Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 59/2015 de 22 de Febrero de 2018

Encabezamiento

T.S.J.C.V
Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Primera
Ordinario nº 1/59/2015
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
En la Ciudad de Valencia, a 22 de febrero de 2018.
VISTO por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. D. Mariano Miguel Ferrando Marzal,
Presidente, D. Carlos Altarriba Cano, D. Desamparados Iruela Jiménez, D. Estrella Blanes Rodríguez y D.
Laura Alabau Martí, Magistrados, han pronunciado la siguiente:
SENTENCIA Nº: 121
En el recurso ordinario tramitado con el nº 59/2015 interpuesto contra la resolución presunta por la que
se desestima la reclamación por responsabilidad patrimonial formulada ante el Ayuntamiento de Altea y la
Generalitat Valenciana en forma solidaria, derivada de la declaración de nulidad del PAI del Sector RS-11
'Río Algar' de Altea, operada por STS de 17 de mayo de 2013 han sido parte, como demandante Inmobiliaria
Acek S.L. representada por el Procurador de los Tribunales D. María Cristina Litago Lledó bajo la dirección
letrada de D. Esteban Flores Bernabéu y como demandadas Ayuntamiento de Altea, representado por D.
Constanza Aliño Díaz-Terán Procurador de los Tribunales y defendida por D. Pedro Gómez Jordana Pérez y
la Generalitat Valenciana representada y defendida por la Abogado de la Generalitat Valenciana, D. Josefa
Eugenia Salvador Alamar, siendo Magistrado ponente la Ilma. Sra. D. Laura Alabau Martí.

Antecedentes

PRIMERO . Por el citado particular se interpuso recurso contencioso administrativo ante esta Sala del TSJCV contra la resolución expresada, interesando se recabara el expediente administrativo, se emplazara al demandado, y se diera traslado para formalizar demanda.



SEGUNDO .- Por repartido a esta Sección y admitido a trámite el recurso, se dio traslado de la misma al demandado, recabándose al propio tiempo el expediente administrativo, que tras ser remitido se puso de manifiesto al actor, y presentada la oportuna demanda en que expuestos los hechos y fundamentos de Derecho termina por solicitar se tenga por interpuesto recurso contra la resolución indicada se declare su nulidad y se acuerde la minoración del importe de canon de uso y aprovechamiento en los términos expuestos en la demanda, y se condene al abono de las costas.

Por la demandada se contestó oponiéndose en los términos que obran en autos.



TERCERO . Sin que se propusiera el recibimiento a prueba ni la formulación de conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 21 de junio de 2.017.



CUARTO .- Se han cumplido todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO .- Se interpone recurso contra la resolución por la que se desestima la reclamación por responsabilidad patrimonial formulada ante el Ayuntamiento de Altea y la Generalitat Valenciana en forma solidaria derivada de la declaración de nulidad del PAI del Sector RS-11 'Río Algar' de Altea, operada por STS de 17 de mayo de 2013 .

Refiere la parte actora que por acuerdo plenario de 29 de diciembre de 2000 se aprobó el Concierto Previo 'Los puentes del Algar', con la aprobación de la Generalitat Valenciana en 9 de agosto de 2001, dando lugar a la tramitación de MP del PGOU en relación al Sector RS-11. En 6 de marzo de 2002 la mercantil Altea Futura SA presentó alternativa técnica de Programa, aprobándose provisionalmente en 25 de septiembre de 2003 tanto la MP PGOU como el Programa adjudicándose la condición de urbanizador al proponente, siendo su objetivo la recuperación del espacio natural y la creación de un Sector de suelo urbanizable con una única área de reparto de 2.386.502,33 m2, refiriéndose a las superficies destinadas a suelo dotacional, viviendas, deportivo privado, así como a los informes DIA (establece determinaciones consistentes en aprobación de Plan especial de protección y desclasificación del suelo de propiedad municipal) y Carreteras. La CTU acuerda supeditar la aprobación definitiva de la MP del Sector RS-11 a la aprobación por el Ayuntamiento de un Plan Especial de protección de la zona húmeda catalogada 'desembocadura río Algar'. El Ayuntamiento informó el cumplimiento de las determinaciones a sabiendas que no se había dado cumplimiento.

La CTU aprueba definitivamente en 31 de enero de 2006.

La mercantil actora adquirió por compraventa en 6 febrero de 2009 las fincas enumeradas en su demanda, dentro de dicho Sector, por un monto de 28.860.356 € más 4.617.659,96 € IVA.

Por medio de STS de 17 de mayo de 2013 se revoca la de esta Sala de 21 de abril de 2009 y se anula el acuerdo de la CTU de 31 de enero de 2006, al considerar que el condicionamiento de Impacto Ambiental, consistente en desclasificación de 4.622.463 m2 no podía posponerse al acuerdo de aprobación definitiva, habiendo iniciado el Ayuntamiento tal desclasificación con posterioridad a la interposición del recurso contencioso, de la que finalmente desistió. Se refiere a los incumplimientos municipales consistentes en falta de aprobación de un Plan especial de protección, y desclasificación de suelo público, optando finalmente por desistir del desarrollo urbanístico del Sector.

La reclamación patrimonial formulada se funda en la concurrencia de ambas Administraciones en la aprobación de los instrumentos urbanísticos, la nulidad de la reclasificación del suelo como causa de la responsabilidad, la irreversibilidad del daño, al haber desistido el Ayuntamiento del desarrollo urbanístico, el fundamento indemnizatorio conforme al art. 25 y 14 TRLS y su cuantificación en 28.476.282,25 € (valor de adquisición menos valor actual) con sus intereses, más 6.813.362,35 € por la pérdida de la facultad de participar en la urbanización, y subsidiariamente el 10% de la merma provocada en el valor del suelo si estuviera terminada la actuación, 1.123.303,79 €.



SEGUNDO . Por el Ayuntamiento de Altea se contestó oponiendo al recurso la inviabilidad de la reclamación conforme al art. 25 TRLS o bien conforme al instituto genérico de responsabilidad por no estar aprobados todos los instrumentos necesarios para el desarrollo urbanístico.

Señala que la DIA impuso dos condiciones, la desclasificación y la elaboración de un Plan de protección, aunque sólo la última se trasladó al Acuerdo aprobatorio del planeamiento, como obligación de futuro y no como condición.

La suspensión de cualquier desarrollo en la franja de la zona húmeda, por el acuerdo de la CTU, impedía la eficacia del PP y su desarrollo, motivo por el cual el Programa se aprobó con anteproyecto y no proyecto de urbanización. Cuando la actora compró sus terrenos, estaba impugnada la homologación y el PP ante los Tribunales, además el Ayuntamiento había aprobado provisionalmente el Plan especial de protección con una franja de 100 metros que daba al traste con el PP 'los puentes del Algar', lo que conocía la parte al efectuar su compra.

La CTU no impuso la condición de desclasificación de suelo como previa a la aprobación definitiva, según la DIA, lo que la STS ha considerado contrario a Derecho, y el PP nunca llegó a tener eficacia porque estaba pendiente de la aprobación del Plan de Protección, condición suspensiva del desarrollo del Programa.

La actora es una sociedad vinculada a la vendedora, y conocedora de los pormenores de la situación.

Se refiere a continuación a la diligencia municipal en la tramitación del Plan especial, la condición de desclasificación no fue impuesta por la CTU, la posterior desclasificación de los terrenos y su catalogación como monte de utilidad pública, y las actuaciones municipales tendentes a impedir definitivamente el desarrollo urbanístico de tales terrenos, en el ejercicio de sus potestades en materia urbanística.

No existen instrumentos de gestión del Sector RS-11, de modo que la parte actora ha asumido un riesgo en su adquisición, traduciéndose en una mala inversión cuya pérdida debe soportar.

Falta de responsabilidad y legitimación del Ayuntamiento en la reclamación, pues la Generalitat Valenciana no condiciona la aprobación en los términos informados por la DIA. Inexistencia de lesión indemnizable: la actora compró terrenos rústicos, tratándose no de un gasto sino de una inversión, a riesgo y ventura empresarial, considerando la situación legal de suelo rural conforme a los arts. 12 y 23 TRLS, se refiere después a los elementos especulativos y las expectativas.

No concurren los elementos del art. 25 TRLS al faltar la aprobación de los instrumentos de planeamiento y gestión que habrían permitido el desarrollo de la actuación urbanística.



TERCERO . Por la Generalitat Valenciana se contestó oponiendo al recurso, tras un extracto de los hechos, al considerar que la anulación del planeamiento no determina indemnización conforme al art. 142.4 LRJPAC. El recurrente compró en 2009 26 fincas rústicas, sin que haya patrimonializado derecho urbanístico alguno debido a la falta de desarrollo y ejecución del planeamiento, tratándose de una actuación urbanística incompleta a nivel de gestión, con cita de la STS de 18 julio 2013 rec 2235/2010 . La adquirente tenía conocimiento de la situación litigiosa de los instrumentos, quebrando con ello el nexo causal. La eficacia de la ordenación afectante al Sector en que la actora adquirió terrenos estaba suspendida pendiente de la aprobación del Plan especial de protección.

