Sentencia Contencioso-Administrativo 181/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 259/2021 de 10 de marzo del 2023

PRIMERO.- La asociación para la lucha contra las enfermedades del riñón Álcer-Túria cuestiona, en el proceso, la adecuación a derecho de un acuerdo presunto (silencio administrativo de valor negativo) emitido por la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública. Que consiste en la falta de contestación dada a la solicitud que el 31 de mayo de 2021 presentó la asociación demandante.

En ella pedía el abono de 632.293,54 €, por el pago tardío del precio pactado por la prestación del servicio de hemodiálisis ambulatoria. En el marco del expediente 542/2002.

En el proceso hay constancia exacta - según mantiene la defensa en juicio de la asociación para la lucha contra las enfermedades del riñón Álcer-Túria - de las ( a) facturas que fueron satisfechas, de forma retrasada, por la Administración demandada en el recurso 259/2021.

El ordenamiento jurídico aplicable señala el criterio que ha de seguirse para ( b) indemnizar a los contratistas de la Administración que no reciben el precio convenido dentro de los lindes temporales previstos por el derecho:

"4. La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obra o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato (...) y, si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días, los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro" ( artículo 217, Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 14 noviembre 2011).

En último término (c), pide al tribunal que:

- reconozca que la suma debida se incremente con el interés legal del dinero desde el momento en el que presentó la reclamación judicial:

"... con el consiguiente abono de intereses legales (...) obligación que devengarán desde la fecha de la interposición del recurso hasta su efectivo pago" (página 30ª, escrito de demanda);

- adicione al importe reclamado (632.293,54 €), 44.680 € en concepto de costes de cobro de la deuda en vía administrativa:

"... y por tanto, ser condenada la Administración, también, al pago de 40 € por cada una de las 1117 facturas en situación de pago demorado por el concepto de gastos de cobro cuyo montante asciende a la cantidad de 44.680 €" (suplico, escrito de demandad).

SEGUNDO.- Accedemos, de forma parcial, a las pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación personal individualizada solicitadas en el proceso 259/2021:

"... se condene a la Generalitat al pago de 632.293,54 € (...) deberá ser sumada (...) por el concepto de gastos de cobro (...) 44.680 €" (suplico, escrito de demanda).

La decisión del tribunal parte de estos datos:

1.-"... Esta representación solo admite las deudas (...) conforme a la liquidación de intereses efectuada por la administración (...) 153.699,05 €" (página 2ª, escrito de contestación a la demanda de la Generalitat).

a.- No existe mayor discusión, en el litigio, acerca de la coincidencia con el ordenamiento legal aplicable de una parte de la reclamación que articula la asociación para la lucha contra las enfermedades del riñón Álcer-Túria. Al haber asumido la representación procesal de la Comunidad Autónoma que la suma pedida es coincidente, en cierta medida, con la realidad de la deuda de este ente público:

"... Esta representación solo admite las deudas en los términos que constan en la documentación que obra al expediente administrativo y conforme a la liquidación de intereses efectuada por la administración y que asciende a un total de 153.699,05 €".

b.- Los argumentos de oposición de la Generalitat se sitúan en:

- la fecha de inicio y finalización de la deuda de intereses:

"... La fecha inicial del cómputo de intereses, es la del día siguiente a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios" (página tercera, contestación a la demanda);

"... En cuanto al "dies a quem" ha declarado el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en innumerables sentencias que del pago de los intereses debe quedar excluido el correspondiente al de la fecha de abono" (página séptima);

- la circunstancia de que un gran número de las facturas que habrían sido abonadas con retraso corresponden a una prestación de servicios realizada a favor del Consorcio Hospital General Universitario de Valencia. Tratándose de un Ente público con personalidad propia y diversa a la de la Generalitat. Por lo que no le correspondería asumir las consecuencias peyorativas que la demora ocasiona a los intereses legítimos de la asociación para la lucha contra las enfermedades del riñón Álcer-Túria:

"... cuyo pago no corresponde a la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública sino al Consorcio Hospital General Universitario de Valencia (y que según reclama la actora ascienden a 366.222,20 €)" (contestación a la demanda, página segunda).

El Consorcio Hospital General Universitario de Valencia alega, por su parte (además de ciertas razones, de fondo, que excluirían el abono de la cantidad pedida), que las pretensiones de invalidez y de reconocimiento de una situación personal individualizada se han formulado, de modo exclusivo, frente a la Generalitat. Por lo que no cabe que este consorcio sea condenado en el seno del procedimiento ordinario 259/2021. Al disponer de una personalidad jurídica autónoma:

"... hay que tener en cuenta que este Consorcio, conforme a los Estatutos que lo constituyen, es una entidad de derecho público, de naturaleza institucional y de base asociativa, con personalidad jurídica propia y diferenciada de las entidades que la integran - Generalitat Valenciana y Diputación Provincial de Valencia -" (contestación a la demanda, página segunda).

c.- "... o de los documentos que acrediten la conformidad" (página 2ª, contestación de la Generalitat).

Con esta perspectiva alegatoria, la defensa en juicio de la Generalitat se remite al tenor normativo vigente en el artículo 216.4 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, tras la reforma producida por la Ley 13/2014, de 14 de julio:

"4. La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados".

Sin embargo:

- esta parte procesal en ningún momento completa su alegación (formal) del artículo 216.4 del TRLCSP con datos fácticos tangibles, a la mano de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo, que exhiban la forma en que se produjo la:

"... aceptación o verificación del servicio prestado" ( cfr., página 4ª del escrito de contestación a la demanda), en lo que hace a las facturas reclamadas por la asociación para la lucha contra las enfermedades del riñón Álcer- Túria;

- sin ese detalle, entendemos correcta la afirmación del recurrente de que la única fecha certera que puede tomarse en consideración en el POR 259/2021, a los efectos de derivar de la misma el inicio del término legal que el ordenamiento jurídico concedía a la Generalitat para pagar, en plazo, las facturas de que se trata es el del registro de éstas en el lugar previsto por el Decreto 134/2012, de 7 de septiembre, que crea y regula el Registro de Facturas de la Generalitat:

"1. La presentación de la factura en el Registro producirá el inicio del cómputo del plazo de pago en los términos regulados en el artículo 4 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales";

- para comprobar la coincidencia con los hechos determinantes del conflicto de la afirmación que acabamos de realizar en lo que respecta a la plasmación, simplemente "formal", del argumento vinculado con la "aceptación" de las facturas por el dueño del servicio, reproducimos este parte de la contestación (que se efectúa tras haber reproducido una serie de enunciados normativos):

"... En el supuesto que nos ocupa, es meridiana la obligación que tiene el contratista de presentar las facturas en el registro, y que mientras no cumpla dicha obligación no se devengan intereses de demora" (página 7ª, contestación a la demanda).

d.- "... del pago de los intereses debe quedar excluido el correspondiente al de la fecha de abono" (página 7ª, escrito de contestación a la demanda de la Generalitat).

El segundo motivo de oposición que recoge la contestación a la demanda de la Generalitat tiene que ver con el momento final al que llega la deuda de intereses:

"... En cuanto al "dies a quem" ha declarado el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en innumerables sentencias que del pago de los intereses debe quedar excluido el correspondiente al de la fecha de abono".

Damos la razón a la Generalitat dado que el propio día en el que se efectúa el pago ya no puede quedar incluido en la relación de aquéllos a los que alcanza la demora.

En este día ya no ha existido retraso sino, más bien, cumplimiento y puesta en práctica de la prestación básica atribuida a dicho Ente público en el seno del sinalagma.

Ninguna razón avala que el importe debido por el concepto de intereses de demora deba recoger también los relativos al día en que se produjo el pago.

Lo racional, en cambio, es excluir de la deuda el día en que ésta se satisface al no existir ya retraso. Lo que funda la reducción del importe pedido en el suplico del escrito de demanda que presentó la Asociación para la Lucha contra las Enfermedades del Riñón Álcer-Túria.

e.- Cantidad que la Sala reconoce, en la parte dispositiva de la sentencia, como debida a la asociación para la lucha contra las enfermedades del riñón Álcer-Túria

Ésta es la que resulta de descontar 366.222,20 € a la suma que la sociedad actora pide en el procedimiento ordinario 259/2021.

El motivo de la exclusión se va a ver en el punto segundo de este fundamento de derecho segundo.

A la suma resultante (que es la de 266.071,34 €), se le habrá de quitar, en la fase de ejecución de esta controversia, la que derive de quitar de la deuda de intereses el propio día de recepción de la transferencia en una cuenta corriente titularidad de la asociación para la lucha de las enfermedades del riñón Álcer-Túria.

2.-"... este Consorcio (...) (tiene) personalidad jurídica propia" (contestación a la demanda del Consorcio Hospital General Universitario de Valencia, página segunda); "... cuyo pago no corresponde a la Conselleria (...) sino al Consorcio" (contestación a la demanda de la Generalitat, página segunda).

a.- En el escrito de conclusiones de la asociación recurrente ésta trata, de forma muy extensa, el tema del por qué estima que es la Generalitat la que debe abonar las cantidades debidas por pago tardío de las facturas que han sido emitidas a cargo del Hospital General Universitario de Valencia.

Sin que nada discuta o detalle acerca del importe que la contestación a la demanda de la Generalitat asigna como relativo a esas facturas:

"... cuyo pago no corresponde a la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública sino al Consorcio Hospital General de Valencia (y que según reclama la actora ascienden a 366.222,20 €" (contestación a la demanda. Página segunda).

Por lo que la Sala lo toma como referencia a la hora de reducir la cantidad que se reconoce como debida en la parte dispositiva de la sentencia que emitimos en el procedimiento ordinario 259/2021.

Sus motivos son cuatro.

El primero, que la relación jurídica únicamente existe entre la Generalitat y la sociedad actora. No, en cambio, entre ésta y el Consorcio Hospital General de Valencia:

"... en base a dicho contrato de acción concertada de un servicio público, Expte 542/2022, ALCER-TURIA ha prestado servicios de tratamiento sanitario (hemodiálisis ambulatoria) y accesorios de los mismos (transporte) a la Conselleria de Sanidad de la GVA, a través de diversos centros de hemodiálisis (CEDIAT) atendiendo a la población de ciertos departamentos de Salud";

"... No existe ningún contrato, ni verbal ni escrito, entre la entidad ALCER-TURIA y el CHGUV" (página segunda).

Ello así, este consorcio:

"... se ha limitado a efectuar "pagos por tercero" en una obligación cuyo único deudor era, y es, la Conselleria de Sanidad de la Generalitat Valenciana" (de su página segunda).

"... Si bien el pagador natural de dichos servicios es la Conselleria de Sanidad, nada obsta a que un tercero, por orden de esta Administración lo pueda hacer" (página once).

En tercer lugar, dice que todas las facturas traen causa del expediente 542/2022. Y que la circunstancia de que algunas de ellas deban ser satisfechas por el Consorcio del Hospital General de Valencia se debe a que éste actúa como hospital de referencia de las áreas de salud 7, 8, 13 y 14.

En fin:

- la razón de ser de que los pagos se efectúen por este hospital general se adscriben a:

"... efectos meramente de facilidad de gestión, y porque así le interesó al órgano de contratación" (página 12. Escrito de conclusiones);

- el tenor de los estatutos del consorcio y de un informe de auditoría operativa de conciertos sanitarios emitida por la sindicatura de cuentas autonómica ratificaría la postura jurídica por la que aboga la asociación recurrente.

b.- Para la Sala, en cambio, quien debe pagar la deuda de intereses que hayan generado las facturas que Álcer-Túria giró al Hospital General de Valencia es este Hospital General.

