Sentencia Contencioso-Administrativo 970/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 684/2022 de 20 de septiembre del 2023

PRIMERO.- Se interpone por la representación de D. Arsenio recurso contra la Resolución del Jefe de Servicio de la División de Personal de la Dirección General de la Policía de fecha 14/3/22 por la que se declara que la patología que padece y consistente en " Miocardiopatía dilatada (MCD) no isquémica" no se produjo en acto de servicio o con ocasión de servicio.

En disconformidad con la actuación objeto de impugnación, se insta su anulación y el que se reconozca el derecho a que la patología consistente en " Miocardiopatía dilatada (MCD) no isquémica" se produjo en acto de servicio o con ocasión de servicio. Ello con el " reconocimiento expreso del derecho y sus efectos económicos (pensión extraordinaria)". Tras exponer los extremos que considera pertinentes, invoca los motivos de impugnación que a continuación siguen:

-En primer lugar, postula la estimación por silencio de la solicitud formulada al " haberse excedido el plazo" del que dispondría la Administración para el dictado de resolución expresa. Señala que resulta de aplicación tanto la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional (LRPPN), como la Orden API 3554/2005, de 7 de noviembre, por la que se regula el procedimiento para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio en el ámbito del mutualismo administrativo gestionado por MUFACE. Advierte que se notificó la resolución combatida transcurridos los tres meses desde la presentación de la instancia y atribuye, con base en el artículo 14 de la citada Orden, efecto positivo a la falta de resolución expresa, siendo, por tanto, nula la ulterior resolución denegatoria [ artículo 24.3 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP)].

-En segundo término, afirma que la patología en cuestión se produjo en acto de servicio o con ocasión del mismo. Esgrimiendo la presunción prevista en el artículo 156.3 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS), sostiene que si no causó nunca baja médica fue debido a su " especial abnegación al trabajo". Subraya el carácter secreto de la Unidad en la que se desempeñaba, precisando en todo momento de su disponibilidad para el servicio y anudando a tales características una incidencia negativa en su salud. En lo demás, califica de " harto complicado establecer científicamente (y menos aún, sin poder describir los detalles de las labores) una relación directa" entre la patología y su servicio profesional.

-Finalmente, alega la infracción de la LPACAP en " materia de tramitación electrónica y derecho del interesado a usar la sede de la Administración a efectos de notificación". Sostiene que la demandada se habría " empeñado" en notificar " a la vieja usanza, imponiendo al interesado y su representante" dificultades o imposibilidad de acceder al expediente hasta su aportación al procedimiento jurisdiccional.

Frente a lo anterior, la representación del MINISTERIO DEL INTERIOR formula oposición al recurso interesando su desestimación al entender que la actuación es ajustada a Derecho. Trayendo a colación los antecedentes que considera relevantes, se opone a los distintos motivos impugnatorios articulados de contrario de la forma que sigue:

-En primer término, descarta que pueda operar el silencio positivo. Aun admitiendo que se rebasó el plazo máximo para resolver de tres meses, postula que lo que ejerció el recurrente fue el derecho de petición derivado del artículo 29 de la Constitución, siendo así que operaba la excepción a la regla general de silencio positivo prevista en el artículo 24.1 in fine LPACAP.

-En segundo lugar, niega que se suministre por el actor prueba alguna en torno a que la patología que padece y que justificó su jubilación se produjo en acto de servicio o con ocasión del mismo. Remite al Informe de causalidad elaborado por el Área Sanitaria de la División de Personal de la Dirección General de la Policía en fecha 15/2/22 [folios 28 a 32 e.a.] y rechaza que puedan sus conclusiones quedar enervadas, sin más, por la presunción que con la demanda se alega.

-Finalmente, niega que se haya producido vulneración del derecho del actor a relacionarse con la Administración por medios electrónicos. Destaca que en todo caso se estaría ante una irregularidad no invalidante toda vez que el que se notificase el acto a través de medio diferente del elegido por el recurrente en modo alguno le habría generado indefensión, no procediendo siquiera la retroacción de actuaciones para la práctica de una nueva notificación por el medio telemático seleccionado.

SEGUNDO.- Expuestas las respectivas posiciones de las partes, se hace preciso realizar una serie de consideraciones a propósito de la base fáctica y jurídica en la que la actuación objeto de impugnación se sustenta:

-La Resolución del Jefe de Servicio de la División de Personal de la Dirección General de la Policía de fecha 14/3/22 declara que la patología que padece el actor, Policía jubilado, consistente en " Miocardiopatía dilatada (MCD) no isquémica", no se produjo en acto de servicio o con ocasión de servicio.

