Sentencia Contencioso-Administrativo 91/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 406/2022 de 20 de enero del 2023

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE DE FUNCIONARIOS (CSIF) contra la Resolución de 14 de octubre de 2019, del Rectorado de la Universidad Rey Juan Carlos, por la que se inadmitió el recurso de reposición formulado frente a la Resolución de 31 de julio de 2019, de la mencionada Universidad, que convocó proceso selectivo para cubrir mediante nombramiento interino plazas correspondientes a la escala de gestión de sistemas e informática de la propia Universidad.

Para fundamento de su decisión, la Juzgadora de instancia expuso los antecedentes que consideró necesarios para pronunciar su decisión, entrando a continuación a resolver las cuestiones debatidas en el proceso para lo que comenzó con el análisis de la cuestión suscitada en el propio acto de la vista por la representación procesal de la Universidad demandada, que mantuvo que era inadecuado el procedimiento seguido (por los trámites del abreviado regulado en el artículo 78 de la Ley Jurisdiccional) y siguió con la relativa a la posible concurrencia de la causa de inadmisibilidad opuesta por el Letrado de la Universidad a tenor del artículo 69.b) del mismo texto legal citado, por falta de legitimación del Sindicato actor.

La primera cuestión fue resuelta en la Sentencia con la reproducción del apartado 1 del artículo 78 de la Ley Jurisdiccional razonando únicamente que la materia objeto de recurso recae sobre una cuestión de personal al servicio de las Administraciones Públicas por lo que resultaría aplicable el trámite del procedimiento abreviado.

La segunda cuestión fue resuelta con base en los razonamientos que de esta Sala cita y reproduce sobre la legitimación de los sindicatos en el proceso contencioso administrativo, rechazando la falta de legitimación del actor para recurrir la resolución que, a su vez, le había denegado dicha legitimación en vía administrativa para recurrir la resolución de convocatoria del proceso selectivo la cobertura, mediante nombramientos interinos, de plazas correspondientes a la escala de gestión de sistemas e informática de la propia Universidad.

Termina afirmando la Magistrada a quo que, no habiéndose pronunciado la demandada sobre el objeto de recurso al haber acordado la inadmisión de la reposición, lo que procede es retrotraer las actuaciones habida en vía administrativa, para que se admita el recurso de reposición formulado y que lo resuelva en cuanto al fondo.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación la Universidad Rey Juan Carlos quien, a través de su representación procesal, articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:

En primer lugar, insiste su Letrado en la cuestión relativa a la inadecuación del procedimiento seguido pues, dice, no se trataba en la instancia de debatir sobre una cuestión de personal sino, meramente, sobre la legitimación en vía administrativa de recurso por parte del sindicato demandante.

En cuanto a la cuestión de la legitimación que decide la Sentencia apelada, la Universidad apelante trae a colación, asimismo, y reproduce en parte, una Sentencia de 13 de junio de 2019, de la Sección Séptima de esta Sala que, dice, resolvió un recurso de apelación confirmando una decisión similar a la pronunciada por el Rectorado de la Universidad Rey Juan Carlos en este caso concreto, sobre falta de legitimación de un sindicato para recurrir una resolución de convocatoria de proceso selectivo, así como otra, de fecha 8 de octubre de 2007, de la Sección Sexta de esta Sala, también sobre falta de legitimación de un Sindicato para impugnar la convocatoria de concurso para la provisión de puestos de trabajo. Todo ello para afirmar que la actuación administrativa impugnada en la instancia no repercute de modo claro y suficiente en la esfera jurídica de la demandante por lo que no cabe apreciar en ella ningún interés legítimo en recurrirla.

Finalizando con la exposición de un motivo en que invoca la Universidad apelante la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de legitimación de los sindicatos, concluye que el interés del demandante en la instancia estaba constreñido a la mera defensa de la legalidad, lo que debió, a su juicio, haber dado lugar a la confirmación de la Resolución Rectoral impugnada.

Y todo ello considerando que la propia Central Sindical demandante había reconocido en su escrito rector que, por Resolución de 7 de noviembre de 2019, se habían rectificado las bases de la convocatoria de la que aquí se trata, habiendo quedado por ello sin efecto las más sustanciales reivindicaciones contenidas en el recurso de reposición (relativas a la no valoración de servicios prestados como funcionario y el plazo de presentación de solicitudes fijado en días hábiles y no naturales).