Dado que:

- si las facturas en litigio han sido abonadas por un Ente público con personalidad jurídica propia, como es el consorcio del Hospital General de Valencia, parece indudable que ha de ser precisamente este Ente público el que deba correr con las consecuencias de la transgresión (si ello se ha producido) de la previsión legal vigente en la normativa contractual. A tenor de la que las facturas han de ser satisfechas en un plazo máximo de treinta días a contar desde su presentación en FACe;

- lo contrario supone derivar a un tercer Ente público (la Generalitat) las consecuencias del comportamiento seguido por ese consorcio del Hospital General de Valencia,

- sin que los motivos expresados en el escrito de conclusiones abonen otra consecuencia distinta. Cuando:

- cualquiera que sea el título de la relación (en este caso, un contrato de gestión de servicios públicos por concierto de 2002, que ha sido prorrogado en numerosas ocasiones), lo cierto es que el abono de las facturas corresponde al consorcio del Hospital General de Valencia.

Por disponer del carácter de hospital de referencia de algunas de las áreas de salud donde ha prestado este servicio Álcer-Túria;

- no hay aquí "pago por tercero" (en términos de la página segunda de las conclusiones de esta asociación). Sino abono por los servicios prestados a favor de ese consorcio;

- sin que dispongan de mayor relieve el resto de motivos expresados aquí por la parte que solicita la tutela judicial en el POR 259/2021.

Téngase en cuenta, por lo demás, que siendo otra la solución a la que llegase la Sala, se condenaría a la Generalitat a abonar intereses por una conducta que no ha seguido. Y con el entorno de unos procedimientos puestos en práctica por un Ente público distinto. Como son tanto los expedientes de enriquecimiento injustos seguidos, al efecto, por el consorcio del Hospital General de Valencia como los incardinados en el seno de los fondos de liquidez autonómica, FLA, de los años 2015 y 2017:

"... 1) Improcedencia del abono de intereses de demora respecto de 289 facturas cuyo pago ha sido tramitado a través de un expediente de enriquecimiento injusto".

"... 2) Improcedencia del abono de intereses de demora respecto de 55 facturas abonadas a través del instituto de crédito oficial (ICO) (participación en el fondo de liquidez autonómica 2015 y 2017, FLA" (contestación a la demanda del consorcio Hospital General Universitario de Valencia. Páginas tercera y cuarta).

c.- Y al tener el mismo una personalidad jurídica distinta a la Generalitat, la mención (en el suplico de la demanda que ha articulado la asociación para la lucha contra las enfermedades del riñón Álcer-Túria) de la Conselleria de Sanitat es insuficiente como para generar una declaración de condena frente a este consorcio universitario:

"... se condene a la Generalitat al pago de 632.293,54 €" (suplico).

Ello determina que en la parte dispositiva de la sentencia se descuenten de la suma reconocida, en ella, a favor de la sociedad actora la que deriva por el concepto de intereses de demora correspondiente a facturas giradas al Consorci Hospital General Universitari València.

3.-"... intereses legales (...) desde la fecha de la interposición del recurso" (escrito de demanda, página treinta).

La fecha inicial para el cómputo de los intereses de demora sobre los intereses reclamados en el suplico del escrito de demanda se podría situar, desde luego, en la fecha de presentación del recurso contencioso-administrativo.

Pero el tribunal ha considerado que la deuda de intereses no dispone del preciso, ineludible, rasgo de liquidez en el momento de presentarse el recurso contencioso-administrativo, circunstancia que impide hacer coincidir el momento de inicio del anatocismo - o generación de intereses sobre la propia cuantía inicial de aquellos (intereses) primeramente debidos a consecuencia del pago tardío de una serie de facturas - con la fecha de presentación del recurso contencioso- administrativo.

La discrepancia entre lo pedido por la sociedad demandante y la cuantía que se reconoce en el fallo de la sentencia determina este resultado.

