Sentencia Contencioso-Administrativo 451/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 74/2020 de 22 de diciembre del 2022

PRIMERO.- Objeto del recurso y controversia planteada

El objeto del recurso lo constituye el examen de la legalidad de la Orden 4/2019, de 19 de diciembre de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad que aprueban las bases reguladoras para la concesión de becas para la realización de prácticas profesionales en la Autoridad de Transporte Metropolitano de Valencia, solicitándose la nulidad del criterio de acción positiva incluido en el último párrafo del art. 11 de la mencionada Orden.

Se alega que el mencionado art. 11 prevé la aplicación de diferentes criterios para el desempate en el caso de concurrir personas con igualdad de méritos y puntuación para acceder a las becas ofertadas como pueden ser la discapacidad, ser víctima de violencia de género o terrorista, además de otros criterios como haber obtenido mejor puntuación en la entrevista, o en los apartados A,B,C, D y E de la convocatoria; y por último, siendo éste el criterio que se impugna, lo que se establece en el siguiente sentido: " Si aun así persistiera el empate, se dirimirá de acuerdo con el principio de presencia equilibrada por razón de género, y en su defecto, por orden alfabético de apellidos y nombre."

Se alega que no existe razón para establecer la necesidad de esta medida de discriminación positiva teniendo en cuenta el informe de impacto de género - documento 9 del expediente administrativo- donde se informa que el proyecto de la Orden impugnada no tiene impacto sobre las relaciones de género. De esta manera queda demostrado que resulta absolutamente innecesario favorecer a un determinado sexo sobre otro al no darse la desigualdad que justificaría la adopción de una medida positiva para resolver el empate. Por todo ello se solicita la anulación de tal disposición al amparo de lo previsto en el art. 47.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

La Generalitat Valenciana en su contestación con abundante cita jurisprudencial alega la falta de legitimación activa del partido recurrente ya que actúa única y exclusivamente en defensa de la legalidad lo que no es razón suficiente para aceptar su legitimación de acuerdo con el art. 19 de la LJCA. El partido político recurrente solo tiene un interés difuso que es insuficiente para admitir su legitimación sin obtener un beneficio o provecho propio de estimarse su recurso. En cuanto al fondo del asunto entiende que no existe ninguna medida de discriminación positiva a favor de la mujer sino que a falta de otros criterios se da preferencia al género subrepresentado que puede ser hombre o mujer, de manera que se respeta el principio de igualdad.

SEGUNDO: La falta de legitimación activa del partido recurrente como motivo de inadmisibilidad del art. 69 b) de la LJCA

Sobre la cuestión relativa a la legitimación de los partidos políticos en este tipo de asuntos se ha pronunciado la Sala en la sentencia 161/2018, de 25 de abril con relación al Decreto 9/2017, de 27 de enero del Consell por el que se aprueba el modelo educativo valenciano, o el auto de la Sala nº 173/2016, de 2 de junio, o la sentencia de la Audiencia Nacional 22-1-2015. Asimismo el Tribunal Supremo en la sentencia de 8-7-2016, recurso 3916/2014, y en la de 3-3-2014, recurso 4453/2012, se ha manifestado sobre la falta de legitimación de los partidos políticos en este tipo de asuntos en los siguientes términos:

"Concretamente, en el ámbito de los partidos políticos y en particular sobre su legitimación con ocasión de la impugnación de disposiciones generales, hemos tenido la ocasión de pronunciarnos en diversas ocasiones, de entre las que destacamos lo dicho en nuestras sentencias de 6 de abril de 2004, casación 34/2002, FJ 3, y 18 de enero de 2005, casación 22/2003 , FJ 2, en las que reiterábamos que " [L]os partidos políticos constituyen instrumentos de participación política de los ciudadanos en el Estado democrático. Según el art. 6 de la Constituciónexpresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Esta naturaleza les atribuye una función política de carácter general que no es suficiente para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier acto administrativo que pueda tener efectos políticos, si no se aprecia una conexión específica con su actuación o funcionamiento. No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política. Sostener la existencia en favor de los partidos de legitimación para impugnar cualquier acto administrativo por la relación existente entre los fines que aquéllos pueden perseguir según su ideología o programa de actuación y el sector político, social o económico sobre el que produce efectos aquel acto equivaldría a reconocerles una acción popular. En efecto, nadie puede imponer límites materiales a la actuación de los partidos y a los fines perseguidos por éstos (ejercen libremente sus actividades, según el art. 9 Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Politicos ), fuera de los que derivan del funcionamiento del sistema democrático con arreglo a la Constitución y de su sometimiento al ordenamiento jurídico. "

