Sentencia Contencioso-Administrativo 133/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 143/2021 de 07 de marzo del 2023

PRIMERO. - En el presente proceso la parte apelante ALBERO VALLS S.L. interpone recurso contra " sentencia núm. 45/2021 del Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante de 3 de febrero de 2021 que desestima recurso frente a resolución del Ayuntamiento de Ibi de 4 de junio de 2019 acuerda restituir a la mercantil Grupo Generala de Servicios Integrales Proyectos Medioambientales y Obras S.L., en la condición de Agente Urbanizador del Sector P-R 27/28/29/30, del PGOU de IBI".

SEGUNDO. -La sentencia del Juzgado desestima por los motivos siguientes:

1. Toma como punto de partida las pretensiones que ejercita la parte actora en su demanda:

a) Declare nulo, anule, revoque y deje sin efecto acuerdo plenario del Ayuntamiento de Ibi de 04 de junio de 2019 por tratarse de una manifestación huera, vacía de todo contenido, un brindis al sol en el que el Ayuntamiento de Ibi, simplemente manifiesta su voluntad genérica de seguir el expediente de programación, sin otro efecto práctico que el de soslayar la obligación de afrontar la indemnización debida a esta parte por incumplimiento del Convenio de Programación del Programa para el Desarrollo de la Actuación Integrada de la Unidad de Ejecución Única del Sector PR-27/28/29 y 30 de Suelo Urbanizable Residencial Ordenado Pormenorizadamente del PGOU de Ibi.

b) Declare resuelto por incumplimiento del Ayuntamiento de Ibi el Convenio de Programación de la Unidad de Ejecución Única del Sector PR-27/28/29 y 30 de Suelo Urbanizable Residencial Ordenado Pormenorizadamente del PGOU de Ibi, con reconocimiento de la situación jurídica individualizada determinante de la obligación de resarcir a mi representada los perjuicios causados como consecuencia del incumplimiento del Convenio, a saber, 3.995.211,93 € (TRES MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS ONCE EUROS CON NOVENTA Y TRES CÉNTIMOS.

c) Condene al Ayuntamiento de Ibi al pago de la referida cantidad de 3.995.211,93 €, más los intereses legales de demora que procedan.

d) Subsidiariamente, proceda a la indemnización con devolución del importe de las cuotas de urbanización y de los avales por tales cargas de urbanización pagados por mi mandante ALBERO VALLS, S.L, y que ascienden a la cuantía de 580.007,10 (QUINIENTOS OCHENTA MIL SIETE EUROS CON DIEZ CÉNTIMOS), conforme acredita más los intereses legales de demora que procedan conforme a Informe Pericial de valoración del daño patrimonial causado a "ALBERO VALLS, S.L. " como consecuencia de la inejecución de las obras de urbanización del Sector PR 27/29/29/30 del Plan General de Ordenación de Ibi por mal funcionamiento del Excmo. Ayuntamiento de Ibi. Informe de Fecha 04.07.2019 suscrito por el Arquitecto Técnico, perito tasador D. Carlos Daniel.

2.Respecto a la impugnación del acuerdo base de 4 de junio de 2019, lo desestima porque se limita a reponer en su condición de agente urbanizador al grupo GENERALA como consecuencia de la sentencia de esta Sala y Sección Primera núm. 622/2018 de 5 de octubre de 2018. Respecto a la segunda de las pretensiones, es decir, el Convenio Urbanístico de 19 de mayo de 2005 suscrito entre al Excmo. Ayuntamiento de Ibi y Generala de Servicios Integrales, Proyectos Medioambientales, Construcciones y Obras, S.L (GENERALA) para el desarrollo del PAI de la Unidad de Ejecución Única del Sector PR-27/28/29/309 del PGOU que formaba parte del PAI y la reclamación de 3.995.211,93 €, la inadmite por no haberse planteado la cuestión en vía administrativa.

TERCERO. -Las cuestiones a dilucidar en la apelación que nos ocupa serían las siguientes:

1.Incongruencia extra petita, la sentencia se permite el lujo de considerar ejecutada una sentencia de otro Juzgado, y de otro Tribunal.

2. Falta de motivación y congruencia, no resuelve sobre la nulidad del acto e indemnización como consecuencia de la nulidad.

3. Arbitrariedad e incongruencia en la que incurre la sentencia objeto de apelación. Ausencia de razonamientos fácticos y jurídicos que provoca una absoluta falta de motivación, que la aleja de las reglas de la lógica y de la razón.