4.-"... por el concepto de gastos de cobro (...) 44.680 €" (suplico, escrito de demanda).

a.- A este respecto, el escrito de demanda presentado en el POR 259/2021 mantiene que:

"... A la reclamación administrativa planteada por mi mandante dónde se solicitaba a la Administración demandada el pago por demora (...) también deben ser añadidos por ministerio de la Ley todos los costes de gestión de cobro por cuanto estos operan por Ministerio de la Ley u Ope Legis".

"Y por ello en el presente procedimiento deben adicionarse los costes de cobro que se recogen en el artículo 8.1 de la Ley 3/2004 (...) una cantidad fija de 40 euros, que se añade en todo caso y sin necesidad de petición expresa a la deuda principal por cuanto deben ser sumados, sin que haga falta haberlos pedido en el escrito iniciador" (de su página 22).

"... Por tanto, siendo un total de 1.117 facturas en situación de mora, en este concepto el importe ascendería a 44.360 € (1117 x 40 € = 44.680 €)" (de su página 23).

Y en el de conclusiones:

"... A la luz de la más reciente jurisprudencia que ahora se dirá, si procede el pago de 40 € por gastos de gestión por cada factura (...) todo ello en los términos de la demanda de esta parte" (de su página 19).

"... La solución al caso dado por nuestro Alto Tribunal (...) basada en que la confección de las facturas, con independencia de la reclamación que se haga en vía administrativa comporta unos inevitables costes internos para la empresa relativos a la gestión de los impagos de tales facturas" (de su página 20).

b.- Sin embargo, la Sala ha entendido ya que existe una desviación procesal entre lo pretendido ante la Administración sanitaria versus aquello que se solicita ante la jurisdicción. Cuando ante la primera nada se solicitó en concepto de costes de cobro.

Criterio que el tribunal aplica incluso en el caso de que ninguna oposición, en este sentido, se vierta en el escrito de contestación que articule el ente público frente al que se trate de obtener el cobro de un cierto crédito por costes de cobro de la deuda en la fase administrativa.

Y sin que sea preciso dar audiencia a las partes sub., artículo 33.2 de la Ley Jurisdiccional. Al ser una temática que ha sido ya directamente contestada y tratada por ellas en la controversia. Así, en las conclusiones de la Generalitat se mantiene que:

"... Asimismo, interesa a esta parte poner de manifiesto en relación con la reclamación de 44.680 € en concepto de costes de cobro en el escrito de demanda concurre una evidente desviación procesal por cuanto en vía administrativa tal y como consta al expediente administrativo no fue solicitado importe alguno por tal concepto, lo que debería dar lugar a la inadmisibilidad de tal pretensión" (de su página segunda).

Ejemplificativo de la postura que mantiene esta Sala es una STSJCV, 5ª, de 19 enero 2023. Procedimiento ordinario 169/2021:

"... a.- La Sra. letrada de la Generalitat mantiene que la Sala no puede reconocer, a favor de Provaquil S.L., la cantidad que esta sociedad pide en concepto de costes de cobro de la deuda en vía administrativa.

Y ello porque mediaría una disonancia, una falta de correlación entre la suma cuyo abonó solicitó, por costes de cobro, ante la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública (cuarenta euros) versus aquélla cuya satisfacción propugna en el suplico del escrito de demanda presentado en el POR 169/2021.

A lo que adiciona la circunstancia de que el importe de que se trata (cuarenta euros) coincide también con el recogido en el escrito de interposición del contencioso-administrativo que Provaquil S.L. presentó a consecuencia del pago retraso de un importante número de facturas que había emitido esta sociedad a partir de los suministros entregados a la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública:

"... señalar la desviación procesal que existe por parte de la demandante, toda vez que en sede administrativa, así como en la interposición de su recurso, toda vez que reclamó por un importe total de 40 euros en concepto de costes de cobro, ahora eleva la cuantía a 44.120 euros, a razón de 40 € por factura (...) y en su caso, limitarla a los 40 € reclamados tanto en sede administrativa como en su escrito de interposición" (contestación a la demanda, páginas segunda y tercera).

