Sentencia Contencioso-Administrativo 714/2022 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 29/2022 de 06 de octubre del 2022

PRIMERO.- La representación de la Generalitat Valenciana ha interpuesto recurso de apelación contra la sentencia a que se refiere el primer antecedente.

Mediante dicha sentencia, el Juzgado a quo estimó el recurso contencioso-administrativo que don Marco Antonio hubo planteado contra la resolución de la Generalitat Valenciana que le denegó la entrega de la siguiente documentación: a) expediente de la resolución de 21-3-2019 de la Dirección Territorial de Educación; b) expediente de la Inspección General de Servicios referido en el informe de 13-3-2019, asunto D 942/19.

Como consecuencia de la estimación del recurso contencioso-administrativo, el Juzgado anula "la resolución recurrida debiendo entregarse al actor la documentación solicitada [...], si bien, la documentación que se le entregue debe estar completamente anomizada a fin de proteger el derecho a la intimidad de las personas que pudieran verse afectadas por la misma, incluida la identidad de los funcionarios intervinientes en la tramitación del referido expediente".

Según el Juzgado, "resulta inequívoc(o) que concurre el requisito de interés directo y legítimo vinculado al concepto de interesado. [...] El concepto de 'información pública' se encuentra definido por el art. 13 de la Ley de Transparencia sin limitarlo al concepto de expediente administrativo y la documentación cuyo acceso ha sido denegado encuentra encaje en la definición legal de 'información pública'. [...] Las actuaciones preparatorias reguladas en el art. 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, no pueden excluirse del expediente o, en todo caso, no puede denegarse su acceso a ellas [...] ( STSJ de la Comunidad de Madrid de 26-9-2014). [...] La normativa exceptúa la aplicación de (la) causa de denegación de acceso cuando es posible la disociación o anomización de los datos de carácter personal [...], resultando insuficiente para entender imposible la anomización la alegación realizada por la demandada consistente en que 'la vinculación entre personas implicadas en este tipo de actuaciones es tan fuerte y la información que se maneja tan sensible que es imposible la anomización del informe'. Ninguna virtualidad puede otorgarse al resultado de los test de daño e interés público realizados [...] pues, en relación con los datos personales del denunciante, su protección quedaría salvaguardada a través de la disociación prevista en el art. 15.4 de la Ley de Transparencia que determina la innecesariedad de llevar a cabo la ponderación de intereses [...]".

Razona el Juzgado que "no resulta admisible la aplicación automática de las causas que limitan el acceso de información pública previstas en el art. 14 de la Ley de Transparencia, pues las limitaciones [...] deben ser interpretadas restrictivamente ( STSJ Comunidad de Madrid de 2-3-2020)". Dice el Juzgado no compartir "el criterio de la Administración consistente en que la regulación contenida en la Ley de Transferencia quedaría desplazada por la regulación sobre confidencialidad, protección de datos y secreto profesional contenida en los arts. 4.2, 35 y 36 de la Ley 22/2018, de 6 de noviembre, de la Generalitat, de Inspección General de Servicios [...]".

SEGUNDO.- La parte apelante Generalitat Valenciana alega que deben distinguirse aquí dos tipos de actuaciones administrativas; unas primeras tramitadas por la Consellería de Educación, de carácter organizativo, que concluyeron con la resolución de 21-3-2019 que modifica el plan territorial reasignando las localidades del Sr. Marco Antonio (actuaciones que conforman un expediente en que tiene la condición de interesado). Las segundas actuaciones se llevaron a cabo por la Inspección General de Servicios, no tienen carácter de procedimiento administrativo, y dieron lugar al informe con recomendaciones trasladado a la Consellería de Educación. La sentencia a quo es contraria a Derecho porque deja de aplicar la norma específica, la Ley 22/2018, de 6 de noviembre. Ésta no contempla la tramitación de un procedimiento administrativo y sí unos mecanismos de "control interno" dotando a la Inspección General de Servicios de instrumentos como las "actuaciones de investigación". En sus arts. 4 y 36 se prevé la confidencialidad de la información recopilada y la protección de la intimidad y privacidad de las personas que presenten denuncias. La Disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, en su apartado 2, remite a la normativa particular en aquellas materias con régimen específico. La parte apelante cita las SSTS núm. 748/2020, de 11 de junio; núm. 1338/2020, de 15 de octubre; y núm. 1565/2020, de 19 de noviembre.

Enfrente, la representación procesal de la parte apelada don Marco Antonio opone que la apelante se limita a reproducir los argumentos esgrimidos en la primera instancia. El actor tiene la consideración de interesado en el expediente y la documentación cuyo acceso ha sido denegado forma parte del expediente. La protección de la confidencialidad se garantiza con la anomización de los datos de carácter personal. No resulta admisible la aplicación automática de las causas que limitan el acceso a la información pública. La Ley de Transparencia no puede ser desplazada por un protocolo de la Administración. La normativa autonómica que regula la Inspección General de Servicios no desplaza la Ley estatal de Transparencia ( STS de 19-11-2020); no toda información que figura en un expediente es necesariamente confidencial. Los ciudadanos tienen derecho a conocer la persona o personas que formulan denuncias contra ellos. La sentencia a quo acierta al rechazar el argumento de la supuesta imposibilidad de anomizar la documentación.

TERCERO.- Don Marco Antonio es funcionario del servicio de la Inspección Educativa.

La resolución de 21-3-2019, relativa al plan de inspección de centros escolares para el curso 2018/19, modificó la asignación de centros que inicialmente se había dispuesto para don Marco Antonio. Ello a raíz de una recomendación de la Inspección General de Servicios según la cual había de modificarse la asignación en la localidad de DIRECCION000 "por necesidades organizativas y mejora del funcionamiento del servicio educativo".

Anteriormente, don Marco Antonio había sido denunciado por "acoso laboral". Denuncia de la que se dio traslado a la Inspección General de Servicios, la cual emitió informe de 6-3-2009.

No consta que, después, se haya iniciado expediente disciplinario.

A don Marco Antonio, el día 25-3-2019, la Inspección General de Servicios entregó el documento-informe con sus conclusiones y recomendaciones. Figurando en el documento el nombre y la firma de los Inspectores (dos) que lo atendieron; también la firma del concernido y su no conformidad.

El documento-informe recoge las "conclusiones" en su apartado "11" y las "recomendaciones" en el apartado "12".

Las conclusiones contienen pasajes tales como que "existen suficientes evidencias para concluir que la actuación del Inspector en relación al funcionamiento del [puntos suspensivos] y el equipo directivo, especialmente con [puntos suspensivos] ha sido desmesurada y desproporcionada" o que "ha generado un conflicto grave notorio y público entre la dirección y la Inspección de Educación que ha repercutido gravemente en el funcionamiento del colegio y en la salud de [puntos suspensivos]". Se aprecia "una clara descompensación entre el ejercicio de las funciones de control y las de asesoramiento, dado que las primeras se ha ejercido con excesiva exigencia, mediante la solicitud de múltiple documentación y la adopción de medidas que, a veces, se excedían de sus funciones [...] cosa que ha generado gran presión sobre el equipo directivo que, al mismo tiempo, apenas ha contado con el apoyo del Inspector para gestionar situaciones especialmente sensibles, como es la denuncia por presuntos abusos sexuales a menores en la excursión a la granja escuela".

En las recomendaciones se incluye la de "desvincular al Inspector del centro con la máxima inmediatez y a todos los efectos" y que "se habría de examinar y supervisar la labor realizada por el Inspector al efecto de valorar si con su actuación pudiera incurrir en alguna de las infracciones del régimen disciplinario previsto en la Ley 10/2010".

El mismo día 25-3-2019, don Ezequias solicita ante la Consellería de Transparencia "las conclusiones y recomendaciones" y la "copia del expediente administrativo".

La resolución del Subsecretario de la Consellería de Transparencia de 29-3-2019 decía que los dos primeros puntos de la solicitud habían sido debidamente atendidos y que "respecto a la actuación de investigación en cuestión no tiene la condición de interesado (el solicitante)".

El 27-6-2019 don Ezequias se dirige a Dirección Territorial de Educación y solicita, para poder recurrir la modificación del plan territorial de 21-3-2019, el expediente vinculado a dicha resolución.

Al final se dicta la resolución de 20-1-20120 de la Directora General de Calidad y Modernización de la Administración Pública. En la resolución se dice que se han practicado "los dos test que predica la norma". En el primero, el "test de daño", se concluye que se produciría "un daño concreto a las personas que se ha visto afectadas o han colaborado con la investigación". Del segundo, el "test del interés público", resulta que la petición del informe de la Inspección "no responde a razones de interés público".

CUARTO.- La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en su art. 12, relativo al "derecho de acceso a la información pública", establece que "todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el art. 105 b) de la CE, desarrollados por esta Ley. Asimismo, y en el ámbito de sus respectivas competencias, será de aplicación la correspondiente normativa autonómica".

La misma Ley, en el art. 14, relaciona los "límites al derecho de acceso". Entre ellos, cuando el acceder a la información suponga un perjuicio para "[...] g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control" y "k) La garantía de la confidencialidad" (apartado 1). De modo que "la aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso" (apartado 2).

Su art. 15, que trata de la "protección de datos personales", establece en el apartado 3:

"Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal.

Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano tomará particularmente en consideración los siguientes criterios:

a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el art. 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.

b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de que tengan la condición de investigadores y motiven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos.

c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos.

d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad".

Mientras que el apartado 4 del art. 15 prevé que "no será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectada".

En fin, la Disposición adicional primera de la Ley, relativa a "regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública", establece que "se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información" (apartado 2).

QUINTO.- Por su lado, la Ley 22/2018, de 6 de noviembre, de Inspección General de Servicios y del sistema de alertas para la prevención de malas prácticas en la Administración de la Generalitat y su sector público instrumental, en su art. 4, como "principio de actuación" recoge el de que "el personal de inspección de servicios y el que ocasionalmente pueda colaborar en el ejercicio de la función inspectora, guardará secreto y confidencialidad respecto de las investigaciones que se lleven a cabo y de los asuntos que conozcan por razón de su puesto, así como sobre los datos, en especial los de carácter personal, informes, origen de las denuncias o antecedentes a los que tenga acceso durante el desempeño de sus funciones. Dicha obligación subsistirá aun después de finalizada la relación con la inspección de servicios. Este mismo deber de secreto y confidencialidad será exigible al personal de apoyo a la inspección de servicios. Asimismo, se desarrollarán reglamentariamente los mecanismos necesarios para proteger la intimidad y privacidad de las personas que presenten denuncias o comuniquen hechos con apariencia de irregularidad, tales como la disociación de datos, ocultación de la identidad en todas las comunicaciones formales e informales, así como en los archivos y bases de datos. Del mismo modo, se regulará reglamentariamente la protección de aquellas personas que intervengan en la comprobación de los hechos investigados".

En el art. 32, sobre "protección de las personas alertadoras o denunciantes", se establece que "cuando se formulen denuncias o alertas, la Inspección General de Servicios deberá aplicar el régimen de protección establecido en el art. 14 de la Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana o, en su caso, un régimen más favorable" (apartado 2) y que "a los efectos de facilitar la presentación de denuncias o alertas de irregularidades y malas prácticas, se establecerá un canal seguro y accesible que permitirá su formulación y que, en todo caso, garantizará la confidencialidad y la protección de quienes lo utilicen" (apartado 3).

Mientras que su art. 36 prevé que "todos los datos obtenidos durante el curso de las actuaciones de control realizadas serán debidamente archivados y se garantizará la integridad, conservación, seguridad y confidencialidad de la información recopilada durante la actuación investigadora".

SEXTO.- Determinados antecedentes jurisprudenciales asimismo resultan útiles para una cabal conocimiento de la cuestión litigiosa.

Por ejemplo, los recopilados en STS núm. 312/2022, de 10 de marzo, según la cual "la STS núm. 748/2020, de 11 de junio, al examinar el significado y alcance de la disposición adicional primera 2 de la Ley 19/2013, declarábamos lo siguiente: '[...] las previsiones contenidas en la Ley 19/2013, de Transparencia y buen gobierno, por lo que respecta al régimen jurídico previsto para al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletoria, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Ello exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada, creando una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse'. Esta misma doctrina aparece luego recogida en las SSTS núm. 1565/2020, de 19 de noviembre (casación 4614/2019) y 1817 bis/2020, de 29 de diciembre (casación 7045/2019).

[...] 'Aunque no se trate de regímenes completos, tales regulaciones parciales también resultan de aplicación de conformidad con lo dispuesto en la Disposición adicional de la Ley de Transparencia, manteniendo ésta su aplicación supletoria en todo lo demás, esto es, el marco general del derecho de acceso a la información y el resto de la normativa establecida en dicha Ley, a excepción de lo que haya quedado desplazado por la regulación sectorial parcial. Resulta así, por tanto, que cuando la Disposición adicional primera dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico propio de acceso a la información, la remisión comprende también aquellas regulaciones sectoriales que se afecten a aspectos relevantes del derecho de acceso a la información, como lo es de los límites de éste, aunque no se configuren como un tratamiento global y sistemático del derecho, quedando en todo caso la Ley de Transparencia como regulación supletoria'. Estas puntualizaciones introducidas por la STS 314/2021, de 8 de marzo (casación 1975/2020, FJ 3) han sido luego reiteradas en STS 144/2022, de 7 de febrero (casación 6829/2020, FJ 3, apartado D)".

[...] Con fecha de hoy esta Sala ha dictado STS núm. 311/2022 (casación 148/2021) en la que, después de aludir también a la jurisprudencia de esta Sala en esta materia, señala en su FJ 8: Conforme dicha jurisprudencia cuando la Disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013 de Transparencia dispone que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen jurídico propio de acceso a la información, la remisión no solo comprende los supuestos en los que se contenga un tratamiento global y sistemático del derecho sino también aquellas regulaciones sectoriales que afecten a aspectos relevantes de este derecho y que impliquen un régimen especial diferenciado del general. En estos casos, este régimen especial se aplica de forma preferente a las previsiones de la Ley de Transparencia, quedando esta última como regulación supletoria".

SÉPTIMO.- Tampoco está de más recordar otro antecedente jurisprudencial pronunciado en el contexto anterior a la promulgación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, y de la Ley valenciana 22/2018, de 6 de noviembre, de Inspección General de Servicios. Nos estamos refiriendo a la STS de 26-1-2011 (recurso 302/2010), que trata del derecho reconocido en el art. 35 a) de la Ley 30/1992 de conocer del estado de la tramitación de los procedimientos en los que una persona tenga la condición de interesada.

Entresacamos los pasajes más significativos de la citada STS de 26-1-2011: "El derecho reconocido en el apartado a) de ese tan repetido art. 35 de la LRJAP y PAC está ciertamente dirigido a facilitar el derecho de defensa, y esto lo que significa es ofrecer al interesado la posibilidad de conocer en un procedimiento administrativo todos los hechos y datos que puedan resultar relevantes para la tutela de sus derechos e intereses que quiera ejercitar por cualquier vía (esto es, por la administrativa o por la judicial). Ese art. 35 a) no otorga un derecho absoluto a atender peticiones genéricas e indiscriminadas de la entrega de copia de la integridad del procedimiento como preconiza el recurso de casación, pues lo que se reconoce es el derecho a acceder al procedimiento para tomar conocimiento de la totalidad del mismo y, a la vista de lo así conocido, obtener "copia de documentos contenidos en ellos'. Así debe ser si se tiene en cuenta la literalidad de ese precepto, que habla de 'copia de documentos' y no de 'copia de los documentos" o de 'todos los documentos', lo que indica que la petición ha de singularizarse; y, así mismo, si se combina esta interpretación gramatical con una hermenéutica sistemática que tome en consideración la conveniencia de evitar solicitudes innecesarias o gratuitas que puedan perturbar el buen funcionamiento de la Administración en contra de lo que reclama el principio de eficacia que para su actuación proclama el art. 103 de la CE".

OCTAVO.- Teniendo en cuenta las anteriores premisas legales y doctrinales, añadimos nosotros que nada hay de antitético en las respectivas normaciones de la Ley de Transparencia y la Ley valenciana de Inspección General de Servicios. En efecto, con independencia de la vocación general de la primera y sectorial de la segunda, ambas responden a idénticos principios e incluyen previsiones análogas que facilitan una interpretación integradora en el caso concreto. Interpretación que, partiendo del general derecho a acceder a la información pública, no olvide y pondere los derechos e intereses legítimos de otras personas además de las ineludibles necesidades de interés general ( arts. 10.1 y 103.1 CE).

La cuestión litigiosa se desenvuelve en un específico ámbito de actuación administrativa, el propio de la Inspección General de los Servicios de la Administración autonómica y regulado por una norma de rango legal, la antecitada Ley valenciana 22/2018. Cuyo art. 4 recoge, como principios de la actuación inspectora, el secreto y la confidencialidad respecto al origen de las denuncias. Previéndose en su art. 32 una reglamentación para "proteger la intimidad y privacidad de las personas que presenten denuncias o comuniquen hechos con apariencia de irregularidad". Llegándose hasta el punto de que a dichas personas se les extiende el régimen de protección del art. 14 de la Ley 11/2016, de 28 de noviembre, de la Agencia de prevención y lucha contra el fraude y la corrupción de la Comunitat Valenciana "o, en su caso, un régimen más favorable" (apartado 2).

Estos imperativos no se contradicen con las previsiones de la Ley de Transparencia, según las cuales el derecho de acceso a la información halla límites en "funciones administrativas de vigilancia, inspección y control" o en "la garantía de la confidencialidad". Ello sin perjuicio de que estos y otros límites requieran de una aplicación justificada y proporcionada que atienda a su objeto y finalidad de protección en el caso concreto [art. 14.2 g) y k)].

En esta línea, e identificando el interés que el solicitante alega para conocer la documentación reservada y denegada (porque el solicitante lo ha esgrimido de manera genérica), dicho interés se centra en impugnar la decisión organizativa dispuesta motivadamente por el órgano al que le vincula una sujeción especial. Este ámbito organizativo y funcionarial, por lo tanto, delimita el interés legítimo del actor y su derecho de defensa dentro del correspondiente procedimiento administrativo. Pues no consta, por ejemplo, que se le haya incoado un expediente disciplinario o un proceso penal en los que tuviera que defenderse con relación a los hechos inspeccionados.

Las conclusiones y las recomendaciones del documento-informe de la Inspección General de Servicios, reproducidas más arriba -aunque no en su integridad-, ilustran amplia y cabalmente sobre los variados elementos que confluyen en el conflicto del cual don Marco Antonio es protagonista y por el que fue denunciado. Tales conclusiones y recomendaciones aportan los datos necesarios para una completa y razonable impugnación de la decisión administrativa de remoción.

La anomización supone un instrumento y una garantía legal para preservar la confidencialidad de la identidad de las personas denunciantes. Si bien, en el caso litigioso, dadas sus particulares circunstancias, la anomización resulta insuficiente a tales fines porque cabe prever que, aún adoptada tal medida, fácilmente el actor conocerá la identidad de quienes los denunciaron o declararon en su contra si accede a los antecedentes reservados.

El actor quiere conocer la identidad de las personas que declararon en la información reservada tramitada por la Inspección General de Servicios. Pero su interés no está amparado por la normativa legal aplicable y resulta desproporcionado habida cuenta de otros derechos e intereses legítimos concurrentes.

Por lo que se estima el recurso de apelación de la Generalitat Valenciana.

NOVENO.- Con arreglo al art. 139.2 de la LJCA, puesto que se ha estimado el recurso de apelación, no ha lugar a un especial pronunciamiento sobre las costas del presente rollo.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación