Sentencia Contencioso-Administrativo 135/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 455/2020 de 02 de febrero del 2023

PRIMERO. La Comunidad de la Ciudad y Tierra de Segovia (en adelante CC y TS) impugna el Decreto 18/2020, de 11 de febrero, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama (en adelante PRUG) en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid.

La CC y TS es una entidad Local que agrupa al Excmo. Ayuntamiento de Segovia, 70 Ayuntamientos de la provincia de Segovia, 3 de Ávila en 8 sexmos, 22 Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid en 2 sexmos (Casarrubios y Lozoya), 5 Entidades Locales Menores de Segovia, comprendiendo un total de 129 pueblos. Integran una Mancomunidad o Comunidad de Tierra y Villa mencionadas en el art. 37 de la Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril a las que le es de aplicación lo dispuesto a las mancomunidades en cuanto a potestades y ayudas ( art. 44 de la Ley 1/1998, de 4 de junio de Régimen Local de Castilla y León).

Dicha entidad es propietaria de varias fincas afectadas por el PRUG o por la Zona Periférica de Protección del Parque, que enumera en el hecho segundo de su demanda.

Antes de toda otra consideración, conviene empezar por aclarar el ámbito territorial de aplicación del Decreto 18/2020, de 11 de febrero, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, al que se circunscribe el presente recurso.

El Plan Rector de Uso y Gestión tiene como ámbito territorial, según dispone su artículo 6, el definido por la Ley 7/2013, de 25 de junio, como Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, así como de todo aquel territorio que adquiera la condición de parque nacional en el futuro, al territorio de los montes Matas y Pinar de Valsaín coincidentes con la Zona Periférica de Protección y al Área de Especial Protección fuera del ámbito de aplicación del presente PRUG a los "enclaves de la provincia de Segovia " que enumera.

Ahora bien, el Decreto 18/2020, de 11 de febrero, que ahora se impugna, tiene un ámbito mucho más restringido, circunscrito a aprobar las determinaciones del Plan Rector de Uso y Gestión para el espacio territorial de la Comunidad de Madrid. De hecho, las previsiones de este mismo PRUG por lo que respecta al perímetro de la Castilla y León fue aprobado por el Decreto 16/2019, de 23 de mayo de Comunidad Autónoma de Castilla y León, que no es objeto de este procedimiento.

De modo que, si bien el Parque Nacional y en consecuencia su Plan Rector de Uso y Gestión afecta a una superficie total de 33.960 hectáreas, tan solo debemos analizar aquellas disposiciones o afecciones del Plan que aparezcan referidas al territorio de la Comunidad de Madrid, quedando extramuros de este recurso aquellas previsiones que afectan a fincas situadas fuera del territorio de la Comunidad de Madrid.

Ello implica que de las fincas y terrenos afectados por el Plan Rector o por su zona de periférica de protección de las que la Comunidad de la Ciudad y Tierra de Segovia afirma ser propietaria, y que se contienen en el hecho segundo de su demanda, tan solo están comprendidas en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid y por lo tanto concernidas por el Decreto 18/2020, tres de ellas:

- el Monte de Utilidad Pública nº 111. Del Catálogo de Montes de Madrid. - "La Cinta Cabeza de Hierro". Tiene una superficie de 261 Hectáreas, incluido en la Zona Periférica de Protección del Parque Nacional Sierra de Guadarrama.

- Monte de Utilidad Pública nº 113. Del Catálogo de Montes de Madrid.- "La Cinta-Peñalara". Tiene una superficie de 585,39 hectáreas, incluido en los límites del Parque Nacional Sierra de Guadarrama.

-Finca - Monte- de Bienes Patrimoniales "Las Guarramillas". Finca de Bienes Patrimoniales de la Comunidad de Ciudad y Tierra de Segovia. Inscrita en el Inventario de Bienes de la Comunidad. Tiene una cabida efectiva de 146,7705 Hectáreas incluido en los límites del Parque Nacional Sierra de Guadarrama.

Hecha esta inicial delimitación, procede analizar los diferentes motivos de impugnación, distinguiendo dos grupos distintos: un primer grupo en el que se aducen infracciones en el procedimiento de elaboración del Plan Rector que, a juicio de la entidad recurrente, determinaría su nulidad; un segundo bloque en el que se cuestionan previsiones concretas del Plan.

SEGUNDO. Infracciones en el procedimiento de elaboración del Plan y en la documentación que lo acompaña.

1º Inexistencia de informes técnicos en que sustentar las limitaciones y prohibiciones impuestas en el Plan.

El reproche se plantea no por la falta de uno o varios informes preceptivos sino por entender que no figuran en el expediente los informes técnicos que se han tomado en consideración para elaborar el Plan.

Considera el recurrente que no basta con que se hayan emitido todos los informes que resultaban preceptivos, sino que es necesario que la decisión de la Administración, limitando o restringiendo una actividad, debe estar avalada por informes técnicos para evitar incurrir en arbitrariedad.

Este Tribunal parte de que en la elaboración de toda previsión de alcance general pueden recabarse los informes técnicos que se consideren convenientes, pero la ausencia de informes no preceptivos no puede determinar la nulidad del procedimiento de elaboración del Plan Rector, sin que en la demanda se especifiquen que informes preceptivos faltan y el precepto legal que los exige.

Tal y como sostiene la Comunidad Autónoma, la mayor parte de las determinaciones establecidas en el Plan Rector no provienen de informes específicos redactados al efecto sino que resultan de trasladar a un territorio concreto la normativa básica de la Red de Parques Nacionales y de la Ley de declaración del propio Parque, de la normativa ambiental y los informes técnicos que se han ido elaborando a lo largo de varios años para esta zona, lo cual es perfectamente posible en relación con la normativa que protege valores medio ambientales en aplicación del principio de no regresión ambiental, que mantiene el compromiso de no retroceder en los estándares de protección ambiental que ya han sido normativamente establecidos. De modo que cuando se respetan tales estándares basados en sus correspondientes informes técnicos la nueva normativa no ha de reiterarlos, aunque, en base al principio de no regresión ambiental ha de respetar, con carácter general, el nivel de protección anteriormente reconocido.

Así pues, con independencia de los informes técnicos propios recabados para la elaboración de este Plan (informes referidos al impacto de género, igualdad efectiva de hombres y mujeres, impacto de la norma en la familia, informe en materia de orientación sexual etc....), el informe de la Dirección General de Presupuestos y Recursos Humanos y otros informes preceptivos en cumplimiento del art. 20.2 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre de Parques nacionales en relación con la materia urbanística (observaciones de la Dirección General de Urbanismo y suelo con tres informes: del área del centro regional de información cartográfica, de la subdirección general de urbanismo y de la subdirección general de normativa y régimen jurídico urbanístico), la mayor parte de las determinaciones regulatorias establecidas en el Plan Rector proceden de las previsiones contenidas en la normativa básica de la Red de Parques Nacionales y de la Ley de declaración del propio parque (ley 30/2014, de 3 de diciembre, de parques nacionales; Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de parques nacionales; y la ley 7/2013, de 25 de junio de declaración del Parque nacional de la sierra de Guadarrama), y en la normativa ambiental preexistente en el espacio que actualmente ocupa el parque (Ley 1/1985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenta Alta del Manzanares; Orden de 28 de mayo de 1987 por la que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares; ley 6/1990, de 10 de mayo de Declaración del Parque Nacional de la Cumbre, Circo y Lagunas de Peñalara; Decreto 178/2002, de 14 de noviembre por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los recursos Naturales del Parque nacional de la Cumbre, circo y Lagunas de Peñalara y su área de influencia; Ley 10/2003, de 26 de marzo, de modificación de la Ley del Parque Regional de Cuenca Alta del Manzanares y de la Junta Rectora del Parque Natural de la Cumbre, Circo y Lagunas de Peñalara; Acuerdo de 22 de mayo de 2003, del Consejo o de Gobierno, por el que se aprueba definitivamente el Plan Rector de Uso y gestión del Parque Natural de la Cumbre, Circo y Lagunas de Peñalara; Decreto 96/2009, de 18 de noviembre del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba la ordenación de los recurso naturales de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid; Decreto 102/2014, de 3 de septiembre del Consejo de Gobierno por que se declara zona especial de conservación el lugar de importancia comunitaria "Cuenca del rio Manzanares" y se aprueba su Plan de Gestión y el de las zonas de protección para las aves "monte de El Pardo" y "Soto de Viñuelas"; Decreto 105/2014, de 3 de septiembre del Consejo de Gobierno por que se declara Zona especial de conservación el lugar de importancia comunitaria "Cuenca del rio Guadarrama" y se aprueba su Plan de Gestión; Decreto 103/2104, de 3 de septiembre, del Consejo de Gobierno por el que se declara Zona de Especial de Conservación el lugar de importancia comunitaria "Cuenca del rio Lozoya y Sierra Norte" y se aprueba su Plan de Gestión y el de la zona de especial protección para las aves "Alto Lozoya") y los numerosos informes técnicos que ha han venido elaborado desde hace años en relación con el Parque Nacional de la Sierra del Guadarrama.

Este motivo ha de ser desestimado.

2.º Inexistencia de trámite de audiencia.

La entidad recurrente afirma que no se le concedió el trámite de audiencia como era preceptivo en su condición de propietaria de terrenos y entidad directa y especialmente afectada, y si bien realizó alegaciones en el trámite de información pública nunca se le informó por la Comunidad de Madrid si se habían aceptado en todo o en parte o si se habían rechazado. Invoca la STS de 30 de enero de 2013 (rec. 4659/2009), para sostener que debe diferenciarse el trámite de información pública y el trámite de audiencia a los interesados.

Pues bien, hemos de afirmar ante todo que los vicios de forma solo son relevantes cuando trascienden en la decisión final porque las formas no tienen una finalidad en sí mismas, sino en cuanto son garantía de acierto para la Administración y de defensa de los intereses de la ciudadanía.

Aunque algunas normas, por lo que respecta al procedimiento de elaboración de Planes, han diferenciado entre el trámite de información pública y el trámite de audiencia a los interesados, la ley 7/2013, de 25 de junio, norma especial por la que se declara el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, en su artículo 11 apartado segundo dispone "2. Su elaboración incorporará necesariamente un proceso de participación con un periodo de información pública. En su contenido, el Plan Rector de Uso y Gestión se adecuará a lo establecido en la legislación básica sobre Parques Nacionales y en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales". En definitiva, prevé la existencia de una participación de los ciudadanos y entidades interesadas o afectadas mediante un trámite de información pública.

Y ese fue precisamente el trámite que tuvo lugar en el procedimiento de elaboración del Plan Rector que nos ocupa. Así, mediante resolución del Director General de Medio Ambiente de 26 de diciembre de 2017 se acordó someter a información pública el borrador de proyecto de Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama y consta en el expediente que el Proyecto se sometió a un trámite conjunto de información pública y audiencia de los interesados desde el miércoles 27 de diciembre de 2017 hasta el jueves 1 de marzo de 2018, en el que se recibieron más de 500 escritos de alegaciones, entre ellos figura la alegación formulada por la Comunidad de la Ciudad y Tierra de Segovia (alegación nº 6).

Frente a ello, la entidad recurrente invoca la STS, Sección 5º de 30 de enero de 2013 (rec. 4659/2009) en la que tras destacar las diferencias entre el trámite de información pública y el de audiencia a los interesados, se sostiene que la existencia de un trámite de información pública no le dispensa de realizar un trámite de alegaciones a los interesados. Ahora bien, dicha sentencia, utilizó como presupuestos de su argumentación que la norma aplicable (en el aquel caso, artículo 6 de la Ley 4/1989) establecía que el procedimiento de elaboración de los planes incluirá " necesariamente", ambos trámites. De modo que la norma exigía " en todo caso", y de forma independiente ambos trámites, circunstancia que no concurre en el caso que nos ocupa.

La entidad recurrente considera, sin embargo, que debió de ser llamada de forma específica para formular alegaciones. Lo cierto es que ni ésta exigencia era necesaria conforme a la Ley 7/2013, de 25 de junio que regulaba el procedimiento, ni materialmente se produjo indefensión alguna ya que la entidad recurrente no solo tuvo la oportunidad de formular alegaciones, como así hizo, sino que además también las presentaron muchos de los Ayuntamientos afectados por el Plan, algunos de ellos pertenecientes a dicha Comunidad (Ayuntamiento de Rascafría, Ayuntamiento de Lozoya, Ayuntamiento de Canencia, Ayuntamiento de Alameda del Valle, Ayuntamiento de Pinilla del Valle) entre otros muchos.

En total se recibieron 572 escritos de alegaciones. La Administración las analizó y se acogieron gran parte de ellas para modificar el texto del proyecto inicialmente propuesto (se acogieron íntegramente 204 propuestas y parcialmente 269 propuestas). Más específicamente, por lo que respecta a las alegaciones presentadas por la Comunidad de la Ciudad y Tierra de Segovia consta en el expediente que se contestaron la mayor parte de sus alegaciones (así figura en las páginas 38, 57, 71,73, 77, 80 del expediente administrativo).

Es más, según exige el art. 26.2 de la Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre), sobre el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos, con carácter previo a la elaboración del texto se dio difusión a través del portal web, constando un certificado del responsable de la oficina de transparencia de la Consejería según el cual la documentación asociada al proyecto ha estado publicada en el portal de transparencia desde el lunes 25 de septiembre hasta el lunes 9 de octubre de 2017.

En definitiva, ni desde una perspectiva estrictamente formal se han incumplido las previsiones aplicables para la elaboración de este Plan Rector de Uso y Gestión de la Sierra del Guadarrama ni de una perspectiva material puede apreciarse indefensión alguna de la entidad recurrente.

Cumplida la finalidad que se persigue con dicho trámite, que no es otra que el permitir que su opinión sea aportada, sería desproporcionado derivar la nulidad del Plan Rector ponderando, de un lado, las graves consecuencias que conlleva la nulidad de un Plan de estas características y, de otro, si resultó frustrada la finalidad a que está dirigido el mencionado trámite de audiencia, tal y como ha señalado el Tribunal Supremo en su sentencia de 24 de octubre de 2012 (recurso 337/20 1, FJ 2º).

3º Repetición del trámite de información pública.

El recurso aduce irregularidades en el trámite de información pública, por existir diferencias entre el texto expuesto a información pública y el definitivamente aprobado, lo que, a su juicio, privó a la CC y TS de hacer alegaciones respecto de una parte importante del texto que fue añadido o que se incorporó con importantes modificaciones.

El reproche en este caso no es la omisión del trámite de información pública, que se acepta se concedió, sino la irregularidad consistente en no reiterar dicho trámite a la vista de lo que la parte considera modificaciones sustanciales en el texto definitivo del Plan Rector respecto del texto inicial sometido a información pública.

El hecho de que a largo de la tramitación del procedimiento de elaboración se produzcan cambios con respecto a la propuesta originaria es algo connatural al procedimiento administrativo, cuya finalidad es, precisamente, la de depurar el resultado final. Nada hay de anómalo en que en alguno o en varios puntos el texto finalmente aprobado no coincida con el de la propuesta inicial.

Cuestión distinta es la referida a la necesidad de repetir el trámite de audiencia cuando las modificaciones introducidas sean tan sustanciales que modifiquen de forma muy relevante el contenido del proyecto sometido al trámite de audiencia. La jurisprudencia del Tribunal Supremo -sirvan de muestra las sentencias de la Sala Tercera 1608/2017, de 25 de octubre (recurso contencioso-administrativo 1386/2016, F.J. 3º), 466/2018 de 20 de marzo de 2018 (recurso 454/2016, F.J. 2º), STS nº 1822/2018 de 19 de diciembre (recurso 4908/2016, F.J. 6º), STS de 13 de junio de 2019 (rec. 87/2017) y 35/2019, de 21 de enero ( recurso 639/2017. F.J. 4º) STS nº 611/2020, de 28 de mayo de 2020 (rec. 47/2018), STS nº 1388/2020, de 22 de octubre de 2020 (rec. 358/2019)- ha sostenido que la necesidad de reiterar el trámite de audiencia exige que "la demandante justificase que los cambios introducidos constituyen modificaciones sustanciales del texto, tanto por la relevancia intrínseca de las alteraciones como por su significación relativa, esto es, poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición a fin de determinar en qué medida alteran de manera sustantiva el modelo regulatorio inicialmente propuesto".

En particular y fecha reciente, la STS nº 1208/2022, de 29 de septiembre de 2022 (rec. 4145/2021) a tal efecto afirma que "......sólo en los supuestos en que ha habido cambios sustanciales en la norma en elaboración respecto al texto sometido a información pública, de tal forma que no es posible considerar que los interesados han podido manifestar su opinión sobre el texto que definitivamente va a ser aprobado, al diferir en su sentido o finalidad respecto del texto inicial, es necesario someter la citada norma a un nuevo período de información pública. Por el contrario, no es preciso tal reiteración de dicho trámite cuando los cambios son accesorios o secundarios, o bien cuando se deben precisamente a propuestas o sugerencias surgidas en el propio proceso de elaboración de la disposición, en ocasiones por los propios interesados en el trámite de información pública. En definitiva, la necesidad de un segundo período de información pública sólo resulta necesaria cuando las modificaciones suponen una alteración esencial del proyecto de disposición".

A juicio de la entidad recurrente, las modificaciones sustanciales introducidas a lo largo de la tramitación del proyecto afectan a preceptos o apartados concretos. A tal efecto menciona las siguientes: en el art. 6.4 del proyecto sometido a información pública no existía la remisión al art. 92 "medidas preventivas frente a actividades incompatibles desarrolladas en el exterior del parque nacional" por el que se regula las actividades en el perímetro exterior que puedan tener una influencia negativa en el interior del parque; se introduce el art. 10 destinado a regular la gestión privada dentro del parque nacional en la que se prevé que los usos o aprovechamientos compatibles en terreno privado deben contar con la autorización de la propiedad; se introduce el art 12 en el que se regula la Comisión de coordinación del Parque Nacional, como organismo encargado de integrar la actividad de gestión de las Comunidades Autónomas; se añaden dos apartados en el art. 18 (apartados 5 y 6) referido a la conservación de vías pecuarias; se añaden dos apartados al art. 33 en relación con la regulación de usos compatibles; modificaciones en el artículo 59 referido al aprovechamiento consistente en recolección de setas y en la recolección de frutos; en el artículo 92 referido a las medias preventivas frente a actividades incompatibles desarrolladas en el exterior del parque nacional, por cuanto amplia la necesidad de informe para la mayor parte de actividades o proyectos autorizados o autorizables en la zona de protección.

La recurrente destaca especialmente dos modificaciones:

a) La no inclusión del Anexo VI referido a la "cartografía de restricciones al sobrevuelo que se consideran necesarias para la compatibilidad del vuelo de aeronaves no impulsadas a motor con la conservación del parque nacional de la sierra de Guadarrama" que ocupa parte de la zona periférica de protección que se ha utilizado en anteriores rodajes de películas y documentales, y del artículo 55, que introduce un apartado en el que se consideran como actividades profesionales que no serán autorizables aquellos rodajes o filmaciones que utilicen drones.

-b) La inclusión de otros dos nuevos Anexos al Plan: Anexo VIII referido a la relación de especies de flora con aprovechamiento regulado; y el Anexo IX referido a la Memoria Económica que si bien se incluía en el trámite de información pública tan solo constaba de un único folio frente a los 52 folios que finalmente la conforman.

A juicio de este Tribunal, ninguna de las modificaciones de preceptos concretos ni la regulación del uso de drones en determinadas zonas del parque puede considerarse una alteración sustancial del texto ni cambia el sentido y finalidad del proyecto en su conjunto. Se trata de cambios que ni por su relevancia intrínseca, al afectar a aspectos muy puntuales de la regulación, ni por su significación relativa, esto es, poniéndolas en relación con el conjunto del Plan Rector, alteran el modelo regulatorio y de gestión del Plan propuesto ni sus líneas básicas.

Por lo que respecta a la inclusión de los Anexos y el perfeccionamiento y complemento de la Memoria Económica, con una elaboración mucho más detallada y añadiendo nuevas partidas, tampoco obliga a repetir el trámite de información pública. Las aportaciones realizadas en los diferentes informes emitidos por los órganos, organismos, entidades, asociaciones, y particulares han de reflejarse en la regulación del Plan, de modo que la memoria económica se adapta y se completa con las nuevas exigencias que se advierten y se concretan a lo largo del procedimiento de elaboración.

Pero la Sala considera que los cambios en su conjunto no suponen una modificación esencial del Plan Rector ni en su concepción, estructura o finalidad, ni en cuestiones tan esenciales que requieran un nuevo periodo de información pública, como recuerda la más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo a la que se hizo alusión anteriormente ( STS nº 1208/2022, de 29 de septiembre de 2022 (rec. 4145/2021).

TERCERO. Inviabilidad económica del PRUG.

La entidad recurrente aduce que el art. 29 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad establece que el contenido de las normas reguladoras de los espacios protegidos determinará los instrumentos jurídicos, financieros y materiales que se consideren precisos para cumplir eficazmente los fines perseguidos con su declaración.

De modo que el PRUG debe ser económicamente viable, y así se debe poner de manifiesto en la Memoria Económica. Y así lo ha exigido el Tribunal Supremo en su sentencia, Sección 5º, de 30 de enero de 2013 (rec. 4659/2009) y la sentencia del TSJ de Asturias de 13 de septiembre de 2016 (rec. 316/2015) que cita la STS de 27 de abril de 2005 (rec. 66, 75, 76 y 78 de 2002) que anulo un Plan Rector de Uso y Gestión de un Parque Nacional porque se requería la previa o simultanea aprobación del régimen económico y de compensaciones del área de influencia.

Pues bien, dos son los reproches concretos que le llevan a afirmar la inviabilidad económica del Plan Rector impugnado:

a) En el Anexo IX en relación con la "estimación económica de inversiones a realizar durante el periodo de vigencia del PRUG" se estable que "su ejecución estará sujeta a la disponibilidad presupuestaria anual de las Administraciones gestoras u otras fuentes de financiación". Considera la recurrente que no puede aprobarse el PRUG reconociendo que no existe ninguna garantía de que se pueda ejecutar por motivos económicos.

b) El capítulo indemnizaciones del PRUG adolece de falta de realidad e incurre en errores patentes. Considera que se modifican los objetivos de ordenación de montes provocando perdida de rentas a la propiedad que deben ser indemnizadas sin que así se establezca en el PRUG. En concreto destaca que el informe pericial aportado, de D. Martin, cifra las indemnizaciones por la pérdida de explotación comercial de la madera, dado que el Plan Rector prohíbe la corta de arbolado con fines comerciales (art. 62.a).

El informe pericial estima indemnizaciones en el ámbito del PRUG de 48.654.281, 42 € en base a la proyección de la afección económica estimada para los montes de CC y TS, mientras que el Anexo IX en el que se contiene la Memoria económica del PRUG se establece la cifra de 2.439.875 €, cantidad muy alejada de la realidad. Y el perito señala que la mayor parte de los daños y afecciones de bienes no se encuentran reflejados en el Anexo IX y que la aplicación de los artículos 38 al 44, y en concreto su interrelación con el art. 92 sobre actividades afectantes a la zona periférica de protección, provocaran una infinidad de afecciones no valoradas.

El hecho de que el artículo 104 prevea realizar una serie de inversiones "que estarán sujetas a las disponibilidades presupuestarias anuales de la Administración gestora competente" no determina la inviabilidad del Plan pues es obvio que todo gasto público está sujeto a la disponibilidad presupuestaria de las Administraciones implicadas.

Si bien, el art. 129 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo común establece como principio de buena regulación que cuando la normativa afecta a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros se deberán cuantificar y valorar sus repercusión y efectos y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, dichas previsiones siempre están sujetas, como todo gasto publico futuro, a las previsiones presupuestarias correspondientes, sin perjuicio de que estas deban tomar en consideración, al tiempo de elaborar sus presupuestos, las inversiones y cargas que se arrastran de previsiones anteriores.

En este sentido debe recordarse que el artículo 10 de la Ley 7/2013 de 25 de junio, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama dispone en relación con el régimen económico que " 1. La Comunidad de Madrid y la Junta de Castilla y León atenderán, con cargo a sus presupuestos, los gastos derivados de la gestión ordinaria y habitual del Parque Nacional, en la forma que así acuerden, y en el ámbito territorial que les es propio". Y ello se completa con las previsiones contenidas en el Anexo IX " Memoria económica" en la que se contienen los costes estimados de las acciones y los recursos financieros previstos para la aplicación del presente PRUG. Y que incluye un apartado referido a "1.5.5. Indemnizaciones por cese de actividades incompatibles" que incluye: Aprovechamientos forestales; talas de arbolado con carácter comercial; aprovechamientos de leñas; recolección de hongos; recolección de frutos y partes aéreas de plantas; uso ganadero; pesca deportiva; caza deportiva y comercial.

El hecho de que dicho Anexo establezca " Se trata de una estimación preliminar, abierta y sujeta a posibles variaciones tanto en la futura concreción de inversiones ordinarias en los instrumentos de gestión, así como a posibles inversiones extraordinarias y otros gastos difíciles de cuantificar a priori, por ejemplo, por depender de solicitudes de terceros o de situaciones dinámicas que puedan evolucionar en el tiempo. En todo caso, su ejecución estará sujeta a la disponibilidad presupuestaria anual de las Administraciones gestoras u otras fuentes de financiación", pone de manifiesto que se trata de una previsión abierta, sujeta a variaciones, que tomaran en consideración las necesidades extraordinarias y otros gastos de difícil cuantificación a priori, lo cual no puede considerarse como una falta de previsión económica que lo haga inviable.

En segundo lugar, no es posible decretar la nulidad del Plan Rector por pretendidos errores en el capítulo correspondiente a indemnizaciones. La parte recurrente considera que se debieron incluir todas las indemnizaciones que, según el informe pericial que se acompaña, cuantifican las limitaciones o perdidas de aprovechamientos existentes.

Lo cierto es que la no inclusión en esta partida de la Memoria Economía del Plan todas las indemnizaciones que, a juicio de la entidad recurrente, deben incluirse no determinaría la nulidad del Plan Rector en su conjunto ni siquiera de toda la Memoria económica sino en todo caso de esta partida si se acreditase que se dejaron de incluir partidas indemnizatorias debidas.

Pero, para poder incluir determinadas partidas indemnizatorias derivadas de la existencia de limitaciones a derechos de uso y explotación habría que demostrar que los usos o explotaciones se venían ejerciendo antes de la aprobación del Plan Rector y que ha sido el Plan Rector del Uso y Gestión el que las prohíbe o limita por vez primera. Además, sería necesario que fuese la Administración autonómica la que debe hacerse cargo de dichas indemnizaciones. Y en tercer lugar habría que establecer si la indemnización está reconocida y el importe es procedente.

Pues bien, tales exigencias no concurren en el supuesto enjuiciado.

Muchas de las limitaciones de usos y aprovechamientos incluidos en el informe pericial y que se reclaman por la entidad recurrente, y muy especialmente los referidos a la imposibilidad del aprovechamiento de la madera que destaca en su demanda, no son imputables al Plan Rector sino a Planes o Leyes estatales anteriores. Así, en concreto en relación con la explotación comercial de la madera o la prohibición de la caza ya estaba prevista en una Ley estatal previa la Ley 7/2013, de 25 de junio, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, que en su artículo 3.2.c). 3) se establecía que " En particular, queda prohibido: la tala con fines comerciales, la caza deportiva y comercial y la pesca deportiva y recreativa, y con carácter general, cualquier actuación que pueda suponer destrucción, deterioro o transformación de los elementos naturales singulares de la zona..."). Y el art. 3.2.3 del Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales en su apartado d) establece "con carácter general, la caza y la pesca, como actividades recreativas o como aprovechamiento de animales silvestres son incompatibles con los objetivos y finalidades de un parquee nacional por las repercusión que tiene sobre los procesos naturales y por su importo en el uso público" y el apartado f) establece que "la tala con fines comerciales es incompatible con los objetivos y finalidades de un parque nacional".

Es obvio que aquellas limitaciones no imputables al Plan Rector sino a leyes o normas estatales anteriores no deben incluirse en su memoria económica, en concreto en el apartado de limitaciones por cese de actividades incompatibles.

El artículo 3, apartado 5 de la Ley 7/2013 dispone que "Serán indemnizables aquellas limitaciones de derechos e intereses patrimoniales legítimos, que se produzcan en cumplimiento de los fines de esta Ley y demás normativa de protección del Parque Nacional, de conformidad con la legislación básica en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración". De modo que la eventual indemnización por los límites impuestos por una ley estatal corresponde asumirlos a la Administración del Estado y no a la Comunidad Autónoma que al tiempo de redactar al Plan Rector se limita a recoger tales previsiones. Y en tal sentido se pronuncia también el artículo 105. 2. del Plan Rector que se enjuicia estableciendo "Corresponderá a la Administración General del Estado el pago de aquellas indemnizaciones que se deriven de la Ley de Parques Nacionales , de la Ley de declaración y del Plan Director de la Red de Parques Nacionales. Corresponderá a las comunidades autónomas el pago de las indemnizaciones por las limitaciones restantes, en su caso".

Y, finalmente, la parte pretende que todas las cantidades recogidas en el informe pericial deban ser trasladadas de forma automática a la memoria económica del Plan como limitaciones indemnizables. Pero tampoco esta alegación puede ser asumida. Al margen de lo ya afirmado anteriormente, los cálculos del informe pericial incluyen a montes y fincas que no están comprendidas en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Madrid y que pertenecen a la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Y, por otra parte, la determinación concreta de lo debido por cada una de las partidas exigiría ejercitar una acción de responsabilidad frente a la Administración competente y por el procedimiento legalmente establecido. Es más, cuando esta misma entidad reclamó las indemnizaciones derivadas de los perjuicios correspondientes a los ingresos dejados de percibir por aprovechamientos maderables en los montes de utilidad pública nº 111 "Cabeza de Hierro-La Cinta" y el nº 113 "Peñalara-La Cinta" en el periodo 2009-2018, ya esta Sala de lo STSJ de Madrid, sección 10ª, en sentencia nº 114/2022, de 7 de febrero de 2022 (rec. 472/2020) desestimó su reclamación argumentando que las normas dictadas con posterioridad a la aprobación del Proyecto de Ordenación Forestal de los montes habían afectado ya a los aprovechamientos madereros reconocidos en el Proyecto de Ordenación Forestal, "siendo estas razones de coyuntura normativa las que han impedido la administración gestora la aplicación de las cortas". Y la sentencia cita al efecto el Plan de Ordenación de los recursos naturales de la Sierra de Guadarrama (enero de 2010), la Declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama (junio de 2013), la ley de Parques nacionales (diciembre de 2014) y el Plan Director de la Red de Parques Nacionales (esta última de 22 octubre de 2016). Normas todas estas que, según el Tribunal, habrían ya limitado los aprovechamientos por la explotación comercial de madera, y ello sin contar con las previsiones de la posterior Ley 7/2013 de 25 de junio, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama

Por todo ello procede rechazar estos motivos de nulidad.

CUARTO. Régimen económico y compensaciones en las áreas de influencia socioeconómica.

La entidad recurrente considera que la Memoria económica debería contener un anexo en el que se especifique el régimen económico y las compensaciones debidas por las limitaciones impuestas a las áreas de influencia socioeconómica.

El art. 3 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales define el Área de influencia socioeconómica de un parque nacional como el "territorio constituido por los términos municipales que aportan terreno al mismo, así como, excepcionalmente, siempre que haya causas objetivas que lo definan, por otros directamente relacionados, cuando así se considere en las leyes declarativas, en los que las administraciones públicas llevarán a cabo políticas activas para su desarrollo".

La ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad establece en su artículo 20 como contenido mínimo del PRUG apartado h) una Memoria económica acerca de los costes e instrumentos financieros previstos para su aplicación. El artículo 31 de dicha norma, relativo a las "Áreas de influencia socioeconómica", dispone que " 1. En cada parque nacional, las leyes declarativas contemplarán el establecimiento de la correspondiente área de influencia socioeconómica en la que las administraciones públicas llevarán a cabo políticas activas para su desarrollo. Dicha área estará constituida por los términos municipales que aportan territorio al parque nacional y, excepcionalmente, por otros directamente relacionados, siempre que haya causas objetivas que lo justifiquen y así se considere en las leyes declarativas.

(.....)

3. En cualquier caso, las administraciones públicas, en la aplicación de los regímenes de apoyo a las áreas de influencia socioeconómica, tendrán en especial consideración, tanto cualitativa como cuantitativamente, a los municipios que aportan terrenos a los parques nacionales.

4. El establecimiento de un área de influencia socioeconómica lleva aparejada una atención singular de las administraciones públicas a asegurar la integración del parque nacional con la misma, así como a potenciar las actividades económicas sostenibles ligadas a la dinamización del entorno del parque nacional. A tal efecto las administraciones públicas, de forma coordinada, desarrollarán aquellas actuaciones que sean precisas".

Por otra parte, el artículo 39 de dicha norma dispone que "Con el fin de contribuir al mantenimiento de los espacios naturales protegidos y favorecer el desarrollo socioeconómico de las poblaciones locales de forma compatible con los objetivos de conservación del espacio, en sus disposiciones reguladoras podrán establecerse Áreas de Influencia Socioeconómica, con especificación del régimen económico y las compensaciones adecuadas al tipo de limitaciones. Estas Áreas estarán integradas, al menos, por el conjunto de los términos municipales donde se encuentre ubicado el espacio natural de que se trate y su zona periférica de protección".

El precepto se refiere a las Áreas de Influencia socioeconómica integradas por el conjunto de los términos municipales donde se encuentre ubicado el espacio natural de que se trate y su zona periférica de protección, estableciéndose respecto de dichas áreas la necesidad de especificar su régimen económico y las compensaciones al tipo de limitaciones.

Por otra parte, la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, determina que, con la finalidad de promover su desarrollo, las Administraciones Públicas, dentro sus ámbitos competenciales y conforme a las disponibilidades presupuestarias, podrán conceder ayudas técnicas, económicas y financieras en las áreas de influencia socioeconómica de los parques nacionales. Por área de influencia socioeconómica se debe entender, según dispone la misma Ley, la integrada por "los términos municipales que aportan territorio al parque nacional, y, excepcionalmente, por otros directamente relacionados, siempre que haya causas objetivas que lo justifiquen y así se considere en las leyes declarativas" (art. 31).

La Ley 7/2013, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama (art. 5) declara como área de influencia socioeconómica del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama: ..."el espacio formado por los términos municipales donde se encuentra ubicado el Parque Nacional y su Zona Periférica de Protección, y que se relacionan en el anexo IV de la presente Ley.

2. Las entidades locales, las entidades empresariales, y las personas físicas y jurídicas, radicadas en el interior del Área de Influencia Socioeconómica, y las instituciones privadas sin fines de lucro con actividad en ella, se podrán beneficiar del régimen de subvenciones, ayudas y medidas de desarrollo previstas tanto en la legislación básica sobre Parques Nacionales, como en la normativa de desarrollo de las Comunidades Autónomas. A tal fin, las Administraciones Públicas podrán establecer los correspondientes instrumentos de colaboración y cooperación.

3. El Ministerio de Agricultura, Alimentación, y Medio Ambiente, y la Comunidad de Madrid y la Junta de Castilla y León podrán promover el desarrollo socioeconómico sostenible en términos de compatibilidad con el Parque Nacional, desarrollando, de forma coordinada, cuantas acciones, planes y programas consideren convenientes a ese fin, pudiendo constituir para ello los correspondientes consorcios y suscribir convenios de colaboración entre ellos y con el resto de administraciones, instituciones, y colectivos implicados".

El artículo 104 del PRUG establece que "Para el desarrollo de todas las acciones previstas en el presente PRUG se prevé realizar una serie de inversiones en los distintos aspectos que en él se contemplan que estarán sujetas a las disponibilidades presupuestarias anuales de la Administración gestora competente.

2. En cumplimiento de lo establecido en el " apartado 5 d" del artículo 20 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, se presenta el Anexo IX " Memoria económica" acerca de los costes estimados de las acciones y los recursos financieros previstos para la aplicación del presente PRUG".

Por otra parte, el reconocimiento del derecho a ser indemnizado por las limitaciones establecidas en los derechos, intereses y actividades que se venían desarrollando y que resultan incompatibles con las previsiones del Plan Rector, se encuentra expresamente reconocida en el artículo 105 disponiendo que " Sin perjuicio de lo contenido en los apartados 4 y 5 del artículo 3 de la Ley 7/2013, de 25 de junio de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, las limitaciones que en aplicación de este PRUG pudieran establecerse sobre derechos e intereses patrimoniales legítimos o actividades que vinieran realizándose con anterioridad a su entrada en vigor y resultaran incompatibles con su contenido, así como cualquier limitación en el ejercicio de los mencionados derechos que el titular no tenga el deber jurídico de soportar, será objeto de indemnización a quienes corresponda la titularidad, conforme a lo establecido en la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa y en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".

En cumplimiento de esta previsión en el Anexo IX en el que se contiene la Memoria económica destinada un apartado a regular "1.5.5. Indemnizaciones por cese de actividades incompatibles".

Ahora bien, la indemnización deberá ser asumida por aquella Administración pública que estableció la limitación o incompatibilidad de uso. Por ello, tal y como establece el apartado segundo del art. 104 y en la propia Memoria Económica del PRUG " Corresponderá a la Administración General del Estado el pago de aquellas indemnizaciones que se deriven de la Ley de Parques Nacionales , de la Ley de declaración y del Plan Director de la Red de Parques Nacionales. Corresponderá a las comunidades autónomas el pago de las indemnizaciones por las limitaciones restantes, en su caso". Previsión que resulta conforme con las competencias y el régimen general de responsabilidad atribuible a cada Administración Pública. Por ello, la previsión recuerda que ciertos límites ya estaban impuestos por las normas estatales de parques nacionales (Ley 30/2014, de 3 de diciembre de Parques Nacionales; Ley 7/2013, de 23 de junio, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama; Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales) o por la Ley 42/2007 de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

En todo caso, la Memoria económica razona sobre las limitaciones impuestas y las indemnizaciones que considera procedentes en relación con diferentes aprovechamientos: los aprovechamientos forestales, talas de arbolado con carácter comercial, aprovechamientos de leñas, recolección de hongos, recolección de frutos y partes aéreas de plantas, uso Ganadero, pesca deportiva, caza deportiva y comercial.

No puede sostenerse, por tanto, que la Memoria económica no contenga previsiones sobre las compensaciones debidas por las limitaciones impuestas a las áreas de influencia socioeconómica, cuestión distinta es su discrepancia con las indemnizaciones previstas, cuestión esta que se aborda de forma independiente en este recurso.

Se desestima este motivo.

QUINTO . Regulación del uso comercial y profesional de la pista de esquí de fondo situada en parte en el MPU 113 de la CC y TS de Segovia "La Cinta -Peñalara". Artículo 55. letra a ) del PRUG.

La parte recurrente considera que el PRUG se refiere en el artículo 47 a la práctica de actividades deportivas lúdicas sin ánimo de lucro y en el artículo 55 a las actividades profesionales.

Por lo que se refiere a la práctica de deportes de invierno, el art. 47.3 apartado c) únicamente se refiere a la práctica del esquí de fondo cuando se lleve a cabo de forma particular y sin ánimo de lucro, pero existen numerosas empresas que desarrollan su actividad empresarial/profesional en la pista de esquí de fondo. Sin embargo, el art. 55 no ha contemplado las actividades comerciales en el PRUG llevadas a cabo por una persona jurídica, pues el art. 55 no hace referencia a las actividades comerciales y la regulación de la actividad profesional se limita a establecer como requisito de la persona física ser monitor o instructor.

Entiende que se produce una arbitrariedad por el hecho de que el art. 55 regule la actividad profesional de los monitores y no la comercial de las empresas que desarrollan su actividad en dichas pistas. De modo que no se imputa ninguna infracción a lo regulado en dicho precepto sino a las omisiones que se advierten. Así mismo sostiene que la Comunidad de Madrid no ha otorgado ninguna autorización porque ha optado por no ejercer sus competencias sin establecer las necesarias autorizaciones y concesiones ni mecanismos para obtener compensaciones por el uso de los terrenos con aquellos fines.

El artículo 47 del PRUG, que regula las " Actividades recreativas y deportivas", establece que:

" 1. Con carácter general se permiten los usos turísticos recreativos con fines educativos y contemplativos, así como aquellas prácticas deportivas que se recogen expresamente en el presente PRUG y que no generen afecciones significativas en los valores naturales del ámbito del PRUG.

2. En el caso de existir incompatibilidad entre la práctica de estas actividades y el desarrollo de actividades tradicionales, agropecuarias o forestales debidamente autorizadas, prevalecerán estas últimas.

3. Cuando las actividades recreativas y deportivas tengan carácter profesional, se estará además a lo dispuesto en el artículo 55 del presente documento".

Este mismo precepto, por lo que respecta a los deportes de invierno dispone en su apartado c) lo siguiente:

" 2. La práctica del esquí de pista o alpino queda prohibido en todo el ámbito del PRUG, así como la instalación de todo tipo de elementos o infraestructuras encaminadas a la práctica de este deporte.

3. La práctica del esquí de fondo se considera actividad compatible en las condiciones que se recogen en el presente PRUG. La Administración gestora podrá restringir temporalmente el uso de determinados caminos, pistas o zonas para esta finalidad, por razones de conservación o gestión.

La Administración gestora podrá autorizar o habilitar circuitos para concentrar la práctica de este deporte en zonas adecuadas. En tal caso podrán utilizarse los medios precisos para el fresado, distribución y apisonado de la nieve. Asimismo, se podrá autorizar la instalación temporal de elementos móviles que ayuden a la acumulación de nieve en zonas venteadas.

4. El esquí de montaña, travesía o nórdico, el descenso con tabla, así como la escalada en hielo podrán practicarse en todo el ámbito del PRUG siempre que se den las necesarias condiciones de cobertura de manto nival o hielo, salvo en las Zonas de Reserva y en aquellas áreas temporalmente acotadas por la autoridad ambiental competente por razones de conservación o gestión.

5. El descenso en trineo sobre nieve se restringirá a aquellos emplazamientos ubicados en Zonas de Uso Moderado o Especial habilitados para ello.

6. Las nuevas modalidades que puedan surgir no contempladas en esta norma, así como las actividades de tiro de trineo con perros, precisarán autorización expresa de la Administración gestora".

Por otra parte, el art. 55 del PRUG bajo la rúbrica " Actividades profesionales" regula, entre otras, el ejercicio de la actividad de monitores o monitoras, guías, y personal instructor a los que se exige estar en posesión de la titulación oficial reglada habilitante según la actividad a desarrollar y acreditar la formación mínima necesaria en materia de primeros auxilios para el correcto y seguro desarrollo según la actividad a llevar a cabo.

De la lectura de estos preceptos pueden extraerse varias conclusiones:

- Mientras que la práctica de esquí de pista esta prohibida en el ámbito del PRUG, la práctica del esquí de fondo está permitida, sin perjuicio de que se pueda restringir temporalmente en determinadas zonas.

- Dentro de las actividades profesionales, el Plan regula los requisitos que han de tener los monitores de este deporte, pero no establece previsión alguna respecto de las empresas que pudieran dedicarse comercialmente a prestar servicios de esta actividad deportiva.

El hecho de que tales preceptos no regulen cuales deben ser los requisitos para que una empresa, que pretenda explotar comercialmente el alquiler de equipos o la contratación de los servicios, pueda ejercer la actividad no significa que dicha actividad no se pueda desarrollar cumpliendo el resto de las previsiones del plan respecto de instalaciones fijas y tomando en consideración otras normas sectoriales.

Así, el artículo 36 del PRUG referido a los " usos y actividades sujetos a régimen de intervención administrativa" establece "1. Para evitar posibles efectos no deseados sobre la conservación de los valores relevantes del Parque Nacional, determinados usos, aprovechamientos y actividades estarán sometidos a un régimen de intervención administrativa que variará en función de la regulación específica de cada zona. Dicha regulación se recoge en los capítulos 3 y 4 del presente Título del PRUG, relativos a la regulación de usos, aprovechamientos y actividades compatibles con los objetivos del Parque Nacional" y en el art. 64 del PRUG.

Así mismo determinadas normas sectoriales tales como el art. 15 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre de Montes que al regular el régimen de usos en el dominio público forestal dispone que " 2. La Administración gestora de los montes demaniales someterá a otorgamiento de autorizaciones aquellas actividades que, de acuerdo con la normativa autonómica, la requieran por su intensidad, peligrosidad o rentabilidad".

De modo que la ausencia de previsión en las normas impugnadas sobre este extremo no puede considerarse contraria al ordenamiento jurídico ni desde luego esta omisión permite anular este precepto por arbitrario.

Existe una reiterada jurisprudencia que viene sosteniendo que únicamente cabe apreciar una ilegalidad omisiva controlable jurisdiccionalmente, cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o cuando el silencio del Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico. Y en el supuesto que nos ocupa no se invoca previsión legal que exija que esta reparación sea contemplada en la norma impugnada.

Pero, en todo caso, toda actividad que debe desarrollarse en entornos especialmente protegidos por razones medio ambientales debe estar sujeta a las autorizaciones administrativas correspondientes.

No debe olvidarse finalmente que el artículo 64 establece una cláusula de cierre respecto a cualquier actividad que pretenda desarrollarse en el parque y no aparezca expresamente regulada, disponiendo al respecto que "cualquier nueva actividad o aprovechamiento que pretenda realizarse en el parque nacional y que no esté contemplada dentro de los contenidos del presente Plan Rector de Uso y Gestión requerirá una evaluación previa de compatibilidad, informe favorable del Patronato y autorización expresa de la Administración gestora".

Por todo ello, se desestima este motivo.

SEXTO. Uso del espacio aéreo en general y limitaciones al uso de drones en particular.

Varias son los motivos de impugnación que aduce en relación con el uso del espacio aéreo y de los drones en particular:

1º La falta de competencia de la Comunidad Autónoma para regular y limitar el sobrevuelo siendo competencia del Estado;

2º Ausencia de informes técnicos que justifiquen las limitaciones impuestas;

3º Limitaciones impuestas a zonas situadas fuera de los límites del parque nacional;

4º Alcance del término "gestión del parque" (art. 38.w del PRUG);

5º Incompatibilidad de los artículos 38. w) y 92.2. k) del PRUG;

1º Competencia del Estado.

La parte recurrente cuestiona la competencia de la Comunidad Autónoma para regular el espacio aéreo y para establecer límites a su uso. Considera que, según el art. 149.1.20 CE, el Estado tiene competencia exclusiva sobre el control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo. Y si bien la Comunidad Autónoma en el artículo 27 del Estatuto contemplado en la Ley Orgánica 3/1983, 25 de febrero, ostenta competencia de desarrollo legislativo, reglamentario y ejecución en materia de montes y protección de medio ambiente, la Comunidad de Madrid no ostenta, sin embargo, competencias en el control del espacio aéreo o del tránsito aéreo. Y a tal efecto aduce la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Valladolid nº 700/2020, de 25 de junio (rec. 821/2019) respecto al Decreto 16/2019, de 23 de mayo por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Castilla y León.

En efecto , el TSJ de Castilla y León ha dictado Sentencia nº 700/2020, de 25 de junio (rec. 821/2019) en la que abordó la competencia para regular las previsiones sobre el sobrevuelo de aeronaves no impulsadas a motor en el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra del Guadarrama con motivo de la impugnación del Decreto 16/2019, de 23 de mayo que aprobó dicho Plan para el ámbito territorial de la Comunidad de Castilla y León.

En dicho recurso se impugnaba el art. 49 (sobrevuelo de aeronaves no impulsadas a motor) en relación con el art. 38.1 y) y el Anexo VI (cartografía de restricciones al sobrevuelo de aeronaves no impulsadas a motor) y se cuestionó la competencia de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León al entender que la competencia en esta materia corresponde exclusivamente al Estado, de conformidad con el art. 149.1.20 de la Constitución.

La sentencia, anula los preceptos impugnados salvo el anexo VI y ello por entender que la Comunidad autónoma invade competencias del Estado en materia de regulación del espacio aéreo.

Esta Sala y Sección dicto también sentencia en fecha 7 de octubre de 2021 en el PO 431/2020 ( Sentencia nº 1135/2021) interpuesto por la Asociación de Vuelo Libre Española (AVLE) contra este mismo Decreto que ahora se impugna, Decreto 18/2020, de 11 de febrero por el que se aprueba el PRUG del Parque Nacional de la Sierra del Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, en concreto impugnando los arts. 381x y el art. 49 de dicho Decreto. En esta Sentencia anterior de la Sección se estimó el recurso interpuesto declarando nulos los dos preceptos del Decreto impugnado, apreciando la falta de competencia de la CAM, por lo que lo allí decidido priva de objeto ya al examen de esos dos preceptos impugnados también en este recurso.

Pero en el recurso que ahora examinamos y sentado lo anterior, son otros, además de esos, los preceptos de la Disposición General que se impugnan, algunos de los cuales no coinciden con los dos recursos anteriores a que se ha hecho referencia y que además se refieren al sobrevuelo de aparatos con motor o drones y no solo al sobrevuelo de aeronaves no impulsadas a motor.

En el análisis de tal cuestión de competencia y con objeto de centrar la cuestión jurídica que se debate, parece conveniente partir de algunas consideraciones de índole general para examinar después los concretos preceptos impugnados a la luz de tales consideraciones.

El Estado, en virtud de la competencia que le confiere el art. 149.1 20 CE (control del espacio aéreo, tránsito y control del transporte aéreo) regula en el art. 7.3 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales la prohibición o incompatibilidad de sobrevuelo a menos de 3000 metros de altura sobre cualquier parque nacional, en los siguientes términos: "...se consideran actividades incompatibles las siguientes: letra e) "El sobrevuelo a menos de 3.000 metros de altura sobre la vertical del terreno, salvo autorización expresa o por causa de fuerza mayor".

Y la Disposición Adicional Octava de la Ley 7/2013 de 25 de junio, de declaración del Parque de la Sierra del Guadarrama, tras la modificación operada por la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, establece respecto al "Sobrevuelo de aeronaves" que " Dada la singularidad de la ubicación geográfica del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, y con carácter excepcional respecto de lo establecido para el conjunto de los Parques Nacionales, la prohibición general de sobrevuelo a menos de 3.000 metros salvo autorización expresa o por causa de fuerza mayor, queda reducida a 500 metros para las aeronaves comerciales y de Estado".

Por otro lado, cualquier modificación futura referida al límite de altura corresponde al Gobierno de la Nación y antes de hacer efectiva la prohibición, limitación o restricción deberá procederse a su publicación en la Publicación de Información Aeronáutica (AIP)", tal y como dispone la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

Por tanto, la existencia de limitaciones al sobrevuelo sobre espacios naturales protegidos es competencia del Estado y está prevista en normas estatales.

Por otra parte, en relación con las competencias en materia de medio ambiente, el Estado ostenta competencia exclusiva de conformidad con el art. 149 1. 23 para dictar la legislación básica. Y las Comunidades autónomas, en el marco de la legislación básica del estado, pueden establecer el desarrollo legislativo, potestad reglamentaria y ejecución de la protección del medio ambiente, sin perjuicio, además, de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección. En el caso de la Comunidad autónoma de Madrid, las competencias previstas en el art. 27.7 de la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de su Estatuto de Autonomía. Por su parte, el apartado 9 del Estatuto le atribuye las mismas competencias en relación con los espacios naturales protegidos.

Todo ello sin perjuicio de la competencia de las Comunidades Autónomas en relación con la posibilidad de realizar estudios respecto del vuelo de aeronaves no impulsadas a motor que se contempla en la Disposición Final Primera 2 de la Ley 30/2014 de Parques Nacionales al señalar: " Las actividades de vuelos de aeronaves no impulsadas a motor, serán objeto de estudio en el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama a fin de determinar las cotas, periodos y zonas donde tal actividad no resulte incompatible con la conservación de los recursos del parque."

En definitiva, toda regulación que afecte a la utilización del espacio aéreo y sus límites de uso es competencia del Estado, por lo que las limitaciones o prohibiciones que efectué la Comunidad Autónoma al tiempo de aprobar el Plan Regional de Uso y Gestión deberán ser conformes con la regulación estatal tanto en materia de regulación del espacio aéreo como las medidas básicas de protección medioambientales.

Este planteamiento nos permite ya abordar los concretos preceptos impugnados por el recurrente en el presente motivo de impugnación.

1. Se impugna el art. 38.1 w) del PRUG, en el que se considera incompatible "el uso de drones por motivos diferentes a los de la gestión del parque, emergencias o proyectos de investigación debidamente autorizados en el ámbito del PRUG o de las Áreas Sensibles al Sobrevuelo recogidas en el Anexo VI".

La prohibición o limitación del vuelo o sobrevuelo del uso de drones sobre el espacio aéreo del parque nacional, ya se contenía en el art. 7.3 de la ley estatal 30/2014; por lo que ningún reproche competencial puede dirigirse a una previsión del Plan Rector de Uso y Gestión que se limita a reproducir la prohibición establecida por el Estado.

Cuestión distinta es la extensión de esa prohibición a Áreas sensibles al sobrevuelo ajenas a la superficie del parque, pues dicha extensión se regula por la propia Comunidad Autónoma desvinculada de la previsión en la norma estatal antes mencionada, por lo que el ultimo inciso del precepto examinado "...o de las Áreas Sensibles al Sobrevuelo recogidas en el Anexo VI" debe ser anulado al carecer de competencia.

El motivo se estima parcialmente.

2. El art. 38 1 x) del PRUG.

El precepto en cuestión señala textualmente:

"Además, se considera incompatibles el uso de cometas, globos, sistemas de impulsión a vela o cualquier otro tipo de artefacto o aeronaves no impulsadas a motor que sobrevuele el ámbito del PRUG y de las Áreas Sensibles al Sobrevuelo recogidas en el Anexo VI, excepto por motivos de gestión, científicos debidamente autorizados, o por razones de rescate o emergencia, salvo lo dispuesto en el artículo 49.

La propuesta de restricción de sobrevuelo en el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama se elevaraŽ al órgano competente en virtud de lo establecido en la Disposición final cuarta de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales y la disposición adicional tercera del Plan Director de la Red de Parques Nacionales.".

Pues bien, este precepto ya fue anulado por esta Sala en la Sentencia a que se ha hecho referencia anteriormente, nº 1135/2021, de 7 de octubre, por lo que el recurso ahora interpuesto adolece de perdida sobrevenida de objeto en relación con este motivo. Ya fue estimado y anulado en dicha resolución.

3. Art. 49 del PRUG. El art. 49 dedicado al "vuelo de aeronaves no impulsadas a motor" establece una verdadera regulación respecto de las actividades de sobrevuelo sobre la superficie del parque que considera compatibles en el ámbito del parque nacional y las que no. Esto excede con mucho la competencia de la Comunidad Autónoma y resulta incompatible con la previsión establecida en el art. 7 de la ley 30/2014. También este precepto fue anulado por nuestra Sentencia nº 1135/201, por lo que en este extremo el recurso carece ya de objeto. Así lo considera igualmente la Sentencia el TSJ de Castilla y León con sede en Valladolid en su Sentencia de 25 de junio de 2020 (rec. 821/2019).

4. Art. 55 letra e) destinado a actividades audiovisuales profesionales (fotografía y filmación) que en su número 1 letra b) considera no autorizables rodajes o filmaciones que requieran la utilización de drones. La prohibición del uso de drones en este caso, con independencia de las actividades económicas a que se vincula, es una consecuencia de la prohibición del sobrevuelo establecida por normativa estatal ( art. 7.3 e) de la ley 30/2014). Se desestima este motivo

5. Art. 56.3 del PRUG que al regular las actividades audiovisuales con fines informativos establece que en este tipo de actividades no se permitirá el uso de drones.

Las razones que acabamos de exponer en el apartado anterior son enteramente aplicables a este otro apartado por lo que no se aprecia aquí tampoco invasión competencial alguna. Se desestima este motivo.

6. Art. 92 apartado 2 letra K) que, al regular las medidas preventivas frente a actividades incompatibles desarrolladas en el exterior del parque nacional, sujeta a previo informe de la Administración determinadas actividades que pueden ser desfavorables para la conservación de los valores medioambientales; entre ellas el uso de drones.

Ciertamente, esta medida hay que situarla en el ejercicio de la competencia autonómica relativa a el establecimiento de medidas adicionales de protección del medio ambiente (art. 27.7 del Estatuto de Autonomía de la CAM), puesto que la prohibición del uso de drones en la zona exterior al perímetro del parque está condicionada a que esta actividad se informe desfavorablemente por la Administración gestora al tener una incidencia negativa en los valores medioambientales a conservar en el interior del parque nacional. Por otra parte, no se ha invocado ni se aprecia contradicción alguna con la legislación básica del Estado en esta materia.

Se desestima este motivo.

En conclusión, se anula el 38.1 w) ultimo inciso del PRUG "...o de las Áreas Sensibles al Sobrevuelo recogidas en el Anexo VI" y en relación con los arts 38.1 x) y 49 el recurso ha perdido su objeto por haber sido declarados nulos en nuestra sentencia nº 1135/2021.

2º Ausencia de justificación por ausencia de informes técnicos.

La entidad recurrente aduce que el PRUG restringe, que no prohíbe, las actividades con drones cercenando una fuente de ingresos en localidades afectadas por la prohibición. El PRUG en relación con las actividades audiovisuales profesionales (fotografía y filmación) establece que no serán autorizables aquellos rodajes o filmaciones que requieran "...b) la utilización de drones" y en los artículos 56.3 y articulo 92.2 letra k que sujeta a autorización el uso de drones.

La entidad recurrente considera que no existe ningún informe técnico que justifique o avale que los drones constituyan una afección negativa significativa sobre los valores naturales del parque que generen un riesgo elevado de generar daños a las personas o la propiedad o incidan de forma negativa en el funcionamiento normal del parque. Invoca los artículos 9.3 y 106.1 de la CE que establecen la interdicción de la arbitrariedad y el control de la potestad reglamentaria por parte de los tribunales.

En respuesta a esta alegación conviene empezar por recordar que la prohibición del sobrevuelo sobre la vertical de los parques nacionales está establecida en una norma estatal, tal y como hemos tenido ocasión de razonar anteriormente. Pero es que, además, históricamente han existido diferentes normas estatales de inferior rango que han establecido restricciones al sobrevuelo de los parques nacionales. Este es el caso de la Orden de 18 de enero de 1993, del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, sobre zonas prohibidas y restringidas, y sus sucesivas actualizaciones, que han venido recogiendo en nuestro ordenamiento limitaciones a los sobrevuelos de aeronaves en los distintos parques nacionales.

Por otra parte, ya se contemplaban limitaciones referidas al sobrevuelo en las normas que regulaban los espacios naturales preexistentes al actual Parque Nacional de la Sierra del Guadarrama -el parque natural de Peñalara, Cumbre, Circo y Lagunas al que hace desaparecer porque ocupa toda su superficie y el Parque Regional de la Cuenca Alta del Rio Manzanares, al que secciona toda la zona de cumbres- y la normativa de estos Planes Rectores establecían una prohibición de sobrevuelo en la zona de reserva natural a alturas inferiores a 2000 metros (el Plan Rector aprobado el 28 de mayo de 1987) y el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de la Cumbre, Circo y Lagunas de Peñalara (de 22 de mayo de 2003, art. 48) que no permitía el vuelo a motor a menos de 1000 metros sobre la vertical del terreno situado en el parque.

Y ello es relevante si lo ponemos en relación con el principio de no regresión medioambiental, enunciado en el art. 13 del PRUG. Este principio, reconocido tanto en la jurisprudencia del Tribunal Supremo - STS de 23 de febrero de 2012 (rec. 3774/2009) como en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional -por todas, STC 233/2015, de 5 de noviembre- , se concreta en el compromiso de no retroceder en los estándares de protección medioambientales que ya han sido normativamente establecidos.

Con independencia de lo ya señalado anteriormente respecto de la prohibición del uso de aeronaves que sobrevuelen el espacio del parque nacional, no puede considerarse que las restricciones impuestas en el Plan sean arbitrarias puesto que existen previsiones que tratan de proteger la reproducción, anidación e hibernación de especies protegidas como los grandes rapaces que hacen nidos abiertos en rocas o copas de pinos que son muy sensibles al sobrevuelo de cualquier aeronave. A tal efecto, debe tomarse en consideración la previsión contenida en el artículo 19 del Real Decreto 1180/2018, de 21 de septiembre, por el que se desarrolla el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea en relación con las "Zonas restringidas para la protección medioambiental" que dispone:

1. Además de lo dispuesto en el artículo anterior, son zonas restringidas los volúmenes de espacio aéreo asociados a los parques nacionales y a aquellos otros espacios naturales establecidos de conformidad con la normativa medioambiental aplicable, entre cuyos objetivos se encuentre la salvaguarda de especies u otros elementos naturales protegidos cuya conservación pueda verse afectada negativamente por el tráfico aéreo, teniendo en cuenta la evaluación científica de los efectos potencialmente peligrosos de dicho tráfico y las evidencias científicas existentes.

A estos efectos, el Ministerio para la Transición Ecológica, en colaboración con los Ministerios de Fomento y Defensa y sus organismos adscritos, las Comunidades Autónomas y las instituciones y organizaciones de carácter científico, elaborarán guías o criterios orientativos sobre las zonas de protección necesarias para salvaguardar los objetivos de conservación de las especies protegidas en los espacios naturales.

2. Las restricciones en los parques nacionales serán las establecidas en su legislación específica, y, en el resto de los espacios naturales protegidos y en los espacios protegidos Red Natura 2000, las siguientes:

a) El sobrevuelo de aeronaves de motor a una altura sobre el terreno que impida el normal uso y disfrute del espacio o produzca alteraciones que repercutan en los objetivos de conservación del espacio, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en dicha conservación, en particular teniendo en cuenta la inmisión sonora o contaminante de estas aeronaves.

b) El sobrevuelo de cualquier otra aeronave en las zonas de nidificación durante la temporada de reproducción o en zonas de concentración de aves durante otras fases del ciclo vital, como la hibernación y migración de las especies protegidas.

c) El sobrevuelo con fines turísticos no autorizado por el gestor del espacio protegido".

En dicha norma ya se contenía una limitación especifica de sobrevuelo en relación con los espacios naturales protegidos y muy específicamente sobre las zonas de nidificación, en zonas de concentración de aves durante otras fases del ciclo vital, como la hibernación y migración de las especies protegidas. Es evidente que ya la norma estatal mencionada entendió necesaria esta limitación por lo que la aplicación del principio de no regresión ambiental dispensa de la necesidad de una específica justificación técnica de este tipo de medidas.

3º Limitaciones fuera de los límites del parque nacional.

La entidad recurrente considera que el PRUG no puede establecer limitaciones de esta índole fuera de los límites del Parque Nacional. Y , sin embargo, el Anexo VI extiende la prohibición también a áreas sensibles al sobrevuelo que exceden del perímetro del PRUG y así se afirma en el informe pericial aportado por el recurrente en el que se señala que afecta a áreas referidas a la zona periférica de protección.

La Zona periférica de protección no forma parte propiamente del área del Parque, sino que se define, tal y como señala el art. 3 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, como "el espacio marítimo o terrestre exterior, continuo y colindante a un parque nacional, dotado de un régimen jurídico propio destinado a proyectar los valores del parque en su entorno y amortiguar los impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior sobre el interior del parque nacional".

En esta zona, tal y como dispone el art. 4.2 de la Ley estatal 7/2013, de 25 de junio, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, será de aplicación "la normativa reguladora establecida en los Planes de ordenación de los recursos naturales de la Comunidad de Madrid y la Junta de Castilla y León, así como aquellas determinaciones específicas contenidas en los instrumentos de planificación territorial y de espacios naturales protegidos que les sea de aplicación. Complementariamente, el territorio de los Montes Matas y Pinar de Valsaín incluido en la Zona Periférica de Protección será objeto de un régimen jurídico especial que se especifica en el apartado 3 de este artículo".

Por ello, si bien existe una prohibición de sobrevuelo fijada por una norma estatal sobre la superficie del parque, dicha prohibición no se extiende en principio y como regla general sobre las zonas perimetral del parque, salvo que concurra el presupuesto utilizado para delimitar la zona periférica de protección, esto es, que el desarrollo de una actividad puede causar un impacto ecológico negativo en el interior del parque, tal y como exigen el art. 37 de la Ley 42/2007 de 13 de diciembre y art. 3 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre; y tal como acabamos de señalar en relación con el art. 92 del Decreto impugnado.

De modo que una previsión como la establecida en el art. 38.1 w) que considera incompatible el uso de drones, por motivos diferentes a los de gestión del parque, emergencias o proyectos de investigación debidamente autorizados, en el ámbito del PRUG o de las Áreas Sensibles al Sobrevuelo recogidas en el Anexo VI", si bien es lícita respecto de la zona que se delimita como área del parque, no es posible extenderla con carácter general a las denominadas "Áreas sensibles al sobrevuelo recogidas en el Anexo VI".

La prohibición del uso de drones a las áreas exteriores al parque no puede establecerse con carácter general tal y como establece el art. 38.1 en su último inciso. Para ello sería preciso acreditar, previo informe de la Administración gestora, que el ejercicio de dicha actividad tiene una influencia negativa sobre la fauna del interior del parque.

Finalmente, tal y como advierte el recurrente en otra de sus alegaciones, existe una incompatibilidad entre el art. 38.1. w y el art. 92. Pues mientras que el art. 38.1 prohíbe el uso de drones a todas las zonas delimitadas en el Anexo VI exteriores al parque, el art. 92 del Plan considera que el uso de drones en la zona periférica de protección del Parque de la Sierra de Guadarrama es autorizable previo informe de la Administración gestora que valore la incidencia desfavorable sobre los valores protegidos en el interior del parque.

Es por ello que este motivo concreto del recurso debe estimarse con la consecuente anulación de la previsión del art. 38.1 w) en cuanto al inciso "o de las Áreas Sensibles al Sobrevuelo recogidas en el Anexo VI", conforme ya se ha expuesto.

Se estima este motivo.

4º Alcance del término "gestión del parque". Art. 38.w)

El artículo 38 establece que "Además de las consideraciones del artículo 37, se consideran incompatibles las siguientes actividades: w) El uso de drones por motivos diferentes a los de gestión del parque, emergencias o proyectos de investigación debidamente autorizados en el ámbito del PRUG o de las Áreas Sensibles al Sobrevuelo recogidas en el Anexo VI".

La entidad recurrente impugna este apartado argumentando ahora que la "gestión del parque" es la encargada al organismo gestor del Parque Nacional y se aplica estrictamente al ámbito del Parque Nacional. Esta gestión es distinta a la gestión forestal que otros realizan sobre bienes en la zona periférica de protección. A juicio de la Comunidad recurrente podría suceder que un monte de titularidad pública dependiente de Castilla y León o de la Comunidad de Madrid, situado en la zona periférica de protección no pudiera utilizar técnicas LIDAR (teledetección óptica que utiliza la luz de láser para obtener una muestra densa de la superficie de la tierra produciendo mediciones, que se utiliza principalmente en aplicaciones de representación cartográfica láser aéreas) con drones para realizar labores de gestión forestal (inventario/ordenación) en la zona periférica de protección por estar incluidas en el Anexo VI.

Regulación que considera no responde a los principios de eficacia, proporcionalidad y eficiencia establecidos en el art. 129 de la LPAC.

Ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos antes sobre la procedencia de anular el ultimo inciso del art. 38 1 w) del PRUG en lo que respecta a la regulación del uso de drones en las Áreas Sensibles al sobrevuelo recogidas en el anexo VI, por la falta de competencia de la Comunidad Autónoma, por lo que la alegación del recurrente a que se extienda la posibilidad del uso de drones para tareas de gestión del parque fuera de la superficie del mismo carece ya de objeto alguno.

Se desestima este motivo.

SEPTIMO. Anexo VI. Cartografía de restricciones al sobrevuelo que se consideran necesarias para la compatibilidad del vuelo de aeronaves no impulsadas a motor con la conservación del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama.

La parte recurrente afirma que en el Anexo VI, en el que se contiene la cartografía relativa al sobrevuelo con aeronaves sin motor, al margen de que no se incluyó el trámite de audiencia, no consta que dicho Anexo esté fundamentado en ningún informe o estudio técnico que excluya la arbitrariedad. Específicamente por lo que respecta al área recreativa "La Panera" considera patente su arbitrariedad al impedir la utilización de drones en una zona donde se autoriza la entrada de turismos y autobuses. Así mismo se delimitan zonas que exceden de los límites del PRUG y se impide la utilización de drones en las áreas afectadas de la zona periférica de protección incluidas en dicho anexo para llevar a cabo labores de gestión forestal (inventarios) en montes públicos o privados o de vigilancia y control de incendios.

Con independencia de lo ya afirmado en anteriores fundamentos jurídicos sobre la no inclusión de un Anexo en el trámite de información pública como motivo determinante de nulidad, debe destacarse que la Disposición Final Primera de la Ley 30/2014, de 2 de diciembre de Parques Nacionales por la que se modifica la disposición adicional octava de la Ley 7/2013, de 25 de junio, establece en su apartado segundo "Las actividades de vuelos de aeronaves no impulsadas a motor, serán objeto de estudio en el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama a fin de determinar las cotas, periodos y zonas donde tal actividad no resulte incompatible con la conservación de los recursos del parque.".

Se trata, como claramente indica el precepto, de un estudio que se incluye en el Plan Rector respecto de la incidencia que el vuelo de aeronaves no impulsadas a motor puede tener sobre la protección de la flora y fauna del parque. Y así lo ha entendido el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Valladolid en su sentencia nº 700/2020, de 25 de junio (rec. 821/2019) con motivo de la impugnación del Decreto 16/2019, de 23 de mayo por el que se aprobó este mismo Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de Castilla y León. En dicha sentencia, en relación con la impugnación de este mismo Anexo VI, se afirmó: " Distinta es la impugnación que se efectúa en relación con el anexo VI, que es la cartografía relativa al sobrevuelo con aeronaves sin motor, pues estos estudios no tienen carácter normativo, sino que son precisamente los estudios previstos en las normas antes referidas que pueden justificar la decisión definitiva a adoptar por la Administración del Estado en esta materia. Y estos estudios que pudieran amparar las posibles decisiones a adoptar por la Administración del Estado, en forma de propuesta, ha de entenderse que son en sí mismos válidos, y no amparando ninguna disposición adoptada en el texto impugnado, cuya invalidez ya ha sido declarada, por lo tanto sin fuerza normativa alguna, para su formulación ha de entenderse que no se precisa una mayor intervención que la realizada en período de información pública, debiendo además tenerse en cuenta que su contenido no ha sido desvirtuado por una prueba adecuada --salvo meras alegaciones subjetivas de la recurrente- al tener un carácter evidentemente técnico que desvirtúe sus conclusiones".

Se rechaza este motivo.

OCTAVO. Aprovechamiento de setas (art. 59 del PRUG).

El Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama establece en el artículo 59, dedicado a los "aprovechamientos tradicionales", que la recogida de setas (apartado b) del precepto) se considera una actividad compatible con la conservación siempre que sea para uso propio o recreativo, pudiendo comercializar los productos únicamente los vecinos de los municipios del Área de Influencia Socioeconómica. En concreto dicho precepto dispone:

"El tránsito a pie fuera de viales para los aprovechamientos tradicionales de los recursos forestales que se consideran compatibles a continuación estará autorizado de acuerdo a la zonificación establecida siempre que se esté en posesión de los permisos correspondientes y se encuentre realizando la actividad efectivamente en ese momento". Y entre ellas y por lo que respecta a la recolección de setas se establece:

"1. La recolección de setas se considera una actividad tradicional y compatible para uso propio, salvo en las Zonas de Reserva y las Zonas de Uso Restringido tipo A donde estará prohibida, pudiendo los vecinos empadronados en los municipios del Área de Influencia Socioeconómica comercializar los productos. Dicha recolección estará sometida a autorización por parte de la propiedad de los terrenos, sin perjuicio de las licencias o demás requisitos necesarios para poder realizar la actividad, estando prohibida la recolección episódica y siempre atendiendo a la siguiente regulación general:

a) En las Zonas de Uso Restringido tipo B, se considera aprovechamiento compatible únicamente durante la temporada de otoño.

b) En las Zonas de Uso Restringido tipo C o Moderado se considera aprovechamiento compatible durante todo el año.

c) Todo lo anterior sin perjuicio de las limitaciones concretas que se puedan imponer por parte de la Administración por motivos de conservación, compatibilidad con otros usos autorizados, trazabilidad y comercialización y dejando a salvo los derechos de la propiedad de los terrenos para establecer quien puede recolectar estos frutos naturales u oponerse a su recolección por parte de terceros.

d) Todos los terrenos en los que se pretenda un aprovechamiento micológico deberán contar con un plan de aprovechamientos aprobado previo informe favorable de la Administración gestora.

2. La autorización se ajustará a la normativa vigente en materia de regulación del recurso micológico silvestre, pudiendo establecer la Administración gestora el precio, especies, cuantías a recolectar y número de permisos por día y hectárea, en función de la vecindad del recolector.

La entidad recurrente cuestiona que la "comercialización" solo la puedan realizar unas determinadas personas por razón de su vecindad y empadronamiento. Considera que ello vulnera el derecho de igualdad y conculca el libre comercio que establece la Ley 15/2007, de 3 de julio de defensa de competencia, cuyo artículo 1 prohíbe todo acuerdo o decisión que tenga por objeto o produzca el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del mercado. Y por la misma razón no se puede establecer las cuantías a recolectar en función de la vecindad del recolector (inciso último del número 2). Considera que no existe apoyo normativo para que solo sean los vecinos de los municipios del Área de Influencia socioeconómica los que tengan el monopolio de comercializar con las setas o privilegios para determinar las cantidades que se pueden recolectar.

El artículo 59 del Plan Rector encuentra su fundamento en la previsión contenida en el art. 20.6 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales: " Los Planes Rectores de Uso y Gestión también podrán contener c) Las medidas para asegurar la compatibilidad de la actividad tradicional y el desarrollo económico del entorno con la conservación del parque nacional".

La recolección de setas ha sido una práctica tradicional en las sociedades rurales del entorno de los montes, que se limitaba a determinadas especies conocidas en cada una de las zonas. De hecho, el uso y aprovechamientos tradicionales practicados históricamente en los parques nacionales por los titulares de derecho y residentes locales que no suponga un impacto negativo en los procesos naturales se considera una actividad compatible con los objetivos de conservación (y así se recoge en la Directriz 3.2.3. g) del Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales).

La recogida de setas hasta el momento de la aprobación del PRUG era considerado como un aprovechamiento consuetudinario en los montes de utilidad pública de la Comunidad de Madrid por la Ley 16/1995, de 4 de mayo, forestal y de protección de la naturaleza de la Comunidad de Madrid, cuyo artículo 76.6 disponía " La recogida consuetudinaria de leñas, frutos, plantas, setas o residuos forestales en los montes públicos, podrá realizarse sin más requisitos que el consentimiento tácito del propietario del monte. La Comunidad de Madrid podrá regular este tipo de aprovechamientos en los montes de utilidad pública, no pudiéndose establecer tasas por tal concepto".

El precepto impugnado regula la recolección micológica estableciendo un conjunto de medidas que tratan de garantizar la conservación de los recursos micológicos y la armonización de los diferentes usos y aprovechamientos de los montes . En definitiva, dicha disposición regula la compatibilidad de los aprovechamientos tradicionales con la preservación de los valores medioambientales.

A tal efecto, el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales en lo relativo a los usos y aprovechamientos tradicionales practicados históricamente en los parques nacionales menciona especialmente a aquellos aprovechamientos realizados por los titulares de derechos, usuarios y residentes evitando que tengan un impacto negativo en los procesos naturales. Por ello, dichas directrices, que el Plan Regional de Uso y Gestión ha de respetar (art. 3 del citado Real Decreto), permiten mantener esos usos y aprovechamientos tradicionales "siempre que lo hagan supeditados a la conservación de los valores naturales. A tal fin, en las leyes declarativas, o en las normativas reguladoras de los parques nacionales, cuando resulte necesario y bajo criterios científicos, se adecuarán en intensidad, forma y demás condiciones de realización para garantizar su compatibilidad con los objetivos del parque y, en su caso, se desarrollarán programas específicos para su preservación" ( art.3.2 3 g) RD 389/2016, de 22 de octubre).

Por otra parte, la comercialización de estos productos a los vecinos empadronados en los municipios del Área de Influencia Socioeconómica no solo pretende mantener el aprovechamiento que tradicionalmente venían realizando los vecinos de estas zonas en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 33.1 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales (" Los usos y costumbres tradicionales practicados de forma histórica por los propietarios, usuarios y residentes locales en el entorno de los parques nacionales, reconocidos como necesarios para la gestión o compatibles con la misma, forman parte de los elementos modeladores de la configuración del territorio que ha sido reconocida como de interés general y, en consecuencia, son esenciales para el logro de los objetivos de los parques nacionales, en tanto que forman parte de los valores esenciales a proteger. En tal sentido, en las leyes declarativas de los parques nacionales se atenderá a la importancia singular de la conservación activa y viable de las actividades tradicionales") sino que además potencia de esta forma a los municipios y sus habitantes situados en la zona de influencia socioeconómica como también dispone el 33.2 de dicha norma ("Las administraciones públicas desarrollarán programas específicos para la preservación de estas actividades tradicionales e incorporarán el mantenimiento de esas actividades esenciales a la actividad ordinaria del parque nacional, entendidas como un instrumento de concertación e integración en una determinada forma de gestionar el territorio").

No debe olvidarse que el aprovechamiento de los recursos forestales está sujeta a la regulación medio ambiental y sectorial; a tal efecto recordar que el art. 36 de la Ley de Montes establece " 1. El titular del monte será en todos los casos el propietario de los recursos forestales producidos en su monte, incluidos frutos espontáneos, y tendrá derecho a su aprovechamiento conforme a lo establecido en esta ley y en la normativa autonómica.

2. Los aprovechamientos de los recursos forestales se realizarán de acuerdo con las prescripciones para la gestión de montes establecidas en los correspondientes planes de ordenación de recursos forestales, cuando existan. Se ajustarán también, en su caso, a lo que concretamente se consigne en el proyecto de ordenación de montes, plan dasocrático o instrumento de gestión equivalente vigente".

Por lo tanto, el trato preferente dispensado a los vecinos de los municipios del área de influencia socioeconómica se encuentra perfectamente justificado y no puede considerarse contrario ni al principio de igualdad ni a la libertad de mercado.

Se desestima este motivo.

NOVENO. Zona periférica de protección (artículo 92 números 2 y 3 del PRUG).

La parte recurrente entiende que la zona periférica de protección no tiene la consideración de parque nacional por lo que no se la puede someter a la misma regulación ni a los mismos limites aplicables al parque. Los limites aplicables a la zona periférica de protección están definidos por el intento de evitar impactos ecológicos y paisajísticos procedentes del exterior que incidan sobre el interior del parque ( art 37 de la Ley 42/2007 de 13 de diciembre y art. 3 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre).

Considera que el artículo 92 del PRUG establece medidas que exceden con mucho de esos límites.

El art. 92 dispone:

1. Las actividades, planes y proyectos que se relacionan en el apartado siguiente y que, teniendo la consideración de autorizados o autorizables en la Zona Periférica de Protección del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama o en los ámbitos del Puerto de Navacerrada y estación de esquí, entorno de Guarramillas y estación de esquí de Valdesquí, estarán sujetas a informe de la Administración gestora relativo a su posible incidencia desfavorable sobre los valores a conservar en el interior del parque nacional y establecimiento de posibles medidas correctoras de dichos impactos. Dicho informe será vinculante en caso de que se determine una afección negativa.

2. Las actividades, planes o proyectos que requieren informe preceptivo de la Administración gestora del parque nacional en el ámbito que se describe en el apartado anterior son los que se relacionan a continuación :. k) Autorizaciones para el uso de drones."

3. Asimismo, las actividades y proyectos que se relacionan a continuación y que pretendan desarrollarse en el entorno descrito en el apartado uno del presente artículo estará sometidas a la misma regulación que en el ámbito del PRUG:

a) Instalación de núcleos zoológicos o exhibiciones de fauna, que estarán prohibidas.

b) Fotografía o filmación de áreas de reproducción o descanso de fauna, estarán sometidas a autorización según lo establecido en el apartado 9 del artículo 42.

d) Actividades recreativas nocturnas, que estarán sujetas a la regulación establecida en el artículo 47.f)

e) Pernocta en cualquier modalidad en lugares no habilitados expresamente para la acampada, salvo derechos de propiedad, que estará sometida a las condiciones del apartado 3 del artículo 48.a)...".

El precepto establece, por tanto, diferentes previsiones para el entorno de las zonas de especial protección: a) las actividades, planes y proyectos enumerados en el apartado segundo de este precepto que quedan sujetas a un informe de la Administración gestora para establecer la posible incidencia desfavorable sobre los valores a conservar en el interior del parque nacional y establecimiento de posibles medidas correctoras de dichos impactos; b) las actividades, planes y proyectos enumerados en el apartado tercero que quedan sometidos a la misma regulación que el Plan Regional.

Por lo que respecta al primer supuesto es obvio que la posibilidad de que determinadas actividades que, aun desarrolladas en el exterior del parque, pueda tener una incidencia negativa en la protección de los valores ambientales en el interior del parque es precisamente el objetivo que persigue y por el que se definen y delimitan las zonas especiales de protección. Así se desprende de lo previsto en el art. 3 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales que define estas zonas como " el espacio marítimo o terrestre exterior, continuo y colindante a un parque nacional, dotado de un régimen jurídico propio destinado a proyectar los valores del parque en su entorno y amortiguar los impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior sobre el interior del parque nacional". Y del propio artículo 38 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad establece que " En las declaraciones de los espacios naturales protegidos podrán establecerse zonas periféricas de protección destinadas a evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior. Cuando proceda, en la propia norma de creación, se establecerán las limitaciones necesarias".

De modo que resulta conforme con estas disposiciones, y no se considera desproporcionado, que determinadas actividades potencialmente peligrosas necesiten ser informadas por los expertos para establecer si su práctica puede incidir negativamente en la protección ambiental y de la fauna del interior del parque. Las actividades enumeradas en este apartado responden a esta filosofía pues basta repasar la enumeración contenida en este apartado para comprobar que pueden tener una incidencia negativa, incluso devastadora, en la vida, tranquilidad y valores medioambientales que se tratan de proteger en el parque. Baste citar a título de ejemplo las siguientes: el uso del fuego en un entorno de 400 metros alrededor del ámbito del PRU, constitución de nuevos cotos de caza o pesca; proyectos de urbanización; creación de focos de contaminación atmosférica (gases, luminarias, etc); alteración del suelo y de las rocas; actividades deportivas extraordinarias de carácter no competitivo que reúnan a más de 150 participantes; celebración de conciertos musicales, fiestas, romerías y otros eventos sociales organizado, entre otras.

La parte recurrente al margen de una consideración general sobre la pretendida existencia de un exceso regulatorio, tan solo cuestiona especialmente la necesidad de que se someta a informe las autorizaciones para el uso de drones, pero lo cierto es que la utilización de estos aparatos a motor teledirigidos en la zona colindante con el parque puede tener una incidencia negativa en determinadas zonas y en determinadas épocas en relación con los periodos de anidación de ciertas aves, por lo que resulta razonable someter esta actividad a una autorización como ya se ha tenido ocasión de exponer .

Por lo que respecta a las actividades previstas en el art. 92.3 del Plan que se someten al mismo régimen de protección que el establecido en el interior del Parque, la entidad recurrente cuestiona específicamente que se sometan a este régimen algunas actividades: la instalación de núcleos zoológicos o exhibiciones de fauna, que estarán prohibidas; Fotografía o filmación de áreas de reproducción o descanso de fauna, estarán sometidas a autorización según lo establecido en el apartado 9 del artículo 42; actividades recreativas nocturnas, que estarán sujetas a la regulación establecida en el artículo 47.f); la pernocta en cualquier modalidad en lugares no habilitados expresamente para la acampada, salvo derechos de propiedad, que estará sometida a las condiciones del apartado 3 del artículo 48.a).

Es obvio que la instalación de núcleos zoológicos o exhibiciones de fauna en esta zona constituye una actividad potencialmente muy peligrosa para la fauna autóctona, pues existiendo la posibilidad de riesgo de fuga puede suponer que especies exóticas o depredadores se introduzcan en el medio natural, posibilidad que está expresamente prohibida en el Plan Director de la Rede de Parques Nacionales aprobado por el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre (art.3.2.2 aparatado f).

La fotografía o filmación de áreas de reproducción o descanso de fauna está sometida a autorización en los mismos términos que el apartado 9 del artículo 42, esto es, se considera incompatible la fotografía y filmación de nidos, crías, colonias, dormideros o madrigueras, salvo autorización expresa según lo establecido en los artículos 56 y 57. Tampoco esta previsión aparece como desproporcionada o ajena a los objetivos a los que responde la protección que debe proporcionar estas zonas contiguas al parque, ya que la incidencia negativa de esta actividad sobre la fauna existente en estas zonas repercute lógicamente en la población existente en el interior del mismo.

Tampoco se considera desproporcionado o excesivo que se regulen las actividades recreativas nocturnas que estarán sujetas a limitaciones en el uso de luminarias - se restringe la emisión de destellos luminosos salvo en caso de emergencia o seguridad y salvamento de la personas y la utilización de luminarias portátiles de flujo luminoso superior a 200 lúmenes, salvo por razones de gestión, investigación o emergencia- y la Administración gestora por motivos de conservación pueden restringir las actividades nocturnas en determinadas zonas o periodos. También estas actividades pueden tener una repercusión negativa en el interior del parque por cuanto la contaminación lumínica no solo afecta a la zona en la que se produce sino también en su entorno inmediato con un posible impacto negativo en los hábitos y comportamiento de muchos animales.

Y lo mismo puede decirse respecto a las actividades de pernocta en lugares no habilitados expresamente para la acampada, que estará sometida a ciertas condiciones -a) No se permitirá, salvo expresa autorización, el vivac de grupos organizados con más de 10 componentes; b) Salvo en caso de emergencia o fuerza mayor, no se podrá permanecer más de una noche en la misma zona; c) Se prohíbe la apertura de zanjas de drenaje y la acumulación de piedras y/o elementos vegetales a modo de parapeto-, pues también esta actividad en determinadas zonas, con grupos amplios o por un periodo prolongado puede perturbar el descanso y los hábitos de los animales o alterar el paisaje de forma significativa con un posible impacto en el interior del parque.

En definitiva tales medidas tratan de lograr una cierta coherencia en las medidas de protección entre el parque nacional y su entorno inmediato adoptando medidas preventivas que tratan de evitar ciertas actividades que aun desarrolladas en los terrenos contiguos a la delimitación del parque pueden ser lesivas para la protección que se pretende en el interior del mismo, lo cual es conforme con los dispuesto en el art. 20 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre de Parques Nacionales que establece "Los Planes Rectores de Uso y Gestión se ajustarán al Plan Director de la Red de Parques Nacionales y contendrán, al menos: ......h) Las medidas de prevención frente a actividades incompatibles que se desarrollen en el exterior del parque y de previsión de catástrofes naturales o derivadas de la actividad humana".

Se desestima este motivo.

DÉCIMO. Anexo IX. Memoria económica. Exclusión de la CC y TS como posible beneficiario de las inversiones en los programas de relaciones con el entorno y participación ciudadana.

La parte recurrente afirma que en el Anexo IX en donde se contiene la memoria económica y más específicamente el apartado "desarrollo socioeconómico" se habla de la colaboración con los Ayuntamientos la zona, sin mencionar a las Entidades Locales como la CC y TS que puede resultar interesada en llevar a cabo iniciativas.

En dicho apartado de la memoria se dispone que " Las Administraciones gestoras tienen el compromiso de promocionar el desarrollo socioeconómico sostenible de los municipios del entorno del parque nacional y reservan presupuesto destinado a subvencionar las actuaciones recogidas en las bases reguladoras correspondientes. Asimismo, se prevé continuar con la colaboración activa con los ayuntamientos de la zona en la promoción cultural y natural de estos municipios con la organización o participación en actos y eventos como concursos, festivales de cine de naturaleza, etc.

Asimismo, el Organismo Autónomo Parques Nacionales destina una parte de su presupuesto a subvencionar a instituciones y particulares integrados en las áreas de influencia socioeconómica de los parques nacionales, para promover el desarrollo sostenible. Estas ayudas económicas van destinadas principalmente a la mejora de infraestructuras, actividades culturales y sociales y a la creación de empleo en el ámbito local, y se regulan por una convocatoria anual. La convocatoria, resolución y pago de las subvenciones corresponden al órgano competente de cada comunidad autónoma.

Dentro de otras actuaciones se recoge la inversión estimada del "Programa Entorno a los Parques Nacionales", dirigida a todo el público y preferentemente a aquellas personas que residen en el entorno socioeconómico de los Parques Nacionales".

Dicha previsión no concreta ni enumera las entidades que podrán participar en el desarrollo socioeconómico. De hecho, si bien menciona expresamente a los municipios del entorno del parque nacional, por lo que quedarían comprendidos los municipios titulares de terrenos afectados por el Plan que integran la Comunidad recurrente, tampoco descarta la inclusión de otras instituciones y particulares integrados en las áreas de influencia socioeconómica de los parques nacionales. Se trata, en definitiva, de una previsión abierta que no descarta la colaboración con otras entidades.

De hecho, la Orden 2417/2016, de 8 de noviembre, del Consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas en las áreas de influencia socioeconómica del Parque Nacional Sierra de Guadarrama, establece varios posibles beneficiarios de las ayudas con un listado muy abierto. Dicha Orden establece en su artículo 3 como posibles beneficiarios de las ayudas las entidades Locales situados en el área de influencia socioeconómica del Parque Nacional Sierra de Guadarrama que lo compondrán los términos municipales en los que se encuentre ubicado el Parque Nacional y su Zona Periférica de Protección. Pero, al mismo tiempo, también figuran como beneficiarios las entidades menores pertenecientes a dichos Ayuntamientos y las mancomunidades de municipios y consorcios de las que formen parte uno o varios de dichos Ayuntamientos y hayan sido creadas por la Comunidad de Madrid en el ejercicio de sus competencias. Y dentro de las "Instituciones sin fines de lucro" incluye a las fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro legalmente constituidas y cuya sede social o la de alguna de sus secciones o delegaciones radique en el área de influencia socioeconómica de un Parque Nacional, siempre y cuando entre sus fines estatutarios figure expresamente la realización de actuaciones en materia de conservación o uso sostenible de los recursos naturales, de protección del patrimonio histórico artístico o de promoción de la cultura tradicional y a las asociaciones de municipios incluidos en el área de influencia socioeconómica de uno o varios Parques Nacionales, constituidas para la promoción de actividades de desarrollo sostenible. Y finalmente en el concepto "Otros beneficiarios" se incluyen las agrupaciones de propietarios de terrenos en el interior de un Parque Nacional que se hubieran constituido para la explotación racional en común de los recursos renovables propios de dichos terrenos, siempre que tales actividades hayan sido específicamente regladas en los instrumentos de planificación del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama.

Se desestima este motivo.

UNDÉCIMO. En cuanto a las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y siendo la estimación parcial del recurso según lo expuesto, no procede la imposición de costas a ninguna de las partes, por lo que cada una deberá satisfacer las causadas a su instancia y las comunes serán satisfechas por mitad.

Vistos los precedentes artículos y demás de general aplicación, en atención a lo expuesto,