Sentencia Contencioso-Administrativo 608/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1697/2022 de 14 de julio del 2023

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Antonia contra la Resolución nº 3521/2021, de la Dirección Gerencia de la Agencia de la Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la anterior Resolución nº 1982/2019, de 13 de mayo, de la misma Dirección Gerencia citada, que acordó denegar la solicitud de regularización formulada en relación con la vivienda sita en DIRECCION000, CALLE000, nº NUM000, propiedad de la citada Agencia.

Para fundamento de su decisión, la Juzgadora de instancia expuso los antecedentes que consideró de interés así como la normativa en la que se fundamentaría reproduciendo, en particular lo dispuesto en el artículo 14.Cinco de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas.

Con tales bases, entra a resolver el recurso resaltando, en particular, que la actora no cumple con el requisito exigido en la normativa aplicable, respecto a la acreditación de la residencia en la vivienda en cuestión de forma ininterrumpida durante, al menos, un año antes a la fecha de 1 de enero de 2016. Y ello porque la documental obrante en el proceso es tan sólo un volante de empadronamiento que acreditaría la ocupación de la vivienda tan sólo desde el 26 de abril de 2017.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación Dª Antonia quien, a través de su representación procesal, articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:

Se basa el primer motivo impugnatorio del recurso en la falta de motivación e incongruencia omisiva de la Sentencia apelada. Y ello porque, dice la apelante, no ha tenido en cuenta la invocación del derecho contenido en el artículo 47 de la Constitución y el mandato que con él se dirige a los poderes públicos.

En el segundo motivo, la apelante afirma que la Sentencia de instancia no ha tenido en cuenta su situación personal y familiar, insistiendo aquí en la falta de motivación de la Resolución administrativa recurrida.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite a los fundamentos de la Sentencia apelada aderezado su escrito de oposición con los razonamientos que su representación procesal añadió, insistiendo, en particular, en que la apelante no niega el incumplimiento del requisito de la residencia en la vivienda en cuestión durante el tiempo normativamente exigido y sin que se pueda considerar, a los efectos de la regularización solicitada, la situación personal y familiar alegada.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

El detenido examen del recurso de apelación y de los motivos impugnatorios en que se basa conducirá, lo podemos anunciar ya, a su desestimación por las razones que expondremos a continuación.

1.- El artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, (vigente a la fecha a la que se contraen estas actuaciones) estableció un régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes, sin título suficiente, anteriores al 1 de enero de 2016. Ello porque, conforme a la Exposición de Motivos, "[l]a situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida".

En concreto, el artículo 14 de la citada Ley 9/2015, establecía lo siguiente, en lo que resulta de aplicación en este caso:

"Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016

Uno. Objeto.

1. Es objeto del presente artículo establecer las reglas en virtud de las cuales la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid podrá otorgar, con carácter excepcional, contratos de arrendamiento, en favor de ocupantes sin título suficiente, que acrediten entre otros requisitos, residir desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

2. Las normas previstas en este artículo serán aplicables a las viviendas o grupos de viviendas cuyos derechos de propiedad o cualesquiera otros correspondan a la Agencia de Vivienda Social.

(...)

Cinco. Condiciones generales.

(...)

4. Tampoco podrá suscribirse contrato de arrendamiento, cuando consten sentencias judiciales condenatorias consecuencia de conflictos vecinales o informes de la Agencia de Vivienda Social o de cualquier otro órgano administrativo acreditativos de conflictividad vecinal de los que resulte responsable el solicitante u otro miembro de la unidad familiar".

La medida prevista en el artículo reproducido tiene un carácter excepcional para quienes acrediten, entre otros requisitos, el relativo a la residencia en la vivienda en cuestión desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida por un plazo no inferior a un año anterior a dicha fecha, y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

De igual modo, cabe destacar cómo el precepto legal reproducido otorga a la Comunidad de Madrid, ejercida a través de su Agencia de Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional, para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y, además, que no se incurra en causa de denegación.

Esta regularización excepcional se estableció por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económica había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas, la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad.

Esta Sala ya ha expresado en diversas sentencias relativas al proceso de regularización de viviendas sin título que la Comunidad de Madrid había normativizado en varias ocasiones algunos procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título; entre ellos, los previstos en el Decreto 25/1995, de 16 de marzo, o a nivel legislativo, en la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y en la que aquí y ahora nos ocupa, la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Y es que, como se dijo también en la Sentencia de esta Sala, de 16 de junio de 2016 (Rec. Apel. 201/2016) "El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales".

En la medida, pues, en que nos encontramos ante una potestad discrecional, partimos de la consideración de que pueden existir situaciones en las cuales aun concurriendo todos los requisitos legales la Administración opte motivadamente por denegar una regularización, de modo que, con más razón, la Administración podrá denegar en los supuestos en que concurra una causa legal para ello. En concreto, y respecto al caso que aquí nos concierne, el artículo 14, apartado Cinco, punto 4, de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, no permite proceder del modo expuesto en relación con personas que hayan dado lugar a conflictividad vecinal, acreditada la misma por cualquiera de estos tres cauces: sentencias judiciales, informes de la propia Agencia de Vivienda Social o por informe de cualquier otro órgano administrativo.

2.- En relación con el caso concreto que aquí nos ocupa, no aprecia la Sala el vicio de incongruencia omisiva en el que se basa el primer motivo impugnatorio del recurso de apelación.

Ha de recordarse con el Tribunal Supremo, entre otras muchas, en su STS de 3 de abril de 2018 (Rec. Cas. 3503/2015) que la incongruencia existe " cuando se produce una inadecuación entre el fallo o parte dispositiva de la sentencia y el petitum o los términos en que las partes plantearon sus pretensiones. Al conceder más, menos o cosa distinta de lo pedido, el órgano judicial incurre en las formas de incongruencia conocidas como ultra petita, infra petita o extra petita partium ( sentencias del Tribunal Constitucional 13/1987, FJ 3 °; 48/1989, FJ 7 °; 124/2000, FJ 3 °; 114/2003, FJ 3 °; 174/2004, FJ 3 °; 264/2005, FJ 2 °; 40/2006, FJ 2 °, y 44/2008 , FJ 2°, entre otras)". A ello cabe añadir, siguiendo lo razonado en la misma Sentencia que hemos citado, que " lo que se exige es que la sentencia tenga coherencia interna, esto es, que observe la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, que refleje una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla, pues, de supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios [...]" (FD 4)".

En este caso, el examen de los razonamientos contenidos en la Sentencia apelada pone claramente de manifiesto que lo en ella resuelto es correlativo con las pretensiones ejercitadas en la demanda, sin que el tratamiento detallado de todas y cada una de las alegaciones formuladas en el escrito rector pueda considerarse como elemento integrador del vicio de incongruencia denunciado. Lo que la Sentencia recurrida hace es resolver, valorando la documental que obra en autos, que no se da en este caso el primero y principal de los requisitos exigidos por la normativa aplicable para poder proceder a la regularización solicitada por lo que, de modo coherente, rechaza las pretensiones de la demanda sin necesidad de examinar el resto de las alegaciones vertidas en ella.

En cualquier caso, dado que la apelante ha invocado también la concurrencia de una determinada situación personal y familiar, al tiempo que lo dispuesto en el artículo 47 de la Constitución para hacer valer el derecho a una vivienda digna, convendrá recordar ahora cuál es la doctrina sentada ya de modo reiterado por esta Sala respecto a estas concretas alegaciones en casos análogos al que aquí nos ocupa.

Hemos dicho y reiteramos ahora que el artículo 47 de la Constitución Española proclama el derecho para los españoles a una vivienda digna y adecuada y ordena a los poderes públicos hacerlo efectivo; un precepto que forma parte del Capítulo III del Título I de la C.E. y que, por tanto, no está amparado por las garantías del art. 53 1º y 2º (lo que supone la imposibilidad de acceder por vía directa mediante un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional en caso de vulneración del mismo), ni tampoco por la del 81 de la C.E.

A lo anterior cabe añadir que el Tribunal Constitucional en su STC 152/1988, de 20 de julio, señaló que la " política de vivienda junto a su dimensión estrictamente económica, debe tener señalado acento social, en atención al principio rector que establece el art. 47 de la Norma Fundamental, siendo así que uno y otro aspecto: el económico y el social se revelan difícilmente separables" Y añade que, en este sentido, el art. 47 constituye un " mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos (art. 53) en el ejercicio de los derechos constitucionales" (Fundamento jurídico 2º).

Ciertamente resulta constante la jurisprudencia del TC que impide que los derechos sociales puedan ser apelados ante los tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ( STC 35/83; 53/85; 152/88; ATC 139/81; 356/83; 552/83). Del artículo 53.3 de la C.E., así como de una serie de sentencias de dicho Tribunal (entre ellas, las SSTC 113/1989; 222/1992; 47/1993; 89/1994), se deduce que el derecho a la vivienda como auténtico derecho subjetivo depende, en realidad, del alcance de las leyes de desarrollo del mismo. Por ello, por más eficacia obligatoria que pueda tener, lo cierto es que un principio rector de la política social o económica, como el relativo al derecho a la vivienda, no obliga a los poderes públicos a ninguna prestación o actividad concreta que dé lugar a un cierto resultado material -ni podría hacerlo por otra parte, sin alterar el reparto constitucional de poderes entre el poder judicial y el poder legislativo/ejecutivo-, sino que únicamente obliga a establecer, en función de las políticas presupuestarias, unos medios materiales y/o normativos idóneos para alcanzar un rango de posibles resultados compatibles con la consecución de dicho fin: el acceso de los titulares de este derecho a una vivienda digna. Y de estos medios, los únicos que está obligado a establecer el legislador, incurriendo en inconstitucionalidad por omisión en caso de no hacerlo, son los de carácter normativo, es decir, un marco legal que garantice la dignidad de la vivienda a la que accedan los individuos y la no desposesión de la misma al margen del debido proceso legal, o de una forma discriminatoria o arbitraria, en correspondencia con lo establecido por el Comité de seguimiento del Pacto de Derechos Económicos sociales y culturales con respecto al art. 11 de dicho Pacto, dada la eficacia jurídica vinculante del mismo como criterio interpretativo del alcance obligatorio del art. 47 CE y como fuente de derechos subjetivos de carácter legal internacional ( art. 96 CE)".

Por último, en cuanto a la invocación de la situación en que se hallaría la menor que habitan en la vivienda cuya regularización se ha denegado por la Administración autonómica, es doctrina consolidada de esta Sala la de que la presencia de menores que pudieran quedar en situación de desamparo en cuanto a la vivienda, como consecuencia de la ejecución de una eventual resolución administrativa relativa al desalojo de la que ilegalmente ocupan, ha de ser ciertamente contemplada pero para la adopción, en su momento, de las cautelas y prevenciones necesarias, dirigidas garantizar la debida atención de estas situaciones por los órganos de la Administración demandada que tienen competencia directa en la materia. Sin embargo, lo que nunca ha dicho esta Sección es que tal presencia de menores en la vivienda ocupada sin título alguno pueda ser una circunstancia que lleve a la Administración, menos aún, si cabe, a los órganos jurisdiccionales, a desconocer la obligada observancia de la normativa sobre regularización de situaciones en que algunas personas se encuentran cuando ocupan viviendas públicas sin título para ello.

Como ya se ha dicho y ahora reiteramos, la presencia de un menor de edad, esté o no en acreditada situación de riesgo de exclusión social, se habrá de tener en cuenta ineludiblemente por los órganos administrativos competentes para el preciso momento en que se vaya a proceder, si fuera necesario, a la ejecución de una resolución de desalojo pero lo que no puede es servir, per se, para garantizar al ocupante sin título un resultado favorable en un expediente administrativo de regularización ni tampoco el de un proceso jurisdiccional seguido para impugnar la resolución administrativa que la hubiese denegado.

En consecuencia, la imposibilidad de acoger alguno de los motivos impugnatorios en que se ha basado el presente recurso de apelación conduce necesariamente a su desestimación y, con ello, a la íntegra confirmación de la Sentencia de instancia.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, no procede hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en esta apelación.

Por el contrario, la desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto en la instancia debe conducir, conforme al apartado 1 del mismo precepto legal citado, a la imposición a la parte demandante de las allí causadas, si bien, moduladas, a tenor del apartado cuarto del repetido artículo 139, a la cantidad máxima de ochocientos euros por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,