-Mediante instancia presentada en fecha 17/12/21 se solicitó por el demandante la incoación de un expediente de averiguación de causas, relativo a determinar si las lesiones o enfermedad padecida, y objeto de su jubilación, se han producido con ocasión o a consecuencia del servicio. La resolución que rechaza tal origen de la patología es de fecha 14/3/22 y se notificó personalmente el 22/3/22 [folio 54 e.a.].

-Remitiendo al Informe de causalidad elaborado por el Área Sanitaria de la División de Personal de la Dirección General de la Policía en fecha 15/2/22 [folios 28 a 32 e.a.], expresa que, " analizadas las actuaciones se llega al convencimiento real y fundado de que no resulta probado que la patología que padece el Sr. Arsenio, consistente en: "Miocardiopatía dilatada (MCD) no isquémica", guarde relación con el servicio prestado por él a la Administración, en concreto, al supuesto "estrés laboral" que le producían las tareas propias del puesto desempeñado durante más de 30 años, ya que atendido el informe de causalidad del Servicio Sanitario Central, aludido en el ordinal segundo del expositivo fáctico, las "miocardiopatías" son debidas a diversas causas, que con frecuencia tienen un sustrato genético, por tanto, se trata de una patología de etiología multifactorial, sin relación causal con el trabajo desempeñado por el funcionario, por lo que se ha de desestimar la pretensión del interesado y afirmar que esta patología tiene el carácter de enfermedad o accidente de etiología común, tal y como se define en el art. 62 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo y en el art. 158.2 de la Ley General de la Seguridad Social , textos legales citados con anterioridad" [F.D. Único].

TERCERO.- Sintetizados en la forma que antecede tanto los hechos esenciales para la comprensión de la controversia como las respectivas posiciones de las partes y el contenido de la Resolución impugnada, el examen del primero de los motivos de impugnación que se articulan obliga a poner de relieve la evolución de la normativa aplicable para una mejor comprensión de la problemática que aquí se plantea, tal como ya ha expuesto esta Sala en Sentencia de fecha 8 de marzo de 2019 (rec. 380/2019). Se expresó entonces que, bajo la vigencia de las previsiones contenidas en los artículos 179 y 180 del Decreto 2038/1975, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento orgánico de la Policía Gubernativa (ROPG), esta Sala ha venido manteniendo, invariablemente, la tesis de que en casos como el presente no se había producido un acto administrativo positivo por silencio por aplicación del artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), que preveía (hoy lo hace el artículo 24.1 LPACAP) la estimación de las solicitudes de los interesados por silencio cuando se trate de procedimientos iniciados a solicitud del interesado.

Esta situación, se argumentaba, no se producía en los procedimientos incoados de acuerdo con el Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa para la averiguación de causas a fin de determinar si unas concretas lesiones habían sido producidas en acto o con ocasión del servicio pues, por más que fuera el interesado quien se dirigiera a la Administración solicitando la declaración de que las lesiones y patologías por las que había causado baja fueron producidas en acto de servicio, como aquí ocurrió, el procedimiento administrativo a que daba lugar no tenía la consideración de iniciado a solicitud del interesado, sino de un procedimiento incoado de oficio por mor de los dispuesto en el propio artículo 180 ROPG al disponer el mismo que es el Director General de la Policía el que puede disponer la instrucción de un expediente para acreditar los hechos originarios, las lesiones sufridas, la capacidad o incapacidad derivada y el importe de los gastos de curación a efectos del artículo 135 ROPG, y ello con independencia de que los hechos llegaran al conocimiento de la Administración en forma de solicitud y el Centro Directivo en el acto de incoación del expediente expresara que el plazo máximo de resolución era de tres meses. En todo caso, se concluyó que el procedimiento debía entenderse como incoado de oficio y de esta manera su falta de resolución expresa en el plazo de tres meses no determinaba la declaración de que las lesiones contraídas lo habían sido con ocasión o como consecuencia del servicio prestado, sino, por el contrario, el interesado podía entender desestimadas sus pretensiones con arreglo al artículo 44.1 LRJPAC.

Ocurre, sin embargo, que la situación a día de hoy es radicalmente distinta a aquéllas examinadas en los supuestos indicados, razón que determinará alcanzar una solución diferente. Tal y como ya se apuntaba inicialmente en la Sentencia dictada por esta Sala (Sección 7ª) de 3 de mayo de 2018 (rec. 586/2016), la situación descrita con anterioridad ha variado tras la entrada en vigor de la LRPPN. Y se ha alterado fundamentalmente porque la Disposición Derogatoria Única de la LRPPN derogó en su apartado e) el ROPG.

