Sentencia Contencioso-Administrativo 220/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 125/2022 de 18 de abril del 2023

PRIMERO.- El presente recurso de apelación se ha interpuesto judicial tanto por el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid como por el Sindicato de Administración Pública de Madrid-Confederación General del Trabajo contra la Sentencia de 13 de octubre de 2.021, completada por Auto de 3 de noviembre de 2021, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Madrid, en el Procedimiento abreviado nº 419/2020, por la que se estimaba parcialmente el recurso interpuesto por el Sindicato de Administración Pública de Madrid-Confederación General del Trabajo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid de fecha 23 de julio de 2020 por el que fue aprobada la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid.

El Fallo de dicha Sentencia es del siguiente tenor literal:

"Que estimando parcialmente la demanda interpuesta por el Letrado sr. Saturnino, he de anular y anulo la modificación de las condiciones de los subgrupos A1 y A2 llevada a cabo en la modificación de la RPT acordada por Acto del Pleno del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid de fecha 23 de julio de 2020, desestimando el resto de las peticiones de la demanda".

El Auto de complemento de dicha Sentencia no modificó el sentido del fallo antes reproducido.

SEGUNDO.- Impugna el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid la citada Sentencia expresando que, aun partiendo de la limitación presupuestaria existente, no existe la discriminación a que alude la sentencia al constatar que se han producido incremento de retribuciones no solo en los subgrupos A1 y A2, sino también en otros subgrupos, y que el número total de puestos afectados con la subida asciende a 366 de un total de 746. Es decir, se ha subido la retribución a un 49.06% de la plantilla municipal, por lo que no solo han resultado afectados los subgrupos A1 y A2, sino también 177 puestos de otros subgrupos; es decir un 48,36% de los puestos afectados por la subida no corresponden a los subgrupos A1/A2.

Recoge los puestos de funcionarios afectados por el incremento acordado tras la homogeneización del complemento de destino y que existe un bloque de incrementos retributivos en la RPT se deriva de la reclasificación de la policía local, a propuesta de la corporación de reclasificación automática para aquellos puestos ocupados con personal que cuente con la titulación adecuada y con fecha de efectos de 1 de agosto de 2020, lo que afecta a 127 puestos de policía de los subgrupos C1 y C2.

Señala que en el expediente administrativo, en las actas de las reuniones de negociación, se refleja el compromiso de la corporación de adecuar todos los puestos de trabajo, de proceder a la actualización de los complementos de jornada y disponibilidad que afecta a todos los grupos de funcionarios del ayuntamiento, existiendo un Acuerdo de la Mesa General de Negociación de 14 de julio de 2020, suscrito por el alcalde y por los representantes de los sindicatos CCOO, UGT y CGT, con fuerza normativa de conformidad con el artículo 38.10 del EBEP.

TERCERO.- El Sindicato de Administración Pública de Madrid-Confederación General del Trabajo también formuló recurso de apelación contra la Sentencia de instancia en relación con su Auto de complemento señalando que no cabe apreciar la extemporaneidad dada la inexistencia de acto firme y consentido teniendo en cuenta principalmente la jurisprudencia actual y la naturaleza de los actos administrativos de las Relaciones de Puestos de Trabajo al tratarse únicamente de acto administrativo teniendo en cuenta que se opera una modificación por la que se apertura múltiples puestos de Jefatura de Servicio al sistema de provisión de libre designación (frente al concurso que venía operando) y que trae causa de una modificación anterior no recurrida años atrás (2018). Se impugna no sólo esta última modificación sino también el sistema de provisión de Libre Designación pues la RPT impugnada introduce también el sistema de libre designación además para un puesto de nueva creación Técnico de Medio Ambiente y para tres Jefes de Departamento la modificación, aún puntual, de una serie de puestos de la RPT, conlleva la publicación de la RPT con la nueva descripción de esos puestos, en la que se introduce efectivamente ese " novum" de la apertura a habilitados, pero también se incluye, como no podía ser de otro modo, el procedimiento selectivo para su provisión, existiendo la voluntad de mantener como sistema de provisión la libre designación, y de ese modo la nueva publicación de la RPT reabre el plazo impugnatorio en su totalidad en relación a cualquier puesto.

Indica que la Relación de Puestos de Trabajo es una adaptación a una nueva estructura administrativa, es sustantiva y afecta a elementos tan esenciales en su conjunto como la reclasificación de los puestos, la creación de nuevos, la amortización de otros y en el caso de las Jefaturas (A1 y A1) incluso existe una modificación sustancial de las retribuciones.