Sobre esta temática litigiosa no hay mención alguna en el escrito de demanda. Y sin que en el procedimiento ordinario 169/2021 la defensa en juicio de Provaquil S.L. haya solicitado la presentación de conclusiones escritas.

En la demanda, únicamente hay una referencia genérica (sin acreditación alguna, a ese respecto) acerca de los perjuicios financieros y económicos que el retraso en el pago habría generado a dicha sociedad:

"... La falta de pago de la Administración a mi representada la colocó en una situación financiera muy delicada, ya que tenía que hacer frente al pago a sus proveedores de los materiales quirúrgicos que suministraba a los hospitales y sin embargo, las facturas que emitía a estos no eran abonadas.

Teniendo que recurrir a financiación externa y a pactos con los proveedores para poder aplazar el pago asumiendo ella misma los costes financieros de dichas operaciones" (de sus páginas primera y segunda).

Temática diversa, además, a la de la previsión legal de abono de cuarenta euros por cada factura pagada con retraso. Al así haberlo establecido tanto el Tribunal de Justicia de la Unión Europea como el Tribunal Supremo ( cfr., STS 612/2021, de 4 de mayo).

b.- A tenor del escrito presentado el 4 de marzo de 2021 ante la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública:

"... Asunto: RECLAMACIÓN INTERESES DE DEMORA".

"Expone: PRIMERO.- Que el artículo 87 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre ...".

"SOLICITA que habiendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y, en sus méritos, acuerde el pago a la compañía mercantil IBERSURGICAL S.L. (error del escrito. En el resto de sus apartados se menciona como empresa peticionaria a Provaquil S.L.) de la cantidad expresada de 91.358,77 € o la que sea fijada de manera definitiva una vez puesto de manifiesto el expediente administrativo, en concepto de intereses de demora devengados más CUARENTA (40ó) EUROS de costes de cobro debidamente acreditados".

Sin que en ningún momento del escrito diga que ese importe de 40 € lo es por factura. Y no como cantidad global, total cuyo abono solicita a la Generalitat.

Del mismo modo, en el escrito de interposición del contencioso-administrativo - que no de demanda, a pesar de lo que se señala en su encabezamiento. Es un escrito que consta de una página - 169/2021 señaló que:

"... INTERPONGO DEMANDA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA POR EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO contra la DESESTIMACIÓN PRESUNTA de la Conselleria de Sanidad, por la liquidación de intereses moratorios (...) (Se acompaña a los efectos oportunos escrito de interposición de la Reclamación Previa".

Es evidente, entonces, la falta de correlación que media entre lo que pidió Provaquil S.L. ante la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública y lo que pide ahora ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Y sin que la existencia de doctrina jurisprudencial emitida tanto por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea como por el Tribunal Supremo habilite para introducir esa variación. Cuando la actora debe atenerse a los importes reclamados ante la Administración. Que, en el caso de respuesta afirmativa a su solicitud, serían los que habría obtenido de ella.

Pudiendo ya entonces haber pedido, como hace ahora en el procedimiento ordinario 169/2021, el pago de cuarenta euros por cada una de las facturas que fueron satisfechas, de modo tardío, por parte de la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública".

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 Ley Jurisdiccional, se imponen a la asociación para la lucha contra las enfermedades del riñón Álcer-Túria las costas que se han causado, en el seno del procedimiento ordinario 259/2021, al consorcio Hospital General de Valencia. Éstas llegan a una suma, por todos los conceptos, de 1.500 €.

No se efectúa, en cambio, condena en costas en lo que se refiere a la demanda seguida frente a la Generalitat. Al existir aquí una estimación parcial de las pretensiones vertidas, en la controversia, por esta asociación en lo que hace a dicho Ente público.