El marco referencia era, pues, otro cuando se incoó el expediente de averiguación de causas que concluyó en las resoluciones ahora objeto de recurso, en la medida en que dicho expediente se inició ya bajo la vigencia de la indicada Ley Orgánica, que dibujó unos nuevos cauces procedimentales en la materia que hoy nos ocupa. En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 77.1 LRPPN, " los Policías Nacionales están obligatoriamente incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen del Mutualismo Administrativo de los Funcionarios Civiles del Estado por la totalidad de las contingencias y prestaciones previstas en su acción protectora, sin perjuicio de las especificidades previstas para los integrantes de este Cuerpo en la normativa vigente", disponiendo el artículo 79 LRPPN que " 1. Se entiende por lesiones, patologías y daños materiales en acto de servicio los que así sean reconocidos a través de expediente de averiguación de causas, por haber sido contraídos por el funcionario con ocasión o como consecuencia del servicio prestado, siempre y cuando no hubiese mediado por su parte dolo, o negligencia o impericia graves. 2. La competencia para resolver dicho reconocimiento corresponde al Director General de la Policía, previa instrucción del correspondiente expediente de averiguación de las causas determinantes de las lesiones, patologías o daños materiales sufridos, que se iniciará a solicitud del funcionario o de oficio por el órgano encargado de la gestión del personal en la Policía Nacional".

Interesa destacar, a la luz de estas previsiones normativas, que los Policías Nacionales están incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen del Mutualismo Administrativo de los Funcionarios Civiles del Estado y que los expedientes de averiguación de causas pueden ser iniciados bien de oficio, bien a instancia de parte. Pues bien, el apartado 1º del artículo 61 del Real Decreto 375/2003, de 28 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General del Mutualismo Administrativo (RGMA), establece que el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio o como consecuencia de él, a los efectos del mutualismo administrativo, se llevará a cabo por la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), mientras que el apartado 2º añade que el procedimiento para reconocer tales derechos se instrumentará a partir de un Expediente de averiguación de causas, que se instruirá por el órgano competente para expedir, en su caso, la licencia por enfermedad, con arreglo a las normas que se establezcan por Orden del Ministro de Administraciones Públicas.

En cumplimiento del mandato reglamentario se aprobó la Orden APU/3554/2005, de 7 de noviembre, por la que se regula el procedimiento para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio en el ámbito del mutualismo administrativo gestionado por MUFACE. Como indica en su Exposición de Motivos, la Orden viene a cumplir la previsión reglamentaria, desarrollando con mayor precisión que la Orden de 7 de febrero de 1977, hasta entonces vigente, el procedimiento que los Órganos de Personal de las distintas Administraciones Públicas, donde se hallen destinados los funcionarios mutualistas afiliados a MUFACE, y la propia Mutualidad han de seguir para la realización de la actividad jurídica conducente, por una parte y con carácter previo, a la determinación de la existencia del hecho causante del accidente de servicio o de la enfermedad profesional y, por otra, al reconocimiento de los derechos y concesión de las prestaciones en que se concreta la facultad del mutualista a quedar protegido en dichas contingencias.

Y ya en cuanto al objeto específico del expediente de averiguación de causas, el artículo 2 de la Orden dice lo siguiente: " 1. El expediente de averiguación de causas tiene por objeto, en las situaciones que supongan la existencia de enfermedad profesional o de accidente en acto de servicio o como consecuencia de él, determinar, con las necesarias garantías, las causas concurrentes en las lesiones y limitaciones producidas o las circunstancias en que se inició la patología, así como establecer la relación de causalidad entre ellas y el servicio o tarea desempeñados por el mutualista. 2. Este Expediente, según establece el artículo 61.2 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo , constituye antecedente necesario para la tramitación del procedimiento de reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y de accidente en acto de servicio".

En cuanto a su iniciación, el artículo 3.1 de la Orden APU/3554/2005, de 7 de noviembre, dispone, en idénticos términos a lo se expresó señala el artículo 79.2 LRPPN, que " el expediente se iniciará de oficio por el Órgano de Personal o a solicitud del mutualista afectado, y que, en este último caso, de conformidad con lo previsto en el apartado cuarto del mismo precepto, el mutualista afectado ... dirigirá escrito al Órgano de Personal, dando cuenta simultáneamente a la Unidad donde esté destinado. A este escrito, acompañará los documentos y demás elementos de prueba que considere pertinentes". A ello ha de añadirse que el artículo 13 de la Orden establece que los plazos para resolver el Expediente de averiguación de causas y los procedimientos para el reconocimiento de los derechos derivados de enfermedad profesional y accidente en acto de servicio y para la concesión de las prestaciones derivadas de tales contingencias serán de dos meses a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación, cuando el expediente o los procedimientos se hayan iniciado de oficio, o desde la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación, cuando aquél o aquéllos se hayan iniciado a instancia del interesado y en el artículo 14 se señala que, " transcurridos los plazos resolutorios sin que haya recaído resolución expresa se entenderá, por silencio administrativo, en el caso de los procedimientos incoados de oficio, desestimadas las pretensiones de los interesados que hubieran comparecido y, en el caso de los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, estimadas sus solicitudes".

