Sentencia Contencioso-Administrativo 339/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 333/2021 de 23 de junio del 2023

PRIMERO. La sentencia de instancia desestima el recurso interpuesto por D. Imanol contra los acuerdos expreso y presunto, por los que se dispone la suspensión temporal de licencia, y medida de clausura de las instalaciones de explotación de ganadería ovina, sitas en parcela 74, polígono 20 de la localidad de Silla.

Rechaza en primer lugar, la alegación de inadmisibilidad parcial del recurso formulada por el Ayuntamiento, en cuanto al transcurrido el plazo para considerar desestimado por silencio el recurso de reposición formulado contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 2 de marzo de 2018, con invocación de la doctrina constitucional sobre incumplimiento de la obligación de resolver e interpretación de la ficción legal.

En segundo lugar, desestima la invocación por la parte actora del motivo de nulidad consistente en haber prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido, causando indefensión, por falta de concreción del acto generador y de la indefensión causada.

A continuación, rechaza haber sufrido indefensión en la inadmisión de prueba. Con cita de la Ley 6/2014 de 25 de julio de la Generalitat, de prevención, calidad y control ambiental, y de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, analiza los informes periciales aportados por la parte actora, emitidos por Ingeniero Técnico Agrícola y por Veterinaria. A continuación examina los informes emitidos por Técnicos de la Administración, de Medio Ambiente y de Policía Rural, así como los informes emitidos por la Policía Local de Silla, y por la Policía Nacional, concluyendo que el recurrente no ha desacreditado los incumplimientos de condiciones sanitarias que se le imputan, por lo que confirma las resoluciones y las medidas adoptadas.

SEGUNDO. Por D. Imanol se sostuvo apelación fundado en las siguientes consideraciones:

El citado formuló recurso de reposición en fecha 18 de mayo de 2018 contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Silla de fecha 2 de marzo de 2018 al que acompañó dos informes periciales acreditando que se habían subsanado las deficiencias en la explotación ganadera. El citado recurso nunca fue expresamente resuelto por el Ayuntamiento, porque extravió dicho recurso y las periciales acompañadas, de forma que cuando dictó las resoluciones impugnadas no había examinado las subsanaciones acreditadas mediante sendos informes periciales.

Pese a constar expresamente en dicho recurso la solicitud de la práctica de la prueba pericial y de informe e inspección a cargo de la OCA-V18 L'Horta Sud Catarroja, dichas pruebas nunca se admitieron, denegaron o practicaron. La prueba propuesta por la parte fue omitida de manera absoluta, por lo que todas las resoluciones dictadas por el Ayuntamiento se efectuaron prescindiendo del procedimiento establecido y generando una absoluta indefensión al recurrente, son nulas de pleno Derecho.

La sentencia afirma que el recurrente considera denegación de prueba a la presentada junto con el escrito de reposición, siendo que en el procedimiento administrativo no consta que el recurrente solicitase la práctica de prueba, y por ello incurre en error en la valoración de la prueba. Los informes técnicos y la documental presentada acreditaban la subsanación de deficiencias.

La providencia del Concejal de Agricultura de fecha 11 de julio de 2019, requiriendo informe a los Técnicos municipales sobre el recurso de reposición presentado, fue dictada un año y dos meses después de que hubiera formulado su recurso de reposición. Con fecha 13 de mayo de 2019 la Junta de Gobierno Local adoptaba un segundo acuerdo de suspensión de la licencia y clausura de la actividad, dos meses antes de que se descubriera la existencia del recurso y su documentación que se reconoce extraviada.

Todas las resoluciones de suspensión temporal de la licencia y clausura de la actividad se han adoptado prescindiendo totalmente de la documentación aportada por lo que se ha omitido el procedimiento establecido generando indefensión y resultando todo lo actuado nulo de pleno derecho.

