Sentencia Contencioso-Administrativo 50/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 334/2021 de 19 de junio del 2023

PRIMERO. Actuación administrativa impugnada.

Se impugnan en el presente proceso contencioso-administrativo la Resolución del Director Gerente del Organismo Autónomo Instituto de Vivienda, Infraestructura y Equipamiento de la Defensa (INVIED), de 12 de marzo de 2021, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución NUM009, de 4 de diciembre, por la que se convoca concurso para la enajenación de viviendas militares desocupadas, en lo que respecta a las viviendas 073163 CALLE000 NUM001, 073226 CALLE000 NUM005 y 073263 DIRECCION000 NUM007, así como, en virtud de la ampliación acordada, la Resolución NUM010 del mismo Director Gerente, por la que se hace pública la propuesta de adjudicación de las viviendas ofertadas en el concurso para la enajenación de viviendas militares desocupadas, expediente NUM000.

SEGUNDO. Posición de las partes.

A) La demanda pretende la anulación de las resoluciones impugnadas respecto de las viviendas antes identificadas alegando que "el título de propiedad por el que se adquirieron por el organismo correspondiente (contrato de 4 de mayo de 1953) no permitiría su enajenación desconociendo el fin social mencionado en dicho título". A su juicio, los baremos establecidos en el concurso para la adjudicación de dichas viviendas estarían primando al personal militar del Ministerio de Defensa y no al personal "obrero y empleado"; condición que ostenta.

Relata que, con fecha 4 de mayo de 1953, la Obra Sindical del Hogar y de Arquitectura, de la Delegación Nacional de Sindicatos de F.E.T. y de las J.O.N.S. (OSH) formalizó con el Taller de Precisión y Centro Electrotécnico de Artillería de Madrid (TPYCEA) un contrato de amortización del conjunto de las viviendas, en el cual la nueva propiedad se comprometía a destinar las viviendas, con "fin social" a su personal "obrero y empleados". El recurrente es parte del personal obrero del citado taller, ahora el INTA. La desaparición del OSH, con traspaso de las viviendas al TPYCEA no significa merma alguna en los derechos de los ocupantes. Sin embargo, el baremo contenido en la resolución impugnada "prima tan positivamente al personal "militar" que hace imposible la adjudicación a favor de cualquier "obrero o empleado". Considera que se incumplen los pactos del "contrato de amortización", especialmente en lo que respecta tanto al "fin social" de la promoción, como a que sus destinatarios han de ser "obreros y empleados", aclarando que no impugna el baremo de clasificación de los concursantes sino su aplicación concreta a las viviendas de la Obra Sindical del Hogar que nos ocupan. Concreta los siguientes aspectos: (i) los puntos 1.1 y 1.2 del apartado "IV Concursantes", "ya otorga prioridad al personal "militar" sobre el "civil", exigiendo a éste que se encuentre en situación de "activo", mientras que para aquél amplía el ámbito a las situaciones de "Servicios Especiales", "Excedencia", "Reserva" e, incluso, "Retiro"; (ii) la no inclusión de limitación alguna en orden a la posibilidad de que la vivienda (pública), que se adquiera puede ser utilizada como segunda residencia, previendo únicamente la prohibición de venta antes de pasados 5 años y el derecho de tanteo por 10, lo que, a su juicio, "evidencia la más absoluta de la discriminación arbitraria"; (iii) la puntuación asignada (40 puntos), a quien hubiere desalojado una vivienda del Ministerio de Defensa a instancia del INVIFAS, siempre que tenga la condición social (profesional) de "militar", mientras que a un "obrero o empleado" , en sus mismas circunstancias, le corresponderían 30 puntos de carácter general, otorgados por estar en activo.

B) El Abogado del Estado opone la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa del recurrente dado que no ha participado en el concurso que impugna. Argumenta que, de acuerdo con la Cláusula IV, apartado 1, pudo participar en el concurso sin que ello le hubiera impedido cuestionar las bases. Agrega que esta misma Sala declaró, en Sentencia de 2 de octubre de 2020, Sección octava, la inadmisibilidad en el PO 238/2018, precisamente porque el recurrente no había participado en el concurso convocado de modo idéntico al aquí impugnado, pretendiendo, en realidad, imponer su particular visión sobre la naturaleza jurídica de las viviendas militares.

