Sentencia Contencioso-Administrativo 232/2023 Tribunal Superior de Justicia de Extremadura . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 73/2023 de 11 de mayo del 2023

PRIMERO.- La parte demandante formula recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Comisión Jurídica de Extremadura de fecha 22 de diciembre de 2022, que desestima el recurso especial en materia de contratación interpuesto por la entidad mercantil Códice Gestión de la Información, SL, frente a la exclusión de dicha sociedad acordada en el expediente de contratación del Servicio para el inventario y catalogación automatizada de la Biblioteca de Yuste (expediente PSS/2022/462).

La parte actora solicita la revocación de la actuación administrativa impugnada.

La Junta de Extremadura se opone a las pretensiones de la parte demandante.

SEGUNDO.- Para resolver el presente juicio contencioso-administrativo consideramos necesario examinar inicialmente la motivación de la actuación administrativa y la doctrina de los actos propios.

La Resolución de la Comisión Jurídica de Extremadura está motivada, conforme al artículo 35.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone que los actos administrativos serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho.

La motivación, como es sabido, no implica un razonamiento exhaustivo y detallado, sino que basta con que el acto ofrezca una respuesta suficiente al interesado. La falta de motivación en el acto administrativo ha sido interpretada de manera restrictiva por el Tribunal Supremo, que ha declarado que la brevedad de términos y la concisión expresiva no pueden confundirse con la falta de motivación.

La motivación es necesaria para el debido conocimiento de las razones de la decisión administrativa por los interesados en términos que haga posible la defensa de sus derechos e intereses, y que debe darse la misma en cada caso con la amplitud necesaria para tal fin, pues sólo así puede el interesado alegar después cuanto convenga para su defensa.

En este caso, la motivación contenida en el informe desfavorable de los Vocales técnicos de la Mesa de contratación de fecha 19 de octubre de 2022 y en la Resolución de la Comisión Jurídica de Extremadura de fecha 22 de diciembre de 2022 es suficiente para que la parte disponga de todos los datos que le ofrece la Administración para considerar la oferta anormalmente baja, pudiendo ejercitar plenamente el derecho de defensa frente a la actuación administrativa.

TERCERO.- La Resolución de la Comisión Jurídica de Extremadura de fecha 22 de diciembre de 2022, que desestima el recurso especial en materia de contratación interpuesto por la entidad mercantil Códice Gestión de la Información, SL, frente a la exclusión de dicha sociedad acordada en el expediente de contratación del Servicio para el inventario y catalogación automatizada de la Biblioteca de Yuste (expediente PSS/2022/462), es la segunda que se dicta al haberse producido una primera Resolución de la Comisión Jurídica de Extremadura que anulaba la exclusión de la parte actora por falta de motivación del informe desfavorable emitido por los Vocales técnicos de la Mesa de contratación.

La primera decisión anulatoria de la Comisión Jurídica de Extremadura permitía a la Administración volver a motivar las causas de exclusión, sin que exista obstáculo para ampliar o detallar las circunstancias que hacen considerar a la Administración que la oferta presentada era anormalmente baja.

La decisión anulatoria supuso una retroacción de actuaciones, de manera que la Mesa de contratación se encontraba en la posición inicial para motivar los motivos de exclusión. Precisamente, la retroacción de actuaciones se acordó para que se realizara una mayor motivación de la exclusión de la oferta de la parte demandante al no ser suficiente el primer informe desfavorable emitido por los Vocales técnicos de la Mesa de Contratación.

Asimismo, en coincidencia con lo expuesto en la Resolución de la Comisión Jurídica de Extremadura, se aprecia que, si bien el segundo informe desfavorable es más completo, detallado y analiza por separado distintas circunstancias, la argumentación central va referida a los precios de mercado de los costes salariales.

CUARTO.- Los apartados 4 y 6 del artículo 149 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, disponen lo siguiente:

"4. Cuando la mesa de contratación, o en su defecto el órgano de contratación hubiere identificado una o varias ofertas incursas en presunción de anormalidad, deberá requerir al licitador o licitadores que las hubieren presentado dándoles plazo suficiente para que justifiquen y desglosen razonada y detalladamente el bajo nivel de los precios, o de costes, o cualquier otro parámetro en base al cual se haya definido la anormalidad de la oferta, mediante la presentación de aquella información y documentos que resulten pertinentes a estos efectos.

La petición de información que la mesa de contratación o, en su defecto, el órgano de contratación dirija al licitador deberá formularse con claridad de manera que estos estén en condiciones de justificar plena y oportunamente la viabilidad de la oferta.

Concretamente, la mesa de contratación o en su defecto el órgano de contratación podrá pedir justificación a estos licitadores sobre aquellas condiciones de la oferta que sean susceptibles de determinar el bajo nivel del precio o costes de la misma y, en particular, en lo que se refiere a los siguientes valores:

a) El ahorro que permita el procedimiento de fabricación, los servicios prestados o el método de construcción.

b) Las soluciones técnicas adoptadas y las condiciones excepcionalmente favorables de que disponga para suministrar los productos, prestar los servicios o ejecutar las obras,

c) La innovación y originalidad de las soluciones propuestas, para suministrar los productos, prestar los servicios o ejecutar las obras.

d) El respeto de obligaciones que resulten aplicables en materia medioambiental, social o laboral, y de subcontratación, no siendo justificables precios por debajo de mercado o que incumplan lo establecido en el artículo 201.

e) O la posible obtención de una ayuda de Estado.

En el procedimiento deberá solicitarse el asesoramiento técnico del servicio correspondiente.

En todo caso, los órganos de contratación rechazarán las ofertas si comprueban que son anormalmente bajas porque vulneran la normativa sobre subcontratación o no cumplen las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral, nacional o internacional, incluyendo el incumplimiento de los convenios colectivos sectoriales vigentes, en aplicación de lo establecido en el artículo 201.

Se entenderá en todo caso que la justificación no explica satisfactoriamente el bajo nivel de los precios o costes propuestos por el licitador cuando esta sea incompleta o se fundamente en hipótesis o prácticas inadecuadas desde el punto de vista técnico, jurídico o económico.

6. La mesa de contratación, o en su defecto, el órgano de contratación evaluará toda la información y documentación proporcionada por el licitador en plazo y, en el caso de que se trate de la mesa de contratación, elevará de forma motivada la correspondiente propuesta de aceptación o rechazo al órgano de contratación. En ningún caso se acordará la aceptación de una oferta sin que la propuesta de la mesa de contratación en este sentido esté debidamente motivada.

Si el órgano de contratación, considerando la justificación efectuada por el licitador y los informes mencionados en el apartado cuatro, estimase que la información recabada no explica satisfactoriamente el bajo nivel de los precios o costes propuestos por el licitador y que, por lo tanto, la oferta no puede ser cumplida como consecuencia de la inclusión de valores anormales, la excluirá de la clasificación y acordará la adjudicación a favor de la mejor oferta, de acuerdo con el orden en que hayan sido clasificadas conforme a lo señalado en el apartado 1 del artículo 150. En general se rechazarán las ofertas incursas en presunción de anormalidad si están basadas en hipótesis o prácticas inadecuadas desde una perspectiva técnica, económica o jurídica".

QUINTO.- El precio base de licitación, IVA excluido, es de 330.578,51 euros.

Las empresas licitadoras han sido tres con las siguientes ofertas económicas:

- Códice Gestión de la Información, SL, 269.000 euros.

- Informática Abana, SL, 326.000 euros.

- Normadat, SA, 326.860,53 euros.

Es la oferta de Códice Gestión de la Información, SL, la que incurre en baja anormal o desproporcionada, conforme a la motivación expuesta por la Administración.

SEXTO.- Son varios los aspectos destacados por el órgano de contratación para considerar que la propuesta presentada por la parte demandante es anormalmente baja, pero consideramos que la controversia debe centrarse en los salarios ofrecidos por la parte actora a los empleados que piensa contratar para realizar la prestación del contrato.

Partimos de la Memoria justificativa que obra en el expediente administrativo donde la Administración realiza los cálculos precisos para determinar el precio de licitación. La Memoria justificativa de la Dirección General de Bibliotecas, Archivos y Patrimonio Cultural, firmada el día 19-4-2022, justifica debidamente en el apartado de gastos de personal la cantidad de 238.656,80 euros. La Memoria cita cuatro convenios colectivos y la necesidad de contratar a 9 personas. Las necesidades de personal consisten en un coordinador del equipo, seis técnicos documentalistas y dos auxiliares de biblioteca que, como decimos, hacen un total de 9 personas. La Administración valora los salarios procedentes para los nueve empleados y calcula, con arreglo a los cuatro convenios colectivos citados que los gastos de personal ascenderían a 238.656,80 euros.

La parte actora presenta una propuesta donde los gastos de contratación de personal se quedan en 202.664 euros.

Es más, la parte ofrece un técnico documentalista catalogador extra, de manera que ofrece más personal que los tomados en consideración por la Administración para valorar los costes de personal. Sobre este punto, admitimos que puede ofrecerse la contratación de un técnico documentalista catalogador extra, aunque fuera a media jornada. Al tratarse de una mejora y que el Pliego no establece que necesariamente los técnicos extra tengan que ser a jornada completa es posible que la jornada no sea la misma que la de los empleados de los que necesariamente debe disponerse, lo que hubiera dado lugar a la puntuación de dicha mejora de manera proporcional en relación a un técnico extra con jornada completa.

SÉPTIMO.- De la lectura del informe justificativo que la parte actora presenta a la Mesa de contratación de fecha 20 de junio de 2022 se desprende que la parte valora los salarios del personal en atención al salario mínimo interprofesional. En este informe se mencionan los cuatro convenios colectivos citados por la Junta de Extremadura, pero la sociedad recurrente determina los salarios no por estos cuatro convenios, sino por el salario mínimo interprofesional, aplicando un incremento salarial, resultando un gasto de personal de 202.664 euros.

Los Vocales técnicos consideran que los gastos de personal no se corresponden con los precios de mercado para estos técnicos.

Para ello tienen en cuenta tres parámetros:

1. El informe desfavorable emitido por los Vocales técnicos de la Mesa de contratación el día 19 de octubre de 2022, recoge que no existe un convenio colectivo específico para los técnicos del contrato, por lo que se apoya en cuatro convenios colectivos de sectores análogos.

Según los cuatro convenios colectivos citados en el informe desfavorable, el salario medio anual para un técnico medio es de 19.144,84 euros. A esta cantidad hay que sumarle los complementos.

Este salario medio anual para un técnico medio no ha sido desvirtuado por la parte actora y resulta de cuatro convenios colectivos que regulan sectores análogos.

2. Además del anterior criterio, el informe desfavorable ofrece los datos resultantes del Anuario de Estadísticas Culturales 2021 y concreta que el salario por trabajador en 2020 ascendería a 20.312 euros.

Los datos son tomados del Anuario de Estadísticas Culturales 2021, que publica el Ministerio de Cultura y Deporte, donde se detalla el coste laboral bruto por trabajador que toma como fuente de información los datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística.

El coste laboral bruto que ofrece el Anuario de Estadísticas Culturales 2021 se refiere a los trabajadores que prestan servicios en bibliotecas, actividad claramente similar a la que es objeto del contrato administrativo.

El que no se ofrezcan datos desglosados por Comunidad Autónoma, categoría u otros conceptos, no impide valorar que estemos ante un indicio del coste salarial bruto de un trabajador en actividades de bibliotecas, archivos, museos y actividades culturales durante el año 2020.

Por último, apreciamos que el coste salarial por cada trabajador de 20.312 euros es muy parecido al que resulta de la media de los cuatro convenios colectivos citados por la Junta de Extremadura (19.144,84 euros).

3. La Junta de Extremadura también ofrece los datos de licitación de un contrato de Catalogación, recogida de datos e incorporación al catálogo colectivo del patrimonio bibliográfico pertenecientes a instituciones relacionadas con la Administración General del Estado, licitado en 2021 por el Ministerio de Cultura y Deporte.

De la Memoria económica para este contrato análogo resulta el salario de técnico catalogador de 18.899,77 euros al año.

Lo esencial son los costes de personal valorados en este contrato y no la oferta económica que hiciera la empresa que resultó adjudicataria. No estamos examinando si la oferta económica en el contrato del Ministerio de Cultura y Deporte era anormalmente baja, sino si lo era la presentada por la parte recurrente en el contrato licitado por la Junta de Extremadura, comprobándose que los costes de personal en el contrato del Ministerio son similares a los del contrato de la Junta de Extremadura.

Se trata de un criterio o parámetro más ofrecido por la Administración para comprobar que los precios ofrecidos por la parte recurrente no se adaptan a los precios de mercado.

En consecuencia, el informe desfavorable ofrece tres cifras medias que podemos calificar de similares: 19.144,84 euros, 20.312 euros y 18.899,77 euros.

Frente a estos datos que están debidamente exteriorizados, se indica la fuente de procedencia y no han sido desvirtuados por la parte recurrente, de los datos de la parte demandante resulta un salario de 15.600 euros al año para los técnicos documentalistas-catalogadores.

Ello conlleva que la reducción de salarios, respecto de los calculados por la Administración, es muy elevada, ya que la empresa pretende abonar a los técnicos documentalistas-catalogadores un 24,19% menos de los que establecen los precios de mercado.

La conclusión es que los gastos de personal tomados en consideración por la parte actora no se ajustan a los precios de mercado, lo que hace que la oferta económica presentada sea anormalmente baja, quedando justificados los datos sobre costes de personal ofrecidos en el informe desfavorable y que no han sido desvirtuados por la parte demandante. La parte recurrente no justifica la reducción de los costes salarias.

OCTAVO.- Añadimos a todo lo anterior que la demanda contiene alegaciones que no se apoyan en una prueba documental o pericial suficientemente contrastada que permita tener por acreditados los datos y alegaciones realizados por la parte actora. La parte pretende desvirtuar los datos exteriorizados y comprobados por la Administración sin ofrecer una prueba que justifique los cálculos que realiza.

No cabe duda que estamos ante una cuestión altamente técnica. Por ello, para resolver la controversia planteada en el presente proceso contencioso-administrativo es preciso recordar un principio básico del proceso judicial que consiste en la necesidad de probar los hechos en los que se basa la pretensión anulatoria de la parte recurrente.

Dicho principio es aplicable en todos los procesos judiciales, pero no podemos negar que tiene una importancia mayor en casos como el presente donde las consideraciones técnicas y económicas constituyen un elemento esencial.

Dentro de un proceso judicial, a la vista de las posiciones contrarias que mantienen las litigantes sobre los gastos de personal, debemos partir de la doctrina que considera que a las partes corresponde la iniciativa de la prueba, rigiendo el principio civil de que el que afirma es el que debe probar los hechos, de acuerdo con el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, que establece que incumbe a la parte actora la carga de probar la certeza de los hechos de los que se desprenda el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda, y a la parte demandada la carga de probar los hechos extintivos o impeditivos de las pretensiones deducidas en la demanda, de tal forma que sobre la parte demandante recae la carga de probar los hechos en los que fundamenta su demanda.

La parte recurrente no presenta prueba alguna que acredite las alegaciones en las que se basa. En un supuesto como el presente, donde la cuestión económica y socio-laboral es decisiva, consideramos que hubiera sido preciso proponer una prueba documental o pericial que justificase los datos económicos y salariales en los que la parte basa su pretensión anulatoria, pues, vemos que la Administración se apoya en distintos parámetros que no han sido desvirtuados por la parte recurrente.

Al no haber propuesto una prueba que desvirtuase sin género de dudas los datos recogidos en el informe desfavorable, prevalecen los datos técnicos motivadamente ofrecidos por la Junta de Extremadura.

La parte actora no consigue justificar su oferta económica al ofrecer unos gastos de personal que no se corresponden con la realidad y precios de mercado de los salarios pagados a los empleados necesarios para desarrollar la prestación del contrato. La sociedad actora no ha demostrado las condiciones de su oferta económica que permiten el bajo nivel del precio o costes de la misma, conforme a lo previsto en el artículo 149.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

Todo lo anterior conduce a la desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo.

NOVENO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas procesales causadas a la parte actora. No estamos ante un supuesto que genere serias dudas de hecho o de derecho que motiven la no imposición de las costas a la parte demandada.

Por su parte, el artículo 139.4 LJCA establece que "La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".

En este asunto, teniendo en cuenta el objeto del proceso, el resultado favorable a las pretensiones de la parte demandada, la contestación a la demanda presentada, la tramitación íntegra de todas las fases procesales de un procedimiento ordinario, la verdadera trascendencia económica del proceso que versa sobre la adjudicación de un contrato con un presupuesto base de licitación de 330.578,51 euros y a fin de evitar incidentes en fase de tasación de costas, se limitan las costas por todos los conceptos al importe máximo de 3.000 euros, IVA incluido, a favor de la Junta de Extremadura.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,