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite a los fundamentos de la Sentencia de instancia e incidiendo, en particular, en la legitimación que le asiste para recurrir resoluciones de convocatorias de procesos selectivos, reproduciendo en parte algunos pronunciamientos jurisdiccionales realizados en esta materia, en concreto, en cuanto a la impugnación de una resolución de adjudicación de puestos de trabajo en comisión de servicios, y de provisión de puestos a través del mismo mecanismo de la comisión de servicios.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

En aplicación de tal jurisprudencia pueden traerse a colación, entre otras, nuestra Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019) y 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020)- en las que dijimos que

" No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

El detenido examen de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación, debe conducir, ya se adelanta a su desestimación por las siguientes razones.

1.- En primer lugar, no aprecia la Sala infracción alguna de las reglas procesales sobre los trámites a seguir para sustanciar la cuestión debatida en la instancia. Ello es así porque, más allá del hecho de que la Resolución allí impugnada decidiera la inadmisión de un recurso de reposición por falta de legitimación del sindicato actor para su interposición, no podemos sustraernos a la consideración de que el citado recurso de reposición se dirigía a la impugnación de una resolución por la que la Universidad apelante convocaba un proceso selectivo para la cobertura de plazas, con nombramientos interinos, de diversas plazas en la Escala de Gestión de Sistemas e Informática. Una materia que claramente se encuadra en la de personal para la que, entre otras, el artículo 78 de la Ley Jurisdiccional reserva los trámites del procedimiento abreviado.

En consecuencia, ningún reproche jurídico puede hacerse en este punto a la Sentencia de instancia puesto que resolvió esta cuestión de modo conforme a lo aquí razonado, por lo que el recurso de apelación debe ser rechazado en la pretensión anudada a este motivo impugnatorio.

2.- Resuelto lo anterior, para examinar la cuestión relativa a la posible falta de legitimación del Sindicato demandante en la instancia, conviene comenzar recordando que el proceso selectivo convocado lo era para el nombramiento temporal de funcionarios interinos, por el procedimiento de concurso-oposición para ocupar cuatro plazas en concreto: Jefe/a de Sección (Especialidad Seguridad, nivel 24), Técnico/a informático (Especialidad Comunicaciones, nivel 22), Jefe/a de Negociado (Especialidad Sistemas, nivel 20) y Jefe/a de Negociado (Especialidad Aplicaciones, nivel 20).

Sobre estas bases también será oportuno traer ahora a colación la jurisprudencia constitucional que delimita el alcance de dicha legitimación activa de los sindicatos.

Es representativa de ella la STC 89/2020, de 20 de julio, en la que recopilando su doctrina, el Tribunal Constitucional recuerda que " la apreciación de cuándo concurre un interés legítimo habilitante de la legitimación procesal, y por ende legitimación activa para recurrir en vía contencioso-administrativa, es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE " y que, pese a ello, " los órganos judiciales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso".

Partiendo de tales consideraciones generales, el Tribunal Constitucional razona así, en lo que al objeto del presente recurso interesa:

"... la cuestión de la legitimación activa de los sindicatos en el orden contencioso-administrativo ha sido objeto de diversos pronunciamientos por parte de este tribunal, como se dijo, que han conformado un cuerpo de doctrina jurisprudencial consolidada. Esta doctrina, tal y como fue recogida en las sentencias citadas al principio de este fundamento jurídico, puede resumirse en los siguientes puntos:

a) Debemos partir, en primer lugar, de un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28 ) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia, una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo. La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional, no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del derecho privado. Cuando la Constitución y la ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores uti singuli, sean de necesario ejercicio colectivo, en virtud de una función de representación que el sindicato ostenta por sí mismo, sin que deba condicionar necesariamente su actividad a la relación de pretendido apoderamiento ínsita en el acto de afiliación, que discurre en un plano diverso del de la acción propiamente colectiva . Por esta razón, es posible reconocer en principio legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en el que estén juego intereses colectivos. Queda así clara "la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa, incluso jurisdiccional, de los derechos e intereses de los trabajadores" (por ejemplo, STC 7/2001, de 15 de enero , FJ 5).

b) Ahora bien, desde la STC 101/1996, de 11 de junio , venimos exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, reconducible a su relevancia constitucional, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. Y ello porque, según recordamos allí, "la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer". Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas sindicales la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso, a saber: ostentar interés legítimo en él. Por tanto, concluimos en la citada STC 101/1996 , la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto o legitimatio ad causam, "ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso a 'un interés en sentido propio, cualificado o específico' ( STC 97/1991 , FJ 2, con cita de la STC 257/1988 ). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial" ( STC 101/1996, de 11 de junio , FJ 2).

c) En definitiva, hemos señalado con reiteración que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que este acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores. Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado".