Sobre el fondo, aduce que respecto la cuestión verdaderamente planteada aquí por la actora (sobre la situación jurídica de las viviendas por su transmisión al antiguo TPYCEA en el año 1953, y, sobre todo, acerca de la normativa aplicable a las mismas) esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse reiteradamente en numerosas ocasiones, rechazando los argumentos de fondo, vertidos ahora, de nuevo, en la demanda. Reproduce lo razonado por esta Sala, entre otras muchas, en Sentencia de 9 de julio de 2012 (Rec. 249/2006) y la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 21 de noviembre de 2012.

C) El codemandado, que resultó adjudicatario de la vivienda sita en la CALLE000 nº NUM001, opone la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa del recurrente pues "éste no participó en el concurso y, tanto si se adjudicaran a sus adjudicatarios como, si en hipótesis, se revocaran las resoluciones impugnadas, el actor nunca se vería beneficiado de tal revocación sencillamente porque nunca llegó a participar, incluso a pesar, como él afirma llanamente en su demanda, de 'encontrarse dentro del personal habilitado para ello'".

Sobre el fondo, trae a colación la Sentencia de la Audiencia Nacional, de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 21 de noviembre de 2012. De acuerdo con ella, la única normativa aplicable al supuesto son las Adicionales Segunda y Tercera de la Ley 26/1999 y sus disposiciones de desarrollo, entre las que se encuentran, por lo que aquí interesa, el Real Decreto 991/2000, de 2 de junio, de Medidas de Apoyo a la movilidad geográfica.

Finalmente, rechaza la alegada vulneración del art. 14 CE. A su juicio "la justificación de las limitaciones contempladas en el apartado 4º de la convocatoria encuentran su razón de ser en el legítimo deseo de la Administración militar de enajenar las viviendas no ocupadas a favor de cierto personal que presta servicios en esos órganos militares bien en compensación de sus servicios, bien en compensación por el voluntario abandono de las viviendas que ocupaban a requerimiento del INVIFAS, bien para facilitar la movilidad de los miembros de las Fuerzas Armadas. La resolución impugnada no hace sino plasmar los criterios del RD 991/2000, de 2 de junio, por el que se desarrolla la Ley 26/1999, de 9 de julio, de medidas de apoyo a la movilidad geográfica de los miembros de las Fuerzas Armadas".

TERCERO. Sobre la falta de legitimación activa del demandante.

La causa de inadmisibilidad de la falta de legitimación activa del recurrente, alegada tanto el Abogado del Estado como la parte codemandada, y sobre la que se ha pronunciado el recurrente en varias ocasiones, ha de ser acogida.

El art. 69 LJCA legal enumera, entre los motivos de inadmisión del recurso contencioso-administrativo que "se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada" (apartado b).

Debemos comenzar recordado que el apartado 1 del artículo 19 LJCA establece las reglas generales en cuya virtud la legitimación activa corresponde a "las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo".

Este criterio del "interés legítimo", más amplio que el del "interés directo" contenido en la normativa precedente, se identifica con cualquier tipo de ventaja o utilidad derivada de la reparación pretendida (entre las primeras, Sentencia del Tribunal Constitucional 60/1982, de 11 de octubre). Ha sido definido por el Tribunal Supremo como el "que tienen aquellas personas que por razón de la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de cualquier ciudadano, de que los Poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento cuando, con motivo de la persecución de los fines de interés general, inciden en el ámbito de tal interés propio, aun cuando la actuación de que se trate no les ocasione en concreto un beneficio o un servicio inmediato" ( Sentencia de 1 de julio de 1985), enlazándose el título legitimados con el que se deriva para el particular "un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio)" ( Sentencias de 7 de febrero de 1989, 17 de abril de 1991 o 24 de septiembre de 1992).

Dicho en otras palabras, según establece el Tribunal Constitucional en su Sentencia 173/2004, de 18 de octubre, "el interés legítimo en el proceso contencioso-administrativo ha sido caracterizado como ""una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (en este amparo, la resolución administrativa impugnada) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto" ( SSTC 65/1994, de 28 de febrero [RTC 1994\65], F. 3; 105/1995, de 3 de julio [RTC 1995\105], F. 2; 122/1998, de 15 de junio [RTC 1998\122], F. 4; 1/2000, de 17 de enero [RTC 2000\1], F. 4), debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Luego, para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso" ( STC 45/2004, de 23 de marzo F. 1)".

Como se ha puesto de relieve de manera constante por el Tribunal Supremo, no puede entenderse comprendido en la noción de interés legítimo el mero interés en la legalidad. Salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la acción pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad ( Sentencia de la Sala Tercera, Sección 7ª, del Tribunal Supremo, de 26 de enero de 2012; recurso 545/2010, Ponente: Juan José González Rivas)

La parte recurrente, que no ha participado en el concurso que impugna, identifica el interés legítimo que invoca alegando que tiene derecho al acceso a esas viviendas, en cuanto "empleado del Ministerio de Defensa en el organismo que ha absorbido a aquel Taller" y "reúne las condiciones para optar a ellas, incluso en el concurso impugnado, al encontrarse en situación de actividad". Agrega que en varias ocasiones esta ha resuelto impugnaciones de similares convocatorias, por otros motivos, no cuestionando la legitimación de los recurrentes, (v.g. los procedimientos de la Sección Octava, Núm. 97/2006; 223/2007; 783/2008 y el 997/2009 de la Sección Novena). Y que, si bien la Sección Octava de esta Sala entendió después que quien no participa en el concurso no está legitimado para impugnar la convocaría (v.g. los procedimientos Núm. 970/2011 o 735/2012.), "esta cuestión ya había sido resuelta por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencia de 29 de junio de 2006 (Nº de Recurso: 9329/2003) en la cual admite y estima el recurso de casación ordinario, interpuesto contra la del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que inadmitió la impugnación de una resolución-convocatoria de concurso de venta de viviendas por el INVIFAS, al igual que el presente recurso".

Pues bien, la cuestión controvertida, ante circunstancias prácticamente idénticas, fue abordada por la Sentencia de la Sección Octava de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de 2 de octubre de 2020 (recurso 238/2018), que es firme, y que seguimos aquí por razones obvias de unidad de doctrina. Razonaba lo siguiente.

"[D] ebemos apresurarnos a manifestar que no desconoce esta Sala que el Tribunal Supremo en STS de 26 de junio de 200[6] ( Rec. Cas. 9329/2003 ) reconoció al allí demandante la legitimación que la Sala de instancia (del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla) le había negado en Sentencia de 19 de noviembre de 2002 ; y ello razonando el Alto Tribunal que "aunque no exista un interés personal presente y real no puede descartarse la posibilidad de que el actor tuviera interés en optar a la adjudicación de viviendas, por ejemplo, si se hubiera convocado en otras condiciones". En aquel recurso, el demandante, personal militar en activo, había impugnado la convocatoria precisamente por estar en desacuerdo con el procedimiento (concurso) por el que la adjudicación habría de llevarse a cabo, no habiendo tampoco participado en la convocatoria, y recogiendo el Tribunal Supremo la circunstancia de que las bases imponían una condición (la aceptación expresa del pliego de condiciones) para poder participar, condición a la que la Sala de instancia no había hecho referencia al resolver sobre la inadmisibilidad.

En este caso, lo dejamos dicho desde ahora, las bases de las convocatorias recurridas incluyen, dentro de la Cláusula V, apartado 4, una mención a que la "presentación de la documentación señalada, presume por parte del licitador la aceptación incondicionada de las Cláusulas de este Pliego"; una aceptación que, además de meramente presunta, resulta, sin embargo, ser lo común al participar en una convocatoria pública, salvo que por un/a interesado/a se recurra la misma. Ahora bien, que la aceptación de las bases sea presunta por la mera presentación de la documentación requerida no implica, a juicio de esta Sala, una renuncia expresa del posible ejercicio del derecho a recurrirlas en lo que al/la interesado/a le pudiera perjudicar, pues ello, de principio, podría venir en contra de la regla establecida en el artículo 6.2 del Código Civil sobre la renuncia de los derechos reconocidos en la ley aplicable, siendo claro que las bases de una convocatoria pública, como lo son las que aquí nos conciernen, pueden siempre ser objeto de recurso administrativo y jurisdiccional. No se olvide que la legislación aplicable, según la Cláusula XIV, (la Ley de Medidas de Apoyo a la movilidad de los miembros de las FAS, de Patrimonio de las Administraciones Públicas y el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, entre otras) así lo prevén. Concluye la Sala, pues, que la actora no sólo podía haber recurrido las bases no sólo en el extremo al que se refiere la demanda (sobre la inclusión de determinadas viviendas que pudieran, en su criterio, estar sujetas al cumplimiento de un "fin social") sino también, participando en las convocatorias, en cuanto a tal incondicionada aceptación de lo previsto en el Pliego de Cláusulas, incorporado a las Resoluciones que las publican. Habría mostrado, así, claramente, su disconformidad con dicha exigencia, además de con la otra previsión de la que ahora discreparía.

En cualquier caso, ha de recordarse que la aceptación del Pliego venía referida no sólo al extremo relativo a las viviendas a las que contrae el recurso, sino en su conjunto al resto de las cuestiones reguladas en el mismo, esto es, al procedimiento y forma de adjudicación, al precio de licitación y garantía de cada vivienda, a las condiciones de la adquisición y a los modelos de proposición y documentación a presentar, además del plazo y forma de presentación de las proposiciones. Recurriendo, pues, el Pliego sólo parcialmente, en cuanto a las viviendas citadas en su escrito de demanda, se entiende que su conformidad con el mismo debía ser completa, incluyendo, pues, las condiciones de la adquisición.

Decimos lo anterior porque no existe dato alguno en los autos -ni en el expediente remitido ni a través de la documental practicada- que permita concluir sin lugar a dudas que su falta de participación en las convocatorias se debió tan sólo al impedimento, aceptémoslo así por ahora con el Tribunal Supremo, que representaba la previsión de la incondicionada aceptación del Pliego por la presentación de la documentación. Para poder concluir lo que en realidad no podemos, como se ha dicho, y reconocer su legitimación en este recurso pese a no haber participado en las convocatorias, tendría la actora que haber acreditado fehacientemente que la mencionada fue la única causa que se lo habría impedido, pese a reunir todos los requisitos exigidos a los eventuales participantes en los concursos.

Lo anterior no carece precisamente de relevancia en orden a determinar el alcance de la legitimación de la actora para interponer el presente recurso, con base en la aducida STS de 29 de junio de 200[6] ya tratada. Y es que, cabe recordar, la Cláusula IV. CONCURSANTES, del Pliego que debía aceptarse establece qué personal podrá participar en el concurso. Debemos, pues, examinar si la actora ha acreditado de modo suficiente que reunía los requisitos exigidos para poder participar de modo que la, rechazada por ella, "aceptación incondicionada" del Pliego se hubiese convertido en el único obstáculo para dicha participación llevando, por consiguiente, a tener que reconocer la legitimación cuya carencia la Abogacía del Estado opone y ahora resolvemos.

[...]

[L] a demandante se limita a afirmar, para justificar -preventivamente- su legitimación (Hecho V.5.1 de la demanda) que la misma derivaría de la afectación "de los derechos que le fueron reconocidos en el "contrato de amortización", añadiendo, pues conoce que esta Sección le ha denegado la legitimación activa en recursos anteriores interpuestos contra otras convocatorias de concurso para enajenación de viviendas militares en las que tampoco participó, que ella misma " forma parte del colectivo de "obreros y empleados" del Ministerio de Defensa y su posible participación en el concurso forma parte de las bases de la convocatoria,..." . De igual modo, afirma la recurrente en su demanda (Antecedente E.-) que "forma parte del personal obrero del citado taller" (TPYCEA), aportando para acreditarlo un conjunto documental (nº 4 adjunto a la demanda) que ahora es preciso examinar.

[...]

De tales documentos -incorporados por la actora a este proceso para acreditar su legitimación activa pese a no haber participado en ninguna de las convocatorias que impugna- lo que se deriva es la situación administrativa de la actora (funcionaria de carrera, no "personal obrero") a la fecha de 20 de octubre de 2005. Una situación, la de servicio activo, que es exigida, junto con la prestación de servicios para el Ministerio de Defensa o sus organismos autónomos, por la Cláusula V.1.2 de las Convocatorias para personal civil, y que en modo alguno pueden considerase acreditadas a la fecha de publicación de las convocatorias en cuestión (18 de diciembre de 2017 y 26 de diciembre de 2018).

De ello resulta, en consecuencia, que esta Sala no puede alcanzar convicción alguna acerca del hecho de que la falta de participación en las convocatorias por la actora sea debida tan sólo a la causa examinada por el Tribunal Supremo en la ya reiterada STS de 29 de junio de 2006 que se invoca en la demanda, ni, por tanto, tampoco sobre la legitimación activa que debía tener para la interposición de este recurso, considerando que ni siquiera intentó participar en los concursos que ahora impugna.

Junto lo ya explicado, será preciso ahora recordar que esta misma Sala y Sección declaró, en Sentencia de 12 de diciembre de 2012, la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo nº 970/2011 precisamente porque el recurrente, militar cuya situación actual no constaba, no había participado en el concurso convocado de modo idéntico a los que aquí nos están ocupando, y no había impugnado las bases que establecían la incondicionada aceptación del Pliego por la presentación de la documentación requerida, pretendiendo, en realidad, imponer su particular visión sobre la naturaleza jurídica de las viviendas militares.

En este caso, para concluir, concurren las mismas circunstancias descritas puesto que la actora, personal civil, en el año 2005, de un organismo autónomo del Ministerio de Defensa, pretende impugnar dos convocatorias de concursos para la enajenación de viviendas militares desocupadas sin haber participado en ellas; sin haber impugnado expresamente la base que le impone, como al resto de concursantes, la aceptación incondicionada (por la presentación de documentación en el concurso) del Pliego por el que se rigen; sin haber acreditado, pues, que tal previsión fuese la única causa que le habría impedido participar en los concursos y, sobre todo, sin ser conocida su situación administrativa [siendo exigible la de activo en el Ministerio de Defensa o sus organismos autónomos en las fechas de las convocatorias (2017 y 2018)]. Todo lo cual hace imposible reconocer una legitimación que invoca y que la Abogacía del Estado niega, oponiendo la oportuna causa de inadmisibilidad, al no constar qué ventaja o evitación de un perjuicio, le reportaría una eventual sentencia estimatoria que, por congruencia con lo pedido, sólo podría alcanzar, según el suplico de la demanda, a una retroacción " al momento inmediatamente anterior a comenzar el plazo de presentación de ofertas" para modificar unas bases que habrían de regir unos concursos cuyos requisitos básicos de participación (situación administrativa y destino) ni siquiera ha acreditado reunir la actora".

Lo anterior es enteramente trasladable al supuesto que nos ocupa, en el que el actor, con la finalidad de acreditar su condición, que le permitiría optar por la adjudicación, aporta una nómina de diciembre de 2019, un año antes de la convocatoria impugnada, de modo, como en aquel caso, no acredita la situación de servicio activo al tiempo de la convocatoria.

Finalmente, no desconocemos el principio según el cual la Administración no podrá pretender la inadmisibilidad por falta de legitimación de la parte recurrente cuando la misma fue reconocida en vía administrativa. Sin embargo, hemos de reparar en que, en el presente caso, el recurso de reposición previo al presente, en cuya resolución la Administración no cuestionó la legitimación activa, fue interpuesto por don Jesús López López, en representación de don Eusebio y de la Asociación de Vecinos de las CALLE000 n NUM002, NUM001, NUM003, NUM004, NUM005 y NUM006, y DIRECCION000 nº NUM007 y NUM008". También debemos recordar que el reconocimiento de la legitimación no vincularía a los Tribunales. Como afirma la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2009 (rec. 3610/2003), entre otras muchas, " si bien la Administración no puede desconocer en vía judicial la legitimación que ha reconocido en vía administrativa, tal reconocimiento no vincula, en cambio, al órgano jurisdiccional, habida cuenta de que se trata de un requisito requerido para la válida constitución de la relación procesal que se rige por el principio de orden público" [ Sentencias de 2 de septiembre de 1997 ( rec. 2400/1994), de 15 de febrero de 2005 ( rec. 1721/2002) de 25 de julio de 1992 ( rec. 3781/1990) y de 3 de noviembre de 2008 ( rec. 7773/2004)].

Procede, en consecuencia, acoger la causa de inadmisibilidad alegada e inadmitir el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO. En cuanto a las costas, de conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, procede su imposición a la parte recurrente.

A tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional, la imposición de las costas podrá ser " a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de 2.000 euros.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación.