Sentencia Contencioso-Administrativo 2097/2023 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 534/2021 de 07 de junio del 2023

PRIMERO.- Como se ha expuesto en los antecedentes, se interpone recurso contra la resolución número 728/2020, de 3 de diciembre, dictada por la Comissió de Garantia d'Accés a la Información Pública (GAIP) en el expediente 583/2020.

En la citada resolución se estimaba en parte la solicitud, y declaraba el derecho de la persona reclamante a la información relativa a la obtención de una copia de la última de las actas de inspección de cauda uno de los transformadores de Fecsa-Endesa en el término municipal de Pallejà de los años 2018, 2019 y 2020.

La parte demandante alega en síntesis, como motivos de impugnación: 1) vulneración de las normas que contienen las reglas para la formación de los órganos colegiados; 2) vicios procedimentales; 3) concurrencia de límites en cuanto al acceso de la información; 4) errónea ponderación del límite de la normativa de seguridad industrial; y 5) subsidiariamente, la ponderación de los límites y el supuesto interés público deberían en su caso comportar el acceso a una relación de las actas de inspección efectuadas.

La parte demandada se opone al recurso.

SEGUNDO.- El primer motivo de impugnación se concreta en la vulneración de las reglas de formación de voluntad de los órganos colegiados, alegando el recurrente que la composición de la GAIP no cumple con los quórums establecidos legalmente, a lo que se opone la defensa de la demandada, alegando que la composición no infringe las reglas de formación de voluntad de los órganos colegiados.

En el ámbito de este motivo de impugnación, debe partirse de la regulación de la Ley del Parlament de Catalunya 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, cuyo art. 40.1 establece: "La Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública está integrada por un mínimo de tres miembros y un máximo de cinco, designados por mayoría de tres quintas partes de los diputados del Parlamento de Cataluña, entre personas que acrediten el cumplimiento de los requisitos establecidos por el presente artículo".

El art. 41.2 de la Ley 19/2014 establece: "la organización y el funcionamiento de la Comisión deben establecerse por reglamento. El Gobierno debe remitir el proyecto al Parlamento antes de su aprobación por decreto, de acuerdo con lo establecido por el art. 149 del Reglamento del Parlamento . El Parlamento debe pronunciarse sobre la propuesta presentada por el Gobierno y, en su caso, puede formular recomendaciones con relación al texto. Las recomendaciones relativas a la garantía de la independencia orgánica y funcional de la Comisión son vinculantes para el Gobierno".

Partiendo de la regulación legal y respecto de la infracción alegada por la demandante, la Sentencia de esta Sala y Sección de 27 de abril de 2021, dictada en el Recurso número 84/2019, se pronuncia en los siguientes términos:

"Así las cosas la normativa de funcionamiento interno de la institución establece: "Per a la constitució vàlida del Ple en primera convocatòria cal que assisteixin tots els seus membres. En segona convocatòria, que si no s'indica el contrari es considera que té lloc als trenta minuts de la primera, el Ple es pot constituir si hi assisteixen més de la meitat dels seus membres, com a mínim dos. En tot cas hi han d'assistir les persones titulars de la Presidència i de la Secretaria o les persones que les substitueixin. Aquests mateixos requisits s'han de complir durant les deliberacions i les votacions de la sessió".

Finalmente debemos tener en cuenta que la jurisprudencia, entre otras la sentencia del tribunal Supremo de fecha 18 de diciembre de 2017 ( recurso 159/2017 ) señalaba:

Pues bien, no cabe acoger la interpretación realizada por el Tribunal de instancia, que parte de una diferenciación no contemplada en la ley, entre la composición previa del órgano colegiado con sus tres miembros, de la constitución y actuación del órgano colegiado a los efectos de las sesiones, pues, con arreglo a la normas invocadas, tanto la estatal como la autonómica, el criterio para la válida constitución del órgano colegiado a los efectos de la válida formación de la voluntad, es el de la suficiencia de la presencia de la mitad de sus miembros.

La distinción que hace la Sala entre la previa y necesaria composición del órgano -para lo cual exige el efectivo y previo nombramiento de todos sus componentes, (tres, Presidente, Vocal 1 y Vocal 2)- y la conclusión alcanzada acerca de que no puede considerarse válidamente compuesto el Consejo de Defensa de la Competencia andaluz, por la existencia temporal de una plaza vacante sin cubrir, no encuentra apoyo en la dicción de la ley. La lógica de la regulación del funcionamiento de los órganos colegiados y la previsión general de la suficiencia de la mitad de los miembros determina que producido el cese de uno de los Vocales, (aún sin el correspondiente nombramiento del nuevo Vocal), el Consejo pueda seguir realizando sus funciones siempre que observe la reseñada regla legal.

Como decimos, se trata de una disociación conceptual que carece del necesario respaldo normativo, puesto que la previsión del artículo 26.1 de la Ley 30/1992 referida a los órganos administrativos colegiados no distingue con los efectos pretendidos entre la composición y la constitución de estos órganos y sí establece la regla general para la válida "constitución" y funcionamiento de los órganos colegiados para (entre otros) "la toma de acuerdos", cual es la presencia del Presidente y el Secretario y la de la mitad, al menos, de sus miembros.

La interpretación literal y lógica del aludido artículo 26.1 de la Ley 30/1992 y de la normativa autonómica aplicable, no fundamenta la diferencia que argumenta la Sala de instancia, ya que la disyuntiva entre los términos constitución y composición no resultan de dicho precepto, pues únicamente alude al primero de los conceptos, la constitución a los efectos de sesiones. Resulta así que establecer un presupuesto esencial (la "composición" del órgano colegiado para ser considerado como tal, consistente en la exigencia del número de miembros legalmente previsto) y diferenciarlo del funcionamiento (la constitución) de los órganos colegiales carece de apoyo en dicho precepto legal, en el sentido reseñado en la sentencia.

El artículo 12 de la ley 6/2007, de 26 de junio, de Promoción y Defensa de la Competencia de Andalucía , crea el Consejo de Defensa de Competencia en Andalucía, como un órgano de resolución y dictamen de la Agencia y lo regula como un órgano colegiado ( artículo 13), integrado por un Presidente, así como dos Vocalías (Vocalía Primera y Segunda), habiéndose designado a sus componentes mediante los correspondientes Decretos de la Junta de Andalucía. También cabe recordar que en el artículo 13.4 de la reseñada Ley 6/2007, de 26 de junio , incluye la previsión de la validez de la constitución del Consejo Andaluz de la Competencia, con la presencia de dos de sus miembros, siendo uno de ellos el Presidente titular o suplente y quien ejerza la Secretaría.

Así pues, una vez creado por la aludida Ley autonómica el Consejo de Defensa de la Competencia e iniciado su funcionamiento, la vacante por cese en una Vocalía no implica que durante el tiempo que media hasta el nuevo nombramiento de un Vocal el Consejo no tenga ya la consideración de órgano colegiado ni pueda seguir desempeñando las funciones y competencias propias; antes bien, podrá seguir funcionando siempre que se ajuste su actuación a la regulación vigente.

Si bien es cierto que la Ley de Procedimiento Administrativo de 1956 siguiendo el aforismo duo non faciunt collegium establecía como quorum para la válida constitución de los órganos colegiales la asistencia en todo caso de "un número no inferior a tres" también cabe subrayar que esta regla no se incorporó al artículo 26.1 de la LRJPAC, que no establece un número mínimo para el funcionamiento de los órganos colegiados, -como tampoco la recoge la legislación andaluza de Defensa de la Competencia-, siendo por tanto el criterio de aplicación a los efectos del quorum imprescindible el de la presencia de al menos la mitad de los miembros.

Criterio que se asume en el artículo 17 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -que no resulta de aplicación al supuesto de autos- que en materia de convocatorias y sesiones establece lo siguiente: "1. Todos los órganos colegiados se podrán constituir, convocar, celebrar sus sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas tanto de forma presencial como a distancia, salvo que su reglamento interno recoja expresa y excepcionalmente lo contrario. En las sesiones que celebren los órganos colegiados a distancia, sus miembros podrán encontrarse en distintos lugares siempre y cuando se asegure por medios electrónicos, considerándose también tales los telefónicos, y audiovisuales, la identidad de los miembros o personas que los suplan, el contenido de sus manifestaciones, el momento en que éstas se producen, así como la interactividad e intercomunicación entre ellos en tiempo real y la disponibilidad de los medios durante la sesión. Entre otros, se considerarán incluidos entre los medios electrónicos válidos, el correo electrónico, las audioconferencias y las videoconferencias. 2. Para la válida constitución del órgano, a efectos de la celebración de sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la asistencia, presencial o a distancia, del Presidente y Secretario o en su caso, de quienes les suplan, y la de la mitad, al menos, de sus miembros. Cuando se trate de los órganos colegiados a que se refiere el artículo 15.2, el Presidente podrá considerar válidamente constituido el órgano, a efectos de celebración de sesión, si asisten los representantes de las Administraciones Públicas y de las organizaciones representativas de intereses sociales miembros del órgano a los que se haya atribuido la condición de portavoces. Cuando estuvieran reunidos, de manera presencial o a distancia, el Secretario y todos los miembros del órgano colegiado, o en su caso las personas que les suplan, éstos podrán constituirse válidamente como órgano colegiado para la celebración de sesiones, deliberaciones y adopción de acuerdos sin necesidad de convocatoria previa cuando así lo decidan todos sus miembros. (...)"

De modo que de la normativa que regula el régimen jurídico de los órganos colegiados se desprende que la celebración de las sesiones y deliberación de los asuntos de su competencia, requiere que estén válidamente constituidos con arreglo a la regla indicada en el artículo de la 26 de la Ley 30/1992 (actual 17.1 de la Ley 40/2015) siendo ésta la premisa necesaria para la correcta formación de la voluntad de este tipo de órganos. Ello implica, que la válida constitución del órgano colegiado requiere la asistencia (presencial o a distancia, en el artículo 17.1 de la Ley 40/2015 el Presidente y el Secretario (o quienes le suplan) y la comparecencia de al menos la mitad de los miembros que lo componen.

Por lo demás, la regla que ahora aplicamos (contraria a la utilizada por la Sala de instancia) resulta ser la que, sin hacer cuestión de ello, se emplea en la vida ordinaria de los órganos colegiados, cuando, a pesar de encontrarse sin cubrir, por la causa que fuere, uno o más puestos, el órgano sigue funcionando, siempre que se cumpla el quórum necesario para la adopción de acuerdos.

Lo anteriormente expuesto conduce a considerar que la interpretación de la Sala de instancia no resulta conforme a Derecho, al establecer un requisito para el correcto funcionamiento del órgano colegiado sancionador que no se desprende de la legislación vigente, de modo que dicha errónea interpretación sustenta la indebida apreciación en la sentencia cuestionada de la causa de nulidad radical del articulo 62.1 e) de la Ley 30/1992 , razón por la que procede estimar el recurso y casar la sentencia de instancia.

Ello implica, que actuando, con dos miembros, tal y como permite su normativa interna, se hallaba la CGAIP correctamente constituida".

Esta interpretación, sostenida en el caso idéntico de composición de la Comisión por dos miembros, es de aplicación al caso en unidad de doctrina, por lo que debe desestimarse este primer motivo de impugnación.

TERCERO.- Entrando en el examen de los vicios procedimentales, se alega que la reclamación debió inadmitirse por prematura, motivo éste que debe ser desestimado desde el momento en que se constata el cumplimiento de los plazos para resolver establecidos en la Ley 19/2014, siendo que la GAIP tramitó el procedimiento tras el dictado de la resolución del Departament d'Empresa i Coneixement de fecha 2 de noviembre de 2020, habiendo dado traslado a la empresa actora y tras informar el citado Departament en el curso del expediente, y tomándose en consideración todas las alegaciones e informes en el dictado de la resolución, tal como resulta expresado en la resolución aclaratoria de la GAIP de fecha 22 de diciembre de 2020, tomando en consideración que existía un pronunciamiento previo del Departament d'Empresa donde la empresa actora ya había formulado sus alegaciones.

El trámite de audiencia sustanciado con el reclamante no puede considerarse una ampliación de la solicitud, por cuanto que se le requirió para que fundamentara determinados aspectos de la reclamación inicial, si lo estimaba pertinente, de modo que el procedimiento se ajustó a lo establecido en el art. 42 de la citada Ley 19/2014.

En cualquier caso, las irregularidades alegadas por la parte demandante carecerían de efecto invalidante, puesto que en ningún momento se aprecia que se haya producido indefensión.

CUARTO.- Entrando en el examen de los motivos de fondo, la parte actora alega que existen límites en el acceso a la información pública que no han sido respetados, vulnerando el límite relativo a la normativa de seguridad pública, seguridad industrial y carácter confidencial de los datos. Se aduce que el artículo 21 de la ley 19/2014 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de Cataluña prevé que se limite el derecho de acceso a la información pública o se restrinja si así lo establece una norma con rango de ley, alegando que las instalaciones de suministro eléctrico han de ser consideradas como parte de las infraestructuras críticas, servicio esencial y estratégico, conforme a la Ley 8/2011 por la que se establecen medidas de protección de infraestructuras críticas, y por la normativa del sector eléctrico, Ley 9/2013, que impone una reserva del carácter confidencial de la información de la que tengan conocimiento en el desempeño de su actividad los distribuidores como gestores de la red de distribución en la que operan ( artículo 40.2 de la Ley). Además, se impone en la Ley 3/2013 una garantía de gestión de confidencialidad de la información en el desarrollo de la actividad de la CNMC tratándose de información relativa a empresas distribuidoras de energía eléctrica para la supervisión y cálculo de la retribución de la actividad, y que la motivación de la solicitud es ajena a la información peticionada. Subsidiariamente, se pretende que se pondere la solicitud y motivación y se entregue un certificado donde se relacionen las actas de inspección.

En el ámbito de los motivos alegados, que resultan contradichos por la representación y dirección jurídica de la GAIP, en la contestación del Abogado de la Generalitat, debe subrayarse que la Ley del Parlament de Catalunya 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, tiene la finalidad de establecer un sistema de relación entre las personas y la Administración pública y demás sujetos obligados fundamentado en el conocimiento de la actividad pública, la incentivación de Ia participación ciudadana, la mejora de la calidad de la información pública y de la gestión administrativa y la garantía de la rendición de cuentas y de la responsabilidad en la gestión pública (artículo 1.2).

El derecho de las personas a acceder a la información pública está constitucionalmente consagrado en los términos previstos en el art. 105. b) de la CE, y es desarrollado por las previsiones contenidas en la Ley de Transparencia, tanto en la legislación básica estatal como en la autonómica. Debe subrayarse que todas las personas, sin distinción por razón de su profesión, son titulares del derecho de acceso a la información pública que obre en poder de las Administraciones, y pueden ejercerlo sin necesidad de motivar un interés especial en su solicitud, y así se establece en la Exposición de Motivos de la Ley de Transparencia, pues la transparencia es un pilar básico de la actividad pública. La petición de información pública, por tanto, no debe cumplir un fin específico, sino que contribuye a la transparencia de la actuación de los poderes públicos, permitiendo que la sociedad conozca la actuación de estos y puedan responder ante la sociedad.

No obstante, el ejercicio del derecho está sujeto a determinados límites, establecidos en los arts. 20 y siguientes de la Ley catalana 19/2014, respecto de los cuales la Administración no dispone de potestad discrecional, debiendo indicar en cada caso los motivos que lo justifican En este ámbito, la jurisprudencia que interpreta la legislación básica estatal, recogida en las SSTS núm. 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (RC 75/2017) y núm. 748/2020 de 11 de junio de 2020 (RCA 577/2019), respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, establece que "la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información".

De modo que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: "[...] 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso". En consecuencia, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad".

Esta misma previsión se recoge en el art. 22.1 de la Ley catalana 19/2014 cuando establece que los límites aplicados al derecho de acceso a la información pública deben ser proporcionales al objeto y la finalidad de protección, y que la aplicación de dichos límites debe atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información

QUINTO.- Se alegan en el caso los límites de acceso del art. 21 de la Ley del Parlament de Catalunya 19/2014 por los perjuicios que producirían en la seguridad pública, alegando la regulación recogida en la normativa del sector eléctrico, de las infraestructuras críticas y de seguridad industrial.

En relación a estos motivos, debe descartarse en primer lugar la aplicación de la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas, invocado por la parte demandante, puesto que la garantía de confidencialidad sobre instalaciones estratégicas se refiere a las que están catalogadas como tales, no constando que estas instalaciones formen parten del Catálogo, a lo que debe añadirse que la Directiva 2008/114/CE, del Consejo, que es objeto de transposición por la Ley 8/2011, incluye en su Anexo I el subsector electricidad, pero referido a las infraestructuras e instalaciones de generación y transporte de electricidad, en relación con el suministro de electricidad, por lo que en principio no quedarían incluidas las de distribución eléctrica como es el caso.

Por su parte, el art. 8.8 de la Ley del Parlament de Catalunya 9/2014, de 31 de julio, de seguridad industrial de los establecimientos, instalaciones y productos recoge un régimen de publicidad específico de los datos inscritos en el Registro de agentes de la seguridad industrial de Cataluña, estableciendo que "los datos contenidos en el Registro son públicos, salvo los de carácter personal, que cuentan con la protección establecida por la Ley orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal. De los datos que consten en el Registro relativos a la actividad inspectora y sancionadora, solamente pueden difundirse los relativos a sanciones firmes impuestas a agentes de la seguridad industrial mientras dure la ejecución de la sanción. El departamento competente en materia de seguridad industrial debe difundir la lista actualizada de los organismos de control que prestan servicios en Cataluña y los ámbitos reglamentarios sobre los que actúa cada organismo para informar a los usuarios de los servicios".

Finalmente, el art. 40.2.n) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, establece una reserva del carácter confidencial de la información de la que tenga conocimiento en el desempeño de su actividad, cuando de su divulgación puedan derivarse problemas de índole comercial, sin perjuicio de la obligación de información a las Administraciones Públicas

De este conjunto normativo, debemos indicar en primer lugar que no estamos en el ámbito de la actividad sancionadora, puesto que la solicitud se refiere a unas actas de inspección, de modo que, a diferencia del caso analizado la Sentencia de esta Sala y Sección de fecha 8 de febrero de 2023, dictada en Recurso número 533/2021, no estamos ante una solicitud de información sobre sanciones impuestas a la empresa distribuidora, sino sobre las actas de inspección de los centros de transformación eléctrica. Tampoco aparece que se trate de una información que tenga conexión directa con el ámbito comercial, a la que se refiere la reserva de confidencialidad de la Ley del Sector Eléctrico.

En cuanto al régimen de publicidad del Registro de agentes de la seguridad industrial de Cataluña, entendemos lo que se restringe por la norma legal es el acceso a determinados contenidos del Registro, pero no desplaza la normativa de información pública, debiendo considerarse, además, que parte de la información de las actas que se alega como sensible está recogida tanto en el mismo Registro de agentes de la seguridad industrial, que es público con excepción de determinados datos antes expresados, como en el Registro de instalaciones técnicas de seguridad industrial de Cataluña, que es público, slvo en lo relativo a los datos personales, conforme a lo dispuesto en el art. 6 de la misma Ley 9/2014, de modo que debe realizarse el juicio de proporcionalidad establecido en el art. 22 de la Ley 19/2014, debiendo atenderse a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información, a la hora de aplicar los límites de acceso.

En el caso, la GAIP ha ponderado los intereses en conflicto, tomando en consideración el interés invocado por el reclamante, fundado en razones de seguridad personal, considerando que debía prevalecer en este caso el derecho de acceso en atención al contenido de la información solicitada, criterio éste que a juicio de la Sala resulta razonado y justifica la estimación de la reclamación, de lo que concluimos que la conformidad a derecho de la resolución impugnada, de lo que resulta la desestimación del recurso interpuesto.

SEXTO.- No procede hacer imposición de costas, conforme a lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, al apreciarse dudas en el caso analizado, tanto en el ámbito del procedimiento como en el fondo, que resultan expresadas en la fundamentación anterior.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.