, sino, de los derechos de uso y disfrute sobre la misma.

(x) Obra en el Expediente Administrativo, informe al documento 55 de la Letrada del Servicio de Gestión del Litoral de la Generalidad de fecha 2 de julio de 2018, en el que se propone la denegación de las solicitudes de prórroga de la concesión C-1004, al considerar que, la legitimación correspondía al titular de la concesión y no a los titulares de derechos de uso y disfrute.

(xi) Obra también, al documento 73 del Expediente, informe de la Abogacía del Estado, emitido a instancia de la Dirección General de Patrimonio del Estado sobre diversas cuestiones relacionadas con la desafectación de la zona comprendida dentro de la concesión C-1004, en el Sector Levante del denominado frente litoral de Barcelona, en particular sobre la posición jurídica de determinados titulares de negocios emplazados en el área de referencia, en virtud de derechos de ocupación otorgados por el concesionario, especialmente en lo que afecta a la prórroga de la concesión y al ejercicio del derecho de adquisición preferente. Las partes actoras en el presente procedimiento, solicitaron expresamente la aportación a la presente causa de este informe de fecha 5 de enero de 2018 en fecha 18 de noviembre de 2018. La actora en el presente procedimiento pretende fundamentar su pretensión en el mentado informe de la Abogacía del Estado. En dicho informe se distingue entre concesionario formal y material; señalando que la sociedad pública, inicial concesionaria, o el Ayuntamiento más tarde, no ocupan realmente la posición de concesionario real o material. Esta posición corresponde a los titulares de derechos de uso y disfrute puesto que ellos son los reales y efectivos concesionarios respecto de cada uno de las superficies o espacios en que se dividió materialmente la concesión.

(xii) Teniendo en cuenta los informes obrantes en las actuaciones, la Administración dictó propuesta de resolución, obrante al folio 3233-3346 del Expediente en el que consideraba que se había producido la carencia sobrevenida del objeto de las solicitudes ya que había tenido lugar la desafectación del dominio público marítimo-terrestre de los terrenos de la concesión sobre los que la parte actora ostentaba el derecho de usufructo. Finalmente, la Administración demandada dictó resolución expresa desestimatoria del Director General de Políticas de Montaña y Litoral, de las solicitudes de los actores en fecha 6 de mayo de 2021 por la cual se declara la desaparición sobrevenida del objeto de las solicitudes de prórroga y la división de la concesión C-1004.

SEGUNDO.- Son alegaciones de la parte demandante las que siguen:

(xiii) Vulneración del artículo 2 de la Ley 2/2013 de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/88 de Costas. El derecho de los titulares de concesiones de dominio público a obtener la prórroga de estas, siempre que se cumplan determinados requisitos, viene recogido en el artículo señalado. La concurrencia de estos requisitos es una cuestión reglada y en el presente caso debió haberse accedido a ello. En el presente caso, se trata de una concesión otorgada antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013; no está excluida de prórroga; se presentó la solicitud de prórroga tras la entrada en vigor de la Ley y antes de que finalizara el plazo para el que fue concedida la concesión C-1004, concretamente, se presentaron las solicitudes en los años 2016 y 2017.

La prórroga de la concesión se presentó por el titular real de la concesión: conforme al dictamen del Abogado del Estado, obrante en las actuaciones relativas a la desafectación de los terrenos, de fecha 19 de enero de 2018, ha de distinguirse entre concesionario real y formal. La configuración de los derechos de uso y disfrute implicaba la traslación de la titularidad sobre la concesión: concretamente sobre las partes de la concesión sobre la que recaían los derechos de uso y disfrute, otorgados conforme a la prescripción F del pliego de cláusulas, puesto que los cesionarios de uso se convertirían en los auténticos cesionarios. Ejemplo palmario de lo anterior, es la necesidad de que fuera autorizada por la Administración. Señala, además, que, desde el inicio de la concesión se puso de manifiesto la necesidad de hacer llegar recursos económicos para la ejecución de obras, instalaciones y servicios objeto de aquellas y, como consecuencia de ello, se dio especial importancia a la intervención de terceros (cesionarios de uso) lo que exige valorar su intervención.

Sobre los concesionarios de uso, arguye, recae el contenido efectivo de la relación concesional (derechos de posesión, uso, aprovechamiento de bienes de dominio público y correlativas obligaciones). Por ende, el derecho a solicitar la prórroga forma parte inseparable del haz de facultades que conforman la posición jurídica de los titulares de derechos de uso y usufructo puesto que son los concesionarios materiales y, sin embargo, el Ayuntamiento, el concesionario formal.

1) El deslinde aprobado en el año 2009 no afecta a la procedencia de la prórroga de la concesión ya que los terrenos seguían siendo de dominio público marítimo terrestre. El procedimiento de deslinde no afecta en nada a la resolución de las solicitudes de prórroga puesto que solo la desafectación determina la pérdida de la condición demanial y esta ha de ser expresa conforme a la Ley de patrimonio de las Administraciones Públicas del año 2003 en su artículo 69. Ha de señalarse que el deslinde aprobado por Orden Ministerial de 3 de julio de 2009 se basó en que los terrenos habían perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo terrestre. No obstante, el artículo 4.5 de la Ley de Costas señala que pertenecen al demanio público "los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo terrestre, salvo lo previsto en el artículo 18". Hasta que no se proceda a la desafectación siguen integrando el demanio público por lo que el desline no es obstáculo para la prórroga de la concesión.

2) No existe pérdida sobrevenida del objeto de las solicitudes formuladas puesto que los terrenos pertenecían al demanio público al momento de solicitar la prórroga; la Administración vulneró el plazo máximo para notificar y resolver que era de seis meses conforme al artículo 152.13 RGC (las solicitudes fueron formuladas en las siguientes fechas: 23 de agosto, 28 de noviembre, 5 de diciembre de 2016 y 2 de marzo de 2017); y, en fin, la desafectación de los terrenos no se produjo hasta el año 2019 cuando ya habían transcurrido casi tres años de la formulación de la solicitud.

El presente procedimiento tiene por objeto el derecho a obtener la prórroga de la solicitud y dicho interés sigue teniendo plena virtualidad porque el deslinde se encuentra sub iudice; de confirmarse la desafectación, el reconocimiento del derecho a la prórroga permitiría acogerse a lo previsto en los artículos 102.2 y 103.2 de la Ley de Patrimonio de las AAPP.

Por la Administración demandada se alega que no existe vulneración del artículo 2 de la Ley 2/2013 puesto que la parte actora no es concesionaria, sino que únicamente ostenta un derecho de uso y disfrute sobre determinados terrenos e instalaciones; de lo anterior se colige, argumenta, la falta de legitimación activa de los demandantes; además, el deslinde aprobado en el año 2009 determinó que los terrenos afectados, sobre los que recaían los derechos de uso y disfrute, habían perdido sus características de dominio público marítimo terrestre y eran innecesarios para la protección del demanio público luego no tendría sentido la prórroga aquí solicitada y supondría prolongar artificialmente una relación jurídica que no se corresponde con el régimen jurídico de los bienes una vez declarados patrimoniales; finalmente, alega, la desaparición sobrevenida del objeto puesto que los bienes iban a pasar a ser parte Patrimonio del Estado y no tenía sentido acordar una prórroga cuando se encontraba en una fase transitorio, los terrenos e instalaciones afectados, que determinaba, su salido del demanio público.

Señala que los derechos de uso y disfrute fueron concedidos por la sociedad Vila Olímpica SA mediante contrato privado (elevados más tarde a documento público) a determinados particulares para el uso, disfrute y explotación de diversos negocios económicos, a partir de la fecha 12 de mayo de 2019, por un plazo de treinta años. La concesión se había otorgado sobre terrenos cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado siendo el único responsable del cumplimiento de la totalidad de las cláusulas de la concesión el concesionario. Los titulares de los derechos de uso y disfrute establecidos por la concesionaria a favor de los solicitantes de la prórroga, objeto del presente procedimiento, conocían que debían dejar libres los terrenos y locales al término del plazo de la concesión o de sus prórrogas.

TERCERO.- La Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 14 de Marzo de 2011 (rec.511/2009), clarifica la diferencia entre la pérdida sobrevenida del objeto del proceso y la satisfacción extraprocesal de la pretensión, ambas formas de terminación del proceso previstas en los artículos 22 de la LEC y 76 de la Ley 29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, respectivamente, en los siguientes términos "en el artículo 76 de nuestra Ley Jurisdiccional se contempla como forma de terminación del proceso la denominada satisfacción extraprocesal, situación que se produce cuando la Administración demandada reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante. No es este el supuesto en el que nos encontramos, ni ha sido éste tampoco el precepto en el que Sala de instancia ha fundado su decisión. En realidad, aunque no se cite expresamente, la decisión se sustenta en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece como forma de terminación del proceso, junto con la satisfacción extraprocesal, la carencia sobrevenida de objeto, es decir, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstancia que incide de forma relevante sobre la relación jurídica cuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario, en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de suerte que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir. En estos casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora,la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partesy obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidos estos el proceso carece de sentido."