Pues bien, se trata el actor de Policía jubilado que, mediante instancia presentada el 17/12/21 a través de su representante legal, solicitó la incoación de un expediente de averiguación de causas, relativo a determinar si las lesiones o enfermedad padecida, y objeto de su jubilación, se han producido con ocasión o a consecuencia del servicio. La Resolución del Jefe de Servicio de la División de Personal de la Dirección General de la Policía de fecha 14/3/22 declara que la patología que padece el actor, consistente en " Miocardiopatía dilatada (MCD) no isquémica", no se produjo en acto de servicio o con ocasión de servicio. La resolución que rechaza tal origen de la patología es de fecha 14/3/22 y se notificó personalmente el 22/3/22 [folio 54 e.a.]. No consta haberse acordado la suspensión por haberse solicitado el 17/1/22 del Servicio Sanitario la remisión a la Instrucción del Informe sobre el alcance de las lesiones sufridas, constando aportado el mismo el 21/1/22 [folio 27 e.a.].

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, como a partir del artículo 79.2 LRPPN es el caso de los de averiguación de causas instados por los funcionarios de la Policía Nacional, el plazo máximo para resolver ha de entenderse de tres meses puesto que las normas reguladoras no fijan un plazo máximo. Ese plazo se computa desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro de la Administración u Organismo competente para su tramitación (artículo 21 LPACAP), si bien, en su caso, se descuenta, con un máximo de tres meses, el tiempo entre la solicitud y la recepción de los informes preceptivos si es acordada la suspensión (artículo 22.1 d) LPACAP).

La proyección de las consideraciones anteriores aboca a concluir que, como la propia demandada admite, la resolución se notificó fuera del plazo legalmente establecido. Así, solo cabe entender estimada la solicitud del recurrente por silencio positivo, al haberse excedido el plazo de tres meses, siendo nula, en consecuencia, la resolución expresa posterior, que solo podía tener el mismo sentido que el acto presunto. Y sabido es que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento y que en esos casos, de estimación por silencio, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo (artículo 24.2 y 3 a) LPACAP).

A todo ello no resulta de aplicación el criterio contrario sostenido por esta Sala al respecto de los expedientes incoados con arreglo a la legislación anterior a la LRPPN (artículo 79.2) ni tampoco la pretendida subsunción de la solicitud del actor en el ejercicio del derecho de petición que sostiene la Abogacía del Estado. Y es que, se insiste, el silencio positivo no se producía en los procedimientos incoados con arreglo al ROPG para determinar si determinadas lesiones habían sido producidas en acto o con ocasión del servicio, porque cuando temporalmente resultaba aplicable este procedimiento siempre se incoaba de oficio y, como se apuntaba en la propia Sentencia, tal procedimiento era distinto al actual contemplado en artículo 79 LORPPN.

Por lo tanto, una vez admitido la existencia del silencio positivo, resta por resolver la cuestión relativa a si la adquisición del derecho en cuestión es contraria al ordenamiento jurídico. Y la respuesta ha de ser negativa ya que el derecho que se pretendía no es contrario al ordenamiento jurídico puesto que, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo, para que no proceda apreciar el silencio positivo sería necesario que de manera palmaria resultase que la adquisición del derecho es contraria a la Ley, algo que en absoluto ha resultado acreditado en las actuaciones en las que de lo que se trataba era de una cuestión de valoración de la prueba, no de un supuesto de adquisición de un derecho " contra legem".

Se sigue de lo anterior el que, al acogerse el primero de los motivos de impugnación, esto es, la estimación por silencio de la solicitud deducida por el recurrente, procede la estimación del recurso, haciendo que devenga innecesario entrar a resolver sobre los otros dos motivos impugnatorios que se deducían con la demanda.

CUARTO.- El artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), establece que " en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". Y el apartado 3º del mismo precepto indica que " la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". En atención tanto al sentido del Fallo como a la entidad y complejidad del asunto y, por ende, la actuación profesional desarrollada en esta instancia, se entiende procedente imponer las costas a la parte demandada si bien limitando la cantidad que en concepto de honorarios de Abogado y derechos de Procurador ha de satisfacer a la parte contraria hasta una cifra máxima total de 600 euros más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.

Viendo los preceptos citados y demás de general aplicación,