Es sobre estas bases jurisprudenciales como debe examinarse la cuestión relativa la legitimación del sindicato actor para recurrir, en este caso concreto a través de un recurso potestativo de reposición, la convocatoria de la que aquí se trataba.

En el recurso de reposición interpuesto por CSIF e inadmitido por la Universidad apelante la Central sindical ponía de manifiesto que, antes de realizarse la convocatoria de dichas plazas, las mismas habrían debido ser ofertadas al personal administrativo y de servicios de la propia Universidad, tal como se había hecho en anteriores convocatorias para cubrir puestos de Jefatura. Con tal base, articulaba CSIF varios motivos de impugnación que basaba (1) en la vulneración del artículo 14 de la Constitución por trato discriminatorio del personal funcionario de carrera en la valoración de los méritos de experiencia profesional por los servicios prestados; (2) en la vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad, reconocidos en el artículo 23 de la Constitución; (3) en la vulneración del sistema ordinario de cobertura de puestos de trabajo y del derecho a desarrollar la carrera administrativa pues, decía la recurrente en reposición, que las vacantes sin titular debían ser cubiertas por funcionarios de carrera mediante el sistema ordinario de provisión que es el concurso, permitiendo con ello el desarrollo de la carrera administrativa, y todo sin que se hubiese justificado la urgencia y necesidad de su cobertura por funcionarios interinos y sin que, previamente, se hubiesen incluido todos los puestos afectados en la correspondiente Oferta de Empleo Público. Igualmente, denunciaba CSIF en su recurso de reposición (4) la vulneración de lo dispuesto en el artículo 10.a) del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, sobre selección y nombramiento de personal funcionario interino; (5) la vulneración del artículo 13.1 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, sobre Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración del Estado, sobre composición de las Comisiones de Selección -pues se decía en la reposición- ocho de las diez personas que componen el Tribunal Calificador pertenecen a la misma Escala que los puestos que se ofertan, y (6) por vulneración de la normativa sobre cómputo de plazos, en días naturales en lugar de en días hábiles.

Siendo tal, según se expuesto en necesaria síntesis, el contenido del recurso de reposición que fue inadmitido por la Resolución rectoral impugnada en el proceso de instancia, la revocación de la misma por la Sentencia ahora apelada y la obligación impuesta a la demandada de admitirlo, tramitarlo y resolverlo, resulta ajustada a Derecho.

Ello es así por cuanto el Sindicato recurrente no sólo actuaba en función de un genérico interés invocado en defensa de la legalidad sino que, en directa relación con sus objetivos y fines -relacionados con la defensa de los derechos profesionales de los empleados públicos (de la Universidad, en este caso)- había explicado que la convocatoria realizada vulneraba los derechos de los funcionarios de carrera al servicio de la Universidad demandada, lo que, en conjunto y sin prejuzgar ahora la razón, o carencia de ella, de los motivos y pretensiones allí expuestos y ejercitadas, podía eventualmente traducirse en un beneficio o perjuicio para dichos empleados, afiliados o no, en concreto, al sindicato recurrente. Existe, por tanto, la conexión exigida por la jurisprudencia para apreciar el interés legítimo que la Universidad apelante sin embargo rechazó, inadmitiendo la reposición.

Por último, a la anterior conclusión no obsta el hecho de que, como sostiene el Letrado de la apelante, la Universidad procediera a modificar algunos aspectos de la convocatoria pues los que, de modo concreto, cita como corregidos en la Resolución de 7 de noviembre de 2019, (la no valoración de servicios prestados como funcionario y el plazo de presentación de solicitudes fijado en días hábiles y no naturales) no alcanzarían desde luego a la totalidad de los motivos impugnatorios que sustentaban el recurso de reposición que, por lo expuesto, debió ser admitido.

En consecuencia, siendo ajustada a estos razonamientos y a la jurisprudencia constitucional expuesta la Sentencia aquí impugnada, procede desestimar el presente recurso de apelación confirmándose íntegramente dicha Sentencia.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este recurso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la Sala considera procedente limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil doscientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,