Expresa que, según el documento 23 de la Administración demandada, en el Ayuntamiento de Rivas hay seis direcciones de servicio (Eventuales y funcionarios) cuatro direcciones de área y seis coordinadores de servicio y esta estructura está por encima jerárquicamente de los Jefes de Servicio, quienes están al frente de la organización administrativa pero subordinados a estas Direcciones y la totalidad de estos puestos de libre designación se refieren a labores típicamente burocráticas o administrativas o desprovistas de planteamientos políticos, ya que para el desarrollo ya cuenta la Administración demandada con una amplia platilla de coordinadores, directores de área y servicio, todo ellos provistos con el sistema de la libre designación o de carácter eventual.

Expresa que de la documentación que obra como prueba aportada por ambas partes se extrae claramente que el ayuntamiento de Rivas ni siquiera describe las funciones de los Jefes de Servicio ni motiva la forma de provisión, ni de forma genérica, ni particular a lo largo de sus informes anexos a la Relación de Puestos de Trabajo, se limita a aportar el expediente donde no consta ninguna motivación ,ni razonamiento jurídico que cumpla con los requisitos de excepcionalidad y concreción exigida de la jurisprudencia mencionada que avalen la forma de provisión de los Jefes de Servicio por el sistema de Libre Designación para que tal cambio esté debidamente motivado y conforme al ordenamiento jurídico.

CUARTO.- En relación con el recurso de apelación del Ayuntamiento la Sentencia de instancia se pronuncia en los siguientes términos:

"Finalmente se recurre la falta de negociación en las condiciones de los grupos inferiores A1 y A2, ya que se aplica una subida retributiva a estos grupos sin considerar al resto. La Administración se remite al informe obrante en el EA, que se basa en la diferencia entre los grupos A y C no llega a 200 euros.

El citado informe en lo que ahora interesa se halla en los folios 174 y ss. EA. El mismo indica que el objetivo de la corporación es atraer el talento permitiendo la movilidad interadministrativa y retener a las personas que desempeñan puestos estratégicos y fundamentales en la organización como son los puestos pertenecientes al grupo A, subgrupo A1 y A2. Se ha llevado a cabo una valoración externa en relación con otras organizaciones del entorno. Se llega a la conclusión que los puestos de los grupos A1 y A2 son inferiores en términos comparados.

El informe menciona un anexo III sobre la comparativa efectuada, más dicho anexo, s.e.u.o. por mi parte, no consta en el informe, y del contenido del informe se desprende que sólo se refería a los subgrupos A1 y A2, pero ninguna mención se hace respecto a la posible discriminación del resto de los grupos de funcionarios. En este sentido entiendo que sí se produce una discriminación al prescindir del resto de los grupos, no sólo en el sentido de asignarles el incremento sino en el sentido de negarla caso de no producirse la misma circunstancia fáctica. La alegación de la defensa del Ayuntamiento de existir un compromiso para analizar la situación de los demás grupos entiendo que no priva eficacia a los anteriores argumentos toda vez que aun existiendo carece de fuerza normativa. Debo señalar que la eventual explicación del técnico en el acto del juicio no habría alterado esta conclusión toda vez que la explicación y motivación ha de venir en el acuerdo o al menos en el expediente, para sustentar el acuerdo adoptado. Debe en consecuencia estimarse la demanda en este punto".

El recurso de apelación se formula sobre una cuádruple base que, entiende el Ayuntamiento, sirve para no declarar como discriminatoria la subida salarial acordada. Por un lado, estaría la limitación presupuestaria fijada en el artículo 18.2 de La Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, en relación con su artículo 3.7 según la motivación del informe de Intervención de 14 de julio de 2020. En segundo lugar, la acreditación de la existencia de una subida a otros subgrupos con una afectación total del 49.06% de la plantilla municipal. En tercer lugar, en la asunción la propuesta de CCOO de homogeneizar los completos de destino en el personal técnico correspondiente al subgrupo A2 y los completos específicos que afectan fundamentalmente a los subgrupos C1, C2 y a las Agrupaciones Profesionales (extinto grupo E), cerrando con ello el abanico salarial. Por último, la existencia de un compromiso futuro de revisión salarial del resto de grupos.

Al respecto de las cuestiones suscitadas por el Ayuntamiento conviene realizar una serie de precisiones:

a.- El informe al que hace referencia la Sentencia de instancia se expresa en los siguientes términos:

"La Corporación considera imprescindible adecuar las condiciones retributivas de determinados puestos en la organización, acordes con el contenido de los mismos y de las tareas técnicas, de jefatura o de dirección asignadas a estos puestos, teniendo en consideración su especial responsabilidad, en concreto:

- Habilitación Nacional

Puestos de Dirección

Jefaturas Técnicas de Servicios Departamento y Unidad

- Puestos Técnicos del Grupo A (subgrupo Al y A2)

-Otros puestos con especial responsabilidad, dedicación y jornada y singularidad de funciones, que se especifican en el Anexo III (PUESTOS SINGULARIZADOS).

