Sentencia Contencioso-Administrativo 379/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 659/2021 de 01 de junio del 2023

PRIMERO. - La actora funcionaria de carrera del Cuerpo de Maestros y destinada en comisión de servicios en el Instituto Español "Melchor de Jovellanos" de Alhucemas (Marruecos) desde el día 1 de julio de 2017, impugna en este proceso la resolución del Subsecretario de Educación y Formación Profesional de fecha 29 de abril de 2021 que desestimó su solicitud de reconocimiento del derecho al cobro del componente singular del complemento específico por el desempeño de cargo de Jefe de Estudios en Centro de Educación Infantil y Primaria, tipo E.

La recurrente en dicho Instituto con fecha 1 de julio de 2018 fue nombrada Jefa de Estudios de Educación Infantil y Primaria, Tipo E, y nuevamente con fecha 1 de julio de 2019, es nuevamente nombrada Jefa de Estudios de Educación Infantil y Primaria, Tipo E.

El día 21 de abril de 2021 por dicha razón reclamó el derecho a percibir el componente singular del complemento específico por el desempeño de la jefatura de educación infantil y primaria desde la fecha 1 de julio de 2018 hasta el 30 de agosto de 2022 y lo hacía al amparo del Real Decreto 1027/1993 de 25 de junio, art. 14 y en las Instrucciones de la Subsecretaría de Educación y Ciencia de 24 de mayo de 2005 y sentencias de esta Sala de fechas 14.3.2017, 17.6.2018 y 17.7.2019.

La resolución impugnada denegaba su solicitud en base al acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1991 modificado por el acuerdo de la CECIR de 1 de octubre de 1993 y que en el apartado del componente singular del complemento específico por el desempeño de órganos de gobierno unipersonales se establece que, el tipo de centro de enseñanzas medias está en función del número de alumnos, y el tipo de centro de enseñanzas básicas en función del número de unidades. En el mencionado acuerdo se establece que los centros de enseñanzas básicas Tipo E son los que tienen de 3 a 8 unidades. Que a la recurrente se le efectuaron los dos nombramientos como jefa de estudios de Educación Infantil y Primaria Tipo E. Que aceptó los mismos siendo resoluciones firmes y consentidas. Y que conforme a la normativa citada los funcionarios docentes nombrados Jefe de Estudios en Centros de Educación Infantil, Primaria, Especial y Asimiladas, tipo E, no tienen asignados ningún importe como retribución del componente singular del complemento específico por el desempeño de cargo de Jefe de Estudios en Centro de Educación Primaria, tipo E.

SEGUNDO . - En la demanda la parte actora interesa que se dicte Sentencia por la que por la que se declare su derecho a percibir el componente singular del complemento específico por el desempeño del cargo directivo en la cuantía correspondiente a un Centro de Educación Secundaria.

Alega que el Instituto Español "Melchor de Jovellanos", de Alhucemas en Marruecos, es un Centro en el que se imparte Educación Primaria y Educación Secundaria, se trata por tanto de un Centro Integrado y estima que se le ha denegado indebidamente por cuanto la Administración procede a abonar al recurrente un complemento específico en función del Cuerpo de pertenencia del funcionario (el de Maestros) y no en función del puesto realmente desempeñado, alega que se le ha asignado un complemento específico de nivel 21, en función del cuerpo al que pertenece, el de Maestros, y no el que le corresponde por el cargo que desempeña. Invoca el Real Decreto 1027/1993, de 25 de junio, por el que se regula la acción educativa en el exterior, los puntos 46 y 47 de las Instrucciones de la Subsecretaria de Educación y Ciencia de 24 de mayo de 2005, que regulan la organización y funcionamiento de los centros docentes de titularidad del Estado español en el exterior, y el art. 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

Alega la actora que en un centro de Secundaria, en el que se imparte enseñanza primaria y enseñanza secundaria, como es el caso, las funciones que se desarrollan como miembro del equipo directivo no se encuentran limitadas por la pertenencia del actor al Cuerpo de Maestros, por el contrario, las tareas que se desarrollan corresponden tanto a las que ejercería en un centro de primaria como en un Instituto de Educación Secundaria y van más allá de las que se realizan en cada uno de los dos tipos de centro. Por tanto, el complemento específico que se abona al actor por el desempeño de la Jefatura de Estudios no va a estar en función del Cuerpo al que pertenezca sino en función de las tareas que los ejercicios de dicho cargo directivo implican máxime cuando el nombramiento de la actora como cargo directivo lo es (según figura en el documento de toma de posesión) como Secretaria de un Centro de Enseñanza Secundaria.

Se reitera que componente singular del complemento específico por el desempeño de órganos unipersonales de gobierno lo que viene a retribuir es el desempeño de un puesto concreto, cual es en el presente caso, el de Secretaría de un Centro Integrado, con independencia del cuerpo al que pertenezca el funcionario que lo desempeña. El complemento específico singular correspondiente al desempeño del cargo de Jefe de Estudios del Instituto Español "Melchor de Jovellanos" de Alhucemas en Marruecos, debería ser abonado en la cuantía correspondiente a Secundaria por tratarse de un Centro Integrado en el que se imparte la educación primaria y secundaria y en el que el desempeño del cargo de Jefe de Estudios no está diferenciado para uno u otro nivel educativo. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia n° 1247/2008, de 18 de junio de 2008, recurso núm. 532/2005; Sentencia n° 585/2012 de 29 de mayo de 2012, recurso núm.: 585/2012; Sentencia n° 113/2013, de 25 de febrero de 2013, recurso núm. 50/2011 y Sentencia de 26 de septiembre de 2002, Sentencia núm. 478/2019 de 17 de julio de 2019.

TERCERO. - En primer lugar, la Administración demanda opone desviación procesal la recurrente quien en vía administrativa solicitó " el componente singular del complemento específico por el desempeño de la jefatura de estudios de educación infantil y primaria" ahora solicita el componente singular del complento específico correspondiente a un Centro de Educación Secundaria. Además, ha desaparecido de su pretensión la acotación temporal ("desde la fecha de 1 de julio de 2018 hasta el 30 de agosto de 2022"), lo que comporta que solicita una inadmisible condena a futuro. Estima que se está ante un planteamiento distinto del que se hizo en vía administrativa y sobre el cual se pronunció la Administración.

Por otra parte, destaca que no hay constancia alguna en el EA de que el Instituto Español "Melchor de Jovellanos" de Alhucemas sea un Centro Integrado en el que se imparte la educación primaria y secundaria y en el que el desempeño del cargo de Jefe de Estudios no esté diferenciado para uno u otro nivel educativo. En las Instrucciones de la Subsecretaria sobre la organización y el funcionamiento de estos Centros Docentes, de 24 de mayo de 2005, en cuyo apartado III.47 se dispone terminantemente que en "los centros integrados, los órganos de gobierno serán únicos para el conjunto del centro y en ellos habrá, al menos, un Jefe de estudios de educación infantil y primaria y un Jefe de estudios de educación secundaria". Y desde luego, sobre lo que no hay duda alguna es de que a la demandante se le ha nombrado "Jefa de Estudios de Educación Infantil y Primaria, Tipo E".

Estima la Administración que se incurre en una claro defecto en el modo de proponer la demanda, pues dicho está que no puede reconocerse el abono a la parte actora de retribuciones complementarias, en este caso, el citado componente singular del complemento del complemento específico, en periodos posteriores al objeto de la reclamación, pues de lo contrario se incurriría en incongruencia extra petita y además, se daría por sentado que la recurrente sigue desempeñando dichas funciones en el futuro, cuando no hay ni puede haber prueba alguna al respecto, en la medida en que el expediente y los demás medios de prueba presentados se refieren a un periodo de tiempo concreto, y no al futuro.

Y por último se hace expresa referencia a que la recurrente invoca la ley 30/1984 pero que hay que tener presente la vigente ley del EBEP y la regulación específica que efectúa de las retribuciones y que en relación con los Centros Educativos de titularidad pública radicados en el exterior, como es el caso del Instituto "Melchor de Jovellanos" de Alhucemas, existe una normativa especial, de la que se hace eco la propia demandante, que comprende disposiciones tales como el Real Decreto 1027/1993, de 25 de junio, por el que se regula la acción educativa en el exterior, o el Real Decreto 1138/2002, de 31 de octubre, por el que se regula la Administración del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en el Exterior.

Por lo demás, el examen de las nóminas de la recurrente, cuyo resumen anual correspondiente a los años 2018, 2019, 2020 y 2021 (hasta agosto) pone de manifiesto que las retribuciones percibidas por la misma no se circunscriben a las devengados por razón de su pertenencia al Cuerpo de Maestros, como parece entender, sino que abarcan también las complementarias por razón de puesto de trabajo que desempeña, junto con las demás circunstancias características de la actividad que desarrolla por razón de su nombramiento como Jefa de Estudios de Educación Infantil y Primaria, Tipo E, en el Instituto Español "Melchor de Jovellanos" de Alhucemas (Marruecos), todas las cuales son las que legalmente ha devengado y ha percibido.

CUARTO. - Corresponde examinara con carácter previo la a excepción de desviación procesal opuesta por la abogacía del estado.

Debemos deslindar las pretensiones que fueron deducidas en vía administrativa y las que se han formulado en este proceso. Así en vía administrativa la recurrente reclamó con fecha 16 de abril de 2021 al Subsecretario de Educación del Ministerio de Educación y Formación profesional (doc. 4 del expediente) el reconocimiento del derecho a percibir el componente singular del complemento específico por el desempeño de la jefatura de estudios de educación infantil y primaria desde el 1 de julio de 2018 hasta el 30 de agosto de 2022. Alegaba el principio de igualdad del art. 14 de la CE al ser el Instituto Melchor de Jovellanos un centro integrado en el cual conforme al art. 14 del Real Decreto 1027/1993 de 25 de junio por el que se regula la acción educativa en el exterior los órganos de gobierno serán únicos si bien se preveía que el Ministerio podrá proveer más de un puesto de Jefe de Estudios; en el punto 47 de las Instrucciones de la Subsecretaría de Educación de 24 de mayo de 2005 ya se establece que en los centros integrados habrá al menos un Jefe de estudios de educación infantil y primaria y un Jefe de estudios de educación secundaria.

Por ello reclamaba que debía percibir el componente singular del complemento específico correspondiente al cargo de gobierno unipersonal de Jefe de estudios de educación infantil y primaria previsto para centros docentes que imparten educación primaria.

En el presente procedimiento y conforme a la ley rituaria la parte recurrente presentó el anuncio de su recurso contra la Resolución del Subsecretario de Educación y Formación Profesional de fecha 29 de abril de 2021 por la que se desestima la solicitud formulada en cuanto que señala que no procede asignar un importe como retribución del componente singular del complemento específico por el desempeño de cargo de jefe de estudios en un Centro de Educación Primaria, Tipo E, calificación que corresponde al Instituto Melchor de Jovellanos, conforme al acuerdo del Consejo de Ministros de 1991 y adjunto acompañaba dicha resolución.

Sin embargo la parte actora al tiempo de formalizar su demanda no interesa como le impone el art. 31 de la LRJCA la declaración de que dicha resolución no es conforme a Derecho, ni solicita la anulación de la misma, sino que la pretensión deducida se concreta en el suplico de la demanda en los siguientes términos " se declare el derecho de la actora a percibir el componente singular del complemento específico por el desempeño del cargo directivo en la cuantía correspondiente a un Centro de Educación Secundaria", y como hemos recogido en el fundamento segundo de esta resolución la actora funda su pretensión en que el Instituto Melchor de Jovellanos es un centro integrado y que el complemento específico singular correspondiente al desempeño del cargo de Jefe de Estudios, debería ser abonado en la cuantía correspondiente a Secundaria por tratarse de un Centro Integrado en el que se imparte la educación primaria y secundaria y en el que el desempeño del cargo de Jefe de Estudios no está diferenciado para uno u otro nivel educativo.

Con respecto a la desviación procesal ya esta misma Sala y sección en la Sentencia nº 157/2015 de fecha 18 de marzo dictada en el recurso 1038/2013 expuso " Como se declara en la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 5 de Julio de 2.004 , la acción contencioso-administrativa aparece desdoblada en un acto de interposición, limitado a la indicación del acto que se recurre, y la demanda, en la que han de formularse los fundamentos fácticos y jurídicos de dicha impugnación. Se trata, pues, de un acto complejo, escindido en dos trámites por la razón práctica de tener a la vista el expediente para formular la demanda, pero con identidad objetiva y subjetiva, por lo que debe darse entre ambos una estrecha correlación, consistente en que la demanda no puede referir la impugnación a actos o disposiciones no mencionadas en el escrito de interposición. Por consiguiente, la fijación del acto objeto del recurso se hace en el escrito de interposición y ninguna norma procesal permite cambiar el objeto del proceso en la demanda; así vino considerándolo una reiterada doctrina jurisprudencial ( Sentencias, entre otras, de 16 de Febrero de 1.976 , 4 de Octubre de 1.979 , 4 de Febrero de 1.983 , 16 de Octubre de 1.984 , 2 de Octubre de 1.990 , 6 de Febrero de 1.991 ) expresiva de que queda fuera del proceso toda consideración sobre el acto que no fue impugnado en el escrito de interposición, lo que obliga sólo a tener en cuenta la pretensión del escrito inicial o de interposición del recurso, so pena de incurrir en desviación procesal. Pero ello solo quiere decir, a tenor de lo expuesto, que ha de quedar fuera del recurso contencioso-administrativo interpuesto cualquier pretensión que no se refiriera al acto impugnado. Pero no que también quede amparado en esa desviación procesal y su consecuencia de inadmisibilidad, aquel acto concreto que sí lo fue y respecto del que se argumentó suficientemente.

Sobre la desviación procesal señala la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2.003 , que el carácter revisor de las funciones que ejerce el orden jurisdiccional contencioso-administrativo determina la imposibilidad de alterar el objeto del proceso en relación con el que fue decidido por el acto administrativo impugnado. El art. 56 de la Ley de la Jurisdicción permite que en la demanda y en la contestación puedan alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración. El precepto se limita a admitir que se hagan valer nuevos motivos de impugnación del acto administrativo impugnado, pero no a permitir que se altere la naturaleza y esencia de dicho acto, que es el que constituye el objeto de la pretensión del recurrente. En el mismo sentido depone la STS de 15 de Junio de 1.992 cuando afirma que el planteamiento ex novo en la demanda implica una clara desviación procesal y una desvirtuación, por exceso, del carácter revisor de esta Jurisdicción, cuya finalidad básica inicial es "revisar", volver a conocer, los mismos problemas que hayan sido planteados ya ante los órganos de gestión o de especial control o resolución de la Administración, con objeto de determinar si ésta se ha atemperado en su actuación al ordenamiento jurídico y ha constreñido o no derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados afectados.

Si las sentencias reseñadas se centran en la desviación procesal que puede concurrir por la divergencia que existe entre lo reclamado en vía administrativa y lo reclamado en vía jurisdiccional, también la Jurisprudencia se pronuncia sobre la desviación procesal en que se puede incurrir por apartarse la demanda de los actos impugnados en el escrito de interposición del recurso. A este respecto la STS de 18 de marzo de 2.002 señala, con remisión a las Sentencias de 13 de marzo y 9 de junio de 1.999 , que la LJCA exige que en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se cite el acto o la disposición que se impugne, y que se solicite que se tenga por interpuesto el recurso. Ello es así porque en este escrito inicial recae sobre el actor la carga procesal de individualizar el acto objeto de impugnación delimitando, al mismo tiempo, el objeto del recurso, de forma que éste no puede alterarse ya en el escrito de demanda, salvo en los casos de ampliación del recurso. Debe existir, como señala jurisprudencia constante, una concordancia obligada entre los escritos de interposición y el de demanda. El escrito de interposición del recurso, al concretar los actos administrativos referidos a la materia litigiosa, expresa el objeto preciso sobre el que ha de proyectarse la función revisora de este orden de jurisdicción contencioso-administrativa, ya que marca los límites del contenido sustancial del proceso ( Sentencias de 22 de enero de 1.994 , 2 de marzo de 1.993 , 30 de marzo de 1.992 y 11 de septiembre de 1.991 , entre otras muchas). Si se alteran los actos impugnados en el momento procesal ulterior de la demanda se incurre en desviación procesal.

Sobre la base de estas afirmaciones, es necesario poner de relieve que, en efecto, en función de la naturaleza esencialmente revisora atribuida a la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa respecto de los actos administrativos ( arts. 1 y 25 de su Ley Reguladora 29/1.998 ), está vedado a la misma el conocimiento de cuestiones no planteadas ni propuestas a la Administración, que en consecuencia no se ha pronunciado sobre las mismas. Tal y como tiene declarado el Tribunal Supremo (entre otras, Sentencias de 30 de Noviembre de 1.983 , 1 de Febrero de 1.991 y 12 de Noviembre de 1.996 ), no admite el proceso contencioso-administrativo la desviación procesal producida al pretenderse en vía jurisdiccional cuestiones nuevas, sobre las que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse, no procediendo en consecuencia hacer pronunciamiento alguno sobre las mismas, al ser peticiones que no fueron objeto de la resolución administrativa impugnada, sin que sea óbice a ello lo dispuesto en los artículos 33.1 y 56.1 de la Ley Jurisdiccional , ya que si tales normas permiten nuevas alegaciones o motivos nuevos, en modo alguno autorizan que puedan modificarse, alterarse o adicionarse a las peticiones instadas en vía administrativa otras nuevas en esta vía jurisdiccional no formuladas ni cuestionadas ante la Administración, de manera que no es admisible que se produzca una discordancia objetiva entre lo pedido en vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional.

Tal doctrina jurisprudencial ha sido reiterada por el Tribunal Supremo en Sentencia de 9 de marzo de 2.012 (recurso de casación nº 5375/2.008), de cuyo fundamento jurídico cuarto transcribimos lo siguiente:

" (...) Hemos de recordar (por todas, nuestra sentencia de 30 de octubre de 2009, recurso de casación 4805/2005 ) que, según jurisprudencia reiterada, el carácter revisor de esta Jurisdicción impide que puedan plantearse ante ella cuestiones nuevas, es decir, pretensiones que no hayan sido previamente planteadas en vía administrativa. Ciertamente, la Ley de esta Jurisdicción supuso una superación de viejas concepciones según las cuales no se podía atacar un acto administrativo sino en virtud de argumentos que ya hubieran sido articulados en vía administrativa, pero sin que ello suponga la posibilidad de plantear cuestiones no suscitadas en vía administrativa. Por eso, se afirma la existencia de desviación procesal cuando la petición de la parte demandante en vía administrativa no coincide con la postulada ante el órgano jurisdiccional (...) ".

En el caso de autos nos encontramos con los dos tipos de desviación procesal analizados, es divergente aquello que fue solicitado en la vía administrativa de lo pretendido en este proceso judicial, así claramente en vía administrativa reclamó el derecho a percibir el componente singular del complemento específico para los Jefes de estudios de educación primaria e infantil; y lo hizo la actora delimitando el tiempo en el cual fue nombrada Jefe de Estudios de educación primaria e infantil tipo E desde el día 1 de julio de 2018 hasta el 30 de agosto de 2022 (lo que no consta más allá de su segundo nombramiento de 1.7.2019). Y la Administración resolvió específicamente sobre lo pretendido y fundamentó la denegación en que los Jefes de Estudio de educación primeria e infantil del tipo E no tenían asignado dicho componente. Y ello porque el componente singular del complemento específico por el desempeño de órganos de gobierno unipersonales se establece que, el tipo de centro de enseñanzas medias está en función del número de alumnos, y el tipo de centro de enseñanzas básicas en función del número de unidades. En el acuerdo de la CECIR se establece que los centros de enseñanzas básicas Tipo E son los que tienen de 3 a 8 unidades, lo que corresponde al Instituto Melchor de Jovellanos para su centro de enseñanzas básicas.

Y como hemos visto la pretensión la limitaba al tiempo concreto en el cual había tenido el nombramiento de Jefa de estudios. (1 de julio de 2018 hasta el 30 de agosto de 2022). Debe ser un error la fecha ya que su nombramiento (s.e.u.o) expiró el 31 de julio de 2021.

Lo pretendido en este proceso no es la anulación de dicha resolución por no ser ajustada a Derecho, nada se solicita con respecto al acto administrativo que fue identificado en el escrito de anuncio del recurso conforme impone el art. 45 de la LRJPAC. Sino que la actora pretende que le sea reconocido y abonado el componente singular del complemnto0 especifico por el desempeño del cargo directivo en la cuantía correspondiente a un Centro de Educación Secundaria, y evidentemente ello no fue la planteado ante la Administración, ni fue el supuesto de hecho analizado en la resolución cuya impugnación inicial que dio lugar al presente recurso.

Si la recurrente lo que interesa es que le sea reconocido el derecho a percibir el componente singular del complemento específico asignado a un Jefe de estudios de un Centro de Educación Secundaria deberá deducir su pretensión ante la Administración educativa, dada la naturaleza eminentemente revisora de esta jurisdicción, y así dar oportunidad a la Administración para que se pronuncie al respecto. Se está ante una cuestión nueva y falta pues el pronunciamiento previo de la Administración.

No obstante estimar la Sala la excepción procesal de desviación, en todo caso la sentencia a dictar sería desestimatoria toda vez que no es posible dictar un fallo, conforme a la pretensión deducida por la parte actora. Establece el art. 33 de la LJCA que los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo juzgaran dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición, pues bien, las pretensiones de la parte actora se contienen en el suplico de su demanda, y en ningún caso se podría declarar el derecho que pretende pues no consta ni indiciariamente acreditado que la actora haya desempeñado cargo directivo en un centro de educación secundaria. Fundamenta su pretensión en diversas sentencias dictadas en relación con el cargo directivo de Secretario (cargo único en estos centros); pero la actora fue nombrada por dos cursos escolares jefa de estudios de Educación Primaria e Infantil, en un centro integrado donde los órganos de gobierno son únicos, si bien desde el año 2005 en estos centros integrados habrá al menos un Jefe de estudios de educación infantil y primaria y un Jefe de estudios de educación secundaria. Debiendo acudir al acuerdo del Consejo de Ministros del año 1991 para determinar si le corresponde o no la asignación del componente singular del complemento específico. Componente que no es igual en su asignación para el jefe de estudios de Secundaria, que para el que ejerce dicha función en Educación Primaria e Infantil. Y como se ha expuesto el Instituto Melchor de Jovellanos no supera en esta etapa de Educación Primaria e Infantil las ocho Unidades por lo que le fue desestimada su petición.

Procede en consecuencia la desestimación del recurso.

QUINTO. - Conforme al art. 139 de la LJC-A tras la reforma operada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre en primera o en única instancia el órgano jurisdiccional al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos e incidentes, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Conforme al apartado cuarto de este mismo precepto se limita la cuantía a 1.000 euros (más IVA).

Y en virtud de la autoridad que nos confieren la Constitución y las Leyes, en nombre de S.M EL REY