Para el caso en que se considerara existir supuesto de responsabilidad, considerando la fórmula concurrente del art. 140.2 LRJPAC, la programación estaba sujeta a límites que debía remover la Administración municipal, la cual incurre en pasividad en el cumplimiento de los condicionantes y su irregular actuación comunicando a la Administración Autonómica su cumplimiento, resultando la única Administración a que pueden ser imputados los daños y perjuicios.

En cuanto a la valoración se remite al informe emitido por el Servicio de Régimen Jurídico de Inspección Territorial.



CUARTO. Esta Sala y Sección ha tenido ocasión de pronunciarse en relación a reclamaciones análogas propuestas por otros propietarios en idéntica actuación, entre otras en STSJCV, Contencioso sección 1, 991/17 de 29 de noviembre, rec 60/16 ; STSJCV 1015/17 de 4 de diciembre, rec 7/15 , y STSJCV 768/17 del 29 de septiembre de 2017 rec 72/15 , la cual al contemplar un supuesto de hecho equivalente se reproduce:
PRIMERO.- Han de ser tenidos en cuenta, a efectos de la resolución de la litis, los siguientes datos que se desprenden del expediente administrativo y de los presentes autos: -mediante acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 31 de enero de 2006 se aprobó definitivamente la modificación puntual del plan general, homologación y plan parcial del sector R- S-11 'El Algar', del municipio de Altea. El mencionado acuerdo de la C.T.U. supeditaba la referida aprobación definitiva a la subsanación de las observaciones señaladas en las consideraciones técnico-jurídicas segunda y tercera, habilitando al Director General de Planificación y Ordenación Territorial a los efectos previstos en el art. 41.2 de la Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística . En fecha 24 de marzo de 2006 el Director General de Planificación y Ordenación Territorial dictó resolución -visto el informe técnico favorable a la documentación presentada por el Ayuntamiento de Altea en fecha 9 de febrero de 2009, en el que se indicaba el cumplimiento en todos sus extremos del citado acuerdo de la C.T.U. de 31 de enero de 2006-, ordenando la inmediata publicación de este acuerdo de aprobación definitiva junto con las normas urbanísticas correspondientes.

-por sentencia nº 469/09, de 21 de abril de 2009, dictada por esta Sala y Sección en el recurso contencioso-administrativo número 916/2006 , devenida firme, se declaró nulo el expresado acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 31 de enero de 2006, así como la aludida resolución del Director General de Planificación y Ordenación Territorial de 24 de marzo de 2006.

-contra la anterior sentencia interpuso la Generalitat Valenciana recurso de casación, que fue estimado mediante STS 3ª, Sección 5ª, de 10 de mayo de 2013 -recurso de casación número 4804/2009 -, que casó la sentencia de la Sala y estimó el recurso contencioso-administrativo, anulando las resoluciones administrativas impugnadas. Dicha sentencia del Tribunal Supremo fundaba el pronunciamiento anulatorio en la omisión en la aprobación del plan del condicionado de la declaración de impacto ambiental consistente en la desclasificación de terrenos en el sector El Aramo.

-en fecha 24 de abril de 2014 Inmuebles Belfasa S.L. e Improgar S.A. formularon ante la Generalitat Valenciana, a tenor del art. 142.4 de la entonces vigente Ley 30/1992 , reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, solicitando ser indemnizadas en 2.720.113,71 € y en 3.811.955,38 €, respectivamente, por los daños sufridos a causa de la anulación, mediante sentencia firme, de las mencionadas resoluciones autonómicas de 31 de enero y 24 de marzo de 2006. Argumentaban las mercantiles reclamantes que su objeto social era la realización de todo tipo de actividades inmobiliarias, y que la anulación producida por la STS de 10 de mayo de 2013 llevaba consigo la frustración de las condiciones urbanísticas generadas por el acto de aprobación definitiva del plan parcial, ya que una vez publicada en el BOP de Alicante la aprobación definitiva del plan parcial habían adquirido suelo en el sector urbanísticamente ordenado para participar en su desarrollo, suelo que compraron en razón precisamente de la consideración de los terrenos como suelo urbanizable, consideración que perdieron a resultas de la anulación jurisdiccional de dicho planeamiento. La valoración del perjuicio patrimonial sufrido se correspondía, añadían las reclamantes, con la diferencia entre el precio de adquisición de los terrenos cuando existía planeamiento parcial aprobado definitivamente y su valor como suelo rural una vez declarado ilegal el plan.

-frente a la desestimación por silencio administrativo por la Generalitat Valenciana de aquella reclamación de responsabilidad patrimonial dedujeron las precitadas mercantiles el presente recurso contencioso-administrativo, que fue posteriormente ampliado a la resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 27 de julio de 2015, que desestimó expresamente la reclamación de responsabilidad patrimonial.



SEGUNDO.- En la demanda, las actoras reiteran los argumentos contenidos en su reclamación en vía administrativa y sostienen que concurren en el caso enjuiciado los requisitos que exigían los arts. 139 y siguientes de la Ley 30/1992 para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Subrayan que la efectividad del daño sufrido queda claramente fijada en razón de la diferencia entre el precio pagado por las mismas por los terrenos adquiridos en el sector R-S-11 y el que, desde la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 2013 tienen dichos terrenos, cuyo único potencial rendimiento queda relegado al ámbito agrícola. Para acreditar esa diferencia de valor invocada, las demandantes aportan el informe de valoración que adjuntan con su demanda como documento nº 7.

La Administración demandada se opone a las alegaciones impugnatorias y pretensiones de las actoras y sostiene, en síntesis, que no concurren en el caso los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración. En particular, aduce la demandada que el daño reclamado por las recurrentes no es un daño efectivo en el sentido de actual y real, sino que está basado en la simple frustración de expectativas urbanísticas.



TERCERO.- La Sala, a la vista de las alegaciones de las partes, y tras el examen del expediente administrativo y de las actuaciones practicadas en la presente litis, considera que procede la desestimación del recurso contencioso- administrativo.

Cabe recordar aquí la jurisprudencia del Tribunal Supremo que señala que «no basta con la anulación de un acto para obtener el derecho de resarcimiento que comporta la responsabilidad patrimonial. En efecto, como se declara en la sentencia de 8 de junio de 2011 (recurso de casación 2385/2007 ), 'el artículo 142.4º de la Ley 30/1992 afirma que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización', es decir, no basta la anulación del acto para tener derecho a indemnización, que solo procederá cuando anulado el mismo concurran todos los requisitos que la ley exige para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, y que son que el daño o la lesión sean efectivos...'» ( STS, 3ª, Sección 6ª, de 4 de noviembre de 2014 (-recurso de casación número 182/2012 -).

En el concreto caso ahora enjuiciado resulta de aplicación la reiterada doctrina jurisprudencial que pone de relieve que «La jurisprudencia de este Tribunal Supremo en esta materia de la responsabilidad patrimonial en el ámbito urbanístico, enjuiciando supuestos en que una norma posterior, ya sea de rango legal o fruto de la revisión o modificación del planeamiento, o en que la protección debida de determinados bienes, u otras causas, impiden el desarrollo urbanizador antes previsto, descansa en una idea de partida que en síntesis puede ser expresada de este modo: El contenido económico del derecho de propiedad del suelo es el que corresponde a su valor inicial, es decir, al de un terreno no urbanizable, que sólo tiene el aprovechamiento agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ende, las facultades o contenidos urbanísticos artificiales, que no son inherentes a esa naturaleza, sino producto de la concreta ordenación urbanística, como adiciones o añadidos que derivan de la clasificación y calificación prevista en una norma o plan de ordenación, no pasan de ser meras expectativas, que sólo se adquieren, consolidan e ingresan en el patrimonio del propietario mediante la participación de éste en el proceso urbanizador a través del gradual cumplimiento de los deberes urbanísticos que son su contrapartida. Es entonces cuando nace el derecho a su indemnización» ( STS, 3ª, Sección 4ª, de 2 de julio de 2013 - recurso de casación número 6468/2011 -).

Pues bien, cuando las mercantiles ahora demandantes adquirieron suelo en el ámbito del sector R-S-11 dicho suelo se hallaba, a pesar de haber sido ya aprobada definitivamente por la Administración autonómica la modificación puntual de la homologación y plan parcial de ese sector, en situación de suelo no urbanizable, por no encontrarse aprobado el correspondiente programa de actuación urbanística. Así se desprende de lo que disponía el art. 22.4 de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana (LUV), aplicable por razones temporales a los hechos aquí enjuiciados, precepto que al regular los derechos de los propietarios del suelo urbanizable señalaba que «En tanto no se apruebe y adjudique el correspondiente Programa, los propietarios de suelo tienen derecho a usar y disfrutar de los terrenos de su propiedad conforme a la naturaleza rústica de los mismos, con el régimen establecido en el art. 16 para el suelo no urbanizable».

