Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 36/2016 de 12 de Febrero de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sección-Refuerzo
Recurso de apelación nº 36/2016
ILMO. SR. PRESIDENTE:
D. Mariano Ferrando Marzal.
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:
D. Edilberto José Narbón Lainez
Dª. Natalia de la Iglesia Vicente.
En Valencia, a 12 de febrero de 2018
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso de apelación 36/2016 interpuesto por la mercantil Nou Litoral,
S.A., representada por la Procuradora D.ª Esther Pérez Hernández contra la sentencia nº 328/2015 de fecha
24 de julio de 2015, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Alicante en el
procedimiento ordinario 281/2014, y como apelado, el Ayuntamiento de Denia representado por la Procuradora
D.ª Cristina Penades Pinilla.
Siendo Ponente la Ilma. Sra. Doña Natalia de la Iglesia Vicente quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Alicante dictó en fecha 24 de julio de 2015, sentencia nº 328/15 con el siguiente fallo: 'Que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Nou Litoral contra el Ayuntamiento de Denia, en impugnación de la resolución expresada en el encabezamiento, declarando ajustada a derecho la misma'.



SEGUNDO .- Notificada la resolución a las partes interesadas, la mercantil Nou Litoral, S.L., interpuso recurso de apelación dentro de plazo suplicando que se revocase la sentencia de instancia dictando la nulidad Resolución de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Denia celebrada el 26 de febrero de 2014, por la que se desestima la pretensión de responsabilidad patrimonial solicitada por Nou Litoral al Ayuntamiento de Denia (Alicante) y se declarase como situación jurídica individualizada la existencia de la responsabilidad patrimonial exigida, especialmente en lo que afecta a los gastos ocasionados derivados de la tramitación de la Programación del Sector Racons-2 de Valencia y el derecho de la actora a percibir la indemnización económica correspondiente.



TERCERO.- Dado traslado al apelado presentó escrito manifestando su oposición a la apelación, el Ayuntamiento de Denia.



CUARTO .- Admitido a trámite por el Juzgado se elevaron los autos a la Sala, y se formó el correspondiente rollo de apelación. Personadas las partes, y no habiéndose solicitado el recibimiento del recurso a prueba, ni la celebración de vista o presentación de conclusiones, se señaló para votación y fallo el día 29-01- 2018.

Fundamentos

PRIMERO .- Constituye el objeto del presente recurso de apelación, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Alicante dictada en fecha 24 de julio de 2015 , sentencia nº 328/15 con el siguiente fallo tras la aclaración efectuada por auto de fecha 14 de octubre de 2015: 'Que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Nou Litoral contra el Ayuntamiento de Denia, en impugnación de la resolución expresada en el encabezamiento, declarando ajustada a derecho la misma. Sin condena en costas a ninguna de las partes'.

La sentencia de instancia, resuelve la cuestión litigiosa en sentido desestimatorio del recurso contencioso-administrativo. La fundamentación para desestimar es la siguiente.

