Sentencia Contencioso-Administrativo 185/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 108/2021 de 06 de abril del 2023

PRIMERO: La resolución recurrida fija el justiprecio de la finca expropiada, propiedad de la parte actora, suelo no urbanizable dotacional según el Plan General de Ordenación Urbana transitorio de Quart de Poblet, aprobado por la Comisión Territorial de Valencia en fecha 3-7-2002 y Plan General del Sistema General Aeroportuario de Valencia aprobado por resolución de 8-9-2004. Situación básica del suelo urbanizado y superficie expropiada de 82.506 metros cuadrados. Se fija el justiprecio en 5.666.553,33 euros.

La parte expropiada valora el suelo, edificaciones, superficie solada o asfaltada, marquesinas y paneles solares en una cantidad total de 22.530.883,92 euros. Por el contrario el Ministerio de Defensa tasa la totalidad de lo expropiado en 1.415.356,06 euros.

La resolución del Jurado toma como fecha de valoración la de 18-12-2019, momento en que se produce la ocupación de los bienes. La legislación aplicable es el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre y su reglamento de desarrollo aprobado por R.D. 1492/2011, de 24 de octubre

A la hora de fijar el justiprecio el Jurado no valora las edificaciones existentes en el suelo que fueron financiadas y construidas por el Ministerio de Defensa o la ONU perteneciendo al citado Ministerio de Defensa. La fijación de un justiprecio por las mismas supondría un enriquecimiento injusto a favor del expropiado.

La calificación del suelo es la de suelo urbano sin edificar. Se aplican las reglas de valoración del art. 22 el R.D 1492/2011, de 24 de octubre según el cual el valor del suelo se obtendrá aplicando a la edificabilidad de referencia el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente, en este caso el industrial. La edificabilidad que se toma es la de 1,075 según informe del Ayuntamiento de Quart de Poblet sobre las áreas colindantes industriales (AR-9 del PGOU del Ayuntamiento). Se calcula el valor de repercusión del suelo en 108,57 euros metro cuadrado techo al que se le aplica la edificabilidad de la parcela de 1,075, obteniendo un resultado de 116,71 euros/m2. Se estiman los gastos y costes de urbanización pendientes de materialización en 45 euros por metro cuadrado. Finalmente se aplica una tasa libre de riesgo de 0,264 y una prima de riesgo de 14, obteniéndose un valor del suelo de 65,41 euros que multiplicado por la superficie expropiada de 82.506 metros cuadrados y aplicado el premio de afección del 5% dan un resultado de 5.666.553,33 euros

SEGUNDO: De entrada y a la hora de la valoración de la prueba debemos partir de la doctrina reiterada y consolidada la doctrina del Tribunal Supremo sobre la presunción de acierto de los acuerdos de los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa, presunción que no se funda exclusivamente en la genérica presunción de legalidad de los actos administrativos, sino también en la especial naturaleza del Jurado, pericial y cuasijurisdiccional, y en la competencia, preparación, pericia, especialización y capacidad técnica de sus miembros, así como en su independencia, imparcialidad, objetividad y alejamiento de los intereses en juego. Esta presunción, que lo es con el carácter de iuris tantum, viene a suponer, por lo que aquí interesa, que debe mantenerse la valoración efectuada por el Jurado, sin que frente a ella pueda prevalecer la valoración, siempre parcial y subjetiva, que realiza el expropiado, salvo que se aprecie la existencia de error de hecho o de derecho en el procedimiento valorativo. Presunción de legalidad y acierto que desplaza al recurrente la carga de la prueba tendente a desvirtuar la corrección jurídica y fáctica del precio fijado por ese órgano, lo cual no se ha producido en modo alguno en el presente recurso en el que la demandante se limita a cuestionar el valor tomado en consideración por el Jurado sobre la base de la Memoria Técnica de Valoración ya aportada y valorada en el expediente de justiprecio para justificar su hoja de aprecio, sin que haya aportado prueba suficiente que desacredite la adecuación y conformidad a Derecho del justiprecio establecido por el Jurado ( STS de 25-2-2013, recurso 3896/2011 y 25 de febrero de 2013, recurso 4135/2011). Aserto sobre la presunción de cierto que ha de ponerse en relación con lo declarado en sede constitucional, como nos muestra la citada STC 251/2006, de 25 de julio , a la que han seguido otras como la STC 315/2006, de 8 de noviembre y la STC 364/2006, de 20 de diciembre , para las que la constitución de esta clase de órganos tasadores administrativos de naturaleza autonómica no merece tacha alguna de inconstitucionalidad. En este sentido, es ilustrativo el razonamiento con el que concluye la STC 251/2006 al señalar que "debemos confirmar ahora que la posición de igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos fundamentales (conectados en este caso al derecho de propiedad regulado en el art. 33 CE resulta asegurada por las "garantías expropiatorias de carácter patrimonial y procedimental [que] han de ser establecidas en exclusiva por la legislación del Estado" ( STC 319/1993, de 27 de octubre , FJ 4, con remisión a las SSTC 37/87, de 26 de marzo y 186/93, de 7 de junio ), sin que dichas garantías deban ser satisfechas, en los casos en que las Comunidades Autónomas disponen de competencias normativas y de ejecución en las materias sustantivas, mediante la exigencia de la normativa estatal a través de órganos de igual composición" . Ello se engarza con lo expresado previamente en la sentencia al reconocer que "no cabe desconocer que la exposición de motivos de la Ley de expropiación forzosa pone el acento en la objetividad de su regulación, objetividad que se asienta en un triple eje: en un procedimiento reglado, en la determinación del justiprecio con arreglo a criterios fijados por el legislador y en la instrumentación del sistema por el Jurado provincial de expropiación. Sin embargo, ahora procede recordar que aquella intención del legislador se materializó en un marco jurídico por completo diferente al establecido por nuestra Constitución, lo que exige que proyectemos el criterio del legislador preconstitucional sobre el sistema de categorías de reparto competencial relativo a la institución de la expropiación forzosa contenida en aquélla. En este sentido, ya hemos visto que los dos primeros elementos del sistema (procedimiento y reglas de determinación del justiprecio) constituyen el núcleo de "la legislación sobre expropiación forzosa" que corresponde establecer al Estado ( art. 149.1.18 CE). "

TERCERO.- Aplicando cuanto se ha expuesto, el recurso de la mercantil accionante debe ser desestimado pues el acuerdo impugnado ha observado la exigencia establecida en el art. 348 de la LEC de valorar los dictámenes periciales y demás pruebas según las reglas de la sana crítica.

En nuestro asunto se trata de la expropiación por parte del Ministerio de Defensa de 82.506 metros cuadrados en Quart de Poblet (Valencia) de suelo urbanizado clasificado como dotacional según el PGOU y el Plan Especial del sistema general aeroportuario de Valencia, perteneciente a AENA. Se trata de terrenos que formaban parte de la base aérea de Manises hasta julio de 2005 en que el Ministerio de Defensa los entrega y cede gratuitamente a AENA para el aeropuerto civil de Manises. Posteriormente el 26-2-2009 se celebra un convenio de colaboración entre el Ministerio de Defensa y AENA de 10 años de duración por el que se ceden 4,35 hectáreas para las misiones de paz de la ONU así como un área de protección e 3,49 hectáreas. Con carácter previo al vencimiento de dicho convenio de colaboración en julio de 2019, y como quiera que la ONU precisaba de ese suelo se le requiere a AENA para que se lo ceda, pero como dicha parte requerida no accede al tratarse de una sociedad mercantil estatal que se rige por las normas del derecho privado. Ante esa negativa se procede a la expropiación de tal suelo.

No se discute en este caso la valoración del suelo por el método residual estático como suelo urbanizado sin edificar. Tampoco se discute la edificabilidad del suelo. El debate se suscita sobre como nudo gordiano sobre la existencia de un supuesto derecho de superficie de la expropiada.

El Jurado no ha incluido dentro del justiprecio el valor de .las edificaciones construidas dentro del suelo expropiado porque se trata de construcciones realizadas por el Ministerio de Defensa y costeadas por él con un desembolso de 25 millones de euros ( folio 188 del expediente administrativo), constando en autos el expediente de contratación de obras ( folios 234 y siguientes del expediente administrativo), de manera que si se justipreciasen se incurriría en un enriquecimiento injusto a favor de AENA.

La parte expropiada para defender sus intereses invoca un derecho de superficie de 10 años de duración que al finalizar hace que reviertan las instalaciones y edificaciones en la propiedad de los terrenos. Sin embargo la Sala no puede pronunciarse sobre tal cuestión que encubre una discusión sobre el derecho de propiedad sobre las obras de urbanización, edificaciones o instalaciones financiadas por la ONU o el Ministerio de Defensa- folios 129 y siguientes del expediente administrativo- tal y como trataremos de razonar, vista la complejidad de la materia objeto de discusión que se extrae de las siguientes consideraciones que explicamos a continuación:

A) Para su constitución se exige que se formalice en escritura pública y que esté inscrita en el Registro de la Propiedad. Así lo exige el art. 53.2 del TRLS, ley 7/2015, de 30 de octubre, tratándose de requisitos de carácter constitutivo, cuya ausencia determina su invalidez.

B) Si examinamos el convenio de colaboración entre el Ministerio de Defensa y AENA de fecha 26-2-2009 en el mismo se contempla la cesión de suelo al considerarse que son adecuados para satisfacer las necesidades tanto logísticas como de comunicaciones de la ONU. Según la cláusula 2ª.1 a) y b)-folio 180 del expediente administrativo- el convenio la cesión es el uso del suelo, ninguna mención se hace a las construcciones que debe realizar el supuesto superficiario y los derechos sobre las mismas; se trata de un convenio de colaboración entre entes públicos que no se puede regir por la normativa reguladora del derecho de superficie sometida a la legislación urbanística y la Legislación de contratos del Estado sino por los arts. 47 a 53 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

C) Cabe indicar que el acuerdo entre el Ministerio de Defensa y la ONU de fecha 16-3-2009 es un acuerdo que se celebra en cumplimiento del Tratado de fecha 28-1-2009 celebrado entre España y las Naciones Unidas relativo al uso por parte de la ONU de locales en el Reino de España para la prestación de apoyo a operaciones de mantenimiento de la paz y operaciones conexas de las Naciones Unidas. Como consecuencia de dicho convenio se pacta el acuerdo administrativo entre la ONU y el Ministerio de Defensa de fecha 16 de marzo de 2009 relativo al uso por parte de la ONU de locales sitos en Valencia cuyo art. 7 dispone que el Ministerio de Defensa conservará la propiedad de los locales y de todos los edificios, estructuras e infraestructuras, marquesinas y paneles solares incluidos, de servicios construidos en los locales por el Ministerio o las Naciones Unidas. Es evidente que de admitirse la reversión de las construcciones realizadas en el suelo por parte del supuesto superficiario a la expropiada al término el contrato, que se convertiría en su nuevo dueño, se frustraría la finalidad y el objeto de tales instalaciones para servir como infraestructura y base logística de la ONU para operaciones de mantenimiento de la paz y sus conexas, lo que reclama la titularidad de tales instalaciones a favor del Ministerio de Defensa como la garantía más adecuada para el cumplimiento de tales objetivos y fines de interés público. No se puede desconocer la fuerza de obligar de los convenios y tratados de derecho internacional por encima y con preferencia sobre las fuentes de nuestro derecho interno ( arts. 28 y 31 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, sobre Tratados y otros Acuerdos internacionales).

Tanto el Jurado como la parte expropiante invocan un supuesto semejante al presente abordado por la sentencia del TSJ de Castilla y León de 2-2-2018, recurso 232/2017, se niega a justipreciar un camino que forma parte de la superficie expropiada pero construido por la Administración expropiante.

Es claro que, como materia jurídico-privada, son competentes los tribunales civiles para conocer de las cuestiones que, aunque se refieran a la Administración, versen sobre el derecho de propiedad o la posesión. Así la sentencia de la Sala primera del T.S. de 12 de febrero de 1979 (RJ 440), que cita otra de 7 de julio de 1891, alude a la constante y reiterada jurisprudencia de la Sala que establece la competencia de la jurisdicción ordinaria para el conocimiento de las cuestiones relativas al derecho de propiedad, aunque se produzcan por consecuencia de actos ejecutados por la Administración pública.

Para el orden contencioso-administrativo, "no es permisible... entrar en... cuestiones relativas a la propiedad" ( STS 27-9-1993, RJ 6945).

El art. 3 de la LJCA dispone que "no corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública...". Y añade el art. 4.1 siguiente de la misma Ley que "la competencia del orden Jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados Internacionales".

Sobre esta cuestión se ha pronunciado la Jurisprudencia del T.S. Así la STS de 28 de junio de 2002, recurso 6999/97, ROJ: STS 4789/2002, recoge lo siguiente:

"Es numerosa la jurisprudencia que remite las cuestiones sobre propiedad a la jurisdicción civil.

La idea matriz de la que parte toda la doctrina jurisprudencial es que todo cuanto afecte al derecho de propiedad queda reservado, con carácter exclusivo, al conocimiento de los Juzgados y Tribunales del orden civil. Así la sentencia del TS de 12 de febrero de 1979 ( Sala 1ª) con cita de otra de 7-7-1891 para invocar "la constante y reiterada jurisprudencia de esta Sala que establece la competencia de la jurisdicción ordinaria para el conocimiento de las cuestiones relativas al derecho de propiedad, aunque se produzcan por consecuencia de actos ejecutados por la Administración Pública"."

También la STS de 10-12-2007 , recurso 869/2005, ROJ: STS 8001/2007, señala "el conocimiento de las cuestiones referentes a la propiedad y sus formas de adquisición están reservadas exclusivamente al orden jurisdiccional civil, y, aunque los indicados preceptos extiende la jurisdicción contencioso-administrativa a cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, ello es sólo y exclusivamente, cuando tal cuestión tenga el carácter accesorio y sea paso previo para la resolución de la cuestión de fondo, pero no cuando tenga carácter fundamental, hasta el punto de que los derechos en conflicto, en este caso los dominicales, constituyen el núcleo central del litigio, de tal forma que decidido quién es el propietario, el proceso desaparece, con la consiguiente injerencia en competencias de otra jurisdicción, e imponiendo una atribución de propiedad en favor de la Administración o de los particulares, según quien venza en el pleito, que ya no permite discutirse en otro proceso ante el órgano judicial competente."

La competencia de la Jurisdicción Contencioso-administrativa para resolver sobre temas de propiedad por vía prejudicial debe limitarse, por ello, a supuestos en los que el contenido de la acción ejercitada está lejos de implicar una acción reivindicatoria (STSJ, Castilla-León, Contencioso sección 1, de 1 de marzo de 2021, ROJ: STSJ CL 776/2021)

Como señala la STS de fecha 1 de diciembre de 2008, recurso 3910/2005, EDJ 2008/240/2001:

"En la materia constituye regla general que el expediente se entienda con el propietario del bien expropiado, esto es, con quien, salvo prueba en contrario, aparezca como tal en los registros públicos que, como el de la Propiedad, producen presunción de titularidad únicamente destruible mediando intervención judicial ( art. 38 de la Ley Hipotecaria ).

