Sentencia Contencioso-Administrativo 7/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2320/2020 de 13 de enero del 2023

PRIMERO: El presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de D. Juan Luis, funcionario interino del Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias, con destino en el Centro Penitenciario de Madrid-VII (Estremera), se dirige contra la Resolución dictada por la Subdirección General de Recursos Humanos de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias (Ministerio del Interior), fechada el 2 de Septiembre de 2020, por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto, por el hoy actor, contra la Resolución de la propia Subdirección General, de fecha 2 de Julio de 2020, desestimatoria de la solicitud formulada por el mismo en orden a que se procediera a la transformación de la relación temporal interina que le une a la Administración en una relación fija o de carrera, con todos los derechos inherentes a dicha situación, en aplicación de la Directiva Comunitaria 1999/70/CE y del Acuerdo Marco que la desarrolla y que figura como Anexo a dicha Directiva, referido al trabajo de duración determinada, así como una indemnización de 18.000 Euros por los daños morales sufridos y a fin de sancionar el abuso en la relación temporal sucesiva de que ha sido sujeto.

Pretende el recurrente la anulación de las resoluciones referenciadas, a fin de que se proceda:

1) al nombramiento del personal temporal aquí recurrente, como funcionario de carrera al servicio de la Administración demandada con destino en el puesto de trabajo al que está adscrito y en el mismo cuerpo, especialidad, servicio, centro u órgano en que está destinado, y titular en propiedad de la plaza que ocupa;

2) o subsidiariamente, en caso de imposibilidad de nombrarle funcionario de carrera, se proceda por la Administración demandada, a su nombramiento como personal publico fijo equiparable a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración empleadora en el cuerpo, especialidad, servicio, centro u órgano al que está adscrito, bajo los principios de permanencia e inmovilidad y con la misma estabilidad en el empleo que aquellos, con todos los derechos y obligaciones inherentes, en régimen de igualdad con los funcionarios de carrera comparables, con derecho permanecer en el servicio u órgano y en el puesto de trabajo al que está actualmente destinado;

3) y en todo caso, o alternativamente, que se proceda por la Administración demandada a reconocer a este personal el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeña, como titular y propietario del mismo, aplicándole las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese en dicho puesto de trabajo que la Ley establece para los homónimos funcionarios de carrera comparables, con los mismos derechos y condiciones de trabajo que estos últimos, Y, en todo caso,

4) se le abone la indemnización de 18.000 Euros, y/o la que legalmente proceda, como compensación al abuso sufrido en la relación temporal sucesiva mantenida, para reparar el daño sufrido derivado de la situación que viene padeciendo de abuso en su contratación temporal sucesiva y de discriminación en sus condiciones de trabajo, y sin perjuicio también de los daños indemnizables que, en su caso -en el supuesto que aquí negamos, de que no proceda la transformación de su relación temporal abusiva en una relación fija-, se pongan de manifiesto, hagan efectivos y se individualicen en el momento del cese del personal temporal recurrente, y todo ello, como sanción al abuso en la relación temporal sucesiva y para eliminar las consecuencias de la infracción de la precitada y con imposición de costas a la Administración demandada.

Se alega en la demanda que D. Juan Luis viene desempeñando funciones como funcionario interino del Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias, con destino actual en el Centro Penitenciario de Madrid-VII (Estremera), desde el día 1 de Julio de 2020, teniendo acreditada una antigüedad de más de 200 años. Tiene acreditado mérito, capacidad e idoneidad para el desempeño de las funciones públicas encomendadas, no solo a través de los años de servicios continuados prestados, sino también porque accedió a través de un concurso público de méritos, que es un proceso selectivo con sujeción a los principios de igualdad, publicidad y libre concurrencia, dándose así cumplimento a lo que desde el año 1978 establece el art. 23 de la CE y el art. 10.2 del EBEP , cumpliendo por ello, también en cuanto a la forma de acceso, todos los requisitos de mérito y capacidad necesarios para gozar de la misma estabilidad en el empleo que los funcionarios de carrera comparables cuyas funciones realiza.

Se señala que en estos años de servicios continuados, el actor realiza funciones ordinarias y estructurales propias de funcionarios de carrera, pues el trabajo se reparte igualitariamente entre los funcionarios de carrera y los temporales interinos de servicio, en función de su horario y jornada de trabajo, sin que el recurrente realice tareas extraordinarias, excepcionales o coyunturales, sino que asume la misma responsabilidad y funciones que los funcionarios de carrera comparables, acreditando mérito y capacidad.

Se alude al nivel de temporalidad existente tanto en el Cuerpo como en el actual centro de destino del actor, lo que evidencia que los empleados interinos temporales de ese Servicio no realizan sustituciones, ni prestan servicios excepcionales, coyunturales, transitorios o esporádicos, y que tampoco atienden a necesidades de carácter urgente, excepcional, temporal o esporádico, sino que cubren el déficit estructural de funcionarios de carrera.

De este modo, se considera por la parte demandante aplicable la doctrina del TJUE, cuando afirma que " cuando se ha producido una utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada, es indispensable poder aplicar alguna medida que presente garantías de protección de los trabajadores efectivas y equivalentes, con objeto de sancionar debidamente dicho abuso, eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión y garantizar en todo momento los resultados fijado por la Directiva" , sin que pueda ponerse en peligro el objetivo o el efecto útil de la Directiva y su Acuerdo marco, que " tiene por objeto evitar la precarización de la situación de los asalariados" y garantizar " el derecho a la estabilidad en el empleo, que se concibe como un componente primordial de la protección de los trabajadores" (Vid sentencias del TJUE de 14 de septiembre de 2016, asunto C-16/15 , apartados 26 y 27, y de 19 de marzo de 2020, asuntos C-103/18 y C-429/18 , apartados 53, 54, 55, 58, 59, 83, 85, 86 y 88). Y así lo confirma también la Resolución del Parlamento Europeo de 31 de Mayo de 2018, sobre la respuesta a las peticiones sobre la lucha contra la precariedad y el uso abusivo de los contratos de trabajo de duración determinada (2018/2600 (RSP)), en la que el Parlamento Europeo dictamina que la transformación de la relación temporal sucesiva en el sector público en un contrato fijo debe considerarse como la medida más idónea para prevenir y sancionar de manera efectiva el abuso en la contratación temporal, y manifiesta su oposición a que empleados públicos temporales sean despedidos por la entidad pública para la que trabajan a raíz de sentencias que declaraban un uso abusivo de contratos de duración determinada, lo que constituye una infracción de la Directiva 1999/70/CE y el Acuerdo marco sobre trabajo temporal.

En la fundamentación jurídica se alega sobre la vulneración por la Administración demandada de la Directiva 1999/70/CE y su Acuerdo marco sobre trabajo temporal, considerando que pone en peligro su objetivo y efecto útil, permitiendo -y manteniendo- lo que la norma comunitaria expresamente prohíbe: los abusos en la relación temporal sucesiva, perpetuando el mantenimiento de una situación desfavorable para las víctimas de estos abusos.

Se argumenta la nulidad de las resoluciones impugnadas por vulnerar las cláusulas 4 y 5 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE sobre trabajo temporal, y los artículos 6,4 y 7,2 CC , al no sancionar el abuso producido en la relación temporal sucesiva mantenida con el demandante. Se basa para ello en la existencia de abuso fraudulento en la contratación temporal por la Administración demandada, considerando que el abuso que prohíbe la Directiva de que se trata es un concepto comunitario, que opera en el ámbito del Derecho de la UE y con carácter vinculante para todos los Estados Miembros. Se indica que no existe en esos casos una causa objetiva que justifique el abuso en la relación temporal sucesiva. Y que existe abuso porque los nombramientos no responden a necesidades provisionales, y se cumplen una serie de parámetros como son: (1) el número de años consecutivos prestando servicios de la Administración empleadora, realizando tareas propias de la actividad normal del personal fijo de carrera; (2) el porcentaje elevado de empleados públicos temporales que constituyen, por esta razón, un elemento esencial del funcionamiento de este sector; (3) la inexistencia real de límites máximos de duración de los contratos temporales; (4) o el incumplimiento de la obligación legal por parte de las Administraciones empleadoras de proveer las plazas servidas por personal temporal con personal fijo, convocando los correspondientes procesos selectivos, en los plazos que marca la Ley nacional.

Se cita, entre otras, la STJUE de 19 de marzo de 2020 , y argumenta que el legislador nacional ya ha definido cuándo un trabajador temporal no está realizando tareas o cometidos provisionales o puntuales, sino ordinarios y estructurales. Así, el art. 15 E.T. establece que, cuando un trabajador temporal lleva más de 24 meses prestando servicios para un mismo empresario, pasa a ser fijo, al entender el legislador que, a partir de 24 meses de servicios, la necesidad ya no es provisional, sino estructural; y en relación con los empleados públicos, el art. 10.4 EBEP establece que las plazas vacantes servidas por interinos tienen que estar incluidas en la OPE del año de nombramiento y, si no fuera posible, en la del año siguiente, de tal forma que, en el plazo máximo de 24 meses, la plaza vacante tiene que ofrecerse en una OPE para que sea provista por un funcionario de carrera, en tanto que el legislador entiende que, vencido este plazo, la necesidad no puede calificarse como provisional; o el art.64 del RD 364/1995 de 10 de marzo, de Ingreso y Provisión y Promoción de los Funcionarios Civiles del Estado, establece que las comisiones de servicios tendrán un plazo de duración máxima de 24 meses; pues a partir de los dos años, al no ser una necesidad provisional, la plaza tiene que estar cubierta por un funcionario de carrera por los procedimientos reglamentarios; y el mismo plazo de 24 meses establece el art. 69 del RD 364/1995 para las comisiones de servicios en las CCAA.

Se señala asimismo que las tasas de reposición no son una excusa para que la Administración demandada incumpla la cláusula 5 del Acuerdo marco de la Directiva 1999/70/CE , ni se puede argumentar por la demandada que este déficit estructural y el consiguiente abuso en el empleo temporal, ha sido provocado por las limitaciones establecidas por las leyes de presupuestos en cuanto a las tasas de reposición. Tampoco cabe aceptar, según indica la parte demandante, que no hay abuso porque el empleado temporal es partícipe del abuso, al consentirlo, señalando que el TJUE en su sentencia del 19 de marzo de 2020, asunto C-103/18 , deja claro quién es el responsable del abuso y a quién hay que sancionar -a la Administración empleadora- y a quien hay compensar como víctima del abuso -al empleado o trabajador-, debido a su posición de debilidad respecto del empleador.

Se alega a continuación sobre las consecuencias del abuso en los nombramientos temporales sucesivos de los funcionarios interinos, relativas a la imperativa transformación de la relación temporal en relación funcionarial fija, con la misma estabilidad que los funcionarios de carrera comparables. Se señala que el debate se centra en determinar si la Directiva 1999/70/CE ha sido traspuesta en España al sector público nacional y sobre si en España hay alguna Ley que establezca en este sector publico alguna medida sancionadora que garantice el cumplimento de los objetivos de la Cláusula 5 de la Directiva 1999/70/CE. Y se concluye que la respuesta es negativa.

Se manifiesta que la sanción para compensar a las víctimas de un abuso que exige la Directiva 1999/70/CE sólo puede estar establecida en una norma con rango legal. Como dice la STJUE de 19 de marzo de 2020 , corresponde a las autoridades nacionales la interpretación del derecho interno y determinar si la Legislación nacional de cada Estado miembro cumple las exigencias establecidas en la cláusula 5 del Acuerdo Marco. Ahora bien, esto no significa que estas facultades de interpretación sean ilimitadas, sino que, antes, al contrario, están sujetas a determinadas restricciones, siendo el primero que no pueden poner en peligro el objetivo o el efecto útil del Acuerdo Marco; el segundo que la medida a aplicar presente garantías de protección de los trabajadores efectivas y equivalentes, con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión.

Se señala que la sanción al abuso en la temporalidad, no puede ser la convocatoria de ningún proceso selectivo, ya que ello vulnera lo declarado por la STJUE de 19 de marzo de 2020 , apartados 97 a 101, en la que el Tribunal Europeo deja claro que la convocatoria de un proceso selectivo -sea el que sea- no es una medida sancionadora acorde con la Directiva precitada porque su aplicación no tendría ningún efecto negativo para ese empleador, y además , en principio, pueden participar en dichos procesos candidatos que no han sido víctimas del abuso.

En lo que afecta a la figura del indefinido no fijo, se indica que la sentencia del TJUE del 19 de marzo de 2020 , acaba definitivamente con esta figura en su apartado 102, con dos argumentos palmarios: (i) Que el indefinido no fijo, al igual que el temporal/interino, cesa cuando se provee la plaza por un empleado fijo o se amortiza, por lo que no es acorde con la cláusula 5 del Acuerdo marco, ya que no puede sancionarse el abuso en la temporalidad sucesiva, con más abuso y más temporalidad; (ii) Que, a diferencia de lo que ocurre en el sector privado, en el que el trabajador temporal es transformado en trabajador por tiempo indefinido, al indefinido no fijo no se le permite disfrutar de las mismas condiciones de trabajo - léase de la misma estabilidad- que el personal fijo, ya que unos y otros quedan sujetos a diferentes causas de cese, pues el indefinido no fijo, al igual que los laborales temporales cesa cuando se provee la plaza por un empleado fijo o se amortiza.

Por tanto, se considera que ante este pronunciamiento de la STJUE del 19 de marzo de 2020 , no cabe otra opción que la transformación del empleado temporal/interino objeto de un abuso, y de los laborales indefinidos no fijos, en empleados fijos o de carrera, o al menos, en un indefinido no fijo con las mismas condiciones de trabajo que el personal fijo, incluyendo como condición de trabajo, la estabilidad en el empleo, de tal suerte que el indefinido no fijo quede sujeto a las mismas causas de cese y de extinción de la relación de empleo que el fijo.

Respecto a la indemnización para sancionar y compensar el abuso, se alega por la parte demandante que la sentencia TJUE del 19 de marzo de 2020 , dictamina en los apartados 103 a 105, que, aunque una indemnización a favor del empleado público temporal objeto de un abuso, sí puede ser una medida legal equivalente en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo marco, para que así sea, es necesario que concurran dos requisitos: a) Uno, que esta indemnización, esté específicamente prevista para sancionar los abusos incompatibles con la Directiva. b) Otro, que la indemnización concedida no solo sea proporcionada, sino también lo bastante efectiva y disuasoria como para garantizar la plena eficacia del Acuerdo marco. Por tanto, en España no existe indemnización alguna que dé cumplimiento a la Directiva, al no poder ser aplicada la que se regula en el Estatuto de Trabajadores para el despido improcedente, y sin que el régimen general de la responsabilidad patrimonial pública sea tampoco un régimen indemnizatorio que dé cumplimiento a la Directiva.

Se manifiesta en la demanda que las medidas que impone el TS en sus sentencias nº 1425/201 y nº 1426/2018, de 26 de septiembre de 2018 , no son acordes con la Directiva 1999/70. Así , se indica que el Tribunal Supremo no puede establecer sanciones no fijadas en la Legislación española, y en España la Directiva no ha sido transpuesta el ordenamiento en el sector público y por tanto no existe ninguna norma legal que fije específicamente la sanción aplicable para dar cumplimiento a la directiva y acabar con la precarización de los empleados públicos. Asimismo, en nuestro ordenamiento jurídico existe una reserva de ley en materia sancionadora impuesta por los arts. 25 CE y 25 de la ley 40/22015 , del sector público de tal forma que, si la ley no tipifica una sanción, esta no puede ser establecida o "inventada" por los tribunales.

Se insiste en que la normativa nacional indemnizatoria debe ir "acompañada de un mecanismo de sanciones efectivo y disuasorio", y no obstante no constituye una medida de este tipo el derecho, antes mencionado, a que se mantenga la relación de servicio, dado que el empleado público de que se trate será cesado en caso de amortización de la plaza o de incorporación a esta de personal fijo. (...). En cualquier caso, en este contexto debe indicarse que la creación de nuevas plazas conforme a las necesidades comprobadas de personal no es útil para los empleados públicos temporales cuando no se llevan a cabo los necesarios procesos selectivos para la cobertura con carácter permanente de tales plazas. El mantenimiento de la relación de servicio temporal, exigida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, solo supone, en estas circunstancias, una perpetuación de la precariedad. Por ello indica que las medidas por las que se inclina el Tribunal Supremo, no presentan garantías de protección de los empleados públicos efectivas y equivalentes acordes con la Cláusula 5 del Acuerdo marco, ni sancionan debidamente el abuso producido, ni producen el efecto de eliminar las consecuencias de la infracción detectada, y desde luego, no garantizan los resultados fijados por la Directiva.

Se recuerda por lo demás el principio de prevalencia del Derecho de la Unión, según el cual el Juez nacional encargado de aplicar el Derecho comunitario debe dejar inaplicadas cualquier norma nacional contraria a la norma europea, y con más razón que el juez nacional no está vinculado por las sentencias de los órganos jurisdiccionales superiores, ni siquiera por las sentencias del Tribunal Supremo, si estas fueran contrarias a la Directiva.

Se concluye de todo lo anterior que la transformación de la relación temporal abusiva y fraudulenta en una relación fija es la única medida sancionadora viable en España, aplicando lo que dictamina el TJUE en su Auto de 30 de septiembre de 2020; y siendo también la única solución viable si se aplica nuestro Derecho interno: art. 6.4 del Título primero del Código Civil , establece que en caso fraude de Ley, hay que aplicar la norma jurídica que se ha tratado de eludir; principios constitucionales de igualdad del art. 14 y art. 103 CE , como garantía de que los funcionarios públicos van a servir con objetividad e imparcialidad los intereses generales, evitándose con la inamovilidad la injerencia de intereses clientelares y las presiones de la Administración empleadora, que puedan afectar a su imparcialidad y objetividad, de tal forma que si los funcionarios interinos atiende a necesidades que no son provisionales ni excepcionales, sino que son ordinarias, estables y permanentes, realizado la funciones que son propias de los estatutarios fijos, debe aplicárseles la misma inamovilidad de la que gozan estos últimos, cuyo objetivo no es dotar de un privilegio al funcionario, sino proteger el interés general en la actuación de todo empleado público, garantizando su imparcialidad.

Se invoca la subsidiaria aplicación de los principios de igualdad de trato y no discriminación de la cláusula 4 del acuerdo marco, reconociendo a los demandantes los mismos derechos que a sus homólogos funcionarios de carrera.

Se indica que no cabe alegar que, según la STJUE de 19 de marzo de 2020 , la Cláusula 5.1 del Acuerdo no tiene eficacia directa, lo que imposibilita que sea aplicada en contra de una Normativa nacional y no permite excluir la disposición de Derecho nacional que le sea contraria; pues, si bien es cierto que la STJUE de 19 de marzo de 2020 , en sus apartados 118 y 125, reconoce que la Cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco no tiene eficacia directa, y no puede invocarse en un litigio con el fin de excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria, esto rige única y exclusivamente para las medidas preventivas contempladas en el apartado 5.1 del Acuerdo marco -que se refiere a las medidas preventivas para evitar abusos futuros-, pero no respecto a las medidas sancionadoras, una vez producido el abuso, cuya obligatoriedad nace del art 2 de la Directiva, en relación con el apartado 5.2 del Acuerdo marco, que obliga a las autoridades nacionales, a garantizar en todo momento los resultados fijados por la presente Directiva.

Se alega que el principio de interpretación conforme también impone la transformación de la relación temporal abusiva y fraudulenta en una relación fija, como única medida sancionadora viable en España.

Por último, se argumenta sobre la indemnización de los daños y perjuicios morales causados, adicionalmente a la fijeza, como sanción procedente para compensar a las víctimas de un abuso incompatible con la Directiva 1999/70/CE. Se cita la Resolución del Parlamento Europeo de 31 de mayo de 2018, sobre la respuesta a las peticiones sobre la lucha contra la precariedad y el uso abusivo de los contratos de trabajo de duración determinada, y la jurisprudencia en torno al daño moral.

Y todo ello, sin perjuicio también de la aplicación de lo dictaminado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su sentencia de fecha 7 de marzo de 2018, recaída en el asunto C-494/2016 , según el cual, no basta con una indemnización a favor del empleado público objeto de un abuso en su contratación temporal sucesiva incompatible con el acuerdo marco anexo a la Directiva 1999/70/CE , sino que es necesario que la eventual indemnización vaya acompañada de otras medidas efectivas y disuasorias para la Administración empleadora, en forma de multas y sanciones a las autoridades y directivos responsables de esta situación de abuso, por lo que se interesa que se incoen los procedimientos sancionadores y disciplinarios correspondientes contra las autoridades y funcionarios responsables del abuso producido, que contrataron y renovaron a los funcionarios interinos, para ser destinados a atender necesidades que, de hecho, no eran provisionales, ni excepcionales, sino duraderas, estables y permanentes, en clara vulneración de lo que ordena y manda la precitada norma comunitaria y que incumplieron flagrantemente art 10.4 del EBEP , al no convocar los procesos selectivos en los plazos legales para proveer las plazas con funcionarios de carrera, y en su caso, se pase el tanto de culpa que corresponda al Ministerio Fiscal.

SEGUNDO: La Administración demandada, por su parte, interesó la desestimación del presente recurso en base a las consideraciones expuestas en su escrito de contestación que se une a las actuaciones.

En dicha contestación se alega, en esencia, que deben ser rechazadas las pretensiones de declaración de fraude o abuso, así como igualmente las de indemnización y los alternativos -y atípicos- métodos de cálculo que se proponen, pues, además, según sentencias dictadas en la materia habría de alegarse y acreditarse en el momento procesal oportuno qué daños y perjuicios, y por qué concepto o conceptos en concreto, le fueron causados los mismos al actor.

Por otra parte, se indica, el concepto o conceptos dañosos y/o perjudiciales que se invoquen deben estar ligados al menoscabo o daño, de cualquier orden, producido por la situación de abuso, pues ésta es su causa, y no a hipotéticas "equivalencias", al momento del cese e inexistentes en aquel tipo de relación de empleo, con otras relaciones laborales o de empleo público.

Se sostiene que no cabe tener por acreditada la existencia de un daño moral al demandante, ni cabe entender que la sanción a la Administración por esa situación mantenida en el tiempo haya de venir de la mano del reconocimiento de una indemnización al recurrente, pues no puede obviarse que el mismo se benefició también de esa situación, al prolongarse la relación temporal más allá de lo que inicialmente hubiera previsto, y que no consta que haya cesado todavía.

Se considera que, como se indica en sentencias reiteradas, la única pretensión que cabría admitir es el derecho a mantenerse el puesto que ocupa en el caso de que se hubiera ordenado el cese sin justificación, esto es, sin que se hubiera acordado la amortización de la plaza o su cobertura por personal funcionario tras proceso selectivo al efecto, pues sólo en estos casos habría de ser cesado lícitamente el actor. Ahora bien, sin que conste que haya sido cesado el actor ningún pronunciamiento hacia el futuro procede al respecto.

Por ello concluye su escrito de contestación a la demanda la Abogacía del Estado con la solicitud de la desestimación del presente recurso.

TERCERO: El recurso contencioso-administrativo, como ya avanzamos, se dirige contra la desestimación de la reclamación presentada por el actor interesando, en aplicación de la Directiva 1999/70/CE , la transformación de la relación temporal mantenida con la Administración, en una relación fija idéntica o equiparable a la de los funcionarios de carrera comparables, y, por tanto, sujeto a las mismas causas de cese que estos últimos.

El demandante en su petición ante la Administración venía reclamando la aplicación de la Directiva Comunitaria 1999/70/CE y su Acuerdo Marco sobre trabajo temporal, de forma que se procediese al nombramiento del mismo como funcionario de carrera o subsidiariamente como funcionario público equiparable a los de carrera, y en todo caso o alternativamente que se le reconociese el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeña como titular o propietario, aplicándole las mismas causas y requisitos de cese que a los funcionarios de carrera, y otras pretensiones subsidiarias, además de la indemnizatoria en todo caso.

Al respecto, en cuanto a la pretensión principal de la parte demandante, dirigida a que se dote de fijeza a la relación de interinidad que mantiene desde hace años con la Administración, a través de distintas figuras que disponen de forma subsidiaria, además de que se le indemnice por la situación existente, basándose en la existencia de un abuso en el nombramiento, ha de recordarse que ya por este tribunal se resolvieron casos similares en sentido desestimatorio, en la línea de las sentencias del Tribunal Supremo y otros tribunales, interpretando los últimos pronunciamientos el TJUE.

Así, como ya dijimos, en la cláusula 5ª del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, se obligó a los Estados miembros a adoptar determinadas medidas para evitar la utilización abusiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada, como podían ser el establecimiento de una duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o la conversión de la relación laboral temporal en indefinida, con la finalidad última de sancionar y estimular el empleador para que no incurra en dichas prácticas, a la vez que proteger al empleado que se encuentra en una situación de desamparo e incerteza.

Pero no es el caso de la Administración en el supuesto presente, ya que la única finalidad perseguida era el correcto funcionamiento del servicio público mediante la cobertura del puesto cuya vacante no podía ser ofrecida al empleo fijo, dadas las limitaciones presupuestarias existentes. Además, tampoco se puede hablar de situación de desamparo, incerteza e inseguridad del actor, ya que desde el principio conocía la temporalidad del nombramiento y las circunstancias que podrían dar lugar a su cese.

Tal cómo han declarado las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de abril, 12 y 20 de noviembre y 3 de diciembre de 2019, la superación del plazo de tres años, a que se refiere el artículo 70.1 del RDL 5/2015, no transforma automáticamente los contratos de interinidad por vacante en indefinidos no fijos.

Hay que tener en cuenta que no resulta decisivo el hecho de que el demandante cubra necesidades permanentes, puesto que los interinos nombrados para plaza vacante, tiene encomendadas las labores propias de un funcionario de carrera, y lógicamente estos están destinados a atender esas necesidades estructurales.

Por tanto, no se aprecia ni fraude en los nombramientos ni sucesión irregular de los mismos, por lo que está ausente el presupuesto en que se fundan las pretensiones del suplico de la demanda. Tampoco pueden encontrar amparo en la prologada temporalidad de la situación.

Pero, además, como resulta de los pronunciamientos del Tribunal Supremo, como el plasmado en la sentencia nº 1535/2021, de 20 de diciembre de 2021, pese a reconocerse una situación de abuso en el concreto nombramiento de interinidad sometido a valoración en ese supuesto, se señala sin embargo que "Como punto de partida tomaremos en consideración que la más reciente doctrina del TJUE (acudimos nuevamente a la ya mencionada sentencia de 19 de marzo de 2020) nos dice claramente dos cosas: (i) la cláusula 5 del Acuerdo Marco no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada - parágrafo 87-; (ii) que no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la interpretación del Derecho interno, ya que esta tarea incumbe a los tribunales nacionales competentes, que deben determinar si lo dispuesto en la normativa nacional aplicable cumple las exigencias establecidas en la cláusula 5 del Acuerdo Marco ( sentencia de 21 de noviembre de 2018, De Diego Porras, C-619/17, EU:C:2018:936, apartado 89 y jurisprudencia citada) -parágrafo 89".

En la sentencia dictada el día 26 de septiembre de 2018 (recurso de casación 1305/2017) esta Sala ya declaró que la situación de abuso en la contratación temporal de personal interino la solución sancionadora no era la conversión de la relación temporal en una relación definitiva sino la subsistencia y continuación de tal relación de empleo, con los derechos profesionales y económicos inherentes a ella hasta que la Administración cumpla en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el artículo 10.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril (EDL 2007/17612), y hoy en el mismo precepto del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

Es evidente que en esa decisión y en otras posteriores en el tiempo, estaba presente que nuestra legislación de función pública nunca, y ahora tampoco, ha contemplado la adquisición de personal funcionario/estatutario sino es a través de la superación de un proceso selectivo. Así lo establecía el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, lo fija hoy el artículo 62.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y, tratándose de personal estatutario, el artículo 20 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud. Y no parece evidente, tampoco se ha invocado en este recurso, que esta normativa nacional resulte contraria al Derecho comunitario y, particularmente, a la Directiva 1999/70/UE, para que debamos plantearnos la inaplicación del derecho nacional.

Esta y no otra debe ser ahora la situación que se declare en este caso concreto, en el que concurre como particular y caracterizador hecho que la relación laboral temporal no había finalizado al formularse las pretensiones iniciales, sin que en los sucesivos escritos de la parte se haya realizado indicación en tal sentido.

La parte recurrente tacha este criterio de atentatorio contra la cláusula 5 del Acuerdo Marco, afirmando en cambio que la única sanción posible es la transformación de la relación de servicio en fija. Pero sus argumentos no son convincentes. De entrada, contrariamente a lo afirmado por la recurrente, hay que destacar que en fechas reciente el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reiterado de manera inequívoca que "la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional". Así la ya citada sentencia Instituto Madrileño de Investigación, Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (parágrafo 79). De aquí se sigue, como es obvio, que dicha disposición carece de eficacia directa.

Cosa distinta, por supuesto, es el deber de interpretar el ordenamiento interno de conformidad con el Derecho de la Unión Europea y, en este caso, concretamente con la cláusula 5 del Acuerdo Marco. Pero ocurre que, como ha quedado dicho, el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado expresamente que "la cláusula 5 del Acuerdo Marco no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada" (sentencia de 19 de marzo de 2020 -parágrafo 87-).

La conclusión de todo ello es que, en presencia de una situación objetivamente abusiva a efectos de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, ni esta disposición ni la legislación española prevén que la persona que se halla en dicha situación tenga derecho a la transformación en fija de su relación estatutaria de servicio de carácter no fijo ".

En cuanto al reconocimiento de los mismos derechos que al funcionario de carrera, ha de indicarse que ya la propia ley señala que "Al personal funcionario interino le es de aplicación, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general del personal funcionario de carrera" , por lo que habrá de valorarse qué concretos derechos se pretenden y la circunstancia de cada caso, sin que quepa una equiparación general, sino únicamente la equiparación en los aspectos en los que la diferencia de trato no está objetivamente justificada, en la línea de lo recogido en la Directiva 1999/70/CE y jurisprudencia que la interpreta.

Al efecto, la sentencia del TJUE de 19 de marzo de 2020 establece que "la cláusula 5 del Acuerdo Marco no establece sanciones específicas en caso de que se compruebe la existencia de abusos. En tal caso, corresponde a las autoridades nacionales adoptar medidas que no solo deben ser proporcionadas, sino también lo bastante efectivas y disuasorias como para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco ( sentencia de 21 de noviembre de 2018, De Diego Porras, C 619/17, EU:C:2018:936, apartado 87 y jurisprudencia citada)".

Y, sobre la solicitud de indemnización, ha de traerse a colación la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 20 de enero de 2020, al disponer "1) La cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que no prevé el abono de indemnización alguna a los funcionarios interinos ni a los funcionarios de carrera cuando se extingue la relación de servicio, mientras que prevé el abono de una indemnización al personal laboral fijo cuando finaliza el contrato de trabajo por concurrir una causa objetiva. 2) Los artículos 151 TFUE y 153 TFUE y la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que no prevé el abono de indemnización alguna por cese a los funcionarios interinos, mientras que al personal laboral temporal se le concede una indemnización cuando finaliza el contrato de trabajo".

Esta sentencia ha servido de base a la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2020 (Recurso 102/2018) para establecer la siguiente doctrina de interés casacional: "La legislación española sobre función pública, que no prevé el abono de indemnización alguna a los funcionarios interinos, ni a los funcionarios de carrera cuando se extingue la relación de servicio, no se opone a la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada". Y ello es coherente con lo que se dispone en el artículo 24.3 de la Ley 2/2015, según el cual "El cese del personal funcionario interino no da lugar a indemnización. ...".

Por lo demás, y a todo lo anterior cabe agregar que recientemente el legislador español ya ha afrontado la problemática de que ahora se trata, y de cara a disminuir los altos niveles de temporalidad que se reconocen en el empleo público español (así se expone en el preámbulo de la norma legal), el artículo 2 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, prevé la celebración de procesos de estabilización de empleo temporal para aquellas plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020, siendo el sistema de selección de concurso-oposición, con una valoración en la fase de concurso de un cuarenta por ciento de la puntuación total, en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate. E incluso en el aparado 6 de aquel artículo 2 se prevé una compensación económica para el personal temporal (sea funcionario interino o laboral temporal) que, estando en activo como tal, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del proceso selectivo.

Asimismo, en la disposición adicional sexta de la propia norma se prevé la convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración, en los siguientes términos: "Las Administraciones Públicas convocarán, con carácter excepcional y de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del TREBEP, por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.

Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales y respetarán, en todo caso, los plazos establecidos en esta norma".

Por tanto, no cabe acoger el argumento de que ninguna medida paliativa se ha llevado a cabo para tratar de reducir los altos niveles de temporalidad en el empleo público.

CUARTO: Dicho lo anterior, en el caso del demandante se acredita una vinculación con la Administración durante varios años, con un nombramiento en interinidad que se extiende durante ese tiempo, pero, frente a ello, resulta que se convocaron procesos selectivos para el acceso al Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias, desconociendo si el actor se presentó a los mismos pues, de haberlo hecho, es indudable que no los superó.

Por tanto, ha de valorarse que la Administración sí convocó y convoca procesos para acceso a plazas en su categoría, y el demandante sí ha tenido y tiene la oportunidad de acceder a plaza de funcionario de carrera, que es lo que pretende, pero por el procedimiento legal, superando el correspondiente proceso selectivo para ello, sin que el proceso por el que resultó designado como interino sea equiparable.

En cualquier caso, no puede olvidarse que aunque se tratase de caso en que realmente pudiera afirmarse la existencia de fraude o abuso, ello no implica que haya de ser reconocido lo pretendido por la demandante, tal y como se ha venido indicando en sucesivas sentencias dictadas en esta misma materia, a la luz precisamente de los últimos pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Supremo.

Al efecto, la sentencia del TJUE de 19 de marzo de 2020 establece que "la cláusula 5 del Acuerdo Marco no establece sanciones específicas en caso de que se compruebe la existencia de abusos. En tal caso, corresponde a las autoridades nacionales adoptar medidas que no solo deben ser proporcionadas, sino también lo bastante efectivas y disuasorias como para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco ( sentencia de 21 de noviembre de 2018, De Diego Porras, C 619/17, EU:C:2018:936, apartado 87 y jurisprudencia citada)".

Al respecto, ha de insistirse en que la normativa nacional española impide que pueda ser declarado personal estatutario fijo o funcionario de carrera quien no haya superado un proceso selectivo para obtener un nombramiento en propiedad, y los procesos a que alude el demandante para obtener la plaza en interinidad mediante listas de méritos no pueden ser equiparados a los de acceso como funcionario de carrera, y no pueden por ello ser alegados para apoyar la pretensión de que se trata, pues además de su distinta configuración, en el momento en que se participa en tales procesos se tiene conocimiento del tipo de vínculo a que se aspira, no siendo procedente que con posterioridad, por vía judicial, se cambie la naturaleza de tal vínculo, frustrando expectativas de quienes, en su caso, no participaron en tales procesos para nombramientos en interinidad precisamente por la naturaleza del vínculo ofertado, prefiriendo esperar a la cobertura de la plaza de forma definitiva en el proceso correspondiente. Lo pretendido por el actor, además de afectar a los principios de igualdad, mérito y capacidad, como ya se ha dicho en otras ocasiones, vulneraría también el de publicidad, por la razón dicha de que se publicitaron los procesos para la cobertura en interinidad de este modo, no siendo de recibo que el resultado de los mismos finalmente llevase a obtener una plaza como funcionario de carrera.

Por lo dicho, se apreciase o no abuso en la contratación, no cabría estimar la pretensión de ser reconocido como funcionario de carrera, ni tampoco la que se plantea de que se conceda la condición de empleado fijo al servicio de la Administración con condiciones equiparables al funcionario de carrera, categoría inexistente en el derecho de la función pública; ni lo pretendido de forma accesoria en relación al mantenimiento en el mismo puesto de trabajo como titular y propietario y con el mismo régimen de inamovilidad y cese que al funcionario de carrera, pues no tiene sustento normativo alguno.

En esta línea, ha de recordase lo ya indicado en el fundamento anterior, recogiendo los razonamientos de la sentencia del Tribunal Supremo nº 1535/2021, de 20 de diciembre de 2021.

Dicho lo anterior, ante las peticiones que de forma subsidiaria se efectúan por la parte demandante, descartada la principal de convertir su vínculo en fijo, a la vista de la jurisprudencia ya citada, únicamente, cabría su derecho a mantenerse en el puesto que ocupa en el caso de que se hubiera ordenado el cese sin justificación. Ahora bien, sin que conste que haya sido cesado el recurrente, ningún pronunciamiento procede al respecto

Por otro lado, al hilo de lo también concluido por el Tribunal Supremo en sentencia de 28 de mayo de 2020, ante la petición de la parte demandante, que incluye también la de la indemnización por daños y perjuicios derivados de la situación de abuso sufrida por la contratación temporal y discriminación en sus condiciones de trabajo, ha de considerarse que, tampoco se considera procedente en este caso el reconocimiento de una indemnización.

Así, la situación en que se mantiene el demandante desde su toma de posesión lejos de perjudicarle le habría beneficiado al mantenerse en el desempeño de funciones como funcionario con todos los derechos inherentes, y sin haber superado el proceso selectivo requerido al personal fijo. Además, al no haber cesado el demandante en el puesto que viene ocupando en interinidad tampoco cabría considerar tal indemnización, y sin que en cualquier caso se hubiera alegado y acreditado de forma específica perjuicios, morales o de cualquier otro tipo, que la situación haya provocado y que pudiera llegar a determinar en algún caso hipotético la procedencia de esa pretensión indemnizatoria.

En consecuencia, en atención a lo anteriormente expuesto, procede la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

QUINTO: Conviene precisar respecto al eventual planteamiento por parte de esta Sala de cuestión prejudicial ante el TJUE que no se cumple uno de los presupuestos exigidos para el planteamiento de la misma, que es que sea necesaria la decisión sobre la cuestión para poder emitir el fallo en el proceso pendiente.

Por otra parte, ya se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al decidir sobre la interpretación de la Directiva 1999/70/CE, en las diversas resoluciones que se han citado a lo largo de esta sentencia, por lo que cabe acudir a la doctrina comunitaria del acto claro (de la que son reveladoras las sentencias del TJUE de 27 de marzo de 1963, 22 de octubre de 1978, y 6 de octubre de 1982).

En todo caso, no cabe olvidar que el planteamiento sólo resultaría obligado si esta sentencia no fuese susceptible de ulterior recurso judicial, y sin embargo frente a ella cabe recurso de casación ( artículo 86 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa). En ese sentido el párrafo tercero del artículo 267 establece:

"Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal".

De hecho, las alegaciones del actor se refieren, en alguna medida, a la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre las medidas sancionadoras a aplicar una vez apreciado el fraude o abuso en la concatenación irregular de nombramientos, por lo que lo razonable es que la petición de planteamiento de cuestión prejudicial se interese, en su caso, ante el propio Tribunal Supremo, de cara a un hipotético cambio de criterio en la resolución del recurso de casación a interponer.

SEXTO: De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción que del mismo efectúa la Ley 37/2011, de 10 de Octubre, de Medidas de Agilización Procesal, procede imponer las costas del presente recurso a la parte actora, pues sus pretensiones han sido totalmente desestimadas y no se aprecian circunstancias que, de contrario, justifiquen su no imposición, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 del propio precepto reseñado, esta imposición de costas se efectúa hasta un máximo de 800 Euros, más el IVA correspondiente, por todos los conceptos comprendidos en ellas, atendiendo a tal efecto a las circunstancias y complejidad del asunto, a la actividad procesal desplegada, y a la dedicación requerida para su desempeño.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española