Realiza primero un iter fáctico consistente en: Por sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ Madrid de fecha 7 de julio de 2003 , se anuló el Plan General de Ordenación Urbana de Denia, del año 2000. Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 28 de abril de 2005, se solicitó del Conseller de Territorio y Vivienda la elaboración y aprobación de un Planeamiento General Transitorio, que se aprobó en fecha 27 de septiembre de 2005 (con publicación en el BOP de 13 de enero de 2006). En dicho Plan General Transitorio se clasificaron los terrenos de la hoy recurrente como suelo urbanizable. La recurrente al amparo de lo establecido en el art. 130 LUV , con fecha 12 de junio de 2007 instó la iniciación del procedimiento de concurso para el desarrollo y ejecución mediante gestión indirecta del PAI de la Unidad del Sector de Suelo Urbanizable Racons 2, con fecha 8 de octubre de 2008 se retiró la solicitud. El 10 de febrero de 2011 la actora presentó nueva solicitud procediendo a dar publicidad al inicio del concurso de programación del Sector Racons-2 con anuncio en el Diario Oficial de la Unión Europea, tras lo que la entidad procedió a someter a información pública su alternativa técnica y toda la documentación para la gestión indirecta del PAI del Sector Racons-2 del Plan General Transitorio de Denia. En fecha 24 de octubre de 2011, se presentó por el actor ante el Ayuntamiento de Denia copia del Acta de Protocolización del PAI. El 19 de agosto de 2011 ya se había dictado Resolución de Alcaldía del Ayuntamiento de Denia por la que se requería a Nou Litoral, S.L., para que a) desvirtúe el anuncio de licitación del programa de desarrollo del sector Racons-2 mediante la inserción de esa resolución en los mismos medios empleados para publicar ese anuncio, b) se abstenga de realizar cualesquiera trámites correspondientes al procedimiento para la gestión indirecta el programa de desarrollo del sector Racons-2 dado su solicitud de inicio al respecto ha de reputarse desestimada, c) que retire la fianza depositada en la Tesorería municipal por importe de 342.088,25 euros. Dicha Resolución de Alcaldía fue recurrida en vía jurisdiccional, recurso archivado por pérdida sobrevenida de objeto al haberse declarado la nulidad del Plan General Transitorio de Denia mediante sentencia del Tribunal Supremo de 13 de septiembre de 2012 , lo cual determinó la reviviscencia del PGOU de 1972. Mediante Decreto 54/2013 de 26 de abril, del Consell, se suspendió la vigencia del PGOU de Denia de 1972 y se estableció el régimen urbanístico transitoriamente aplicable, hasta la aprobación del PGOU en trámite, lo que se publicó en el DOCV de 3 de mayo de 2013 y que ha clasificado los terrenos de la actora como suelo rural protegido, denominado MO-06 al tratarse de suelo estratégico según el PATFOR.

Respecto del primer concepto por el que se realiza la reclamación de responsabilidad patrimonial, esto es, la depreciación de los terrenos por ella adquiridos en el año 2006 al tener una inicial clasificación de suelo urbanizable y en la actualidad la de suelo no urbanizable con una calificación de protección forestal, la desestima. Como cuestión previa precisa que el objeto del presente proceso lo constituye la resolución de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Denia de fecha 26 de febrero de 2014 y por tanto excede del objeto del proceso el Decreto 54/2013, de 26 de abril del Consell. Cita una Jurisprudencia consolidada y concluye que por la mercantil Nou Litoral, S.L., no se ha producido la patrimonialización de su derecho al aprovechamiento sobre el suelo en cuestión, ni en momento alguno se ha adquirido la condición de agente urbanizador por lo que no existiendo derechos consolidados, no puede surgir el derecho a ser indemnizada por el cambio de planeamiento.

Respecto del segundo concepto de reclamación de responsabilidad, esto es, los gastos ocasionados por la propuesta de Programa de Actuación Integrada que no llegó a ser aprobada, también lo desestimó.

Cita los art. 130.4 y 5 de la LUV y el art. 280 ROGTU que en relación con los art. 130.2 y 131.1 de la LUV determinan la documentación que se ha de acompañar a la solicitud de inicio del concurso de programación.

Y concluye sobre dicha base normativa que las solicitudes presentadas por la hoy recurrente en fecha 12 de junio de 2007, 8 de octubre de 2008, y 10 de febrero de 2011 resultaron desestimadas, por operar el silencio administrativo negativo, a lo que se añade la falta de cumplimiento de los requisitos, documentos y plazos legalmente establecidos al efecto, así como la existencia de resolución expresa del Ayuntamiento de fecha 29 de agosto de 2011, requiriendo a la mercantil Nou Litoral, S.L., para que desvirtúe el anuncio de licitación del programa de desarrollo del sector Racons-2 y se abstenga de realizar cualesquiera trámites correspondientes al procedimiento para la gestión indirecta de dicho programa. De lo actuado se desprende que ni se han elaborado unas bases para gestionar el Sector Racons-2 ni se ha desarrollado actuación alguna tendente a la iniciación de la Programación del mencionado Sector.



SEGUNDO .- La parte apelante impugna la sentencia por los siguientes motivos.

Afirma que existe una incongruencia omisiva de la sentencia amparada en que no es objeto del proceso el Decreto 54/2013 de 26 de abril del Consell por el que se ha procedido a la suspensión de la vigencia del Plan General de Ordenación Urbana de Denia de 1972 y se ha establecido el régimen urbanístico transitoriamente aplicable en tanto culmine el procedimiento de aprobación del plan general en trámite (en adelante RUT). Y ello porque tanto el Plan General Transitorio de Denia, como el Decreto 54/2013 han sido aprobados por la Generalitat a petición del Ayuntamiento de Denia haciendo uso de la excepcionalidad que contempla la norma, art. 82 LUV . La delegación competencial es a iniciativa del Ayuntamiento de Denia, aunque la tramitación se realiza de forma consensuada al tratarse de una situación excepcional. Así el suelo que era urbanizable en trámite ha pasado a ser no urbanizable de protección forestal y así lo que compró el actor en escritura pública por 21.192.594,22 euros, vale ahora según informe pericial aportado, 391.816,06 euros. Se resaltan escritos de ambas Administraciones y se indica que ambas se excluyen de las posibles responsabilidades, el Ayuntamiento asegura que se limita a incorporar los informes de la Generalitat, y esta indica que es el Ayuntamiento de Denia el que a través del Plan General debe clasificar el suelo, pero lo cierto es que el RUT se hace en colaboración interadministrativa por lo que ambas son responsables.

Respecto de la segunda petición indemnizatoria, se precisa que la actora en su condición de agente urbanizador instó hasta por dos ocasiones el inicio de la programación. En la tercera vez que lo solicita lo hace al amparo de lo regulado en el art. 130.5 de la LUV , procediendo a dar publicidad al inicio del Concurso de Programación del Sector Racons-2 y a presentar Alternativa Técnica como agente urbanizador al referido sector por entender que se daban todos los requisitos que exigía la norma. Incurre la sentencia en error al afirmar que el procedimiento de programación iniciado por el actor no cumplía con los requisitos que establecía la normativa urbanística. Niega que se haya producido un silencio negativo del art. 130.4 LUV porque en el informe pericial (folio 97 y 98 EA) consta que el Programa presentado por el actor no alteraba ni el Plan Transitorio ni sus Directrices, siendo un desarrollo normal de lo previsto en dicho Plan, por lo que debe operar el silencio positivo del art. 130.5 LUV . Niega también que faltase documentación, remitiéndose al folio 47 del EA. Y también impugna el pronunciamiento de la sentencia referido a que existía una Resolución expresa desestimatoria del inicio de la programación, puesto que la Resolución de 29 de agosto de 2011 no cumple los requisitos de desestimación del artículo 130.3 LUV atendiendo a su contenido (Primero.- Requerir a Nou Litoral, S.L., para que desvitúe el anuncio de licitación...Segundo.- Requerir a Nou Litoral, S.L., para que se abstenga de realizar cualesquiera trámites correspondientes al procedimiento para la gestión indirecta...Tercero.- Requerir a Nou Litoral para que retire la fianza depositada en la Tesorería municipal por importe de 342.088,25 euros.

Por último y respecto de la primera petición indemnizatoria afirma la procedencia de la indemnización en virtud del art. 35 Texto Refundido de la Ley del Suelo . Ya que la ejecución no se ha llevado a cabo por causas imputables a la Administración, mientras que el actor ha intentado promover y desarrollar el citado Sector, única manera que tenía de poder patrimonializar el aprovechamiento.



TERCERO.- El apelado, el Ayuntamiento de Denia se opone al recurso de apelación.

Hace suyos los pronunciamientos de la sentencia.

Niega la incongruencia omisiva ya que la sentencia lo que hace es centrar la cuestión objeto de debate.

Niega el silencio positivo y el cumplimiento de los requisitos del art. 280 ROGTU , resaltando la Resolución del Ayuntamiento de Denia de 29 de agosto de 2011.

Afirma la improcedencia de la indemnización puesto que no se ha patrimonializado el derecho de aprovechamiento.



CUARTO.- Para resolver el recurso de apelación hay que partir de los dos conceptos de responsabilidad que se solicitan.

La regulación configura la responsabilidad patrimonial de la Administración ( arts. 106.2 de la Constitución , 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , 54 de la Ley de Bases de Régimen Local y 139 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre ), como una responsabilidad directa y objetiva, que obliga a aquélla a indemnizar toda lesión que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; teniendo en cuenta que no todo daño que produzca la Administración es indemnizable, sino tan sólo los que merezcan la consideración de lesión, entendida, según la doctrina y jurisprudencia, como daño antijurídico, no porque la conducta de quien lo causa sea contraria a Derecho, sino porque el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo ( art. 141.1 de la Ley 30/92 ), por no existir causas de justificación que lo legitimen. Para que el daño sea indemnizable, además, ha de ser real y efectivo, evaluable económicamente y individualizado en relación con una persona o grupo de personas ( art. 139.2 de la Ley 30/92 ); debe incidir sobre bienes o derechos, no sobre meras expectativas, debe ser imputable a la Administración y por último debe derivarse, en una relación de causa a efecto, de la actividad de aquélla, correspondiendo la prueba de la concurrencia de todos estos requisitos al que reclama. Es esencial por tanto determinar si se da la relación de causa a efecto referida entre el hecho imputado a la Administración (funcionamiento anormal de un servicio público municipal) y los daños y perjuicios reclamados. La jurisprudencia ha exigido tradicionalmente que el nexo causal sea directo, inmediato y exclusivo ( SSTS de 20- 1-84, 24-3-84 , 30-12-85 , 20-1-86 etc.). Lo cual supone desestimar sistemáticamente todas las pretensiones de indemnización cuando interfiere en aquel, de alguna manera, la culpa de la víctima ( SSTS de 20-6-84 y 2-4-86 EDJ 1986/2334, entre otras) o de un tercero. Sin embargo frente a esta línea tradicional de la jurisprudencia, aparece otra, más razonable, que no exige la exclusividad del nexo causal ( SSTS de 12-2-80 , 30-3-82 , 12-5-82 y 11-10-84 , entre otras), y que por tanto no excluye la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando interviene en la producción del daño, además de ella misma, la propia víctima ( SSTS de 31-1-84 , 7-7-84 , 11-10-84 , 18-12-85 y 28-1-86 EDJ 1986/896), o un tercero ( STS. de 23-3-79 ), salvo que la conducta de uno y de otro sean tan intensas que el daño no se hubiera producido sin ellas ( SSTS 4-7-80 y 16-5-84 ). Supuestos en los que procede hacer un reparto proporcional del importe de la indemnización entre los agentes que participaron en la producción del daño, bien moderando ese importe ( SSTS 31-1-84 y 11-10-84 ), o acogiendo la teoría de la compensación de culpas para efectuar un reparto equitativo del montante de aquélla ( SSTS de 17-3-82 , 12-5-82 y 7-7-84 , entre otras).