En la legislación estatal de suelo, el art. 15.1 de la entonces vigente Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , establecía en el mismo sentido que «1. Los propietarios del suelo clasificado como urbanizable tendrán derecho a usar, disfrutar y disponer de los terrenos de su propiedad conforme a su naturaleza rústica. Además, tendrán derecho a promover su transformación instando de la Administración la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo, de conformidad con lo que establezca la legislación urbanística».

Por consiguiente, la declaración de nulidad de la homologación y plan parcial del sector R-S-11 efectuada por la STS 3ª, Sección 5ª, de 10 de mayo de 2013 no modificó los derechos y facultades de las actoras como propietarias del suelo que adquirieron en el sector. No concurren, en consecuencia, los requisitos necesarios para apreciar la pretendida existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración demandada.

Procede, en suma, la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

En el caso que nos ocupa, la parte actora adquirió los terrenos en fecha 6 de febrero de 2009, es decir una vez aprobada definitivamente la MP del PGOU, el PP y el Programa; sin embargo, como con acierto expone el Ayuntamiento, la suspensión de la eficacia del PP en una franja de 50 m. hasta en tanto no se aprobara el Plan especial de protección de la zona húmeda adoptada por acuerdo de aprobación definitiva de la CTU del Planeamiento, impedía en la práctica el desarrollo, sin que llegara a presentarse ni aprobarse proyecto de urbanización, ni mucho menos se iniciara su ejecución.

En este punto el Ayuntamiento demandado ha presentado como doc 2 de la contestación informe de la Arquitecto municipal según el cual la suspensión en franja de 50 m. afectaba a la ejecución de elementos de la red primaria, viario, rotondas y puentes, parcela deportiva y depuradora, de la red secundaria viarios y aparcamientos, así como zonas verdes, y otros.

De otro lado, el Ayuntamiento demandado ha acreditado por medio de la documental aportada, docs.

3, 4 y 5 de su contestación, que la demandante es socia titular del 40,5% de las participaciones de la mercantil Vega Altea S.L., de la cual adquirió los terrenos, tratándose de una operación vinculada a los efectos del art. 16 TRLIS -cuya valoración por tanto no se corresponde con la declarada, si no coincide con la de mercado- ostentando el Administrador de la demandante también la representación de la vendedora; así como el conocimiento que la vendedora tenía de la situación urbanística, y en concreto la modificación del Plan especial de Protección de la zona húmeda con ampliación de la franja a 100 m., que determinaba la inviabilidad del planeamiento aprobado.

También tenía conocimiento de la situación jurisdiccional la vendedora, vinculada, mediante emplazamiento en el proceso que derivó en primera sentencia anulatoria de esta Sala de 21 de abril de 2009 .

De modo que le resulta de plena aplicación la doctrina anterior, en cuanto desde el punto de vista valorativo conforme al TRLS, el valor de los terrenos es el inherente a su naturaleza rústica, al no haber sido ejecutada la urbanización; la inversión de la actora se circunscribe a la adquisición de los terrenos (sin que haya realizado desembolso urbanístico alguno), abonando -según refiere, pues se ha de considerar las prevenciones en operaciones vinculadas- un precio no conforme a tal naturaleza, sino a unas expectativas urbanísticas no cumplidas, y cuyo riesgo conocía a la perfección, adquiriendo apenas con dos meses de anterioridad a la anulación del planeamiento por sentencia, en procedimiento cuyo curso necesariamente conocía a través de su vendedora, sociedad de la que es socia la compradora.



QUINTO. Por todo lo expuesto procede la desestimación del recurso y de conformidad con lo establecido en el artículo 139 LJCA , la imposición a la parte actora de las costas causadas, si bien en aplicación del apartado 3º del mismo precepto, se limitan en 1.000 por cada parte demandada.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

Debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por Inmobiliaria Acek S.L. siendo demandadas Ayuntamiento de Altea y la Generalitat Valenciana, contra la resolución referida en el encabezamiento y en su consecuencia se declara ser conforme a Derecho.

Se imponen a la parte actora las costas causadas, con el límite previsto en el Fundamento Jurídico anterior.

Esta Sentencia no es firme y es susceptible, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , de recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación justificando el interés casacional, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación: leída y publicada ha sido la anterior sentencia y su voto particular por el Ilmo. magistrado ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como letrada de la administración de justicia, certifico.