Sentencia Contencioso-Administrativo 689/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 39/2020 de 14 de diciembre del 2022

PRIMERO.- La actora, Áridos Romafe S.L., deduce el recurso contencioso-administrativo frente a la resolución de la Secretaria Autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo de 6 de febrero de 2020, desestimatoria del recurso de reposición que formuló contra la resolución de esa Secretaria Autonómica de 18 de septiembre de 2019, dictada en el expediente de revisión de oficio JUDMIN/2018/18/46, que declaró nulos de pleno derecho, al amparo del art. 47.1.f) de la Ley 39/2015, los actos administrativos de aprobación de los planes de labores de los años 2016, 2017 y 2018 relativos a la cantera Girtal nº 1124, sita en la localidad de Corbera (Valencia), explotada por Áridos Llaurí S.L. y titularidad de aquella mercantil, por haber permitido tales planes de labores la explotación de la cantera fuera del perímetro en su día autorizado.

Concretamente, las resoluciones declaradas nulas por la indicada resolución de 18 de septiembre de 2019 fueron las siguientes:

-acto presunto aprobatorio del plan de labores del año 2016, presentado por la empresa explotadora en fecha 26 de abril de 2016.

-resolución del Servicio Territorial de Industria y Energía de Valencia de 1 de junio de 2017, que aprobó el plan de labores de 2017.

-y resolución de ese Servicio Territorial de Industria y Energía de 24 de mayo de 2018, aprobatoria del plan de labores de 2018.

Aquella resolución de 18 de septiembre de 2019 concretó los derechos obtenidos, sin justo título, por la mercantil explotadora de la cantera, en una superficie de 31.065,94 m2 de exceso, con un volumen de desmonte de 220.637,718 m, y un volumen de terraplén de 3.157, 539 m. Añadía esa resolución que la nulidad de pleno derecho de los planes de labores no afectaba a los actos de ejecución desarrollados según los citados planes de labores que se hallasen dentro de los límites delimitados por los vértices V1 y V13 consignados en la resolución de 6 de junio de 2005 del Director Territorial del Servicio Territorial de Industria y Seguridad Industrial de Valencia.

La resolución de 6 de febrero de 2020, que confirmó en reposición la anterior resolución, reiteraba que la nulidad de los planes de labores afectaba solo al área que se extralimitaba de la resolución de 6 de junio de 2005, es decir, los aludidos planes de labores eran nulos solo en aquella parte en que habían permitido la explotación de la cantera fuera del perímetro autorizado por la precitada resolución de 6 de junio de 2005, incurriendo los mismos en nulidad por permitir la adquisición de facultades o derechos careciendo la interesada de los requisitos esenciales para su adquisición.

SEGUNDO.- Funda la demandante su pretensión de nulidad de las resoluciones recurridas en los siguientes motivos de impugnación: 1.- la resolución de 6 de febrero de 2020 es nula por haber sido dictada por órgano manifiestamente incompetente; 2.- el expediente JUDMIN/2018/18/46 se incoó sin haber sido archivado por la Administración el anterior expediente JUDMIN/2018/08/46; 3.- los planes de labores aprobados y después declarados nulos no permitieron la explotación de la cantera fuera del perímetro autorizado; 4.- no concurre en el caso de autos la causa de revisión de oficio prevista en el art. 47.1.f) de la Ley 39/2015; y 5.- el acto administrativo recurrido es contrario a los actos propios de la Administración.

Se oponen las partes demandadas a las alegaciones y pretensiones de la actora y sostienen, en síntesis, que las resoluciones impugnadas por ésta son conformes a derecho.

TERCERO.- En el primer motivo de impugnación la demandante sostiene, según ha sido apuntado, que la resolución de 6 de febrero de 2020, que desestimó el recurso de reposición que formuló contra la resolución de 18 de septiembre de 2019 de la Secretaria Autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo, es nula de pleno derecho por haber sido dictada por órgano manifiestamente incompetente, ya que está firmada por la Directora General de Industria, Energía y Minas, que carece de competencia para resolver un recurso de reposición interpuesto contra una resolución de un órgano superior como es la Secretaría Autonómica.