En su defecto, con las personas a las que los registros fiscales y administrativos atribuyan esa condición o, en último término, con las que lo sean pública y notoriamente. Así se expresa, con parecidas palabras, el art. 3 de la Ley de Expropiación forzosa .

Ahora bien, si existe controversia, si se presentan propietarios que esgrimen "títulos contradictorios", el trámite ha de entenderse con todos ellos, según dispone el art. 5.2 de la Ley citada en segundo término. En tal caso, el justiprecio debe consignarse ( art. 51, apartado 1, letra b) del Reglamento de Expropiación Forzosa ).

De los anteriores preceptos se obtiene que, tratándose de bienes inmuebles, en primer lugar se reputa dueño o titular de derechos sobre los mismos a quien resulte serlo conforme al Registro de la Propiedad. Sólo en su defecto, esto es, subsidiariamente, merece esa condición quien la acredite en virtud de registros administrativos y en último lugar, a falta también de los mismos, a quien notoria y públicamente se le tenga por tal.

...

El legislador ha querido que, en tales casos, dado que se trata de transmitir forzosamente el dominio o los correspondientes derechos reales, las diligencias se entiendan con las personas que presentan títulos, en principio, justificativos, para que, en tanto se dilucida ante la jurisdicción competente la titularidad, el procedimiento siga su curso y, llegado el caso, se consigne el justo precio a fin de que, en su momento, lo reciba quien resulte ser el legítimo dueño. Se evita así una demora que no haría más que perjudicar el fin de la expropiación."

Como hemos señalado anteriormente, este orden jurisdiccional contencioso-administrativo lo único que decide es la adecuación a Derecho de la actuación administrativa impugnada y, con carácter prejudicial, la contienda dominical cuando " se cuente con los elementos precisos para resolver con toda certeza" ( STS 1-12-2008) en caso confrontación entre varios títulos esgrimidos por diferentes interesados.

Señala dicha sentencia antes mencionada que "... la lectura combinada de los arts. 3 y 5 de a Ley de Expropiación Forzosay del 51 de su Reglamento acota la competencia prejudicial de los órganos de nuestra jurisdicción cuando se trata de dilucidar la titularidad dominical de un bien sometido a expropiación.

En otras palabras, debe darse por existente el derecho que figure inscrito mientras no exista contradicción; derecho que, de haber oposición, puede ser destruido, pero no en un recurso contencioso-administrativo sino en un proceso civil en el que se ventile la cuestión (véase la sentencia de 15 de noviembre de 2006, recurso 7726/2003 , FJ 3)".

La discusión se centra en nuestro asunto sobre un supuesto derecho de superficie que sostiene la parte afectada por la expropiación que no se puede discutir ante esta jurisdicción y que debería resolverse ante la jurisdicción civil competente ante la falta de título o inscripción de ese derecho en el correspondiente Registro Público y la negativa u oposición de la parte expropiante al reconocimiento de tal derecho, debiendo atenernos a la realidad de la financiación y construcción de las obras e instalaciones, incluidas marquesinas, paneles solares y obras de urbanización, por parte de la parte expropiante, ya sea con fondos propios o ajenos. Correspondería a la parte interesada demostrar la existencia de ese supuesto derecho de superficie para reclamar que se justipreciasen también esas obras e instalaciones. Se trata de una cuestión que no se puede dirimir ante esta jurisdicción en el seno de un procedimiento expropiatorio por lo que no cabe acoger el origen de la reclamación deducida por la expropiada.

CUARTO: Las demás cuestiones que se han discutido en el recurso se refieren a una serie de pretensiones que la resolución del Jurado desestima y la Sala debe refrendar de acuerdo con los razonamientos que se expresan a continuación.

La parte expropiada también discute el factor K de 1,40 fijado por el Jurado, porque según se afirma Quart de Poblet es una zona urbanísticamente en expansión, dada su proximidad a nudos de comunicación zonas estratégicas como el puerto y aeropuerto de Valencia, y complejos urbanizados de uso terciario. Expropiante y expropiada entienden que existiendo conformidad entre ambas partes en un coeficiente de 1,30 es éste el que debe prevalecer de acuerdo con el art. 22 del reglamento de valoraciones 1492/2011. Sin embargo, se trata de una cuestión técnica no vinculante para el Jurado. Este es un órgano tasador especializado en la materia que por su cualificación funcional está especialmente capacitado para realizar tal determinación, que debe prevalecer al no existir prueba de contrario que la desvirtúe. Este porcentaje ya ha sido escogido por la Sala en municipios similares como en sentencia nº 362/2018, recurso 2012/2015, municipio de Lliria; sentencia 110/2019, recurso 1605/2015, Ayuntamiento de Ribaroja; sentencia 369/2018, recurso 593/2015, municipio de Paiporta; sentencia 1500/2017; recurso 45/2015, municipio de Chiva; sentencia 4/2019, recurso 1543/2015, municipio de Paterna; sentencia 776/2016, recurso 89/2015, municipio de Benetússer.

Asimismo, la parte expropiada sostiene que el Jurado no ha valorado el parking, su asfaltado, sus marquesinas; y paneles solares construidos y financiados por el Ministerio de Defensa, así como el resto de las instalaciones y edificaciones existentes en los terrenos expropiados. Sin embargo, lo cierto y verdad es que no estamos ante una construcción y el Jurado lo que ha valorado ha sido el pavimento, que es lo que ha llevado a cabo AENA; todo ello al amparo de lo previsto en el art. 4 del R.D. 1492/2011. No olvidemos que nos encontramos ante un suelo urbanizado pero sin construcción. Lo mismo se puede señalar con relación a la parcela con referencia catastral nº 6545091YJ1764N0000BJ respecto de la que no consta su existencia y que en todo caso se habría construido, como el resto de edificaciones por el Ministerio de Defensa quien pertenecería.

4º Finalmente, AENA sostiene que no se pueden descontar los costes de urbanización. El Jurado los calcula y descuenta porque no estamos ante un solar que tenga disponibles todos los servicios de agua, luz, gas, alcantarillado, accesos, viales, aceras....La propiedad sostiene que esos servicios existen pero sin demostración que valga a estos efectos (folios 150 a 153 del expediente administrativo donde aparecen las fotos y ortofotos de las instalaciones). Como enseña la sentencia de la Sala nº 508/2020, de 7 de octubre, recurso 71/2019, en cuanto a las cargas de la urbanización se debe estar a la situación real fáctica de los terrenos en el momento de la valoración. Y lo que consta, en consonancia con lo que venimos repitiendo, es la realización de las obras de urbanización a costa y con fondos de la entidad expropiante.

La pericia del Jurado es convincente y razonada explicándose en la misma los motivos y bases de su conclusión, señalando de donde deduce los parámetros que le sirvieron para valorar el suelo, explicando y dando razón a la valoración con arreglo a parámetros legales. Por esta razón debemos entender que la resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa está suficientemente motivada y explicada, siendo lógica y convincente. Por el contrario, la utilización por parte de la demandante de un criterio de valoración poco acertado desde el punto de vista jurídico e insuficientemente demostrado, infringe el principio de la valoración individualizada y de justiprecio singular ajustado a las características particulares de cada bien de cuya tasación se trata en el expediente.

El recurso de AENA no debe prosperar.

QUINTO.- En aplicación del art. 139.1 de la LJCA, al desestimarse el recurso procede imponer las costas procesales a la parte recurrente.

Por su parte, el art. 139.4 de la LJCA establece que "La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".

En este caso, en atención a la complejidad y el debate suscitado en los autos se limitan las costas procesales al importe máximo de 1.500 euros por todos los gastos causados por todos los conceptos.

Por cuanto antecede,