En la primera se denegaba la legitimación a Ezker Batua-Izquierda Unida que impugnaba un Acuerdo del Consejo de Ministros (Resolución de la Secretaría del Ministerio de la Presidencia de 11 de enero de 2002), por el que se determinaba el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002. En la segunda, le fue denegada al Partido Familia y Vida, frente a la impugnación del art. 22 del 22 del art. 22 del R.D 27/2003, de 10 de Enero, por el que se modificaba el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, relativa a la deducción por maternidad.

Concretamente, en la sentencia de 6-4-2004, se daba contestación a una serie de consideraciones realizadas por la formación política en su escrito de conclusiones, y que podemos trasladar a todo partido político en la valoración de la legitimación activa exigible con ocasión de la impugnación de disposiciones generales. Afirmábamos que " a) Esta Sala, en sentencias de la misma fecha, ha reconocido legitimación a determinadas organizaciones sindicales para la impugnación del Acuerdo recurrido, partiendo de que, como ha declarado el Tribunal Constitucional ( sentencias el T.C. 210/1994, de 11 de julio, FJ 3 ; 101/96, de 11 de junio ; 203/2002, de 28 de octubre, FJ 2 y 164/2003, de 29 de septiembre , FJ 5), cuando la Constitución y la ley invisten a los sindicatos con la función de defender los intereses de los trabajadores, los legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores uti singuli [cada uno por separado; las sentencias citadas dicen "ut singulus"], sean de necesario ejercicio colectivo, siempre que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los procesos que entablen ante los tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que ejercita la acción y la pretensión planteada, ya que otra cosa equivaldría a transformar a los sindicatos en guardianes abstractos de la legalidad. Este es uno de los límites para el reconocimiento de la legitimación, respecto del cual la jurisprudencia de esta Sala no ha admitido otra excepción que la inherente al ejercicio de la acción popular en las materias en que se halla reconocida legalmente.

La situación de los partidos políticos es diferente, pues en ellos no se aprecia una relación específica entre su actividad y la protección de los trabajadores, independientemente de su condición de ciudadanos, como función propia de la actividad de aquéllos.

b) El hecho de que el Acuerdo impugnado pueda afectar a derechos fundamentales no es suficiente para legitimar a los partidos políticos para su impugnación. La defensa de los derechos fundamentales ante los tribunales no está atribuida a todos los agentes políticos y sociales. Según se infiere del kart. 46 de la L.O. 2/1979, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional, sólo están legitimados para el amparo constitucional, además de los organismos específicamente reconocidos, las personas directamente afectadas o quienes hayan sido parte en el proceso judicial. La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa no establece reglas especiales para la legitimación cuando se trata del proceso contencioso- administrativo de protección de derechos fundamentales ( arts. 114 y siguientes de la LJCA ), sino que resultan aplicables supletoriamente las reglas generales sobre legitimación a las que nos hemos referido en el fundamento SEGUNDO.

c) La defensa de los derechos de los desfavorecidos, como objeto de la actividad de los partidos políticos no comporta sino uno de los aspectos inherentes a la acción política. No supone el establecimiento de una relación específica entre su función y cualquier acto administrativo que pueda interpretarse como desmerecedor de los derechos de los desfavorecidos ajena a su condición general de ciudadanos.

d) La función de control del Gobierno propia de los partidos políticos se canaliza mediante su actuación a través de los diputados y senadores y de los grupos parlamentarios en las Cortes Generales, a quien se atribuye específicamente la función de control del Gobierno en la Constitución (art. 66.2 ). No lleva consigo una relación específica entre los actos administrativos del Gobierno y la actuación de los partidos políticos suficiente para legitimarlos para su impugnación ante los tribunales con carácter general e indiscriminado.

e) Es cierto que la sentencia de esta Sala de 20 de marzo de 2003 ha reconocido legitimación activa a la Federación de Asociaciones Pro Inmigrantes, "Andalucía Acoge" y "Red Acoge" para impugnar el Real Decreto 864/2001, de 20 de julio. Otra sentencia de la misma fecha que ésta ha reconocido idéntica legitimación para la impugnación del Acuerdo aquí recurrido. Resulta evidente, sin embargo, que la conexión específica entre las organizaciones no gubernamentales que tienen como objeto de actuación la protección de los inmigrantes y las cuestiones que afectan a éstos no puede predicarse de los partidos políticos.

f) La jurisprudencia constitucional que ha reconocido la titularidad de derechos fundamentales a las personas jurídicas de derecho público, como es el caso de los partidos políticos, nada añade a las consideraciones anteriores, pues la personalidad jurídica (que comporta el reconocimiento de legitimatio ad processum), no lleva consigo necesariamente el reconocimiento de legitimatio ad causam. ".

En aquella ocasión, y frente a la invocación que hizo la formación política sobre la notable limitación de las facultades de los extranjeros no comunitarios residentes, regular o irregularmente en España, para tener acceso a un permiso de trabajo en nuestro país, la Sala estimó que no se había acreditado el interés legítimo del partido político que ejercita la acción, ya que " [n]o era suficiente la conexión genérica entre los fines y la actividad propia de un partido político (en suma, la formación de la voluntad popular y la participación política) y el objeto del pleito, centrado en actuaciones administrativas relacionadas con la posibilidad de tener acceso al trabajo en España. ", (FJ 4). Como se pronunció el Tribunal Constitucional, pero en relación a la legitimación activa de los sindicatos, la función que constitucionalmente tienen atribuida "[n]o alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer [...] ", ( STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 4)

Esta línea jurisprudencial fue ratificada posteriormente por nuestra sentencia de 30 de mayo de 2008, dictada por la Sala Especial del art. 96.6 de la LJCA , con ocasión del recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto el Partido Familia y Vida, contra la sentencia de 18-1-2005 , a la que ya nos hemos referido. Recordaba la Sala Especial lo dicho en los autos de 23 de enero de 1997 (recurso 511/91) y 20 de junio de 2000 (recurso 155/99), donde se estimaban senda alegaciones previas formuladas por el abogado del Estado frente a recursos entablados por la formación política Iniciativa per Catalunya contra disposiciones generales, por su falta de legitimación activa en la medida que "[l]as funciones de los partidos políticos se limitan a servir de cauce de expresión del pluralismo político, concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular y ser instrumento fundamental para la participación política, en ninguna de las cuales encuentra cobijo una legitimación para impugnar actos o disposiciones administrativas en defensa de los intereses generales."

En los mismos términos se pronunció la STS de 20 de enero de 2009 (casación 1238/2006), en la que se confirmaba la inadmisión del recurso contencioso administrativo declarado por la Sala de Instancia frente al recurso instado, en este caso, por el partido político ARALAR contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de fecha 9 de febrero de 2004, que aprobaba los nuevos estatutos de Caja Navarra, y en la que se decía que " se invoca la ilegalidad de la norma sin que pueda deducirse que la impugnación beneficiaria al partido político recurrente ".

En alguna ocasión hemos admitido expresamente la legitimación de alguna formación política en la impugnación directa de una disposición normativa. En estos casos, la Sala ha puesto especial énfasis en analizar la conexión de la finalidad perseguida por el recurso y la acción impugnatoria instada por el partido. Así, en la sentencia de 14 de junio de 2010, casación 487/2009), Convergencia Democrática de Cataluña recurría la sentencia del Tribunal Superior de Justicia que anulaba la decisión del Gobierno Catalán de realizar una campaña publicitaria para destacar sus mil días de gestión. La Sala reconoció la legitimación al partido político recurrente no por la posición que origina a los partidos políticos el art. 6 de la Constitución sino por su evidente interés legítimo, en la medida que " Cuando CDC pide la anulación de la decisión de llevar a cabo esa campaña, lo hace, ciertamente, invocando la legalidad que estima vulnerada pero, también, y esto es la decisivo aquí, recurre porque esa campaña, realizada cuando ya se conocía la fecha de las inminentes elecciones, afecta negativamente a su posición ante los electores en la misma medida en que se beneficia la de los partidos que la han promovido desde el Gobierno pues, al fin y al cabo, en tanto busca destacar sus logros de esos 1.000 días, los presenta como buenos gestores. Y, sin perjuicio de que lo fueran o no, cuestión sobre la que cada ciudadano debió formarse su propia opinión, eso perjudica a CDC que, como todo partido político democrático, tiene la legítima aspiración de obtener el favor de la mayoría de los electores para hacerse con el Gobierno y dirigir la política catalana con arreglo a su propio programa ".