Es cierto que la resolución de 6 de febrero de 2020, aunque en la misma se reseña que está dictada por la Secretaria Autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo, se encuentra firmada por la aludida Directora General, cuando debió estarlo por el mismo órgano que dictó el acto administrativo originario ( art. 123.1 de la Ley 39/2015). Pero se trata de un defecto formal que no comporta la nulidad de aquella resolución, puesto que, de conformidad con el art. 47.1.b) de esa Ley 39/2015, los actos dictados por órgano incompetente solo son nulos cuando se trata de incompetencia por razón de la materia o del territorio, y no, por tanto, de incompetencia funcional, como ocurre en el supuesto de autos. La incompetencia funcional determina, en su caso, la anulación del acto cuando, a resultas de ese defecto, el acto carece de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o da lugar a la indefensión, real y efectiva, de los interesados ( art. 48.2 de la Ley mencionada Ley 39/2015), constituyendo, en otro caso, una mera irregularidad formal no invalidante. En este sentido, cabe citar, entre otras, la STS 3ª, Sección 5ª, de 3 de diciembre de 2020 -recurso de casación número 8832/2019-, que razona que, fuera de los supuestos de nulidad y anulabilidad del acto, "los vicios de forma no tienen virtualidad para privar de eficacia a los actos administrativos, constituyendo, en su caso, meras irregularidades no invalidantes", debiendo los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, añade dicha sentencia, "evitar declarar nulidades por defectos formales cuando sea previsible que la Administración, una vez subsanados los referidos defectos formales, estuviera habilitada para dictar un acto de idéntico contenido, por ser procedente conforme al derecho material aplicable; llegando incluso a verse afectado el derecho fundamental a la tutela".

En el caso aquí enjuiciado, la actora ni siquiera ha alegado que el defecto formal invocado le ocasione real y efectiva indefensión, lo que resulta lógico, por otra parte, teniendo en cuenta que la resolución de 6 de febrero de 2020, que resolvió el recurso de reposición que formuló contra la resolución de 18 de septiembre de 2019, fue el último acto dictado en el expediente JUDMIN/2018/18/46. Además, la anulación de dicha resolución 6 de febrero de 2020 tendría como único efecto considerar desestimado por silencio administrativo negativo el indicado recurso de reposición. Todo ello sin olvidar que, de entenderse anulable la antecitada resolución de 6 de febrero de 2020, podía ser después ser convalidada por la Administración -como efectivamente así sucedió- a tenor del art. 52.1 de la repetida Ley 39/2015.

En suma, la alegación examinada no puede ser acogida.

CUARTO.- Aduce la demandante, de otro lado, que la Administración incoó el expediente JUDMIN/2018/18/46 sin haber archivado el precedente expediente JUDMIN/2018/08/46, teniendo ambos expedientes el mismo objeto.

No lleva razón la actora en su alegación. El expediente JUDMIN/2018/08/46 fue archivado por resolución del Servicio Territorial de Industria y Energía de Valencia de 13 de septiembre de 2018, que acordó asimismo la iniciación del expediente JUDMIN/2018/12/46 con el mismo objeto, el cual fue también archivado, incoándose finalmente el expediente JUDMIN/2018/18/46 con igual objeto.

Por tanto, en ningún momento se produjo una tramitación simultánea de los expedientes JUDMIN/2018/08/46 y JUDMIN/2018/18/46. La circunstancia de que en fecha 4 de febrero de 2019 se dejara sin efecto por la Directora General de Industria y Energía la resolución de archivo de aquel primer expediente JUDMIN/2018/08/46 carece de toda relevancia a efectos de invalidar la tramitación del aludido expediente JUDMIN/2018/18/46. Lo importante a los efectos de resolver la cuestión planteada por la actora es que entre uno y otro procedimiento se produjo realmente una desconexión material, evidenciada no solo por la incoación entre ambos del expediente JUDMIN/2018/12/46, sino además porque ningún trámite realizado en el primero se conservó y se incorporó al tercero.

QUINTO.- La alegación relativa a que los planes de labores de los años 2016, 2017 y 2018 no permitieron la explotación de la cantera fuera del perímetro en su día autorizado la funda la actora en que no ha de tenerse en cuenta, a tal efecto, la delimitación de los 13 vértices contenida en la resolución de 6 de junio de 2005 del Director del Servicio Territorial de Industria y Seguridad Industrial de Valencia, que autorizó el cambio de titularidad de la explotación minera a favor de Áridos Romafe S.L., sino que ha estarse a la delimitación de la superficie de la explotación que quedó fijada en la resolución del Director del Servicio Territorial de Industria y Energía de Valencia de 18 de enero de 1996, que autorizó la ampliación de la cantera.