4. La sentencia no recoge ninguna relación de hechos probados.

CUARTO. -La primera cuestión previa a dilucidar será determinar la normativa aplicable, en modo alguno es la Ley valenciana 5/2014. La disposición transitoria primera de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, urbanística valenciana estableció como régimen transitorio general que los procedimientos urbanísticos iniciados antes de la entrada en vigor de la nueva Ley se regirían por la anterior siempre que hubiera concluido el trámite de información pública. Como norma específica de los PAI, se regían por la norma anterior (ley valenciana 6/1994, reguladora de la actividad urbanística) siempre que hubieran sido objeto de aprobación municipal o, no habiendo sido objeto de aprobación municipal, haya vencido el plazo máximo para emitir resolución expresa sobre dicha aprobación:

(...) 1. Los procedimientos urbanísticos, sea cual sea su denominación o naturaleza, iniciados antes de la entrada en vigor de la presente ley, se regirán por la legislación anterior siempre que hubiera concluido el trámite de información pública, cuando tal trámite fuera preceptivo.....2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, los programas de actuación integrada iniciados antes de la entrada en vigor de la presente ley se regirán por la legislación anterior siempre que hubieran sido objeto de aprobación municipal o, no habiendo sido objeto de aprobación municipal, haya vencido el plazo máximo para emitir resolución expresa sobre dicha aprobación establecido en al Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, reguladora de la actividad urbanística. En caso contrario tendrán que tramitarse nuevamente conforme a lo que establece esta ley, conservándose aquellos actos que por su naturaleza, contenido y finalidad sean compatibles con lo que dispone esta Ley (...).

El sistema se mantiene con la Ley Valencia 5/2014, cuya disposición transitoria tercera nos dice:

(...) Los planes aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley o que, por aplicación de la disposición transitoria primera, se aprueben sin adaptarse a ella, se ejecutarán y aplicarán según sus propios contenidos, sin que la presente ley implique modificación de sus determinaciones físicas, ni del contenido de los derechos y aprovechamientos objetivos o tipo que de ellos se deriven (...).

La disposición se completa en relación con los programas de actuación integrada con la disposición transitoria cuarta de la misma Ley 5/2014:

(...) 1. Los programas de actuación adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa que le resultaba de aplicación antes de la entrada en vigor de esta ley.

2. No obstante lo anterior, en el procedimiento de resolución o prórroga del programa de actuación integrada o aislada no se deberá solicitar dictamen del Consejo Superior de Territorio y Urbanismo u órgano que ejercía sus funciones (...).

En atención a lo expuesto, el PAI se aprobó en 2004; en consecuencia, la normativa aplicable al supuesto examinado es la Ley valenciana 6/1994.

QUINTO. -La segunda de las cuestiones previas entendemos que se debe tomar como punto de partida la naturaleza jurídica de los programas de actuación integrada (en adelante PAI) en relación con la normativa de contratación pública. Como se puso de relieve en las sentencias de esta Sala y Sección Quinta sentencia nº 828/2015, de 15 de octubre de 2015 o 10 de febrero de 2016 (ROJ: STSJ CV 85/2016-ECLI:ES:TSJCV:2016:85), el PAI está sometido a la normativa de contratación del estado siendo su naturaleza la de un contrato especial, las relaciones entre el agente urbanizador y la Administración son contractuales, la especialidad es que el pago lo hacen los propietarios en la gestión indirecta. Se regularon en su momento por el art. 5.2 párrafo segundo del TRLCAP 2000, hoy en el art. 19.1.b) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público; en la legislación valenciana, el art. 29.13 de la LRAU (1994) establecía que se regirán: en primer término, por sus normas específicas y como supletoria la legislación estatal sobre contratos del sector público. Criterio que podemos ver en las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo núm. 2056/2016 de 25 de septiembre de 2016 (rec. 2451/2015- ECLI:ES:TS:2016:4122) o sentencia de 25 de mayo de 2015 (rec. 2421/2013- ECLI:ES:TS:2015:2514).

Respecto a la segunda cuestión, los convenios urbanísticos se recogieron en la disposición final sexta de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística, que se remitía a la disposición adicional cuarta de la Ley 4/1992, de 5 de junio, de la Generalitat Valenciana, sobre suelo no urbanizable, establecía como premisa que se formalizasen bien con motivo de la ejecución del planeamiento o en relación con la formulación y aprobación de planes o cualesquiera instrumentos de ordenación y gestión urbanística., criterio que recogió la disposición adicional cuarta de la Ley Valenciana 4/2004 y disposición adicional cuarta de la Ley 16/2005 o art. 172 de la Ley 5/2014.

Desde el prisma jurisprudencia, los convenios urbanísticos, aunque tengan por objeto la revisión, modificación o desarrollo del planeamiento urbanístico no se hallan conectados con el mismo, es decir, mantienen su autonomía. La sentencia de la Sala Tercera Sección Quinta del Tribunal Supremo de 28.02.2011 (fd. 3) pone de relieve esta interpretación:

(...) La doctrina de esta Sala sostiene, en efecto, que los convenios urbanísticos constituyen la manifestación de una actuación convencional frecuente en las Administraciones Públicas; que la misma puede tener por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor y que, aunque el convenio o acto convencional en cuestión se dirija a preparar y poner en marcha una alteración del planeamiento, constituye una realidad o un acto sustantivo independiente del procedimiento de modificación o revisión del Plan ( Sentencias de 6 de febrero de 2007 , 3 de febrero de 2003 , 7 de octubre de 2002 , 31 de enero de , 9 de marzo de 2001 , 24 de junio de 2000 ó 15 de marzo de 1997 )(...).

La autonomía de ambos instrumentos, convenio urbanístico e instrumento de planeamiento o gestión, significa que, aunque la Sala llegase a la conclusión que la firma del convenio urbanístico conllevaba la obligación del Ayuntamiento de definir una determinada programación del suelo, la negativa por parte del mismo no conllevaría su nulidad. Así lo han puesto de relieve numerosas sentencias de esta Sala y el Tribunal Supremo (sirva de ejemplo, la sentencia de la Sala Tercera Sección Quinta-23.12.2010).

SEXTO. - La incongruencia extra petita está conectada con el art. 24.1 de la CE, el Tribunal Constitucional ha dictado numerosas sentencias sobre este tema, por todas nos vamos a fijar en el fundamento de derecho sexto de la núm. 178/2014, incurre en exceso una resolución judicial (normalmente sentencia) cuando concede o se pronuncia sobre una pretensión no deducida por los litigantes, aunque fuera implícitamente:

(...) la denominada incongruencia por exceso o extra petitum, que se produce cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, e implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones. En este sentido ha de recordarse que el principio iura novit curia permite al Juez fundar el fallo en los preceptos legales o normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque los litigantes no las hubieren invocado, y que el juzgador sólo está vinculado por la esencia y sustancia de lo pedido y discutido en el pleito, no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formuladas por los litigantes, de forma que no existirá incongruencia extra petitum cuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una de ellas que, aun cuando no fuera formal y expresamente ejercitada, estuviera implícita o fuera consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el proceso. Más concretamente, desde la perspectiva constitucional, este Tribunal ha venido declarando reiteradamente que, para que la incongruencia por exceso adquiera relevancia constitucional y pueda ser constitutiva de una lesión del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ), se requiere que la desviación o desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes hayan formulado sus pretensiones, por conceder más de lo pedido (ultra petitum) o algo distinto de lo pedido (extra petitum), suponga una modificación sustancial del objeto procesal, con la consiguiente indefensión y sustracción a las partes del verdadero debate contradictorio, produciéndose un fallo extraño a las respectivas pretensiones de las partes, de forma que la decisión judicial se haya pronunciado sobre temas o materias no debatidas oportunamente en el proceso y respecto de las cuales, por consiguiente, las partes no tuvieron la oportunidad de ejercitar adecuadamente su derecho de defensa, formulando o exponiendo las alegaciones que tuvieran por conveniente en apoyo de sus respectivas posiciones procesales (...).

En nuestro caso, desestima el recurso en cuanto a la pretensión de declarar nula la resolución recurrida teniendo en cuenta que se dicta en ejecución de sentencia. Respecto al convenio urbanístico, ya dejo claro la sentencia de esta Sala y Sección Primera núm. 632/2018 de 5 de octubre de 2018 (rec. 9/2017- ECLI:ES:TSJCV:2018:3840) en fu fundamento de derecho quinto que el convenio devenía ineficaz en caso de

(...) Ahora bien, lo que sí es preciso retener de ese precepto marco, que nuestro caso sirve para regular la situación y que se integra por la norma 13 del artículo 29 de la ley 6/94 es que, lo que se resuelve, es el acuerdo de la adjudicación......Esto es importante porque, lo que propiamente se resuelve, no es el convenio, ni los acuerdos de la administración con urbanizador, sino que la norma urbanística valenciana, que constituyen elemento básico para determinar la relaciones entre urbanizador y la administración precisamente, pone de manifiesto que, lo resuelto es, indudablemente, el acuerdo de adjudicación del programa. La ineficacia del convenio posterior es una consecuencia de la resolución de la adjudicación . (...).

Como quiera que el convenio y los acuerdos del urbanizador con la Administración nunca fueron anulados sino que podían devenir ineficaces consecuencia de la resolución de la adjudicación, una vez anulada la resolución de adjudicación procede: restituir al urbanizador en su condición y mantener la eficacia del convenio y acuerdos de la Administración con el urbanizador. Vamos a desestimar el motivo.

SÉPTIMO. -En cuanto a la falta de motivación, se ha pronunciado al sentencia del Tribunal Constitucional núm. 102/2014, de 23 de junio, FJ 3, reiterada en la núm. 101/2015, de 25 de Mayo de 2015, el Ato Tribunal afirma que tiene la condición de relevante a efectos de producir indefensión cuando no expresa los criterios esenciales que han llevado al Juzgado o Tribunal a tomar una decisión, cuando la motivación es arbitraria o irrazonable o cuando la motivación tiene una argumentación formal pero carente de motivación material, convirtiéndose en puro voluntarismo judicial ( STC 30/2017-fd 5º). Igualmente ha señalado el Alto Tribunal que constituye infracción constitucional no dar respuesta a los motivos sustanciales debidamente planeados en un recurso contencioso administrativo ( STC 23/2018), singularmente la doctrina fijada por el TJUE con base al principio de primacía o la propia doctrina del Tribunal Constitucional ( SSTC 51/2016 o 77, 101 y 102/ 2021):

(...) "Este Tribunal viene expresando reiteradamente que la motivación se integra en el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE y consiste en la expresión de los criterios esenciales de la decisión o, lo que es lo mismo, su ratio decidendi ( SSTC 119/2003, de 16 junio ; 75/2005, de 4 abril , y 60/2008, de 26 mayo ), por lo que se produce infracción constitucional cuando no hay motivación -por carencia total-, o es insuficiente, pues está desprovista de razonabilidad, desconectada con la realidad de lo actuado. Del mismo modo, hemos afirmado que 'la arbitrariedad e irrazonabilidad se producen cuando la motivación es una mera apariencia. Son arbitrarias o irrazonables las resoluciones carentes de razón, dictadas por puro capricho, huérfanas de razones formales o materiales y que, por tanto, resultan mera expresión de voluntad ( STC 215/2006, de 3 de julio ), o, cuando, aún constatada la existencia formal de la argumentación, el resultado resulte fruto del mero voluntarismo judicial, o exponente de un proceso deductivo irracional o absurdo ( STC 248/2006, de 24 de julio ) (...).

La sentencia motiva su decisión en que se trata de una ejecución de sentencia de esta Sala y Sección Primera y, en cuanto a las indemnizaciones inadmite por no haber planteado al cuestión en vía administrativa. De todas formas, caso de mantener la decisión de la Administración como hace la sentencia apelada no es posible fijar indemnización. Se desestima el motivo.

OCTAVO. -En cuanto al resto de los motivos de impugnación, "Arbitrariedad e incongruencia en la que incurre la sentencia objeto de apelación. Ausencia de razonamientos fácticos y jurídicos que provoca una absoluta falta de motivación, que la aleja de las reglas de la lógica y de la razón. La sentencia no recoge ninguna relación de hechos probados", estimamos que están contestados en los fundamentos anteriores, de todas formas, el elemento esencial lo fijó nuestra anterior sentencia -fundamento de derecho octavo-"B"- cuando afirma:

(...) Dado el importe de las obras de urbanización que se han ejecutado en este programa, que ascienden a más de dieciocho millones de euros, y que están concluidas en casi 96 por cien, a expensas de la realización de la línea eléctrica a la que antes nos hemos referido, cuya tardanza en la ejecución, no es imputable al urbanizador; resulta que, el importe de lo que falta por materializar, que no constituye propiamente obra urbanizadora, alcanza al 3,75 del presupuesto de ejecución comprometido; de manera que, dado este porcentaje, nos parece que hubiera sido mucho más correcto y razonable que, la administración, antes de resolver, hubiese intimidado a la sociedad urbanizadora, mediante la imposición de las penalidades que estuvieran previstas, (3.3.1 de la proposición Jurídico-Económica aceptada y convertida en Programa, por la adjudicación). Esta es una de las soluciones, que previene las normas que hemos mencionado para los casos como el presente, en la que prácticamente se ha ejecutado toda la obra de urbanización comprometida.

Por otra parte, la administración, podría perfectamente hacer efectivo el aval prestado en garantía de lo comprometido en la proposición, a tenor de lo que previene el art 29.8 de la LRAU, incautándolo, hasta el importe actualizado del compromiso ofertado, que como sabemos ascendía a la cantidad de 450.000 €.

Además, nos parece y esto es esencial, que antes de proceder a la resolución de la adjudicación, con las gravísimas consecuencias que ello implica, era necesario requerir al actor e intimidarle para que ejecutase la obra comprometida o especificase las razones por las cuales esa obra no se iba o podía realizar. Si no existe este requerimiento o intimidación, entendemos que, dada la cuantía de la obra no finalizada, no puede la administración, (principio de proporcionalidad), directamente, acudir a la resolución de la adjudicación. (...).

Bastaría con la reproducción de este párrafo de la sentencia anterior para desestimar la demanda en su totalidad.

NOVENO. -De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998, procede imponer las costas procesales al haber sido desestimado el recurso de apelación. Se fija la cantidad de 1500 € por todos los conceptos.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.