Una nutrida jurisprudencia (reiterada en las SSTS -3ª- 29 de enero , 10 de febrero y 9 de marzo de 1998 ) ha definido los requisitos de éxito de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración en torno a las siguientes proposiciones: A) La acreditación de la realidad del resultado dañoso -'en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas'-; B) La antijuridicidad de la lesión producida por no concurrir en la persona afectada el deber jurídico de soportar el perjuicio patrimonial producido. La antijuridicidad opera como presupuesto de la imputación del daño. Así, señala la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1996 que 'no es el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración'. El criterio se recoge, así mismo, en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 2000 , al interpretar que: 'El título de atribución concurre, así, cuando se aprecia que el sujeto perjudicado no tenía el deber jurídico de soportar el daño (hoy la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común plasma normativamente este requisito al establecer en su artículo 141.1 que 'Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley (...)'). Así puede ocurrir, entre otros supuestos, cuando se aprecia que la actividad administrativa genera un riesgo o un sacrificio especial para una persona o un grupo de personas cuyas consecuencias dañosas no deben ser soportadas por los perjudicados, o cuando del ordenamiento se infiere la existencia de un mandato que impone la asunción de las consecuencias perjudiciales o negativas de la actividad realizada por parte de quien la lleva a cabo.'. C) La imputabilidad a la Administración demandada de la actividad causante del daño o perjuicio. Lo que supone la existencia de un nexo de causalidad entre la actividad administrativa y el perjuicio padecido. La Sala Tercera del Tribunal Supremo tiene declarado, desde la sentencia de 27 de octubre de 1998 (recurso de apelación núm. 7269/1992 ), que el examen de la relación de causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual debe tomar en consideración que: a) Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél. b) No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que válidas como son en otros terrenos irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. c) La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla. d) Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia. D) La salvedad exonerante en los supuestos de fuerza mayor. Así, por ejemplo, la STS de 23 de mayo de 1986 se refiere a 'Aquellos hechos que, aun siendo previsibles, sean, sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motive sea extraña e independiente del sujeto obligado'. En análogo sentido: STS de 19 de abril de 1997 (apelación 1075/1992 ). E) La sujeción del ejercicio del derecho al requisito temporal de que la reclamación se cause antes del transcurso del año desde el hecho motivador de la responsabilidad. Guarda, también una evidente importancia la identificación de los criterios de aplicación, a estos supuestos, de los principios generales de distribución de la carga de la prueba. Así, en aplicación de la remisión normativa establecida en el artículo 60.4 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio , rige en el proceso contencioso-administrativo el principio general ( artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ), que atribuye la carga de la prueba a aquél que sostiene el hecho, en cuya virtud, este Tribunal ha de partir del criterio de que cada parte soporta la carga de probar los datos que, no siendo notorios ni negativos y teniéndose por controvertidos, constituyen el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor. Ello, sin perjuicio de que la regla pueda intensificarse o alterarse, según los casos, en aplicación del principio de la buena fe en su vertiente procesal, mediante el criterio de la facilidad, cuando hay datos de hecho que resultan de clara facilidad probatoria para una de las partes y de difícil acreditación para la otra.

En realidad, a pesar de que el actor ejercita la acción genérica, hay que partir de que la acción administrativa concreta en la que el actor sitúa la producción de la responsabilidad patrimonial es una acción realizada dentro del ámbito urbanístico y en dicho ámbito rige el ejercicio del ius variandi por la Administración.

Así la Sentencia del Tribunal Supremo, nº 3422/2013 de fecha 12 de junio de 2013, recurso nº 1198/2010 declara 'El ejercicio del ius variandi, salvo en el caso de modificaciones anticipadas, no constituye vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima, reconocidos en el art. 3.1º Ley 30/92 , que se hacen derivar de la seguridad jurídica, a fin de proteger la confianza de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente. Como observa acertadamente la Sala de instancia, respaldada en este particular por el dictamen pericial, coexisten (preexisten, en palabras de la sentencia) en la zona edificios de carácter unifamiliar y alturas de planta baja más una o dos plantas con edificaciones plurifamiliares de planta baja más cuatro o cinco plantas y se contraponen dos modelos urbanísticos distintos, uno abierto y de baja intensidad y otro más cerrado y compacto con construcciones de mayor altura resultante de edificaciones entre medianeras en manzana cerrada. No hay atisbo de arbitrariedad en la racionalización de los sistemas tipológicos que podían coexistir con la ordenanza modificada y la ordenación anterior carece de efectividad frente al ius variandi, en este caso, con base en un planteamiento arquitectónico, que, aun cuando pudiera dar lugar a indemnización en determinados supuestos, ahora, como seguidamente explicaremos, no procede'.

Por lo tanto, atendiendo a la naturaleza del acto administrativo, hay que acudir a la jurisprudencia y a la legislación concreta que regula dicha responsabilidad patrimonial del ámbito urbanístico.

La jurisprudencia se resume en la necesaria patrimonialización de los aprovechamientos urbanísticos para la entrada en juego del instituto de la responsabilidad patrimonial. Necesidad de que existan derechos consolidados para que sea procedente el derecho a ser indemnizado por cambio de planeamiento mediante acto legislativo. STS de 9 de julio de 2012, (RC 6433/2010 ), 'En la reciente Sentencia de esta Sala y Sección de 10 de mayo de 2012, recurso de casación 5342/2009 hemos recordado la Sentencia de 24 de febrero de 2010, recurso de casación 1863/2008 sobre que no resulta novedoso el ejercicio de acciones de responsabilidad patrimonial por actos legislativos en el ámbito urbanístico. Así este Tribunal se pronunció en la Sentencia de 30 de junio de 2001, recurso de casación 8016/1995 , parcialmente reproducida en el FJ 7º de la Sentencia de 17 de junio de 2009, recurso de casación 944/2005 , en cuanto a la necesidad de la existencia de derechos consolidados para que fuere procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de planeamiento mediante acto legislativo en línea con las previsiones del art. 87 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 . Línea similar en la Sentencia de 17 de febrero de 1998, recurso apelación 327/1993 , en que se ejercitaba una demanda de responsabilidad patrimonial contra la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. Se partía de la Declaración de 'Es Trenc- Salobrar de Campos como Área Natural de Especial Interés', por Ley 1/1984 del Parlamento balear, examinada en la desestimada cuestión de inconstitucionalidad nº 278/91 fallada por STC 28/97, de 13 de febrero . Esta inicial sentencia es anterior al pronunciamiento efectuado por el Tribunal Constitucional en su STC 164/2001, de 11 de julio , resolviendo varios recursos de inconstitucionalidad respecto de la Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones. Mas el no reconocimiento de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo coexiste con las que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE . Sin imponer un concreto modelo urbanístico establece la ley los criterios para la clasificación del suelo que constituye la premisa para la configuración de las condiciones de ejercicio de los estatutos jurídicos de propiedad, entre los que se encuentra la condición de suelo urbano, art. 8, o la del suelo urbanizable, art. 10, cuyo desarrollo, cómo y cuando, constituye competencia a desarrollar por la legislación autonómica. El análisis de si el derecho se encuentra o no consolidado puede comportar el enjuiciamiento de instrumentos normativos autonómicos, circunstancia necesaria para dilucidar la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial. Así se examina en el supuesto de la precitada Sentencia de 17 de junio de 2009 respecto a una Ley de ordenación territorial autonómica que no contenía una previsión indemnizatoria para la desclasificación de terrenos. Expresa el FJ 6º de la última sentencia que ' la privación mediante acto legislativo de derechos de esta naturaleza urbanística debe acomodarse al grado del contenido patrimonial consolidado del que se priva al propietario, mediante la escalonada incorporación de derechos derivados de la ordenación urbanística al patrimonio del propietario, tales como el derecho a urbanizar, derecho al aprovechamiento urbanístico, o el derecho a edificar y a la edificación. De manera que solo cuando los deberes del propietario en el proceso urbanizador han sido cumplidos puede decirse que se han incorporado a su patrimonio los contenidos que la norma, de modo artificial, añade a su derecho inicial, toda vez que solo en tal caso ha contribuido a que dicho ejercicio sea posible .' El criterio expuesto se ha reiterado en posteriores pronunciamientos sobre responsabilidad patrimonial de la administración autonómica legisladora ( SSTS 24 febrero 2010, Rec. casación de 1863/2008 , 23 de julio 2010, Rec. casación 154/2008 , 19 de enero de 2011, recurso de casación 874/2009 , 18 de octubre de 2011, recurso de casación 2093/2009 ). Lo cual significa que para la determinación del grado del derecho consolidado deben ponerse en relación los derechos de planeamiento con los deberes que el mismo impone.

Y es el mismo que se aplica respecto de cambios en el planeamiento operados por instrumentos urbanísticos.

( Sentencia de 19 de mayo de 2010 , Rec. casación 3679/2006). Se insiste en la necesaria patrimonialización de los aprovechamientos urbanísticos para la entrada en juego del instituto de la responsabilidad patrimonial ( Sentencias de 21 de febrero de 2011, recurso de casación 2166/2009 , 9 de diciembre de 2011 (y las allí citadas), recurso de casación 6569/2009 ). Pues como recuerda la Sentencia de 18 de julio de 2007, recurso de casación 8948/2003 el reconocimiento de la responsabilidad exige ciertos presupuestos, que, en síntesis, concreta en los dos siguientes: a) Cuando, de conformidad con el desarrollo del proceso urbanístico, se hayan llegado auténticamente a patrimonializar las facultades susceptibles de integrarse en cada estadio de ese derecho, y, b) Cuando, habiéndose cumplido en tiempo todos sus deberes, la Administración lleve a cabo alguna actuación contraria a Derecho que ocasione un daño antijurídico al propietario.' (FJ 4º) .