Resulta infundado el razonamiento de la sentencia cuando expresa en el fundamento jurídico tercero: " cabe desestimar dicha cuestión al ser una invocación genérica y no concretar en qué momento se ha omitido el acto generados de indefensión y por consiguiente de nulidad".

En otrosí segundo del recurso de reposición se solicitó recibimiento a prueba, errando la sentencia en su manifestación en cuanto que no se propuso prueba.

El Ayuntamiento de Silla en el procedimiento administrativo incurrió en nulidad de pleno derecho puesto que dictó en su día la resolución de fecha 13 de mayo de 2019 sin resolver ni tener en cuenta la solicitud establecida en el otrosí primero del recurso de reposición conforme a lo previsto en el artículo 117.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se solicitó la suspensión de la ejecución de la resolución impugnada, invocando la suspensión automática prevista en el apartado 3º del precepto.

Error en la valoración de la prueba, en cuanto cita las conclusiones de los informes emitidos por el Ingeniero Técnico Agrícola y la Veterinaria, sobre las correctas condiciones de la instalación y el cuidado sanitario y alimenticio de los animales, informes que el Ayuntamiento ignoró por completo.

La actividad cuenta con licencia ambiental conforme al Anexo II de la Ley 6/2014 de 25 de julio, y cumple la normativa de sanidad animal.

En cuanto a la eliminación de cadáveres tiene en vigor póliza de seguros y empresa encargada de su retirada y destrucción. La explotación posee estercolero con capacidad suficiente para mantenerlo tres meses en su explotación y que reúne las condiciones de estanquidad para que no produzca lixiviados. Es retirado por empresa autorizada.

El informe de Veterinaria acredita que los animales se encuentran bien alimentados y sanitariamente participa en la campaña de erradicación de brucelosis y no presentan sintomatología de enfermedad zoonósica o contagiosa.

La eficacia de los acuerdos municipales se condicionaba al cumplimiento de lo requerido, que efectuó y subsanó el apelante, y no pudo comprobar el Ayuntamiento de Silla por haber perdido toda la documentación. La sentencia incurre en el mismo error.

TERCERO. Por el Ayuntamiento apelado se formula oposición, en atención a las siguientes consideraciones:

Se interesa la confirmación de la sentencia de instancia por cuanto la Magistrada concluye que no concurre ningún vicio de nulidad en el expediente y ha quedado acreditado, a través de los informes emitidos por funcionarios públicos, que la actividad no cumple con las exigencias legales, sin que el interesado haya desplegado prueba suficiente que los desvirtúe.

Las actuaciones al expediente administrativo no incurren en vicio de nulidad, en tanto que no se ha generado indefensión pues la actora ha podido impugnar y aportar medios de prueba.

La falta de resolución expresa del recurso de reposición conduce únicamente a considerar desestimado por silencio.

Se ha tramitado un procedimiento especialmente garantista, pues han sido numerosas las oportunidades concedidas al interesado para que acreditase la legalidad de su actividad o, en su caso, la regularizase. Han recaído hasta cuatro acuerdos, en tal sentido. Pese a ello, cada una de las nuevas inspecciones efectuadas verificaba su caso omiso a los requerimientos.

La prueba a la que hace referencia la parte recurrente no fue aportada hasta el recurso de reposición no lo fue en ningún momento durante la instrucción del procedimiento. Han podido ser aportados al procedimiento judicial y han sido debidamente valorados por la Magistrada de instancia. para que se pueda apreciar la vulneración del derecho defensa, la falta de actividad probatoria se tiene que haber traducido en una efectiva indefensión material del recurrente.

Los informes emitidos por funcionarios públicos que obran en el expediente son incontestables y, frente a ello, se exponen alegaciones y aportan documentos técnicos, que en modo alguno resultan suficientes para desvirtuar el contenido de aquellos.

CUARTO. Examinado el expediente, se inicia mediante comunicación del Consell Agrari Local previo informe del vigilante rural, de fecha 9 de marzo de 2015, denunciando la filtración de un fluido negro y maloliente, procedente de las parcelas 94, 74 y 51AA en que ejerce el recurrente su actividad ganadera. Informa que la sustancia procede de la acumulación de naranjas podridas, que sirven de alimentos a los animales.

Sigue informe del Técnico de Medio Ambiente del Ayuntamiento, el cual previa inspección realizada en fecha 11 de marzo de 2015, manifiesta que existe en la explotación una gran cantidad de fruta en estado de descomposición, que rebasa la zona pavimentada dotada de un depósito de recogida de lixiviados, vertiendo en el terreno y en la instalación de riego. Observa una manguera que tiene por objeto distribuir los lixiviados sobre la parcela para facilitar su infiltración.

Constan varios informes, entre ellos el de fecha 13 de abril de 2015 del vigilante rural, el cual expone que los lixiviados no proceden sólo de la acumulación de fruta en descomposición, sino de los orines del ganado, con presencia de cadáveres de animales. El vecino colindante manifiesta que ha presenciado al titular, enterrar éstos en la parcela.

Se adopta acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 8 de mayo de 2015, requiriendo al interesado a fin de que acredite la recogida de cadáveres del ganado, gestión de lixiviados y de residuos, así como adecuación de las instalaciones.

Tras visita de 15 de diciembre de 2016, el Técnico de Medio Ambiente y el Jefe de Salud Pública municipal constatan la persistencia de las deficiencias.

Se adopta nuevo acuerdo de fecha 30 de diciembre de 2016, reiterando los requerimientos con apercibimiento de multa coercitiva.

A los folios 77 y siguientes, el recurrente aporta justificación de retirada de cadáveres mediante póliza de fecha 6 de julio de 2016. Constan informes técnicos negativos, de 1 de febrero de 10 de marzo de 2017, acerca de alcance de la justificación, limitada sólo a la retirada de cadáveres, y no al resto de los reparos cuya subsanación se requería. Mediante escrito al folio 95 de fecha 8 de marzo de 2017, por Letrado, se aclara que la póliza cubre la retirada de cadáveres y residuos de la explotación, con recogida lunes y viernes, encontrándose en vías de gestión de retirada de la fruta y escombros.

Al folio 103 y siguientes justifica la recogida de subproductos anuales de la categoría I del Reglamento CE 1069/2009 de 21 de octubre y Reglamento 142/11 de 25 de febrero (cadáveres), por gestor autorizado en fecha 3 de enero de 2017, hasta 28 de febrero, con la periodicidad anunciada.

Consta al folio 119 providencia de fecha 10 de abril de 2017 requiriendo acreditar gestión de lixiviados y residuos existentes en la parcela.

Al folio 127 consta acta de ponencia técnica de actividades, con intervención de la Secretaria, el Técnico de Medio Ambiente, el Jefe de Salud Pública y el Arquitecto, donde se refiere el estado de la instalación, la necesidad de garantizar su salubridad o cierre, y la ausencia de competencia municipal en materia de sanidad animal.

Al folio 134 consta informe de 15 de febrero de 2018 de la Policía Nacional. El informe refiere cuestiones tales como el vallado, el suministro de medicamentos a los animales, la ausencia de chips identificativos, la persistencia de fruta en descomposición con filtración al pozo, la suciedad en el recinto de las ovejas, y el depósito de estiércol en el exterior.

Se adopta nuevo acuerdo de fecha 2 de marzo de 2018, de suspensión temporal y clausura de la actividad, presentando en fecha 18 de mayo de 2018 recurso de reposición al que acompaña los informes periciales.

El emitido por Ingeniero Técnico Agrícola de fecha 8 de mayo de 2018, expone que el alimento de fruta y verdura fresca es sustitutivo del pasto natural. Existe una nave en la parcela 94 que cumple las condiciones para servir como estercolero. Cuenta con solera de hormigón y paramentos verticales que impiden la filtración de lixiviados.

Expone el sistema de alojamiento y esparcimiento exterior de los animales, y su alimentación en comederos, dada la imposibilidad del pastoreo natural por las características de la zona, en cuanto tráfico, maquinaria agrícola y otros. La explotación cumple con las disposiciones de sanidad animal, aunque recomienda establecer sistema de limpieza a presión, desalojar los residuos y restablecer el vallado, así como análisis periódico del agua del pozo.

Consta al folio 225 informe de la Veterinaria a cargo de la explotación, el cual refiere que los animales están identificados conforme a las disposiciones de la Ley 6/03, efectúa una inspección trimestral de los mismos, se desparasitan una vez por año, y se vacunan si existe algún brote, encontrándose bien alimentados.

Este recurso resulta extraviado, como se ha expuesto, de modo que las diligencias subsiguientes, y el acuerdo de 13 de mayo de 2019, no toma en consideración las alegaciones ni los informes.

Consta al folio 230 nuevo informe de la Policía Nacional, de 22 de noviembre de 2018, del que resulta: el recurrente sigue ejerciendo la actividad y manifiesta que ha subsanado las deficiencias. El informe refiere la carencia de seguridad contra incendios, iluminación adecuada, inadecuada vestimenta e higiene del pastor, naranja en mal estado de conservación y no aislada, no se les exhibe lugar de almacenamiento de medicamentos ni de cadáveres ni estanco para estiércol.

Finalmente se adopta el meritado acuerdo. Una vez se descubre la existencia del recurso de reposición, mediante providencia de 11 de julio de 2019 se requiere la emisión de nuevos informes a los técnicos municipales, que no han sido emitidos.

Consta informe de la Policía Local con que concluye el expediente, la cual no accedió a las instalaciones.

QUINTO. Examinadas las actuaciones y los motivos del recurso, procede su estimación, por considerar que el recurrente sufrió indefensión en vía administrativa, al no haber sido tomada en consideración ni valorada la prueba aportada, para acreditar el cumplimiento de las determinaciones que le habían sido impuestas, en orden al ejercicio de su actividad ganadera, y en segundo término, por apreciar error en la valoración de la prueba que tuvo lugar en instancia.

Sobre la primera cuestión ciertamente, cuando la sentencia de instancia afirma que no consta que el recurrente solicitara prueba en el procedimiento administrativo, sin duda significa que no lo hizo en el momento procedimental oportuno, sino acompañada a su recurso de reposición, pues la sentencia refleja expresamente su proposición de prueba.

Pues bien, mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 8 de mayo de 2015 se formula el primer requerimiento al recurrente, consistente en subsanar, mediante justificación, la falta de recogida de cadáveres, de gestión de lixiviados, y de gestión de residuos existentes en la parcela, reiterado mediante acuerdo de 30 de diciembre de 2016.

En fecha 18 de enero de 2017 y posteriores, el recurrente presenta justificación de la retirada de cadáveres, siendo ésta valorada mediante los informes técnicos de febrero y marzo de 2017, folios 84 y siguientes, señalando la falta de acreditación de justificación del resto de requerimientos.

La propuesta de acuerdo de 2 de marzo de 2018 sobre suspensión de licencia y clausura de actividad, no fue notificada al recurrente, ni se dio trámite de audiencia. Si bien la propuesta de acuerdo resulta facultativa, por no tratarse de un procedimiento sancionador, al menos debió darse trámite de audiencia conforme al art. 82 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común 39/15, al haber basado el acuerdo en los informes técnicos e inspecciones obrantes al expediente y no en los propuestos por la parte.

Así lo dispone expresamente el art. 85 Ley 6/2014, de 25 de julio, de Prevención, Calidad y Control ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana, en cuya virtud se aplican las medidas: 2. Dichas medidas provisionales serán acordadas mediante resolución motivada previa audiencia del interesado por un plazo de cinco días. No obstante, cuando se aprecie peligro inminente para las personas se adoptarán las medidas provisionales sin necesidad de la citada audiencia previa, si bien, en el plazo de tres días tras la adopción de la citada medida y sin perjuicio de lo dispuesto en el siguiente apartado, se dará audiencia al interesado.

Por tanto el actor no tuvo anterior conocimiento del concreto expediente relativo a las medidas provisionales de suspensión de licencia y clausura de actividad adoptadas conforme al meritado art. 85 (ínsito en el continuo instruido sobre la actividad, desde 2015) hasta que se le practica notificación del acuerdo, momento en que tiene la oportunidad de proponer prueba, mediante recurso de reposición.

Así se desprende, en sentido contrario, del art. 118 de la Ley Procedimental: No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho.

El recurso de reposición contiene una solicitud de suspensión cautelar, que ha resultado estimada por silencio conforme al art. 117.3 de la misma Ley, y obtuvo asimismo suspensión en sede judicial.

Aun sin considerar la ausencia del trámite de audiencia, una vez presentadas sus alegaciones en recurso de reposición, junto a la prueba aportada, y propuesta (ratificación de los peritos emisores de sendos informes presentados, y requerimiento a la OCA-V18 de l'Horta Sud Catarroja, para que realizara una inspección en sus instalaciones), debió ser considerada en el siguiente expediente, en que se emite el acuerdo de 13 de mayo de 2019.

Por último, una vez se descubrió el recurso de reposición extraviado, con la prueba, mediante providencia de 11 de julio de 2019 se requirió mediante providencia, la emisión de informes a los Técnicos municipales, sobre el recurso presentado.

Ciertamente, de haber sido emitidos dichos informes acerca de los aportados junto a las alegaciones, podría considerarse que la infracción procedimental no había causado indefensión, al ser en definitiva valorados, con el fin de mantener o revocar las medidas adoptadas.

Sin embargo, no obra más actuación ulterior que la visita de la Policía Local de fecha 11 de septiembre de 2019.

Con posterioridad a la presentación del extraviado recurso de reposición y sus informes, consta informe de inspección emitido por la Unidad 112 de Policía Nacional, de fecha 22 de noviembre de 2018.

El informe se refiere a cuestiones que nada tienen que ver con las correcciones impuestas, ni con las competencias municipales en materia de actividades, a que se refería la ponencia técnica de actividades al folio 127: extinción de incendios, plan de mantenimiento que asegure el bienestar animal, falta de higiene y atuendo del pastor, naranja esparcida por el suelo "en mal estado de conservación", tratamiento de medicamentos para animales, no se muestra contenedor de cadáveres o de almacenamiento de estiércol.

Por último obra el informe de la Policía Local emitido tras la providencia, en semejantes términos.

Puesto que no se han tomado en consideración los informes y alegaciones formuladas por el recurrente, mediante la emisión de nuevos informes técnicos a su vista, ni se ha emitido nueva resolución, se ha causado indefensión.

Esta indefensión tampoco quedó subsanada en sede judicial, como se expondrá a continuación.

En este último extremo, se aprecia error en la valoración de la prueba. Se trata de un error de tipo cronológico, pues no se ha apreciado que los informes técnicos, a que se otorga superior valor probatorio conforme al art. 77.5 Ley 39/15, están emitidos con anterioridad a los presentados por la actora, de modo que no pueden constatar si las deficiencias han sido o no corregidas.

En relación a la prueba presentada por la parte actora, es de considerar en primer lugar, que el Ayuntamiento carece de competencia en materia de sanidad y bienestar animal, correspondiendo a la Dirección General de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Consellería de Agricultura de la Generalitat Valenciana, art. 8 Decreto 158/2015, de 18 de septiembre, del Consell. El recurrente propuso prueba al expediente sobre este extremo, sanidad y bienestar animal, que no se proveyó.

No obstante, el apelante aportó informe emitido por la Veterinaria responsable del rebaño, la cual certifica que los animales están identificados conforme a las disposiciones de la Ley 6/03, efectúa una inspección trimestral de los mismos, se desparasitan una vez por año, y se vacunan si existe algún brote, encontrándose bien alimentados.

Frente a ello, las consideraciones de los Agentes de Policía, Local o Nacional, carecen de solvencia técnica sobre tales cuestiones (las jeringuillas con que se vacunan, la calidad del agua, del alimento...), resultando además que las mismas no eran objeto del requerimiento en materia de actividad, ni competencia municipal.

Es relevante en cambio, el informe de parte emitido por Ingeniero Técnico Agrícola de fecha 8 de mayo de 2018, cuyo contenido expuesto anteriormente, se reproduce en aras a una mayor claridad expositiva:

El alimento de fruta y verdura fresca es sustitutivo del pasto natural. Existe una nave en la parcela 94 que cumple las condiciones para servir como estercolero. Cuenta con solera de hormigón y paramentos verticales que impiden la filtración de lixiviados.

El sistema de alojamiento y esparcimiento exterior de los animales, y su alimentación en comederos, obedece a la imposibilidad del pastoreo natural por las características de la zona, en cuanto tráfico, maquinaria agrícola y otros. La explotación cumple con las disposiciones de sanidad animal, aunque recomienda establecer sistema de limpieza a presión, desalojar los residuos y restablecer el vallado, así como análisis periódico del agua del pozo.

Por tanto, el informe viene a expresar que los animales están parcialmente estabulados, debido a las características de la población de Silla (abundante tráfico de vehículos y maquinaria agrícola) que impiden el pasto itinerante del ganado.

Como sustituto de dicho pasto, se emplea la fruta y verdura, encontrándose habilitados unos comederos junto a la nave que alberga las reses, sin perjuicio de que pasten directamente del lugar donde se almacena el producto.

Con posterioridad a la emisión de dicho dictamen, encontramos el informe de la Policía Nacional. Ya no refiere la presencia de fruta en descomposición, ni la presencia de lixiviados, que a la postre constituye el objeto del requerimiento, sino "mal estado de conservación" y "riesgo para la salud de los animales". Tales cuestiones como se ha indicado, no son de competencia municipal, sino la salud humana que pudiera verse afectada por la filtración de lixiviados, y en todo caso, los informes aportados por el recurrente, de Veterinaria y de Ingeniero Técnico Agrícola, califican adecuada a la alimentación de las ovejas.

El informe de la Policía Local de 16 de septiembre de 2019 también refiere que los montones de naranjas podrían generar lixiviados con riesgo para la salud de los animales, entre otras situaciones de insalubridad.

En este punto recordar, que el informe inicial emitido por el Técnico de Medio Ambiente en fecha 11 de marzo de 2015, refiere que la fruta se encuentra sobre zona pavimentada dotada de un depósito de recogida de lixiviados, por lo que sólo en caso de rebasar la misma, existe el riesgo de filtración.

El informe de parte sigue exponiendo que la instalación cuenta con una nave para almacenamiento del estiércol, con solera de hormigón y paramentos verticales. Los Agentes expresan que "no se les muestra depósito estanco de almacenamiento de estiércol", sin embargo, no refieren la presencia de estiércol en el exterior ni la emanación de lixiviados, que fuera objeto del requerimiento, y no consta haber examinado dicha nave.

La cuestión de los cadáveres se dio por subsanada, estando acreditada su recogida por gestor autorizado.

No se han valorado adecuadamente las alegaciones y prueba propuesta por el apelante, y asimismo se aprecia indefensión causada en la vía administrativa, y no subsanada en la jurisdiccional, por lo que se estima el recurso.

SEXTO. Por todo lo expuesto procede la estimación del recurso de apelación y de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 LRJCA, sin imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.