Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 299/2016 de 03 de Mayo de 2018

Encabezamiento

T.S.J.C.V
Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Primera
RA nº 1/299/2016
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
En la Ciudad de Valencia, a 3 de mayo de 2018.
VISTO por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. D. Mariano Miguel Ferrando Marzal,
Presidente, D. Carlos Altarriba Cano, D. Desamparados Iruela Jiménez, D. Estrella Blanes Rodríguez y D.
Laura Alabau Martí, Magistrados, han pronunciado la siguiente:
SENTENCIA Nº: 307
En el recurso de apelación tramitado con el nº 299/2016, en que han sido parte, como apelante
Ayuntamiento de Crevillent representado por el Procurador de los Tribunales D. Celia Sin Sanchez bajo la
dirección letrada de D. José Luís Martínez Morales, como apelado D. Carlos Jesús representado por D.
Rosario Mateu García Procurador de los Tribunales y defendido por D. María Asunción Navarro Rocamora
Letrado, siendo Magistrado ponente la Ilma. Sra. D. Laura Alabau Martí.

Antecedentes

PRIMERO .- En los autos de recurso contencioso-administrativo seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Elche con el número 858/12, a instancia de D. Carlos Jesús contra inactividad municipal en relación al impulso del Programa 'Cerámica la Esperanza', adjudicado mediante acuerdo plenario de 24 de abril de 2002 en fecha 22 de marzo de 2.016 recayó sentencia, cuyo fallo dice: ' Que estimando parcialmente el recurso presentado por Carlos Jesús frente al Excmo. Ayuntamiento de Crevillente, DEBO DECLARAR y DECLARO la INACTIVIDAD de la Administración, condenado al Excmo.

Ayuntamiento de Crevillente a que en el plazo improrrogable de UN MES a contar desde la notificación de la presente, adopte las medidas necesarias para el cumplimiento de las previsiones del Programa que permitan la conclusión de las obras de urbanización y la obtención por parte del recurrente de la licencia de ocupación y puesta en funcionamiento pretendida .'

SEGUNDO .- Contra dicha sentencia se interpuso por la representación de la parte demanda, en tiempo y forma, recurso de apelación que fue admitido, dándose traslado a la actora D. Carlos Jesús formuló oposición al recurso, con emplazamiento ante esta Sala.



TERCERO .- Elevados los indicados autos a este Tribunal, y una vez recibidos y formado el correspondiente rollo, personadas las partes se señaló para la votación y fallo el día 25 de abril de 2.018.



CUARTO .- Se han cumplido en ambas instancias todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO. 1. La sentencia de instancia resuelve el recurso interpuesto contra la indicada inactividad, estimándolo parcialmente.

En suplico de la demanda se pretendía: 'Estime el recurso interpuesto contra la inactividad de la Administración a nuestra petición de fecha 20 de julio de 2012, por la que se insta al Ayuntamiento de Crevillente para que proceda a desarrollar la actividad administrativa necesaria para el cumplimiento de las previsiones de Programa que permitan la conclusión de las obras de urbanización y en definitiva la obtención de licencia de ocupación y puesta en funcionamiento de la actividad que titula el recurrente y para la que dispone de título legitimante en el ámbito del sector Cerámica la Asunción condenando a la Administración a la obligación de declarar la caducidad y resolución del programa asumiendo la gestión directa de actuación con el objeto de concluir la obra pública de urbanización. Se condene a a la Administración demandada al pago de los daños y perjuicios ocasionados a la parte actora, los cuales se concretaran en ejecución de sentencia. Costas' La sentencia se funda en las siguientes consideraciones: Examinado el contenido del Expediente Administrativo y a la vista de las alegaciones vertidas por ambas partes, considera la que suscribe, que en el caso que nos ocupa, nos hallamos ante un evidente caso de inactividad de la Administración. Y ello por cuanto que, ha quedado probado: - Que el ámbito territorial de la Actuación Integrada - sector 'Cerámica La Asunción'-, fue objeto de Programación mediante acuerdo del Ayuntamiento Pleno de fecha 24 de abril de 2002, adjudicándose la condición de Agente Publico Urbanizador a la Agrupación de Interés Urbanístico 'Cerámica La Esperanza' - Folios 1 a 4 del Anexo del Expediente Administrativo-, siendo suscrito el oportuno Convenio Urbanístico en fecha 9 de junio de 2004.

- Que en dicho Convenio, se indicaba que el plazo de ejecución del Programa era de TRES AÑOS,- al haber sido escogido el trámite de adjudicación Preferente-, plazo que no sólo expiró sin que las obras se encontrasen finalizadas, sino que además, doce años después de la firma del Convenio, las obras permanecían paralizadas, sin ninguna certidumbre de continuidad ni finalización - tal y como se infiere del informe emitido por el Arquitecto Municipal de fecha 24 de noviembre de 2014-, siendo la causa de tal paralización la circunstancia de que no se encontraban garantizados los valores patrimoniales de los propietarios de la Actuación, los cuales han retribuido al urbanizador y éste no ha garantizado su obligación de conversión del solar en parcelas (según Informe del Jefe del Servicio Jurídico de fecha 27 de noviembre de 2014).

- Que dicha paralización sine die, afecta - entre otros- al recurrente, quien pese a haber concluido la obra de edificación de la nave y porche en polígono industrial, y haber obtenido licencia de actividad, no puede obtener la licencia de puesta en funcionamiento de la actividad por no haber sido concluidas ni recepcionadas las obras de urbanización por parte del Ayuntamiento.

Del transcrito relato de hechos, resulta claro y patente, que en el caso de Autos el Excmo. Ayuntamiento de Crevillente ha incurrido en inactividad, dado que, pese a los requerimientos dirigidos al efecto por el recurrente, no ha adoptado las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de obligaciones y plazos por parte del Agente Urbanizador, dada la misión de control, tutela y fiscalización de los Programas que la norma le impone. La Administración debería haber reaccionado ante el incumplimiento reiterado y periódico de los plazos y compromisos asumidos por el Urbanizador, bien declarando la caducidad del mismo (ex artículo 29.10 de la LRAU), bien acordando su resolución (ex artículo 143 de la LUV ) imponiendo en su caso las oportunas penalizaciones al agente publico urbanizador. Pero lo que no es dable es que la Administración permanezca impasible ante tal situación, permitiendo la paralización de las obras sin plazo cierto de reanudación, al tiempo que concede licencias de edificación en dicho ámbito y licencia de actividad, que luego no va a poder ser ejercida ni desarrollada, por la falta de diligencia de la Administración en su deber jurídico de control y tutela de los Programas.

La estimación de la existencia de inactividad de la Administración debe conducir a la condena a la misma a que actúe, adoptando cuantas medidas sean necesarias para garantizar la efectiva conclusión de las obras, que podrán, en su caso comportar la declaración de caducidad y resolución del Programa con la consiguiente asunción de la gestión directa de la actuación.



TERCERO.-Cuestión distinta es la referente a la Responsabilidad Patrimonial de la Administración que de manera conjunta se postula, la cual no puede ser admitida, dado que, en su caso, la misma deberá ser planteada previamente en la via administrativa, concretando con claridad cuales son los daños y perjuicios padecidos y el importe de los mismos, así como la necesaria existencia de nexo causal entre tales perjuicios y la actuación de la Administración. La jurisdicción contencioso administrativa ostenta una potestad meramente revisora del proceder de la Administración, de suerte que, no habiendo sido planteada esta cuestión en la vía administrativa previa, y no estando cuantificados los daños- ni tan siquiera fijadas las bases para su cálculo-, no procede acceder a lo peticionado.

Las anteriores consideraciones conducen inexorablemente a la estimación parcial del recurso presentado.

2. El apelante Ayuntamiento de Crevillente indica como antecedentes, que de la solicitud relativa a inactividad presentada por la recurrente en 20-7-12 se dio traslado al agente urbanizador y fue debidamente tramitada; la actora había obtenido licencia de obra mayor 46/2009 sin que hubieran concluido las obras del Programa, por lo que cuando la solicitó tenía conocimiento del estado de ejecución de las obras y su gestión indirecta; que el art. 29.5 LRAU establece un plazo quinquenal que ya había transcurrido cuando el recurrente adquirió su finca en 2-2-09, pues el convenio urbanístico se firmó en 9-6-04.

Si bien el estado de ejecución de las obras está certificado por el fedatario municipal, niega que el Ayuntamiento haya dejado de desplegar actividad administrativa para la consecución de las previsiones del Programa, que no cabe confundir con el incumplimiento de los plazos por el agente urbanizador, y que la demandante no ha probado.

Como motivos del recurso, indica la indefinición de la pretensión de la demanda, y de la sentencia en su fallo, que considera no resulta admisible al convertir al Juzgado en el órgano administrativo supervisor del cumplimiento o ejecución del Programa. La demanda tras esta pretensión indefinida concreta la adopción de decisiones de carácter jurídico: incautación de garantías, resolución del Programa, penalidades...y licencia, ajena a la conclusión de la obra. No se solicita una actuación material.

Inconcreción de la sentencia en relación al art. 32.1 LRJCA , vulnerando el art. 29 en cuanto no se trata de una prestación concreta, y en cualquier caso, requeriría actos de aplicación. En ningún caso cabe asociar el otorgamiento de licencia de ocupación a la conclusión del Programa.

Por último se refiere a la desestimación de la pretensión indemnizatoria, en cuanto invita a su previa reclamación en vía administrativa, debiendo limitarse a desestimarla al no concurrir los presupuestos necesarios.

3. Por la parte apelada se sostuvo oposición al recurso, refiriéndose a las licencias con que cuenta y la situación derivada de la falta de conclusión de las obras.

El conocimiento de la situación y la afección de la finca a las cargas urbanísticas no obsta al deber de la Administración de velar por su adecuado desarrollo.

A continuación se refiere a los hitos de desarrollo del Programa, así como haber transcurrido a fecha de su escrito trece años desde su adjudicación, estando paralizadas, como resulta del informe del Jefe del Servicio Jurídico de fecha 24-11-14, siendo evidente y palmaria la inactividad municipal. No consta acta de replanteo, ni certificación parcial de las obras en el Ayuntamiento desconociendo incluso el estado de dichas obras.

Se refiere a la interpretación amplia de la potestad jurisdiccional ante la inactividad administrativa.



SEGUNDO .- En relación al ámbito del recurso contencioso contra inactividad de la Administración y potestad del Juez o Tribunal de control sobre la misma, el art. 29 LRJCA dispone: 1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración .; en relación con el objeto de recurso previsto en el art. 25 el cual contempla recurso contra la inactividad de la Administración.

Al respecto, la propia Exposición de Motivos de la Ley 29/98 de 13 de julio, indica: Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo.

De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.

Es decir, superado el estrecho marco preconstitucional de control de la actividad administrativa por parte de los Tribunales, establecido por la anterior LRJCA de 1956, y ampliado el objeto de recurso precisamente a la inactividad, resulta indudable que la competencia de los Juzgados y Tribunales se extiende al control de la ejecución no sólo del Programa, sino de cualesquiera actuaciones a que la Administración venga obligada en el marco de las condiciones establecidas por el art. 29 ya citado; tal disposición integra la garantía de tutela judicial efectiva consagrada por el art 24 CE a que también se refiere la Exposición de Motivos cuando indica: Sólo a raíz de la Constitución de 1978 se garantizan en nuestro país plenamente los postulados del Estado de Derecho y, entre ellos, el derecho de toda persona a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos, el sometimiento de la Administración pública a la ley y al derecho y el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa por los Tribunales.

En nuestro caso, mediante acuerdo plenario de fecha 24 de abril de 2002 fue aprobado el Programa de actuación integrada para desarrollo del Sector Industrial Cerámica la Asunción del PGOU de Crevillente, y adjudicada la condición de urbanizador a la Agrupación de Interés Urbanístico, de modo que existiendo plazo para su ejecución, como veremos, y establecidas tanto por la Ley como por el acuerdo aprobatorio y el Convenio Urbanístico, la potestad y correlativa obligación de control de la ejecución e impulso del Programa, y ostentando el recurrente la condición de propietario afectado, resulta indudable la concurrencia de los requisitos de ejercicio de la acción previstos en los arts. 29 y 32 LRJCA .

En cuanto a la mención de obtención de licencia de primera ocupación y funcionamiento de la actividad, la actora no pretende su concesión en el recurso, sino que se invoca como título legitimador de la acción, de su condición de perjudicado en el sentido de requerir la conclusión de las obras al objeto de poder solicitar y obtener tales licencias.



TERCERO. El Ayuntamiento apelante niega inactividad administrativa en la ejecución del Programa, incluso que exista plazo para su ejecución, afirmando que su determinación requeriría actos concretos de aplicación terminando por calificar el fallo de vago e indeterminado, volviendo a la noción según la cual la acción entablada no encontraría encaje en los términos del art. 29.1 LRJCA .

Examinado el anexo I al expediente administrativo, obra acuerdo de 24 de abril de 2002 el cual aprueba la documentación presentada por la AIU 'Cerámica la Asunción' comprensiva de PRI, PAI, anteproyecto de urbanización y proyecto de reparcelación, imponiendo a la AIU adjudicataria la prestación de garantía por el 7% del PEM, y otras determinaciones en orden a las cuotas urbanísticas.

A los folios 6 y ss figura el convenio urbanístico, de fecha 9 de junio de 2004. Al mismo consta que la garantía ha sido prestada, así como la sujeción del Agente Urbanizador a las responsabilidades previstas en el art. 29.7 y 66.4 LRAU para incumplimiento, y al Ayuntamiento la vigilancia en la ejecución de la urbanización.

El anexo II al expediente comprende entre otros la alternativa técnica propuesta por la AIU y aprobada, cuyo ordinal 5 fija un plazo de ejecución de tres años menos un día, a contar desde las últimas publicaciones de los anuncios relativos a las aprobaciones correspondientes.

Al mismo anexo consta informe jurídico y técnico emitidos respectivamente por el Jefe de Servicio Jurídico de Urbanismo y Arquitecto municipal, de 27 y 24 noviembre de 2014.

El primero afirma que constituye motivo de paralización de las obras, las desavenencias económicas entre los propietarios al tratarse de un Sector con elevado grado de consolidación de naves, y la interposición de una querella contra los anteriores responsables de la AIU.

El segundo, refleja la falta de ejecución de servicios y el estado de abandono así como deficiente elaboración de los ejecutados, indicando que 'debería redactarse por la Dirección Facultativa de las obras un proyecto de subsanación de las deficiencias y las actuaciones necesarias para terminación de las obras'.

El art. 217 LEC de aplicación supletoria a nuestra materia establece tras plasmar el genérico principio onus probandi , su relativización conforme a los criterios de disponibilidad y facilidad probatoria de cada una de las partes del proceso, resultando en nuestro caso que formulado recurso contra inactividad administrativa, consistente por su propia naturaleza en ausencia de hechos o hechos negativos, incumbe a la Administración acreditar siquiera someramente el despliegue de mecanismos de impulso o agilización de aquello que en virtud tanto de disposición legal como de los términos del acuerdo plenario y del convenio, le competía.

Por el contrario, la Administración no acredita haber adoptado ninguna iniciativa a lo largo de diez años transcurridos entre aquella aprobación y la interposición del recurso, para la conclusión de las obras. Por el contrario, del contenido de los informes técnicos citados se desprende que el Ayuntamiento ha adoptado una actitud tendente a abandonar a criterio de la AIU la ejecución o no del Programa, olvidando que la AIU es un agente urbanizador que no representa los intereses de todos los propietarios, ni mucho menos detenta la responsabilidad de tutela del interés público en materia urbanística, de planeamiento y su gestión y ejecución.

La AIU como dispone el art. 49 LRAU, no es más que una Agrupación que representa los intereses de la mayoría de los propietarios y por ello detenta ciertos derechos de adjudicación preferente; en lo demás, no deja de constituir un supuesto de gestión indirecta del Programa, y viene sujeta a las mismas garantías y responsabilidades que cualquier agente urbanizador particular.

El contenido de las mismas, dispuesto por el art. 29.10 LRAU, se concreta en la fijación de un plazo - ya veíamos que la Alternativa Técnica preveía otro más breve, aprobado por el acuerdo plenario comprensivo del Programa-, consistente en un año entre su aprobación e inicio de las obras, y cinco para su conclusión, habiendo transcurrido con creces todos ellos.

En particular dispone: 10. Relaciones entre el adjudicatario particular y la Administración La Administración ejercerá sus potestades públicas (como la expropiación o la reparcelación forzosa) cuando resulte necesario para desarrollar la Actuación. El Urbanizador puede proponerlo, redactando los proyectos técnicos y financiando los gastos que ello conlleve.

El incumplimiento del plazo de ejecución de un Programa determinará, salvo prórroga justificada en causa de interés público, la caducidad de la adjudicación. El adjudicatario que incumpla sus compromisos puede ser objeto de las penas contractuales previstas en el propio Programa y ser, en casos graves, privado de su condición de Urbanizador.

Por tanto, se aprecia abandono de sus funciones de tutela y vigilancia en la ejecución de la urbanización por la Administración demandada, en perjuicio de los propietarios y en particular del recurrente, constitutiva de inactividad contraria al Ordenamiento.

El fallo de la sentencia opta por no imponer medidas concretas al Ayuntamiento, sino instarle a cumplir cuanto le incumbe, y se considere más adecuado en el marco de la discrecionalidad que en este ámbito corresponde a la Administración titular de competencia en materia urbanística, sin que ello comporte indeterminación ni ausencia de fijación de las prestaciones concretas a que se refiere el art. 29 LRJCA : la prestación consiste en terminación de las obras, que constituye responsabilidad de la Administración, bien instando al agente urbanizador por los medios coercitivos que el precepto establece, bien resolviendo la adjudicación por caducidad y asumiendo la gestión directa. Éste punto es el que no determina el fallo, sino que deja a criterio de la Administración, previa enumeración de las posibilidades en su fundamento de derecho segundo, la elección de la vía más adecuada.

Con ello se erige en vigilante, efectivamente, del cumplimiento por la Administración, pero no en órgano administrativo supervisor del cumplimiento o ejecución del Programa, como pretende el apelante, sino en órgano jurisdiccional que garantiza la tutela judicial efectiva frente a inactividad administrativa mediante la declaración y, de ser necesario, mediante la ejecución conforme a los arts. 103 , 104 , 108 y concordantes LRJCA .

Por último, la pretensión indemnizatoria es desestimatoria, careciendo de legitimación el Ayuntamiento para recurrirla conforme a los arts. 82 en relación con 19 LRJCA, así como 448 LEC , por faltar el requisito de perjuicio.



CUARTO. Por todo lo expuesto procede la desestimación del recurso de apelación formulado por por Ayuntamiento de Crevillente de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 LJCA , se imponen las costas con el límite máximo de 600 € Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por Ayuntamiento de Crevillent siendo apelado D. Carlos Jesús contra la sentencia de fecha 22 de marzo de 2.016 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo único de Elche, confirmándola en sus propios términos.

Con imposición de costas al Ayuntamiento en los términos del fundamento jurídico anterior.

Esta Sentencia no es firme y es susceptible, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , de recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación justificando el interés casacional, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los autos con el expediente administrativo al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación. La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr.

Magistrado Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste, doy fe.