Cierto es que la sentencia de 9-12-2008, recurso 35/2007 , en el que se impugnaba el Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre por el que se establecen las enseñanzas mínimas de la Educación Obligatoria) hizo un parcial reconocimiento de la legitimación del partido político recurrente en función del análisis de la concreta conexión entre la finalidad perseguida y las características de dicho partido, pero atendiendo también a que ya había sido implícitamente admitida al no cuestionarse con ocasión de otro similar interpuesto por la misma formación política, lo que ciertamente condicionó el desarrollo de posteriores recursos.

A la vista de los diferentes pronunciamientos que se han ido sucediendo, y partiendo, como referencia prioritaria, a lo dicho en ya citadas sentencias de 6 de abril de 2004, 18 de enero de 2005 y 14 de junio de 2010, podemos concluir que:

(a) La doctrina general que se extrae de la legitimación activa de las personas jurídicas resulta plenamente aplicable a los partidos políticos. De manera que este tipo de forma asociativa, por si sola, no resulta razón suficiente para reconocer una legitimación activa general o de simple interés de legalidad, para poder recurrir en el orden contencioso-administrativo disposiciones de carácter general. El que se trate de un partido político no añade un plus en orden a la determinación de su legitimación activa, ni permite extender el ámbito del preceptivo interés legítimo de manera difusa a los objetivos o fines de interés de política general del partido.

(b) El mero interés de legalidad no constituye, sin más, interés legitimo suficiente como para habilitar el acceso a la jurisdicción, sin que ello suponga una interpretación contraria al principio por actione, independientemente de que sea un partido político quien recurra.

(c) El que los partidos sean el cauce de la participación política, y concurran a la formación de la voluntad popular, no es suficiente para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier actividad administrativa, si no se aprecia una conexión específica con un concreto interés, actuación o funcionamiento del partido.

(d) No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política Es necesario que pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado en la esfera de partido político, no de manera hipotética, abstracta, general o potencial.

(...).-Ya en el análisis del primer motivo de casación, podemos anticipar que no podrá tener una favorable acogida, como resultado de la aplicación de la doctrina antes expuesta.

El principal argumento sobre el que gravita la queja del PSOE, se centra en una contradicción interpretativa de la Sala de instancia. Alega que se le impide el acceso a la jurisdicción a la formación política, cuando fue la que interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional primera del R.D. 12/2012. Considera que no tiene sentido poder formular un recurso de inconstitucionalidad contra una Ley y, sin embargo, se le deniegue la legitimación para recurrir en sede contencioso-administrativa la Orden ministerial que la desarrollaba. Aunque no lo expresara con esas palabras, el recurrente parece aludir al conocido brocardo " quien puede lo mas, puede lo menos".

Sin embargo, este argumento no tiene en cuenta la distinta naturaleza y origen en que se anclan el recurso de inconstitucionalidad contra una ley y el recurso contencioso-administrativo contra una disposición reglamentaria.

Parte de una cierta inexactitud cuando se refiere a la legitimación del partido en la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-Ley. Los arts. 162 de la Constitución y 32.1.c) y d) la 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (BOE de 5 de octubre), no reconocen la legitimación a ningún partido político, sino y entre otros, a cincuenta Diputados o cincuenta Senadores. Luego el partido político, por si solo, no tiene ninguna legitimación para la interposición del recurso de inconstitucionalidad, lo tendrán los Diputados y Senadores a título individual y en el número que alcance la cifra exigida, y que podrán o no coincidir con una misma formación política, grupo parlamentario o con varios de ellos.

La razón de ser de esta legitimación en la interposición del recurso de inconstitucionalidad, estriba en que la representación parlamentaria recae en los Diputados o Senadores elegidos y no en el partido o formación política al que pertenezcan o por cuyas listas hayan concurrido a las elecciones. No se puede olvidar el mandato parlamentario que recoge el art. 67.2 de la Constitución cuando expresamente reconoce que " [L]os miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo ". En definitiva, no son los partidos políticos los depositarios de la soberanía nacional. Por ello, no son los partidos políticos los legitimados para la interposición de un recurso de inconstitucionalidad, sino los parlamentarios como depositarios de la soberanía nacional residenciada en las Cámaras, y cuando sumen el número exigido por la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Frente al recurso contencioso-administrativo, el recurso de inconstitucionalidad constituye un control abstracto de la norma, es decir, al margen o independientemente de su concreta aplicación a un supuesto o caso concreto. Esto posibilita el examen del texto sometido al Tribunal Constitucional de manera directa, sin ningún tipo de mediación o filtro de ninguno aplicador jurídico. No ocurre lo mismo en la jurisdicción en general, ni en el ámbito contencioso-administrativo, donde lo enjuiciado es precisamente la actividad o inactividad de la Administración, bien sea a través de un concreto acto administrativo o en el control de la potestad reglamentaria reconocida en el art. 97 de la Constitución.

Por lo tanto, el que los Diputados y Senadores de un determinado partido político hayan interpuesto un recurso de inconstitucionalidad, no significa que el partido al que pertenecen sea acreedor de esa legitimación y, mucho menos que, " mutatis mutandi " le habilite para la interposición de un recurso contencioso-administrativo dirigido contra una disposición reglamentaria en desarrollo de la Ley impugnada ante el Tribunal Constitucional.

Tampoco el de oportunidad o el rechazo a una determinada política llevada a cabo por el Gobierno, constituyen presupuestos de la legitimación activa que se predica. En todo caso se trata de cuestiones atinentes al ámbito político en general, que deben ser controladas por otros mecanismos no jurisdiccionales.

La idea de dar otro alcance a la legitimación activa, no ya en el caso de un partido político en particular sino a cualquier otras forma asociativa en general, de manera que se permitiera el acceso a la jurisdicción para llevar a cabo un control en abstracto de una disposición normativa reglamentaria, no entra dentro de los términos de una interpretación extensiva de la institución, sino de su configuración ex novo , más allá de los términos del art. 19 de la LJCA.

Por último, la bondad o no de la medida desarrollada por la Orden ministerial impugnada y su coincidencia o no con el ideario político del partido, dista mucho de coincidir con una concreta ventaja o beneficio en torno a los cuales se ha construido el concepto interés legítimo que permitiría la impugnación de la disposición reglamentaria. La sola referencia a una frontal oposición a la medida fiscal, constituye una suerte de conexión genérica y abstracta incompatible con la razón de ser de legitimación activa, en los términos establecidos en el art. 19 de la LJCA".

No existe, pues, un interés específico en el partido político recurrente a la hora de atacar la disposición impugnada, que esté conectado con su actuación o funcionamiento particular. Es necesario que la impugnación pueda repercutir de manera efectiva y acreditada en la esfera del partido y no de manera hipotética, abstracta, general o potencial como en nuestro caso ocurre. El partido recurrente representa el interés general de la ciudadanía en que se respeten sus derechos, pero no el particular en este caso de quienes concurran a la convocatoria realizada para la obtención de las becas de que se trata en la disposición combatida En consecuencia, el acogimiento de la excepción de falta de legitimación activa de la parte recurrente prevista en el art. 69 b) de la LJCA planteada de contrario nos libera del examen de la cuestión de fondo o pretensión sustantiva de carácter discriminatorio suscitada en el recurso.

Por consiguiente, el recurso no puede prosperar

TERCERO: Pronunciamiento en materia de costas procesales

De conformidad con el art. 139.1 de la LJCA, al desestimarse el recurso por inadmisibilidad del mismo al amparo de lo previsto en el art. 69 b) se imponen las costas a la parte demandante, si bien, la Sala, de conformidad con el apartado 4 del mencionado precepto, limita las mismas a la cuantía máxima de 1000 € atendiendo a la complejidad del asunto y la actividad procesal de la administración demandada

Vistos los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general aplicación.