En cuanto a la legislación, hay que acudir a al Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo, cuyo art. 35 dispone 'Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:...' .

Y en aplicación de la doctrina expuesta, y analizados los hechos en virtud de los cuales se solicita la indemnización de los daños producidos como consecuencia de la actuación administrativa no podemos afirmar que se dan aquí los presupuestos necesarios para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial.

Para ello es fundamental la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección 1ª, Recurso número 57 /2014 , Sentencia número 767/2.016 de fecha 23 de septiembre del 2016 , que conoce del recurso contencioso-administrativo interpuesto por NOU LITORAL SL , contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial de fecha 12.9.2013 y resolución desestimatoria de fecha 11.2.2015, habiendo sido parte, como demandada la Consellería de Infraestructuras Territorio y Vivienda y como codemandado el Ayuntamiento de Denia. Procede reproducir los fundamentos de la misma 'Ha de comenzarse señalando que, conforme al art. 102 de la LUV -actualmente derogado, pero aplicable por razones temporales al supuesto de autos-, el objeto de la aprobación por el Consell de un régimen urbanístico aplicable transitoriamente en un municipio (en adelante, RUT) era la adopción de cuantas determinaciones fuesen estrictamente necesarias para preservar la viabilidad de la ordenación a establecer por el plan general en elaboración o tramitación. No es cierto, por tanto, contrariamente a lo que sostiene la actora, que las determinaciones del RUT respondieran a un carácter excepcional, sino que esa normativa transitoria podía versar sobre todas aquellas determinaciones que resultaran necesarias para la preservación de la viabilidad del nuevo plan en elaboración. La indicada finalidad del régimen urbanístico transitorio regulado en el art. 102 de la LUV de preservación de la viabilidad de la ordenación a establecer por el plan general en elaboración o tramitación aparece expresamente citada en el caso de autos en la memoria del RUT de Denia impugnado por la actora. Esa finalidad es la que lleva al Consell a clasificar en ese RUT los terrenos de la actora como suelo no urbanizable de protección forestal, al obrar en el expediente de elaboración del plan general del municipio en tramitación diversos documentos e informes que ponían de relieve la conveniencia de clasificar el sector de suelo urbanizable residencial Racons-2, no desarrollado, como suelo no urbanizable de protección forestal, entre los que figuran los siguientes: -la Generalitat adjunta como documento nº 1 de su contestación a la demanda copia de la contestación dada en fecha 28 de febrero de 2011 por la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda a una consulta planteada por el Ayuntamiento de Denia, reseñando esa contestación la existencia de un informe de 20 de junio de 2010 emitido por la Dirección General de Gestión del Medio Natural con ocasión del procedimiento de evaluación ambiental estratégica del plan general de Denia, informe que señala que el Sector Racons-2 se debe clasificar como suelo no urbanizable protegido forestal y así realizar la función de conector ecológico entre los LICs Vals de la Marina y Marjal de Pego-Oliva. -en el informe sobre la memoria ambiental del plan general del Denia emitido por la Directora General de Gestión del Medio Natural en fecha 12 de mayo de 2011 -documento nº 2 aportado por la Generalitat con la contestación a la demanda- se pone de manifiesto, acerca del citado Sector Racons-2, de un lado, que su clasificación como suelo urbanizable no guarda coherencia, dada su ubicación, con el modelo de ciudad compacta defendido en el concierto previo del plan general de Denia, y de otro lado, se enumeran las afecciones ambientales de dicho sector, figurando entre las mismas que limita con el LIC Vals de la Marina, así como que es suelo forestal según el inventario forestal de la Comunidad Valenciana y que se encuentra en el área de amortiguación de impactos del Parque Natural de La Marina Pego-Oliva, y se añade que la vegetación existente en ese Sector Racons-2 es equiparable al de las vecinas zonas de protección forestal, cuyas especies de interés y hábitats comunitarios se detallan en tal informe. -y en el trámite de concierto previo evacuado en fecha 21 de junio de 2011 por el Director General de Urbanismo -documentos nº 3 y 1 adjuntados por la Generalitat y por el Ayuntamiento de Denia con sus respectivos escritos de contestación a la demanda- se apunta que el aludido Sector Racons-2, clasificado por el plan general transitorio de Denia de 2005 como suelo urbanizable, con posibles efectos forestales, se ubica junto a la Marjal de Pego-Oliva y el río Racons, y está afectado por LIC y ZEPA, por lo que su clasificación como suelo urbanizable no se considera justificada, teniendo en cuenta los informes de la Dirección General de Territorio y Paisaje y de la Dirección General de Gestión del Medio Natural de carácter desfavorable a esa clasificación. Por lo expuesto y razonado procede la desestimación del recurso'.



QUINTO.- Respecto del segundo concepto de reclamación de responsabilidad, esto es, los gastos ocasionados por la propuesta de Programa de Actuación Integrada que no llegó a ser aprobada, también lo desestimó la sentencia y procede confirmar dicho pronunciamiento.

El art. 130 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre , de la Generalitat, Urbanística Valenciana dispone '1. De conformidad con lo establecido en los artículos 4 , 15 i 16 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones y 118.2 de la presente ley , toda persona, sea o no propietaria de los terrenos, puede solicitar del alcalde que inicie un procedimiento de concurso para el desarrollo y ejecución de un programa de actuación integrada por medio de gestión indirecta, describiendo y enunciando brevemente los motivos de su petición. 2. Dicha petición podrá ir acompañada de un documento de planeamiento donde se especifique la ordenación detallada o estructural que se propone desarrollar y de los documentos relacionados con las letras a , b , c , d , y e del artículo 131.2 de la presente ley . En todo caso, tendrán que acompañar a la misma los documentos acreditativos de la personalidad y capacidad del solicitante. 3. El pleno municipal, a propuesta del alcalde y con un informe previo técnico sobre la viabilidad de la petición, acordará motivadamente: a) Desestimar la petición. b) Iniciar los procedimientos para la gestión indirecta del programa, conforme a lo establecido en los artículos siguientes. c) Asumir la gestión directa de la actuación integrada, conforme a lo establecido en el artículo 128 de la presente ley . 4. Si no se emitiera y notificara resolución expresa en el plazo máximo de tres meses, el solicitante podrá entender desestimada su solicitud, a los efectos previstos en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común , cuando dicha solicitud no implique el desarrollo de las directrices de la ordenación estructural vigente. 5. Cuando la solicitud implique el desarrollo de las directrices de la ordenación estructural vigente, si no se emitiera y notificara la resolución expresa en el plazo máximo de tres meses, el interesado podrá entender estimada su solicitud en los términos y con los efectos que reglamentariamente se establezcan'. El ahora apelante instó la programación del Sector Suelo Urbanizable Racons 2 el 12.6.2007, 8.10.2011 y 10.2.2011, pero en fecha 29.8.2011 la Alcaldía de Denia dictó resolución considerando entre otros extremos desestimada su solicitud. El recurso interpuesto contra esa resolución fue desestimado por sentencia del Juzgado nº 1 de Alicante de fecha 24.3.2014 que devino firme. Por lo que si la mercantil consideraba que había operado un silencio administrativo positivo tenía que haber combatido dicha Resolución en la actualidad firme. En cualquier caso, el PGT de Denia que pretendía desarrollar el actor fue declarado nulo por sentencia del TS de 13.11.2012 , por lo que nunca adquirió ningún derecho a un desarrollo cuya revocación causase una indemnización por parte de la Administración.



SEXTO .- A tenor del artículo 139 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa , procede hacer expresa imposición de costas procesales a la apelante, al haberse desestimado la apelación, no obstante lo anterior, la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo 139.3 de la citada Ley , limita el importe de las costas fijándolo en la cifra máxima de 800 euros por gastos de defensa y representación de la Administración, atendiendo tanto a la actividad procesal desplegada, como a la entidad del recurso.

VISTOS los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por la mercantil Nou Litoral, S.A., contra la sentencia nº 328/2015 de fecha 24 de julio de 2015, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Alicante en el procedimiento ordinario 281/2014.

Condena en costas de la parte actora en la forma prevista en el fundamento de derecho quinto.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Publicación. La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr.

Magistrado Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste, doy fe.