A su vez el Tribunal Constitucional se ocupa de la pérdida de objeto del recurso en su sentencia STC 102/2009, de 27 de Abril, cuando afirma que "...la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el artículo 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso...".

La STS del 23 de octubre del 2013, Recurso 2316/2011, pone el acento en la existencia de un efecto reflejo de la sentencia que aprecia la carencia sobrevenida que al producirse una actuación administrativa con efectos "para todos los afectados" que provoca la pérdida de objeto de otro procedimiento distinto, impacto que se ampara en consideraciones de seguridad jurídica conforme al artículo 9.3 CE.

CUARTO.- En otro orden de cosas, como se mencionó anteriormente, existe sentencia de la Audiencia Nacional, de 1 de febrero de 2022, Recurso 649/2017, que señala al respecto que " la mayor parte de los terrenos incluidos en la concesión C-1004, constituyen en la actualidad viales, equipamientos municipales y zonas verdes urbanizadas, pero también hay parcelas cuyo uso fue transferido a terceros para el desarrollo de actividades de hostelería, constituyendo un derecho de usufructo sobre parte de la concesión. Algunos cesionarios, a su vez realizaron ulteriores concesiones de sus derechos a terceros que también estaban habilitados para su transmisión, por lo que los derechos de los ocupantes presentan muy distintas situaciones en relación al título concesional originario, debiendo señalar que los derechos no se ostentan solo sobre parcelas en superficie sino en ocasiones sobre locales incluidos en complejos inmobiliarios de la zona, que en ocasiones constituyen fincas independientes en el Registro de la Propiedad, llegando incluso a ceder derechos personales de uso a terceros, a través de arrendamientos".

Dicha Sentencia confirma la desestimación del recurso de las partes aquí actoras declarando conforme a derecho la Orden Ministerial que acuerda el deslinde de los bienes que aquí afectan siendo que el acto de desafectación de los bienes demaniales ha devenido firme. Por tanto, la naturaleza jurídica de los bienes, que han pasado de ser demaniales a patrimoniales, es firme, por no haber sido impugnada en tiempo y forma. En consecuencia, el régimen jurídico que se aplica a partir de la desafectación es el de los bienes patrimoniales. Y es que, no debe olvidarse, que los derechos de usufructo de los recurrentes se constituyeron por el tiempo de vida de la concesión siguiendo las mismas vicisitudes de ella.

Lo cierto es que los efectos de una nueva Sentencia (en casación) podrían afectar, en su caso, al procedimiento de deslinde, pero no al acto de desafectación de los bienes demaniales, que ha devenido firme, ya que, al amparo del art. 69.1 de la LPAP los bienes y derechos demaniales pierden esta condición, adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en que se produzca su desafectación por dejar de destinarse al uso general o al servicio público.

Siendo firmes las órdenes de desafectación y extinguida la concesión, estamos ante actos firmes que son plenamente ejecutivos, por lo que, han decaído los eventuales derechos derivados de la concesión de dominio público.

A mayor abundamiento, el nuevo régimen jurídico de los bienes, como patrimoniales, ha sido admitido por los actos propios de las demandantes que han suscrito los contratos de arrendamiento, para continuar en la posesión y explotación de sus respectivos negocios, e incluso en el momento de participar en la subasta cuando el primer presupuesto de legalidad de esta es que se trate de bienes patrimoniales (como así consta en el Recurso ordinario seguido en esta Sala y Sección 174/20).

Estamos, por tanto, ante hechos o circunstancias que inciden de forma determinante sobre la relación jurídica cuestionada al suponer un cambio en la naturaleza jurídica de los bienes que determina que el proceso en curso, ya no es necesario; puesto que, se decida los que se decida, en relación a una posible prórroga de la concesión, vaya por delante que la legitimidad de la parte actora sería a todas luces cuestionable, la tutela jurídica solicitada no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de suerte que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir declarando la carencia sobrevenida del objeto del presente procedimiento.

QUINTO.- El art. 139.1 de la LJCA, dispone que en "primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

En este caso, el Tribunal entiende que estamos ante una controversia que presentaba serias dudas de hecho y de derecho, por lo que existe justa causa litigandi.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,