Sentencia Contencioso-Administrativo 188/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 606/2023 de 11 de abril del 2024

PRIMERO- el presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por el Procurador Sr. Aparicio Urcia en representación de MUTUA NAVARRA, COLABORADORA CON LA SEGURIDAD SOCIAL N 21, contra Informe de Autorización de la Masa Salarial del año 2019 de 18 de diciembre de 2020. Y contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra el mismo.

Consta en el expediente administrativo solicitud de la recurrente de 15 de mayo de 2019 para autorización de masa salarial del sector público estatal. Se refiere a las sucesivas limitaciones presupuestarias en la política retributiva de las mutuas, y en su caso concreto, estas medidas están provocando que los trabajadores perciban menores retribuciones y problemas de contratación. Se detallan una serie de problemas en referencia al puesto del Director de Prestaciones y asesoría jurídica, que se distribuye en técnico de prestaciones, Técnico de Información y Atención al Mutualistas, y todo ello con responsabilidades inherentes a la pertenencia al comité de dirección de Mutua Navarra. Se solicita una distribución del remanente restante de 47.755 euros con unos incrementos para los puestos descritos y detallando que los incrementos vienen avalados por estudios de mercado. Y un incremento en la retribución de una administrativa. Se refiere al art. 16 del Real decreto ley 34/20198 y art. 3.7 del mismo texto

Se solicita también incremento salarial para personal administrativo, al amparo del mismo precepto. Y de dos responsables médicos , adjuntando informe de retribuciones del sector sanitario Navarro y ello en base al art. 16.2 del RD Ley 24/2018

Consta un Oficio de la Subdirección General de Gestión de retribuciones, de 18 de diciembre de 2019 en el que se detalla que las adecuaciones retributivas establecidas en las leyes de presupuesto son una excepción a la regla general del incremento y son excepcionales, solo pueden basarse en las circunstancias tasadas en el art. 3. 7 de la ley y el art. 16. Dos segundo, solo está previsto para personal sanitario. Se estima que la solicitud no encuentra encaje legal. Y cualquier incremento debe ajustarse al máximo global que se regula para 2019 en el art. 3. Dos del RDL 24/2018 y concluye que la propuesta de incremento de retribuciones, al tratase de personal de convenio , deberá preacordarse con los representantes de los trabajadores y ser tramitada ante la Comisión de Seguimiento de la Negociación colectiva de empresa pública en base al art 32 de la ley 6/2018.

Asimismo se le remite Oficio de 22 de julio de 2019 por correo electrónico rechazando cualquier aumento salarial para el personal sanitario , dado el escenario de prórroga presupuestaria. Y cualquier incremento debe ajustarse al máximo previsto y en su caso, dato que s ha aprobado un incremento de 0,25 por ciento de la masa salarial para implantar planes o proyectos de mejora puede dedicarse tal incremento pero siempre tramitado ante la Comisión de seguimiento de la Negociación colectiva de empresas públicas.

En el expediente consta resolución de 18 de diciembre de 2019 que parte del RDL 24/2018, y autoriza la masa salarial de la Mutua cuantificando las diversas cantidades, y en cuanto a los incrementos reitera lo ya comunicado en los Oficios mencionados. Y se refiere a la excepción de incrementos retributivos. Detalla que las cantidades correspondientes a complementos personales se han ajustado a la cuantía autorizada en la masa de 2018, al ser cantidades intransferibles a los nuevos efectivos. Y se detalla lo relativo a complementos y gastos de acción social. En todo caso no podrán experimentar aumentos respecto a lo fijado en 2018.

Contra esta resolución se interpuso recurso de alzada y contra su desestimación presunta, recurso contencioso-administrativo. La demanda expone la situación de la Mutua como entidad colaboradora y la problemática derivada de los salarios previstos. Se refiere a las diversas dificultades en materia retributiva, y entiende que el incremento distributivo solicitado encuentra justificación en el art. 3.7 del RDL 24/2018. Y se centra en el recurso de alzada contra la Autorización de la masa salarial de 18 de diciembre de 2019. Se centra en los motivos de rechazo, en la remisión a los oficios previos y en el criterio del centro Gestor de que no procede acceder a incremento alguno por la situación de prórroga presupuestaria

En la demanda expone que el 15 de junio de 2021 se ha dictado sentencia por el Juzgado de lo Social n.3 de Pamplona estimando un recurso relativo a retribuciones de uno de los trabajadores de la Mutua respecto de los que se había solicitado incremento por parte de la misma para 2019 . el incremento retributivo no había sido autorizado y el Juzgado se ha basado en las previsiones del Estatuto de los Trabajadores.

Alega que procede el incremento de la masa en lo que se refiere a dos puestos de responsable médico al concurrir los requisitos del art. 16 del RDL2/2020 y falta de motivación de la decisión. Entiende que concurren las condiciones del art. 16.2 y se deniega de manera genérica, sin detalle concreto y no se deduce el motivo por el que se acuerda denegar la petición. Aduce falta de motivación y congruencia y desestimación arbitraria de la petición. Entiende que los incrementos se ajustan a lo previsto en el art. 16 del RDL 24/2018 y se remite al Informe de CEINSA que obra en el expediente administrativo.

En cuanto a la masa salarial de determinados puestos del personal de administración y recursos humanos, se aplica el art. 3.7 del RDL 2/220. No se motiva la denegación, siendo una resolución arbitraria y en el caso concurren los requisitos del precepto. Explica los puestos concretos afectadas y las condiciones determinadas, que afectan al personal para el que se solicita el incremento.

En relación con otros puestos concretos, aduce igualmente falta de motivación, se refiere al Director de prestaciones, y de Servicios de Atención al Mutualista. Que asumen funciones que anteriormente tenían encomendado otros . y lo mismo se aduce respecto del Técnico de Recursos Humanos y de la administración de Recursos Humanos.

Respecto de otros puestos concretos igualmente entiende procedente el incremento.: técnico de prevención de riesgos laborales, gestor de prestaciones, gestor de compras y contratación, técnico de gestión de relación con el mutualista.

Y en cuanto a complementos, personales y siguientes, no se motiva en modo alguno por qué se rechazan los complementos solicitados. Cita el complemento convenio, incrementos de la LPGE, plus nocturnidad, plus responsabilidad, productividad e incentivos, y otros conceptos. En ningún caso se ha motivado, y estos incrementos han sido autorizados en años anteriores. La motivación es nula y se sitúa a la mutua en posición de completa indefensión según alega.

Solicita la estimación en los términos expuestos.

SEGUNDO- El Abogado del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que alega la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la Mutua para recurrir el informe , en concreto en base al art. 20 b) y c) de la LJCA pues actúa como agente de la administración frente a la que recurre.

Y en todo caso, entiende que también concurre el apartado b) del art. 20 de modo que excluye la legitimación de particulares para recurrir la actividad de la Administración cuando obren por delegación.

En todo caso, y subsidiariamente, se opone al recurso. Se centra en el régimen jurídico del Informe de Masa Salarial recurrido, y tiene en cuenta la normativa contenida en la ley de presupuestos del Estado. Y los incrementos recogidos en el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de junio de 2019, habiéndose ajustado lo acordado a todo ello. Se remite a los fundamentos de la resolución.

TERCERO- En conclusiones, constan alegaciones a la solicitud de inadmisión, oponiéndose a la misma , y la actora alega la procedencia de autorizar la masa solicitada.

CUARTO- dados los términos en que plantea el recurso, en primer lugar es preciso examinar la cuestión relativa a la inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado.

Se plantea la falta de legitimación de la actora en los términos antes expuestos. El art. 20 LJCA sienta que:

"No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública:

a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente.

b) Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella.

c) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración"

En cuanto a definición y naturaleza de las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, el art. 80 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS) sienta que:

"1. Son mutuas colaboradoras con la Seguridad Social las asociaciones privadas de empresarios constituidas mediante autorización del Ministerio de Empleo y Seguridad Social e inscripción en el registro especial dependiente de este, que tienen por finalidad colaborar en la gestión de la Seguridad Social, bajo la dirección y tutela del mismo, sin ánimo de lucro y asumiendo sus asociados responsabilidad mancomunada en los supuestos y con el alcance establecidos en esta ley.

Las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, una vez constituidas, adquieren personalidad jurídica y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. El ámbito de actuación de las mismas se extiende a todo el territorio del Estado.

2. Las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social tienen por objeto el desarrollo, mediante la colaboración con el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de las siguientes actividades de la Seguridad Social:

a) La gestión de las prestaciones económicas y de la asistencia sanitaria, incluida la rehabilitación, comprendidas en la protección de las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, así como de las actividades de prevención de las mismas contingencias que dispensa la acción protectora.

b) La gestión de la prestación económica por incapacidad temporal derivada de contingencias comunes.

c) La gestión de las prestaciones por riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural.

d) La gestión de las prestaciones económicas por cese en la actividad de los trabajadores por cuenta propia, en los términos establecidos en el título V.

e) La gestión de la prestación por cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave.

f) Las demás actividades de la Seguridad Social que les sean atribuidas legalmente.

3. La colaboración de las mutuas en la gestión de la Seguridad Social no podrá servir de fundamento a operaciones de lucro mercantil ni comprenderá actividades de captación de empresas asociadas o de trabajadores adheridos. Tampoco podrá dar lugar a la concesión de beneficios de ninguna clase a favor de los empresarios asociados, ni a la sustitución de estos en las obligaciones que les correspondan por su condición de empresarios.

4. Las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social forman parte del sector público estatal de carácter administrativo, de conformidad con la naturaleza pública de sus funciones y de los recursos económicos que gestionan, sin perjuicio de la naturaleza privada de la entidad".

En la sentencia de 23 de junio de 2023, dictada en esta Sección en recurso 1098/2022 , dijimos en relación con este punto concreto:

En cuanto a si la mutua recurrente está legitimada para impugnar el informe sobre su masa salarial, ha lugar a reseñar que, como pone de manifiesto el Abogado del Estado, el art. 20 c) LJCA impediría que la mutua recurrente pudiera impugnar en el caso de que la consideráramos, como propugna el defensor de la administración, una entidad de derecho público dependiente o vinculada a la administración territorial en materia de actividad de la administración de la que dependieran. En el caso concreto, las mutua recurrente, colaboradora con la seguridad social por mor de la descentralización funcional precisa para hacer efectivo el mandato de eficacia del art. 103 CE , es una asociación voluntaria de empresas, sin ánimo de lucro, en los términos del art. 80 del TRLGSS , cuyo punto 4 sienta que las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social forman parte del sector público estatal de carácter administrativo, de conformidad con la naturaleza pública de sus funciones y de los recursos económicos que gestionan, sin perjuicio de la naturaleza privada de la entidad. Tal epígrafe es determinante de la resolución de la presente litis, y de su interpretación depende en gran parte la respuesta a la concreta pretensión que, a su vez, depende de que el objeto del informe recurrido afecte bien a su naturaleza pública o privada. Y a tal respecto, si observamos los presupuestos Generales para el 2021, concluiremos que los Programas 312F y 312G de la Sección Tercera se refieren respectivamente a la Atención primaria y especializada de salud de Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social e Instituto Social de la Marina, lo que conlleva que la recurrente sí tendría legitimación para impugnar el informe de masa salarial de 2021, en tanto éste se refiere a las retribuciones de sus empleados, cuestión ésta ajena tanto a las funciones públicas en cuyo ejercicio participa, como a los recursos económicos que gestionan para dicho fin. En otros términos, la cuestión referida al salario de los empleados de la mutua recurrente participa de naturaleza privada, lo cual conlleva su legitimidad para impugnarla, dado que no nos encontramos ante instrucciones impartidas por la Administración para la debida prestación del servicio descentralizado -lo cual se incardinaría en la falta de legitimación del art. 20 c) LJCA , sino ante cuestiones relativas al salario de sus empleados.

Por otra parte, este mismo criterio se ha mantenido por la Sección 4ª de esta Sala , por ejemplo en sentencia de fecha 21 de septiembre de 2022, rec. 609/2021, entre otras, y en la misma se dice:

La mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social, son asociaciones privadas de empresarios constituidas mediante autorización del Ministerio de Empleo y Seguridad Social e inscripción en el registro especial dependiente de este, que tienen por finalidad colaborar en la gestión de la Seguridad Social, bajo la dirección y tutela del mismo, sin ánimo de lucro y asumiendo sus asociados responsabilidad mancomunada en los supuestos y con el alcance establecidos en esta ley - art. 88.1 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social - y forman parte del sector público estatal de carácter administrativo, de conformidad con la naturaleza pública de sus funciones y de los recursos económicos que gestionan, sin perjuicio de la naturaleza privada de la entidad - art. 88.4 del mismo texto legal -.

La Mutua recurrente cuestiona el cálculo efectuado por el Ministerio de Hacienda de la masa salarial de su personal para el 2020 - personal laboral sujeto a convenio -, al que debe sujetarse por abonarse con cargo a fondos públicos.

No cuestiona el procedimiento establecido de fijación de la masa salarial, tal como viene descrito en las normas trascritas, ni los actos de la Administración dictados en cumplimiento de las mismas, ordenados a la contención del gasto público a través de la limitación de los recursos de naturaleza pública que se destinan a sufragar los costes de su personal.

En este punto cabe atender a las consideraciones de la sentencia dictada en el citado PO 151/2021, respecto a la legitimación para recurrir de las federaciones deportivas - entidades de base privada que ejercen determinadas funciones públicas relacionadas con el deporte -, al diferenciarse entre las decisiones de la Administración contrarias a sus intereses asociativos y las dictadas por la Administración en ejercicio de potestades administrativas relacionadas con aquellas que las federaciones ejercitan por delegación.

En el primer caso las federaciones están legitimadas para recurrir las decisiones administrativas que les afecten, como en el presente caso las mutuas, a las que la incorrecta aplicación de la normativa sobre cálculo de la masa salarial de su personal pudiera afectar a sus recursos económicos.

Puede citarse la sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Social, Sentencia 141/2018, de 26 de septiembre de 2018, Rec. 61/2018 , en procedimiento sobre conflicto colectivo seguido a instancia de diversos Sindicatos frente a Mutua de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, entre otros, sobre promociones y ascensos previstos en acuerdos sobre carrera profesional de los diplomados universitarios del área sanitaria de la Mutua, sobre el plan de carrera profesional de médicos asistenciales y acuerdos sobre sistemas de promociones y ascensos, que rechazó la excepción de falta de acción planteada por el Ministerio de Hacienda, que esgrimía que no había dictado resolución denegando la autorización de la masa salarial para hacer frente a los mencionados acuerdos, al apreciar el Tribunal sentenciador que existía un conflicto real al margen de la procedencia de la pretensión efectuada, que fue rechazada en el fondo precisamente por la prevalencia de la normativa presupuestaria. Decía así:

QUINTO . - [...] A la luz de lo expuesto, teniendo en cuenta la incardinación de la mutua demandada dentro del sector público y siendo ello así, de conformidad con lo establecido en el artículo 23 y en la Disposición Adicional Trigésimo Tercera .Dos de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 2018, es preceptiva la autorización a la mutua demandada, de la masa salarial por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda para dicho ejercicio, así como de su incremento para hacer frente a las promociones y ascensos, estando pendiente de resolución el procedimiento iniciado por la mutua de solicitud de masa salarial para 2018 así como de solicitud adicional de masa salarial ya presentado el 30 de abril de 2018 para atender a las obligaciones de las carreras profesionales de FREMAP. Así lo ha declarado en un asunto análogo la STS de 8 de julio de 2015, rec. 94/2014 declarando que los incrementos retributivos pactados en convenio colectivo como consecuencia de la integración progresiva de los trabajadores afectados por el conflicto en un nivel salarial superior, al incidir sin duda en la masa salarial, se ven afectados por la necesidad de un informe favorable expreso del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para cada ejercicio presupuestario y, al no existir éste, procede, como ya hemos adelantado, la desestimación de la demanda.

En el mismo sentido, la reciente sentencia dictada en recurso 886/2022, por esta Sección.

En fin, el criterio mantenido por los Tribunales se ha plasmado de manera constante, y se mantiene en este caso, dada la materia concreta en que se centra el recurso. Se rechaza pues la causa de inadmisibilidad alegada

SEXTO.- el tema objeto de debate se centra en consecuencia en examinar si es conforme a Derecho el Informe concreto impugnado, que se refiere al ejercicio de 2019.

En el mismo se precisa la normativa de aplicación , RD Ley 24/2018 art. 3. Dos y art. 7.3 del mismo. La masa salarial se cuantifica en concreto y se refiere a 121 efectivos reales. Desglosando las cantidades y fijando la masa salarial con incamente del RDL 24/2018 y 0,2 adicional. Y se remite a lo ya comunicado en sendos oficios en lo relativo a los incrementos solicitados de los arts. 3.7 y 16 del RDL y se refiere a las adecuaciones retributivas de las leyes de presupuestos. Y a que los incrementos son excepcionales.

Se hace mención genérica a las adecuaciones retributivas de las leyes de presupuestos y se considera que la solicitud no tiene encaje legal en la normativa presupuestaria.

Y en cuanto a los complementos , se consideran cantidades intransferibles a los nuevos efectivos. Nuevamente remite la cuantía de la masa salarial a lo dispuesto en el RD Ley . en todo caso, se fija una masa autorizada que es el límite al que deben someterse los pactos o acuerdos .

Para examinar el problema es preciso partir de la normativa de aplicación.

La Orden HAP/1057/2013, de 10 de junio, por la que se determina la forma, el alcance y efectos del procedimiento de autorización de la masa salarial regulado en el artículo 27 tres de la Ley17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 establece :

Artículo 1. Concepto de masa salarial

La masa salarial del personal laboral de las sociedades mercantiles estatales, de las fundaciones del sector público estatal y de los consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público estatal, está integrada por el conjunto anual de las retribuciones salariales y extrasalariales y de los gastos de acción social devengados.

Para el cálculo de la masa salarial se exceptúan, en todo caso:

a) Las prestaciones e indemnizaciones de la Seguridad Social.

b) Las cotizaciones al sistema de la Seguridad Social a cargo del empleador.

c) Las indemnizaciones correspondientes a traslados, suspensiones o despidos.

d) Las indemnizaciones o suplidos por gastos que hubiera realizado el trabajador.

Artículo 2. Ámbito personal

La masa salarial comprenderá los conceptos indicados en el artículo anterior que correspondan al personal laboral con contrato indefinido, excluyéndose, a estos efectos, al personal directivo acogido al ámbito de aplicación del Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades.

Dentro del personal laboral con contrato indefinido se diferenciará, a su vez, el personal cuyas condiciones de trabajo se determinen a través de la negociación colectiva y el resto del personal, que tendrá la consideración de no acogido a convenio colectivo. A estos efectos, se entenderá incluido en el concepto de personal no acogido a convenio colectivo tanto aquél que expresamente esté exceptuado de la aplicación de un convenio y cuya vinculación con la organización se articule exclusivamente a través de un contrato laboral individual, como aquel otro al que se aplique un convenio colectivo sectorial cuyas tablas salariales hayan sido mejoradas mediante contrato laboral individual.

Artículo 3. Ámbito temporal y condiciones de homogeneidad

Para calcular la masa salarial se tomará como fecha de referencia la de 31 de diciembre del ejercicio anterior, debiendo comunicarse el gasto anualizado y devengado por los efectivos de carácter indefinido existentes en cada ejercicio a dicha fecha.

Las variaciones experimentadas en la masa salarial entre un ejercicio y el siguiente serán objeto de valoración en términos de homogeneidad para los dos periodos objeto de comparación, tanto en lo que respecta a efectivos de personal y su antigüedad, como al régimen privativo de trabajo, jornada, horas extraordinarias y otras condiciones laborales, computándose por separado las cantidades que correspondan a las variaciones en tales conceptos.

Artículo 4. Remisión de la solicitud de autorización y órganos de coordinación

Las propuestas de masa salarial de las sociedades mercantiles estatales, fundaciones del sector público estatal y consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público estatal deberán ser remitidas en el primer trimestre de cada año a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

La remisión de la información se centralizará a través de los correspondientes órganos de coordinación

[...]

La intervención de estos órganos de coordinación en el procedimiento se limitará a centralizar y remitir de manera ordenada la documentación solicitada, actuar como interlocutores entre las diversas sociedades mercantiles, fundaciones y consorcios y la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y, con carácter general, contribuir a que fluya, en ambos sentidos, la información necesaria para el adecuado funcionamiento del procedimiento.

[...]

Artículo 6 Contenido de la solicitud de masa salarial

La propuesta de masa salarial presentada no deberá contener incrementos con respecto a la del año anterior salvo por alguna de las siguientes causas:

* El incremento que pueda establecer, en su caso, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada año.

* El incremento que se pueda producir por variación de efectivos fijos.

* El incremento producido como consecuencia de los nuevos devengos del concepto de antigüedad de acuerdo con el sistema de antigüedad que legal o convencionalmente resulte aplicable.

En el caso de que las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado y demás normativa presupuestaria determinen la aplicación de minoraciones de la masa salarial, éstas se recogerán en la comunicación del ejercicio que corresponda con indicación expresa de los conceptos afectados.

Artículo 7. Consecuencias de la remisión de la solicitud de masa salarial

Las propuestas de masa salarial que sean remitidas en plazo y forma y con las condiciones recogidas en el artículo anterior, se entenderán autorizadas, sin perjuicio de las facultades de comprobación y control por parte de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas.

En el supuesto de que las propuestas de masa salarial sean remitidas en plazo pero incumplan las condiciones recogidas en el artículo 6 la autorización de la masa salarial quedará en suspenso hasta que sea objeto de comprobación.

Tanto en este supuesto como cuando la propuesta de masa salarial no sea presentada en plazo por una entidad, se entenderá prorrogada la masa salarial del ejercicio presupuestario inmediatamente anterior, previa aplicación de los incrementos, minoraciones y demás modificaciones que correspondan en virtud de las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado y demás normativa presupuestaria y una vez ajustada a los cambios acaecidos en sus condiciones de personal tanto en lo que respecta a efectivos de personal y su antigüedad, como al régimen privativo de trabajo, jornada, horas extraordinarias y otras condiciones laborales.

En ambos casos, a instancias de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, la entidad estará obligada a regularizar, con efectos retroactivos y conforme a la normativa presupuestaria, todas aquellas medidas en materia de personal que se hubiesen adoptado indebidamente en ausencia de masa salarial autorizada.

El Real decreto Ley 24/2018, de 21 de diciembre que aprueba incremento de retribuciones del personal al servicio del sector público, dispone en su art. 3:

Artículo 3. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de gastos de personal al servicio del sector público

Dos. En el año 2019, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2,25 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2018, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo y sin considerar a tales efectos los gastos de acción social que, en términos globales, no podrán experimentar ningún incremento en 2019 respecto a los de 2018. A este respecto, se considera que los gastos en concepto de acción social son beneficios, complementos o mejoras distintos a las contraprestaciones por el trabajo realizado cuya finalidad es satisfacer determinadas necesidades consecuencia de circunstancias personales del citado personal al servicio del sector público.

Además de lo anterior, si el incremento del Producto Interior Bruto (PIB) a precios constantes en 2018 alcanzara o superase el 2,5 por ciento se añadiría, con efectos de 1 de julio de 2019, otro 0,25 por ciento de incremento salarial. Para un crecimiento inferior al 2,5 por ciento señalado, el incremento disminuirá proporcionalmente en función de la reducción que se haya producido sobre dicho 2,5 por ciento, de manera que los incrementos globales resultantes serán:

PIB igual a 2,1: 2,30 %.

PIB igual a 2,2: 2,35 %.

PIB igual a 2,3: 2,40 %.

PIB igual a 2,4: 2,45 %.

A los efectos de lo dispuesto en este apartado, en lo que a incremento del PIB se refiere, se considerará la estimación avance del PIB de cada año publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INE). Una vez publicado el avance del PIB por el INE y, previa comunicación a la Comisión de Seguimiento del Acuerdo para la mejora del empleo público y de condiciones de trabajo de 9 de marzo de 2018, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros se aprobará, en su caso, la aplicación del incremento. Del citado Acuerdo se dará traslado a las Comunidades Autónomas, a las Ciudades Autónomas y a la Federación Española de Municipios y Provincias.

Además, se podrá autorizar un incremento adicional del 0,25 por ciento de la masa salarial para, entre otras medidas, la implantación de planes o proyectos de mejora de la productividad o la eficiencia, la revisión de complementos específicos entre puestos con funciones equiparables, la homologación de complementos de destino o la aportación a planes de pensiones. En las Administraciones y resto de entidades del sector público definido en este artículo en situación de superávit presupuestario en el ejercicio 2018, este incremento adicional podrá alcanzar el 0,3 por ciento.

Artículo 7. Personal laboral del sector público estatal.

Tres. El Ministerio de Hacienda, a través de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, autorizará la masa salarial de los Departamentos ministeriales, Organismos, Agencias estatales, entidades públicas empresariales y demás entes públicos y sociedades mercantiles estatales, así como la de las fundaciones del sector público estatal y la de los consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público estatal.

La masa salarial autorizada se tendrá en cuenta para determinar, en términos de homogeneidad, los créditos correspondientes a las retribuciones del personal laboral afectado. La autorización de la masa salarial será requisito previo para el comienzo de las negociaciones de convenios o acuerdos colectivos.

Las variaciones de la masa salarial bruta se calcularán en términos anualizados y de homogeneidad para los dos períodos objeto de comparación, tanto en lo que respecta a efectivos de personal y antigüedad del mismo, como al régimen privativo de trabajo, jornada, horas extraordinarias efectuadas y otras condiciones laborales, computándose por separado las cantidades que correspondan a las variaciones en tales conceptos.

En el caso de las sociedades mercantiles y las entidades públicas empresariales, para la determinación de los conceptos de retribución variable o productividad, con independencia de su concreta denominación, operará como límite máximo la cuantía autorizada, por esos mismos conceptos, en la masa salarial de 2013 incrementada en un máximo del porcentaje previsto en el artículo 3.dos, actualizada en los correspondientes porcentajes de incremento establecidos en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

En los supuestos de Organismos, Agencias estatales, entidades públicas empresariales y demás entes públicos, sociedades mercantiles estatales, fundaciones y consorcios que hayan obtenido en el último ejercicio cerrado, respecto del año inmediatamente anterior, una mejora en su cuenta de resultados o equivalente, consistente en un incremento de los beneficios o una reducción de las pérdidas, la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos podrá autorizar un incremento adicional de la masa salarial, en concepto de retribución variable que podrá ser destinado a todo el personal de las mismas.

Para los máximos responsables y el personal de alta dirección, este incremento de retribución variable no podrá suponer en ningún caso que sus retribuciones totales superen el límite establecido en el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades y en la respectiva Orden de clasificación de la entidad.

Lo previsto en los párrafos anteriores representa el límite máximo de la masa salarial, cuya distribución y aplicación individual se producirá, en su caso, a través de la negociación colectiva.

Corresponde a la persona titular del Ministerio de Hacienda, a propuesta de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, la determinación de la forma, alcance, y los efectos del procedimiento de autorización, regulado en este apartado.

artículo 16. Retribuciones de los cargos directivos y restante personal de las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y de sus centros mancomunados.

Uno. Las retribuciones que, por cualquier concepto, perciban los Directores Gerentes y el personal que ejerza funciones ejecutivas en las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y sus centros mancomunados se regirán por lo establecido en el artículo 88 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, y se podrán incrementar en el porcentaje máximo previsto en el artículo 3.dos, respecto a las cuantías percibidas en 2018.

Dos. Sin perjuicio de lo dispuesto en el citado artículo 88, las retribuciones del resto del personal al servicio de las Mutuas y de sus centros mancomunados quedarán sometidas a lo dispuesto en relación con el personal laboral del sector público estatal y, concretamente, a lo establecido en el artículo 7 de este real decreto-ley y en la Orden HAP/1057/2013, de 10 de junio, por la que se determina la forma, el alcance y efectos del procedimiento de autorización de la masa salarial regulado en el artículo 27.tres de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, para las sociedades mercantiles estatales, fundaciones del sector público estatal y consorcios participados mayoritariamente por las administraciones y organismos que integran el sector público estatal.

A los efectos de lo establecido en el párrafo anterior, la autorización de la masa salarial correspondiente al personal sanitario, podrá tomar en consideración las peculiaridades retributivas de este colectivo, derivadas de las circunstancias que concurran en el mercado laboral de los ámbitos geográficos en los que se presten los servicios, y que puedan incidir de forma directa en las retribuciones de determinadas categorías de profesionales sanitarios.

Tres. A efectos de la aplicación de las limitaciones previstas en los apartados anteriores serán computables igualmente las retribuciones que provengan del patrimonio histórico de las Mutuas o de las entidades vinculadas a dicho patrimonio.

Sobre la base de estos preceptos, se dicta la resolución impugnada en alzada y presuntamente confirmada.

SEXTO- Es preciso examinar los motivos concretos alegados en la demanda para impugnar las decisiones adoptadas.

En lo relativo a dos puestos de responsable médico, el art. 16 establece los presupuestos exigibles, y en este caso, la recurrente aduce que aportó los datos acreditativos de la concurrencia de requisitos previstos en el apartado 2 del citado precepto. Es decir, aportó los datos que consideró acreditativos del cumplimiento de tales requisitos.

La decisión se limita a remitirse a comunicaciones realizadas en relación a Oficios previamente remitidos, que en realidad reiteran lo que consta en el Informe ahora impugnado. Se considera que es excepcional un incremento retributivo, y el criterio es la prórroga presupuestaria. La alegación fundamental del recurrente se centra en la falta de motivación de la decisión puesto que no se analizan los datos concretos aportados. Ciertamente consta la remisión a Oficios anteriores, que realmente reiteran lo ya expuesto, y el elemento determinante sería examinar si se ajustan los incrementos a los requisitos o condiciones establecidos en el art. 16 del RDL 2 y tal respuesta no se motiva puesto que se remite exclusivamente a lo ya dicho y los límites presupuestarios, pero no consta una valoración concreta de la posible concurrencia de los requisitos . El único argumento es declarar que no procede incremento por la posición de no aprobar incrementos. La recurrente aporta datos que no han sido valorados, limitándose la Administración a remitirse a los presupuestos, y a considerar excepcional cualquier incremento pero precisamente la valoración de las condiciones es lo que sería preciso realizar.

Y por ello, esta Sala considera que procede retrotraer actuaciones para que la Administración examine de manera adecuada los datos aportados y argumentos esgrimidos al objeto de que se dicte la resolución procedente al respecto. No se deduce de la resolución la motivación concreta por la que se deniega la pretensión. Se hace una remisión a oficios anteriores, a su vez genéricos en su concreta motivación.

SEPTIMO.- en siguiente lugar, sobre el incremento relativo a puestos del personal de administración y recursos humanos , el art. 3.7 del RDL 24/2018 , norma que expresa: " Siete. Lo dispuesto en los apartados anteriores debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo"

Se ha denegado por entender que la solicitud no encuentra encaje legal en el precepto. La actora ha tratado de explicar la razón del incremento solicitado y la respuesta de la Administración es notoriamente insuficiente para explicar por qué no se accede o por qué se accede en su caso, pero no motiva ni fundamenta de manera adecuada la petición. Se ha pretendido respecto a determinados puestos, explicando los motivos, que han de valorarse por el órgano encargado de tal función, puesto que la decisión basada en el argumento de no encontrar encaje legal no permite examinar el tema en concreto.

La falta de motivación da lugar a la anulación de la decisión y consecuentemente a la retroacción de actuaciones en idéntico sentido.

Igual problema suscita el incremento relativo a otros puestos en aplicación del mismo precepto. Se trata de varios supuestos, como Director de prestaciones, técnico de recursos humanos, o administrativo de recursos humanos , gestor de compras, técnico de gestión de relación con el mutualista, que se deniegan sin otra motivación concreta y sin explicar las razones más allá de la referencia a la limitación presupuestaria , y se han aportado datos que han de ser examinados, sin prejuzgar en modo alguno si este examen conduciría o n o a ser tenido en cuenta el incremento pretendido.

En cuanto a los complementos, se produce un problema idéntico. No se motiva la decisión, citando normativa general, y oficios que a su vez reiteran lo expuesto en el informe cuestionado,

El Abogado del Estado aduce que se argumenta como falta de motivación discrepancias de fondo, pero en realidad, no se deducen las razones reales de la desestimación de la solicitud y, se insiste, puede ser procedente su desestimación pero no se motiva como debiera con la base para que la parte pueda argumentar en su caso su desacuerdo. Y por otra parte, la falta de respuesta expresa al recurso de alzada impide valorar otros argumentos , puesto que se dan por reiterados los ya expuestos, insuficientes como se aduce.

Por tanto, la consecuencia es la anulación de los actos impugnados, desestimación presunta del recurso de alzada respecto a la resolución y de ésta como tal, por falta de motivación suficiente sobre los concretos puntos planteados, que no permiten valorar si la desestimación en su momento se ajusta o no a la normativa de aplicación. La motivación es un elemento determinante y decisivo en las resoluciones para poder de una parte comprender las razones de la decisión y en su caso , impugnarlas sobre una base adecuada. En este caso, se insiste en lo ya peticionado, por no contener el Informe base suficiente para adoptar las decisiones que contiene.

En tal situación, procede anular el mismo y retrotraer actuaciones para que se dicte el procedente informe motivando debidamente cada supuesto. Y en su caso, si es contrario a los intereses de la recurrente podrá ser impugnado, pero sobre la base de argumentos concretos al respecto, pues la decisión ahora impugnada es genérica y no permite conocer las razones del rechazo de la petición concreta.

OCTAVO.- Ello implica una estimación parcial del recurso, debiendo retrotraerse actuaciones para que se dicte la decisión procedente en derecho, debidamente motivada . y todo ello sin que proceda imponer costas a ninguna de las partes, tal como prevé el art. 139.1 párrafo segundo de la LJCA