Pues bien, sobre la relación existente entre la delimitación del perímetro de la explotación efectuada por ambas resoluciones -la de 18 de enero de 1996 y la de 6 de junio de 2005- se ha pronunciado ya esta Sala y Sección en la sentencia nº 516/22, de 26 de junio de 2002 -que adquirió firmeza en fecha 28 de octubre de 2022-, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 43/2020, deducido por Áridos Romafe S.L. frente a la resolución de 23 de marzo de 2021 de la Secretaria Autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo, que inadmitió la solicitud de revisión de oficio, instada por esa mercantil, de la aludida resolución de 6 de junio de 2005.

La Sala se encuentra vinculada en la presente sentencia, en cuanto al extremo ahora examinado, por la declaración de hechos probados que contiene aquella sentencia firme anterior nº 516/22, de conformidad con el art. 222.4 de la LEC (de aplicación supletoria al orden jurisdiccional contencioso-administrativo), en virtud del cual "lo resuelto con fuerza de cosa juzgada en la sentencia firme que haya puesto fin a un proceso vinculará al tribunal de un proceso posterior cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal" -función positiva de la cosa juzgada-. Como señala la STC, Sección Tercera, nº 8/2014 -recurso de amparo número 6112/2012- "Como es sabido, desde una perspectiva general, el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE protege y garantiza la eficacia de la cosa juzgada material, tanto en su aspecto negativo o excluyente de nuevos pronunciamientos judiciales con idéntico objeto procesal al ya resuelto en Sentencia firme, como en su aspecto positivo o prejudicial, impidiendo que los Tribunales, en un proceso seguido entre los mismos sujetos, puedan desconocer o contradecir las situaciones jurídicas declaradas o reconocidas en una Sentencia que haya adquirido firmeza".

Incluso, según especifica la STS 3ª, Sección 5ª, de 15 de diciembre de 2016 -recurso de casación número 2709/2015-, "la inexistencia de cosa juzgada no significa, no obstante, que la Sala de instancia quedara por completo desvinculada de aquella sentencia anterior, pues como hemos declarado en la STS de 18 de julio de 2012, aun cuando no estemos ante cosa juzgada, no se puede desconocer la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo, recogida en sus Sentencias de fechas de 10 de junio de 2000, 29 de junio de 2002, 2 de diciembre de 2003 y 17 de mayo de 2006, según la cual los principios de igualdad jurídica y de legalidad en materia procesal impiden desconocer o reabrir el análisis de lo ya resuelto por sentencia firme, efecto que no sólo se produciría con el desconocimiento por un órgano judicial de lo resuelto por otro en supuestos en que concurran las identidades de la cosa juzgada, sino también cuando se elude lo resuelto por sentencia firme en el marco de procesos que examinan cuestiones que guardan una estrecha dependencia, aunque no sea posible apreciar el efecto de la cosa juzgada ( sentencia del Tribunal Constitucional 182/1994)".

SEXTO.- Los hechos declarados probados en la referida sentencia firme nº 516/22 que vinculan a la Sala en el recurso de autos son los siguientes: de un lado, que la Administración, cuando dictó la expresada resolución del Director del Servicio Territorial de Industria y Seguridad Industrial de Valencia de 6 de junio de 2005, no prescindió total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y no generó indefensión a la interesada; y de otro lado, que el criterio de delimitación de los 13 vértices más significativos del perímetro de la explotación minera concernida contenido en esa resolución de 6 de junio de 2005 no tuvo carácter excluyente de los criterios superficiario y parcelario recogidos en la precedente resolución del Director del Servicio Territorial de Industria y Energía de Valencia de 18 de enero de 1996.

Concretamente, la sentencia nº 516/22 razona sobre tales extremos lo siguiente:

["A la vista del expediente administrativo se observa que por oficio, con sello de salida de 19 de junio de 2001 (documento n.º 11 del expediente), del Jefe de la Unidad de Minas, se le hizo saber a la actora la necesidad de aportar una serie de documentación justificativa "de la disponibilidad de los terrenos objeto de las autorizaciones emitidas y de los derechos mineros que de ellas se derivan", de entre la cual se requirió concretamente aportación de "b) Representación, en el plano anterior (esto es, del plano parcelario catastral) de la zona objeto de la explotación cuya transmisión se pretende, con las coordenadas U.T.M. de sus vértices más significativos", así como "c) Plano a escala 1:10.000 con la situación y coordenadas de los vértices más significativos."

En contestación a ello, la actora remitió escrito (documento n.º 16 del expediente) de 19 de julio de 2001, acompañando entre otros documentos plano parcelario catastral en el que están "representadas las coordenadas UTM de sus vértices más significativos".

No se puede compartir, pues, como sostiene la actora, que la delimitación del ámbito de la explotación por la resolución de 6 de junio de 2005 empleando el criterio de los vértices más significativos, le fuera sorpresiva. Se le requirió previamente documentación en dicho sentido y la propia actora la aportó. No hay indefensión.

Cuestión distinta es si, pese a no haber indefensión, puede entenderse que la resolución de 6 de junio de 2005 al establecer dicha delimitación a través de los vértices más significativos llevó a cabo una revisión de oficio de las anteriores resoluciones de 1986 y 1996 en lugar de limitarse a autorizar el cambio de titularidad y, por ende, pueda entenderse, como hace el recurrente, que se omitió total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido.

Pues bien, la Sala considera que no puede concluirse que se omitiera total y absolutamente el procedimiento de revisión de oficio o de sus trámites esenciales que hicieran a aquél inidentificable, porque directamente no puede compartirse la tesis de la actora de que la resolución de 6 de junio de 2005 anulase o revisase de oficio las anteriores resoluciones autorizatorias y de ampliación de la autorización respectivamente, en la medida en que la incorporación del criterio delimitativo de los vértices más significativos no tuvo carácter excluyente de los anteriores criterios -superficiario y parcelario-.

Así, la aludida resolución autorizatoria del cambio de titularidad resuelve "Autorizar el cambio de titularidad a favor de Aridos Romafe , SL, con CIF (...), de la autorización de explotación de caliza de la Sección A), nombrada "Girtal", N.º 1124, en el ámbito del perímetro representado por los vértices cuyas coordenadas U.T.M. son: (...) que afecta a las parcelas 182 y 271 del polígono 15 del catastral de Corbera de Alcira de 06-11-92, en su partida Ciscarets o Les Coves, con una extensión total de 147.506 m2 según reciente medición (...)."

Concluimos que, como hemos anticipado, dicho criterio delimitativo, tal cual como se refleja en extracto de la resolución transcrita en su relación con el antecedente de hecho séptimo b) ("Resultando que deducido del plano que se adjunta a este último documento, la solicitud de la explotación afecta a terrenos incluidos exclusivamente en las citadas parcelas 182 y 271, del polígono 15, del catastral en vigor de 06-11-92 y que el perímetro delimitado por los vértices más significativos del mismo es coincidente o comprendido en el ámbito de los de la autorización de 18-01-96, se entiende que queda suficientemente justificada la disponibilidad, por parte de Aridos Romafe SL de los terrenos afectados por la autorización de explotación en vigor y también de los derechos mineros ostentados sobre ellos por Girtal SL transmitidos a Aridos Romafe SL en documento privado de 22-04-97 y elevados a público en la misma fecha según documento n.º 818 del protocolo de la Notaría de D. Alfonso Mulet Signes, en Silla (Valencia)", tiene carácter complementario de los otros dos e incluso orientativo, y no preponderante respecto de ellos, por ser -especialmente el parcelario- más riguroso en cuanto a sus límites, de ahí que no se pueda compartir la afirmación de que la resolución de 2005 limitó de facto los derechos reconocidos por las anteriores resoluciones autorizatorias ni que, en consecuencia, se haya llevada a cabo un procedimiento de revisión de oficio de aquéllas ni que, en definitiva, se haya omitido total y absolutamente de dicho procedimiento.

Entender lo contrario daría lugar a situaciones del todo ilógicas como las que se pusieron de manifiesto por los peritos deponentes (D. Bruno y D. Candido) en su comparecencia ante esta Sala en fecha de 4 de noviembre de 2021, en el sentido de que si hubiese de estarse exclusivamente o prioritariamente al criterio de los vértices más significativos, por no ser el perímetro fijado por éste ciertamente certero ni enteramente coincidente con el parcelario, existirían terrenos susceptibles de explotación pero en cambio correspondientes a parcelas de titularidad de terceros o al contrario, no podría procederse a la explotación de terrenos correspondientes a parcelas de titularidad de Aridos Romafe SL, anteriormente sí explotados, de modo que aquélla no habría de responder de eventuales perjuicios derivados de la anterior explotación en aquéllos"].

Lo expuesto determina la necesaria desestimación de la alegación formulada por la mercantil actora en el presente recurso contencioso-administrativo: por una parte, los planes de labores de los años 2016, 2017 y 2018 tenían que ajustarse al criterio de delimitación de la explotación minera establecido por la resolución de 6 de junio de 2005 del Director del Servicio Territorial de Industria y Seguridad Industrial de Valencia; y por otra parte, la propia demandante reconoce en su demanda que los planes de labores en cuestión no se ajustaron al perímetro delimitado por esa resolución, dato éste que, además, se admite en el informe topográfico sobre la delimitación de la explotación minera Girtal nº 1.124 aportado a autos por la actora, elaborado por el departamento de Ingeniería Cartográfica, Geodesia y Fotogrametría de la Universidad Politécnica de Valencia, en el que se afirma por su autor, examinados los planos topográficos obrantes en los expedientes relativos a tales planes de labores de los años 2016, 2017 y 2018, que los mismos sobrepasaron por el sur los vértices definidos en la resolución de 6 de junio de 2005.

SÉPTIMO.- No puede ser tampoco estimada la alegación de la demandante relativa a que no concurre en el presente supuesto la causa de nulidad de los planes de labores apreciada por la Administración, contemplada en el art. 47.1.f) de la Ley 39/2015, precepto a cuyo tenor son nulos de pleno derecho "Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".

Como destaca la STS 3ª, Sección 5ª, de 23 de octubre de 2019 -recurso de casación número 79/2018-, el citado precepto legal, al igual que el art. 62.1.f) de la precedente Ley 30/1992, exige, para que concurra un supuesto de nulidad de pleno derecho, que se adquieran facultades o derechos careciendo de los requisitos para su adquisición que sean no solo necesarios sino, además "esenciales".

Pues bien, en el caso de autos, es un requisito legal para la validez jurídica de los planes de labores que éstos se ajusten a las autorizaciones de explotación aprobadas, como así se desprende del art. 111 del RD 863/1985, que aprueba el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera -"El desarrollo del proyecto (de explotación) se realizará en los planes de labores-". Pero que los planes de labores se ajusten al perímetro autorizado por la correspondiente autorización de explotación constituye, además, un requisito "esencial" para su validez: en aquella parte en que se extralimitan del perímetro delimitado por la autorización de explotación permiten que se ejerciten por los particulares, careciendo de título, facultades o derechos relativos al aprovechamiento de los yacimientos mineros, que son, a tenor del art. 2º de la Ley de Minas, bienes de dominio público.

Por ello, se da en el presente supuesto la causa de nulidad de pleno derecho de los planes de labores prevista en el art. 47.1.f) de la Ley 39/2015, por lo que la revisión de oficio acordada por la Administración se ajusta a lo regulado en el art. 106.1 de la misma ley.

OCTAVO.- Alega la actora, en último lugar, que las resoluciones recurridas contravienen el principio de los actos propios de la Administración, puesto que hay diez actos expresos de ésta que autorizan los planes anuales de labores de la cantera Girtal nº 1124 desde el año 2005 hasta el año 2015 que no han sido anulados, y en los que se comprenden labores mineras fuera del referido perímetro delimitado por los 13 vértices indicados en la resolución de 2005 en forma exactamente igual que en los planes de labores de los años 2016, 2017 y 2018. Aporta la recurrente, para corroborar su alegación, copia de las resoluciones de aprobación de aquellos planes de labores.

Tampoco esta alegación puede prosperar. Como razona la STS 3ª, Sección 5ª, de 5 de noviembre de 2013 -recurso de casación número 4929/2010-, el principio de vinculación por actos propios, estrechamente ligado a los principios positivizados de buena fe y protección de la confianza legítima ,"no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los 'actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta".

Procede, de conformidad con todo lo fundamentado, la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

NOVENO.- En aplicación del art. 139.1 de la Ley 29/1998, no ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales, dadas las razonables dudas de hecho y de derecho que para la parte demandante ha podido presentar el caso en cuestión.

Por cuanto antecede,