En este caso, se considera que el incremento retributivo superior al establecido con carácter general en el Real Decreto-ley 2/2020 de 21 de enero de 2020, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público, se ajusta a la situación singular y excepcional prevista en el artículo 3.2.

La nueva reorganización municipal, según Resolución nº 4907/2019, del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de fecha 1 de octubre de 2019, configura nuevas unidades administrativas, así como la modificación de otras, de acuerdo a la planificación de las políticas públicas municipales.

Es objetivo de esta Corporación atraer el talento permitiendo la movilidad interadministrativa, así como retener a las personas que desempeñan puestos estratégicos y fundamentales en la organización, como son los puestos pertenecientes al Grupo A: Subgrupo Al y Subgrupo A2

En cumplimiento de estos objetivos, la valoración de los puestos de trabajo se ha centrado en obtener una valoración externa en relación con otras organizaciones del entorno, cuestión que se considera fundamental y previa al valor de cada puesto en la organización para obtener también la equidad interna.

Para una correcta valoración de los puestos de trabajo ésta debe obedecer a un doble equilibrio, el externo y el interno, considerándose como prioritario analizar los salarios de puestos similares en otras organizaciones antes de modificar la estructura salarial interna de la organización.

Para realizar la valoración externa ha sido necesario recopilar la información de los salarios asignados en otras Administraciones en puestos similares y compararlos con los existentes en nuestra organización.

La equidad interna hace referencia a lo que se considera justo dentro de la estructura retributiva de una organización, mientras que la equidad externa hace referencia a lo que se considera una remuneración justa con al salario que se abona en otras organizaciones por el mismo tipo de trabajo.

Si tenemos en cuenta, según la RPT actual, que muchos de los puestos del Subgrupo Al pueden ser cubiertos por personal funcionario que pertenece a otra Administración Local permitiendo la movilidad interadministrativa, ello hace que la equidad externa de la valoración de los puestos predomine frente a la equidad interna de los salarios, ya que si no existe esta equidad externa es probable que no se puedan cubrir estos puestos con personal cualificado de otras Administraciones Locales ya que el nivel retributivo no sería atractivo ni acorde con el que ostentan otros puestos similares en otros Ayuntamientos.

Las retribuciones asignadas a los puestos de la organización son de vital importancia para de los recursos humanos, de manera que si éstas se asignan de un modo equilibrado de acuerdo con otras organizaciones similares del entorno podrá ser competitivo para atraer talento y mantener dentro de la organización a los mejores profesionales.

Al analizar los puestos de trabajo del Subgrupo A1 y del Subgrupo A2 pertenecientes a otros Ayuntamientos del entorno y similares a la población de nuestro Ayuntamiento nos encontramos que en el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid los salarios asignados son inferiores en términos comparados.

La valoración de los puestos de trabajo analiza el contenido de los puestos de trabajo y define de una forma racional, justificable y objetiva la medida de su valor, así como la posición relativa de cada puesto con respecto a otros puestos.

Existen diversas técnicas de valoración de puestos de trabajo (jerarquización de puestos, asignación de categorías, asignación de puntos por factor...), siendo igualmente válido el sistema comparado de retribuciones de puestos similares en otras organizaciones con características análogas, que se considera de igual solvencia metodológica, además de práctico, preciso y sencillo de aplicar. Es un procedimiento de valoración analítico que permite determinar un valor para cada puesto y permite cuantificar la diferencia de valor entre puestos.

De la información recopilada sobre los puestos de trabajo del personal de otros Ayuntamientos vecinos de similar tamaño y población, se ha obtenido una media aritmética de los diferentes puestos tipo del Subgrupo Al y del Subgrupo A2 que ha sido aplicada de forma proporcional respetando la estructura interna de la actual RPT, sobre todo en aquellos puestos que no han podido compararse por no existir en el resto de entidades con las que nos hemos comparado.

La información se ha obtenido de las diferentes Relaciones de Trabajo publicadas en el portal web de cada Ayuntamiento o por información facilitada por las propias entidades locales objeto de la comparativa; siendo los datos utilizados los que utilizan las distintas corporaciones locales para retribuir a su personal en el año de 2020.

Se adjunta como ANEXO III la comparativa realizada y la adecuación de los puestos".

b.- El 4 de julio de 2018 se publicó en el Boletín Oficial del Estado (BOE) la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el 2018, presupuestos que se prorrogaron y mantuvieron vigentes a la fecha de aprobación de la modificación de la RPT, cuyo artículo 18 dos se expresaba en los siguientes términos:

"En el año 2018, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 1,5 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2017, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.

Además de lo anterior, si el incremento del Producto Interior Bruto (PIB) a precios constantes en 2017 alcanzara o superase el 3,1 por ciento se añadiría, con efectos de 1 de julio de 2018, otro 0,25 por ciento de incremento salarial.

A los efectos de lo dispuesto en este apartado, en lo que a incremento del PIB se refiere, se considerará la estimación avance del PIB de cada año publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INE).

Una vez publicado el avance del PIB por el INE y, previa comunicación a la Comisión de Seguimiento del Acuerdo para la mejora del empleo público y de condiciones de trabajo de 9 de marzo de 2018, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros se aprobará, en su caso, la aplicación del incremento. Del citado Acuerdo se dará traslado a las Comunidades Autónomas, a las Ciudades Autónomas y a la Federación Española de Municipios y Provincias.

Además, se podrá autorizar un incremento adicional del 0,2 por ciento de la masa salarial para, entre otras medidas, la implantación de planes o proyectos de mejora de la productividad o la eficiencia, la revisión de complementos específicos entre puestos con funciones equiparables, la homologación de complementos de destino o la aportación a planes de pensiones. En las Administraciones y resto de entidades del sector público definido en este artículo en situación de superávit presupuestario en el ejercicio 2017, este incremento adicional podrá alcanzar el 0,3 por ciento".

Respecto del año 2020, continuando la situación de prórroga de las cuentas públicas, se aprobó el Real Decreto-Ley 2/2020, de 21 de enero, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público, con cita del II Acuerdo Gobierno-Sindicatos de 9 de marzo de 2018, señalando en la Exposición de Motivos que:

"Como quiera que la situación de prórroga presupuestaria de los Presupuestos de 2018 se mantiene en la actualidad, se hace necesario la aprobación de esta norma, que posibilita el incremento de las retribuciones del personal al servicio del sector público previsto en el citado Acuerdo y con efectos de 1 de enero de 2020.

En particular su contenido se limita a regular exclusivamente aquellos aspectos indispensables para aprobar con efectos de 1 de enero de 2020 el incremento retributivo del personal al servicio del sector público, e incluye todos los ajustes que se consideran necesarios para que dicho incremento se haga efectivo (...)".

El art. 3 del Real Decreto-Ley 2/2020 (de forma similar al art. 18 de la Ley 6/2018) establece que:

"Artículo 3. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de gastos de personal al servicio del sector público.

Uno. A efectos de lo establecido en el presente Capítulo, constituyen el sector público:

a) La Administración General del Estado, sus Organismos autónomos y Agencias estatales y las Universidades de su competencia.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas, los Organismos de ellas dependientes y las Universidades de su competencia.

c) Las Corporaciones locales y Organismos de ellas dependientes.

d) Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.

e) Los órganos constitucionales del Estado, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 72.1 de la Constitución, así como las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

f) Las sociedades mercantiles públicas, entendiendo por tales aquellas en las que la participación, directa o indirecta, en su capital social de las Administraciones y entidades enumeradas en este artículo sea superior al 50 por ciento. En el sector público estatal se considerarán como tales las reguladas en el artículo 111.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

g) Las entidades públicas empresariales y el resto de los organismos públicos y entes del sector público estatal, autonómico y local.

h) Las fundaciones del sector público y los consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público.

i) El Banco de España en los términos establecidos en la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España.

j) El Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB).

Dos. En el año 2020, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2019, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo. A estos efectos, en las retribuciones de 2019 el incremento del 0,25 por ciento vinculado a la evolución del PIB se considerará, en cómputo anual. Los gastos de acción social, en términos globales, no podrán experimentar ningún incremento en 2020 respecto a los de 2019. A este respecto, se considera que los gastos en concepto de acción social son beneficios, complementos o mejoras distintos a las contraprestaciones por el trabajo realizado cuya finalidad es satisfacer determinadas necesidades consecuencia de circunstancias personales del citado personal al servicio del sector público.

Además de lo anterior, si el incremento del Producto Interior Bruto (PIB) a precios constantes en 2019 alcanzara o superase el 2,5 por ciento se añadiría, con efectos de 1 de julio de 2020, otro 1 por ciento de incremento salarial. Para un crecimiento inferior al 2,5 por ciento señalado, el incremento disminuirá proporcionalmente en función de la reducción que se haya producido sobre dicho 2,5 por ciento, de manera que los incrementos globales resultantes serán:

PIB igual a 2,1: 2,20 %.

PIB igual a 2,2: 2,40 %.

PIB igual a 2,3: 2,60 %.

PIB igual a 2,4: 2,80 %.

A los efectos de lo dispuesto en este apartado, en lo que a incremento del PIB se refiere, se considerará la estimación avance del PIB de cada año publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INE). Una vez publicado el avance del PIB por el INE y, previa comunicación a la Comisión de Seguimiento del Acuerdo para la mejora del empleo público y de condiciones de trabajo de 9 de marzo de 2018, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros se aprobará, en su caso, la aplicación del incremento. Del citado Acuerdo se dará traslado a las Comunidades Autónomas, a las Ciudades Autónomas y a la Federación Española de Municipios y Provincias.

Además, se podrá autorizar un incremento adicional del 0,30 por ciento de la masa salarial para, entre otras medidas, la implantación de planes o proyectos de mejora de la productividad o la eficiencia, la revisión de complementos específicos entre puestos con funciones equiparables, la homologación de complementos de destino o la aportación a planes de pensiones.

Tres. (...)

Cinco. 1. Los funcionarios a los que resulta de aplicación el artículo 76 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en adelante, EBEP), e incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, en los términos de la disposición final cuarta del EBEP o de las Leyes de Función Pública dictadas en desarrollo de aquel, percibirán, en concepto de sueldo y trienios, en las nóminas ordinarias de enero a diciembre de 2020, las cuantías referidas a doce mensualidades que se recogen a continuación:

(...)

2. Los funcionarios a que se refiere el punto anterior percibirán, en cada una de las pagas extraordinarias de los meses de junio y diciembre en el año 2020, en concepto de sueldo y trienios, los importes que se recogen a continuación:

(...)

Once. Este artículo tiene carácter básico y se dicta al amparo de los artículos 149.1.13. ª y 156.1 de la Constitución. Además, el apartado Tres se dicta en aplicación de lo dispuesto en el artículo 29 del EBEP".

Toda esta normativa estatal básica transcrita, relativa a las retribuciones del personal al servicio del sector público (años 2018 y 2020, así como 2019 por prolongación temporal) se dictó con sustento en los artículos 149.1.13ª (competencia exclusiva del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 156.1 de la Constitución (el cual consagra la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles.

A partir del tenor literal del art. 3.2 del Real Decreto-Ley 2/2020, no resulta la imperatividad de la subida de un 2% de las retribuciones básicas, ya que el precepto señala un tope máximo del incremento, sin establecer una obligación a las Administraciones Públicas de aplicar en todo caso este porcentaje de elevación del sueldo y trienios: "En el año 2020, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2019, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo".

b.- Debe recordarse que el artículo 15.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, ya señaló que las Relaciones de Puestos de Trabajo son el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto en los siguientes términos: a) Las relaciones comprenderán, conjunta o separadamente, los puestos de trabajo del personal funcionario de cada Centro Gestor, el número de características de los que puedan ser ocupados por persona eventual así como los de aquellos que puedan desempeñarse por personal laboral; b) Las relaciones de puestos de trabajo indicarán, en todo caso, la denominación y características esenciales de los mismos; los requisitos exigidos para su desempeño; nivel de complemento de destino y en su caso el complemento específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral.

En similares términos se pronuncia el artículo 74 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, que aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público (hoy artículo 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de Octubre, que aprobó el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público).

En terminología de nuestro Tribunal Supremo puede decirse que las Relaciones de Puestos de Trabajo se introducen en el Ordenamiento de la Función Pública como medida de racionalización de la misma, como el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para su desempeño, rigiendo en dicha materia un alto grado de discrecionalidad porque la capacidad autoorganizativa de los Entes Públicos es uno de los reductos típicos de la libertad de apreciación administrativa.

c.- La doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo han dicho sobre la vulneración del principio de igualdad (Autos 44/96, de 26 de febrero; 63/96, de 12 de marzo y 318/96, de 29 de octubre), que ni siquiera la diferencia retributiva de funcionarios que desempeñan los mismos o similares puestos de trabajo constituye una vulneración del derecho a la igualdad, ya que no hay norma alguna, ni siquiera el art.14 C.E., en virtud de la cual todas las categorías de funcionarios con igual titulación o función hayan de tener asignada una misma retribución, porque la unidad de título o la igualdad de función por si solas no aseguran la identidad de circunstancias que el legislador o la Administración pueden tomar en consideración, quienes, por el contrario, pueden ponderar otros criterios objetivos de organización. La discriminación de existir únicamente derivará de la aplicación por el legislador o la Administración de criterios de diferenciación no objetivos ni generales, disfrutando además de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el status del personal a su servicio. No basta con que las tareas asignadas a dos categorías distintas de funcionarios sean idénticas o análogas para estimar discriminatoria la diferencia retributiva, pues ese no es el único criterio objetivo que el legislador o la Administración pueden ponderar a efectos de las retribuciones de las distintas categorías de funcionarios, sino que también pueden contemplar otros factores de diferenciación objetivos y generales, como son las exigencias de preparación o el correspondiente sistema de acceso. La igualdad o desigualdad entre estructuras que son creación del Derecho cuales son los cuerpos y, en general, las situaciones o categorías funcionariales, de existir, es el resultado de la definición que aquel haga de ellas, esto es de su configuración jurídica, que puede quedar delimitada por la presencia de muy diversos factores, de manera que la simple constatación de la diferencia retributiva entre los Cuerpos o categorías de funcionarios no puede justificar sin necesidad de ulteriores razonamientos una pretendida equiparación de retribuciones en sede constitucional basada en exigencias derivadas del derecho fundamental a la igualdad del art. 14 C.E., ni tal equiparación puede fundarse exclusivamente en la identidad de titulación requerida para el ingreso en los mismos o en la identidad o similitud de funciones que corresponde desempeñar a sus integrantes o en circunstancias de hecho semejantes (en el mismo sentido se pronuncia las SSTC 77/90, de 26 de abril, 236/94, de 20 de julio, 237/1994 de 20 de julio y 19-5-97).

La más reciente jurisprudencia entiende respecto de la desigualdad con relación a otro personal, que el principio de igualdad se refiere a los ciudadanos y no a los títulos, que son categorías de creación legal y el que en una medida de carácter organizatorio, como es la catalogación de puestos de trabajo y la provisión de plazas en los cuerpos, se opte por unos determinados niveles, en cumplimiento de los requisitos legales, no tiene que ver con el principio constitucional de igualdad ante la Ley, puesto que las disposiciones de ese signo tienen en cuenta para la catalogación y para la provisión de las plazas, no sólo las titulaciones y especialidades que a cada uno concierne, lo cual no es una cuestión que incida en la aplicación del principio de igualdad ante la ley, sino que se trata de diseñar un determinado esquema organizativo, en el cual lo que está en juego no son los derechos de los ciudadanos, sino la ordenación de los puestos que tienen incidencia en puras estructuras de creación normativa legal (TS S 28 Abr y 8 Jun. 1999).

Sobre tal base doctrinal ya podemos concluir que asiste la razón al Ayuntamiento en el resultado del planteamiento de su recurso de apelación pues no existe base legal para pretender que a todos los cuerpos y grupos de funcionarios del Ayuntamiento se les aplique la misma subida salarial que la aplicada para alguno de ellos ya lo sea por determinación legal, en el caso de los Policías Locales, o por motivos de política de personal, según se deduce de la motivación expresada en el informe ya reseñado y la que aparece en el informe propuesta de la Modificación.

Es más, según se expresa en el informe de Intervención, el incremento se vincula a la aplicación del apartado 7 del artículo 3 dos del Real Decreto Ley 2/2020 y dicha razón no fue objeto de discusión en el escrito de demanda en el que tan solo se alegó la vulneración del artículo 14 de la CE. Es en el escrito de oposición al recurso de apelación que se critica dicha aplicación expresando que "la excepcionalidad aludida en el apdo. 7 no tiene racionalidad alguna puesto que no hay un análisis del contenido de estos puestos de trabajo, ni de las funciones ni su grado de consecución en definitiva una justificación de la circunstancia que propicie que ahora deban ver aumentado su salario en algunos casos (hasta un 30%),más allá de una comparativa con otros municipios, donde se acredita de un modo discutible que los puestos similares (sin detallar en que consiste esa similitud más allá de la denominación) cobran un salario superior a aquellos correspondientes en el Ayuntamiento Rivas Vacíamadrid", pero dicha crítica es introducida en esta sede y quedó fuera de control en la instancia en la que no se impugnaba la relación de los puestos afectados por el incremento en función de sus fichas, con sus contenidos y funciones por lo que la Sala debe asumir su contenido y su relación con el incremento establecido en las Modificación, como tampoco puede atender que el incremento afecte a puestos eventuales, cuestión también ajena a lo postulado en demanda, pues debe distinguirse entre la cobertura del puesto y las condiciones del puesto y siendo cierto que, conforme al artículo 12.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, su retribución se fija con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin, ello no impide que dicho crédito no pueda ser modificado en función de la nueva RPT. Como dijimos más arriba, dada la naturaleza y contenido de las RPT la mera impugnación de las retribuciones de los diferentes puestos por vulneración del artículo 14 no determina, por sí solo, la falta de validez.

En suma, las anteriores consideraciones nos llevan a la estimación del recurso de apelación del Ayuntamiento.

QUINTO.- En cuanto al recurso de apelación del Sindicato, la Sentencia de instancia, tras recoger doctrina en relación con la asignación de jefaturas de servicio mediante el sistema de libre designación en aquellos casos en que se desempeñan funciones de dirección o de especial responsabilidad se pronuncia en los siguientes términos:

"(...) dado que se, ha acreditado por la Administración que la asignación de las jefaturas se acordó por la modificación de la RPT de 2018, entiendo que el recurso sería extemporáneo. La propia demanda señala que el sistema de provisión era el concurso hasta que en el año 2018 se procedió a modificar" y ahora se ha ratificado con esta nueva aprobación". Más que ratificación, que salvo error por mi parte no consta en acuerdo expreso (folios 208 y ss. EA), lo que se hace en 2020 es partir de esa forma de nombramiento que fue acordada en 2018. Debió por lo tanto recurrirse en su momento. De otro lado, de la estructura de las distintas concejalías que se aporta como documento nº 15 de la demanda se desprende que las jefaturas de servicios se encuentran en la cúspide de las concejalías, por lo que entiendo que sí existe una facultad de dirección o coordinación".

Entiende el Sindicato, por un lado, que resulta imposible aplicar la extemporaneidad del recurso respecto de esta cuestión por dos razones fundamentales:

a.- Que la impugnación afectaba también a los puestos de Jefes de Departamento que también se impugnan (subordinados de los JS) nunca fueron abiertos a libre designación (no están incluidos siquiera en el acto de 2018), ni tampoco el de Técnico de Medio Ambiente (subordinados JD) que es de nueva creación.

b.- Que dada la naturaleza de las RPT la modificación, aún puntual, de una serie de puestos de la RPT, conlleva la publicación de la RPT con la nueva descripción de esos puestos, en la que se introduce efectivamente ese "novum" de la apertura a habilitados, pero también se incluye, como no podía ser de otro modo, el procedimiento selectivo para su provisión, existiendo la voluntad de mantener como sistema de provisión la libre designación, y de ese modo la nueva publicación de la RPT reabre el plazo impugnatorio en su totalidad en relación a cualquier puesto.

Al respecto de ambas razones debemos recordar que la Sala Tercera, en Sentencia (Sección 7ª) de 5 de febrero de 2014 (rec. 2986/2012), rectificó de forma expresa su jurisprudencia precedente a propósito de la naturaleza jurídica de las RTP. A resultas de tal cambio, se concluía que las mismas no constituyen a efectos procesales disposiciones generales sino actos administrativos, no pudiendo su modificación tener acceso al recurso de casación por tratarse de cuestiones de personal (en tal momento excluidas de la casación). Se razonaba que la RPT no era un acto ordenador, sino un acto ordenado a través del cual la Administración se auto organiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella.

Si bien la RPT, no tiene el carácter de disposición general, y lo en ella recogido, si no se recurre, adquiere firmeza, no puede suponer que todos los actos posteriores que guarden relación con la RPT, se puedan incardinar en el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción partiendo de la base de que la jurisprudencia interpreta la posible consideración del acto consentido de una manera muy restrictiva, en razón de la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva, exigiendo que entre el acto confirmatorio y el anterior consentido exista la más completa identidad de sujetos, de pretensiones y de fundamentos.

Cabe recordar, a estos efectos la citada, por el apelante, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 2013 (cas. 1914/2011) que señala lo siguiente: " El primero de los motivos ha de ser rechazado porque como sostiene esta Sala, entre otras, en la sentencia de fecha 25 de mayo de 2010 ), en su fundamento jurídico segundo, "(...) tampoco puede admitirse este motivo, por cuanto en primer lugar la recurrente parte de la naturaleza de acto administrativo y no de disposición general de las RPT, y aun cuando esta cuestión pueda ser discutible, lo que desde luego no lo es que, cuando se aprueba una RPT, aunque sea una modificación parcial, al igual que ocurre con los reglamentos, se abre la posibilidad de su impugnación directa, pues es evidente que en lo que aquí interesa, que es la asignación de unos puestos a unos determinados profesionales, con exclusión de otros, aun cuando ya estuviera prevista, se ratifica, y produce efectos para el futuro, que pueden afectar a determinados ciudadanos, como los representados por el Colegio recurrido, que en consecuencia pueden reaccionar frente a la nueva RPT que se aprueba".

Es decir, esta Sala viene admitiendo que cuando una RPT reproduce otra anterior, no se puede hablar de acto consentido, y es posible su impugnación. En consecuencia, el motivo ha de ser estimado y determina que entremos a considerar la impugnación expresada en demanda.

SEXTO.- Solventada la anterior cuestión, en el recurso de apelación se sostiene el carácter directivo de los puestos de jefe de servicio y ausencia de motivación concreta que justifique la provisión por el sistema de libre designación.

Dicha base argumental es rechazada en la Sentencia de instancia que indica que "de la estructura de las distintas concejalías que se aporta como documento nº 15 de la demanda se desprende que las jefaturas de servicios se encuentran en la cúspide de las concejalías, por lo que entiendo que sí existe una facultad de dirección o coordinación".

La Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 2012 (recaída en el recurso 4767/2011) en relación con la reiteración del sistema de libre designación, expresivamente consigna:

"...Y tampoco se puede aceptar que el hecho de que el sistema de cobertura de algunos de los puestos de trabajo controvertido no haya sufrido cambio alguno, manteniendo el que ya figuraba en la anterior Relación de Puestos de Trabajo, conlleve que, a efectos de su preceptiva justificación, sirva la ofrecida por la Administración en el expediente administrativo que se tramitó en relación con aquélla. Esta Sala y Sección ya ha señalado en diversas ocasiones (por todas, sentencias de 24 de enero y 15 de marzo de 2011 - recursos de casación núm. 28/2008 EDJ2011/5243 y 1144/2008 EDJ2011/26057, respectivamente -) que, tratándose de una nueva Relación de Puestos de Trabajo que incorpora la totalidad de los puestos objeto de controversia, esto supone abrir la posibilidad de la directa impugnación de todos ellos y la necesidad de que, si así se hace, se justifiquen las razones que hayan determinado disponer el sistema de libre designación para cada uno de los que se han objeto de la impugnación, cosa que, en el presente caso, no ocurrió a juicio de la Sala de instancia, sin que tal apreciación fáctica haya sido combatida eficazmente en sede casacional...".

Sucede en autos que no existe en el expediente razones de las que deducir que los puestos a los que se refiere el Sindicato hayan de proveerse por el sistema de libre designación. El sistema de libre designación es un sistema que viene recogido ya desde la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y plasmado actualmente en el EBEP, de acuerdo con el cual, el concurso es el sistema normal de provisión de los puestos de trabajo, siendo "la libre designación" de carácter excepcional (tal como nos recuerda las SSTC 99/1987 y 235/2000), de tal manera que podrían cubrirse por este sistema aquellos puestos que se determinaran en las relaciones de puestos de trabajo, en atención a la naturaleza de sus funciones. En la Administración del Estado y sus Organismos Autónomos, así como en las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, y Corporaciones Locales sólo pueden cubrirse por éste sistema los puestos de Subdirector General, Delegados y Directores regionales o provinciales, Secretarías de altos cargos, así como aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo, destinados a funcionarios de carácter no ordinario o excepcional, y siempre para el caso de que o bien se trata de puestos objetivamente considerados (subdirector general, etc.) o bien se trata de puestos que tengan un carácter directivo, una especial responsabilidad o cuyo contenido funcional así se determine en las RPT.

La STC 235/2000, avaló la constitucionalidad de la libre designación como sistema de provisión si bien, con la exigencia de la adopción de garantías extraordinarias, que las proyecta en dos ámbitos distintos: a) la necesidad de que exista una mínima predeterminación en base a criterios objetivos de qué puestos de trabajo son susceptibles de ser proveídos mediante tal sistema, atendiendo a las especiales funciones a desarrollar, de modo que los criterios utilizados para determinar dichos supuestos no sean incomprensibles, ocultos, caprichosos o arbitrarios, o faltos de un fundamento previo objetivo y razonable; y es que en el caso examinado, al tratarse de una corporación local, el sistema de libre designación nacía de la previa objetivación normativa de una serie de criterios para determinar los puestos de trabajo que pueden proveerse mediante dicho sistema ( art. 99.2 de la LBRL) y, b) la existencia de determinadas garantías complementarias que permitan asegurar la imparcialidad, objetividad e independencia en el ejercicio del cargo por parte de estos funcionarios sujetos a un libre nombramiento y libre cese (en aquel caso, se cumplía con la intervención del Pleno en el nombramiento y la asignación, una vez cesado, de un puesto de trabajo de su escala y categoría). La adopción de este mecanismo de provisión exige de una motivación cualificada, que ha de expresar las razones que justifiquen su elección frente al mecanismo normal del concurso de méritos y en el presente caso, no consta en el expediente administrativo remitido la justificación y motivación debida, a nuestro juicio, para entender que los puestos controvertidos, en atención a las funciones que desarrollan y servicios que prestan exigen una responsabilidad especial para que su cobertura sea por el sistema de libre designación y la mera llamada al documento 15 de la demanda, organigrama del Ayuntamiento, no es prueba suficiente de tal adopción. En suma, se estimará, igualmente, el recurso de apelación del Sindicato.

SÉPTIMO.- Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la estimación de los recursos de apelación interpuestos, sin imposición de costas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de nuestra Ley jurisdiccional y sin costas en primera instancia al ser parcial la estimación del recurso.

VISTOS.- Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.