Sentencia Contencioso-Administrativo 589/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 341/2021 de 21 de noviembre del 2023

PRIMERO: El presente recurso contencioso-administrativo se dirige por la recurrente Federación Profesional del Taxi de Madrid (FPTM), contra la Ordenanza del Ayuntamiento de Madrid nº 8/2021, de 1 de junio, por la que se modifica la Ordenanza Reguladora del Taxi (B.O. Ayuntamiento de Madrid 22/06/2021 num. 8914 pag. 7-25, BOCM Nº 147 de 22 de junio).

En el primer motivo de impugnación, la demanda denuncia que la ordenanza impugnada se dicta en desarrollo de las prescripciones impuestas en el Decreto 35/2019, de 9 de abril, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se modifica el Reglamento de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo aprobado por Decreto 74/2005, de 28 de julio. El nuevo Decreto obliga a los municipios a adaptar en el plazo de seis meses sus Ordenanzas a lo previsto en el citado Reglamento, quedando sin efecto a la entrada en vigor del mismo, conforme a lo dispuesto en su Disposición Final Primera, las Ordenanzas vigentes en todo aquello en lo que se opongan a lo previsto en el mismo. La Ordenanza aquí recurrida se aprobó por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid el 1 de junio de 2021, publicada en el Boletín del Ayuntamiento el 22 de junio, es decir, aproximadamente tres meses después de que el TSJ de Madrid anulase el citado Decreto 35/2019 - que es el que da amparo normativo a la modificación - mediante la sentencia nº 341/2021 de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid, sección 8ª, recaída en el P.O. 436/2019, lo que para la parte recurrente acarrea dos consecuencias de gran relevancia: En primer lugar, la anulación priva de cobertura normativa en la legislación autonómica a las tres grandes reformas que introduce la Ordenanza, esto es, (i) la titularidad de licencias por personas jurídicas, (ii) el precio cerrado y (iii) la contratación individual por plaza. En segundo lugar, al desaparecer de la normativa autonómica los preceptos que facultan al Ayuntamiento de Madrid para introducir estas reformas, los preceptos de la Ordenanza contradicen la norma jerárquicamente superior.

La demanda se extiende en varias consecuencias que a su criterio derivan de la anulación por el TSJ de Madrid del Decreto autonómico 35/2019 y que se proyectan sobre la nulidad de diversos preceptos de la Ordenanza recurrida, a saber:

- Desde su origen, únicamente las personas físicas han podido ser titulares de licencias de autotaxi en Madrid. La Ordenanza rompe de manera radical con este sistema y permite que las personas jurídicas ostenten autorizaciones. La anulación del decreto 35/2019 determina que la Ordenanza carezca de amparo normativo en la norma autonómica a la que se subordina y que es la que confiere las competencias al Ayuntamiento en materia de transporte urbano, a la vez que contradice los artículos 10.1b) y 17.1 del Decreto 74/2005 en su redacción original, dado que estos solo facultan que los titulares sean personas físicas, por lo que la Ordenanza es nula de pleno derecho.

- Al haber sido anulado el Decreto 35/2019 por la STSJM antes citada, que es el que establecía, en la normativa autonómica, la posibilidad de que los servicios de taxi se facturasen conforme a un precio cerrado, así como la opción de contratación individual por plazas, los preceptos de la Ordenanza Municipal que se refieren a estas modalidades de contratación nunca debían haber sido adoptados por carecer de amparo normativo. Anulado el apartado Diecisiete del Decreto 35/2019, que da una nueva redacción al art. 38 del Reglamento Autonómico de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo (Decreto 74/2005) y permite la contratación a precio cerrado, continua en vigor el principio de general de facturación conforma a las tarifas vigentes del art. 38 del Reglamento Autonómico.

Como la propia demanda explica, los anteriores argumentos apuntan a la nulidad de la Ordenanza en cuanto a los preceptos relacionados con la titularidad de licencias por las personas jurídicas, el precio cerrado y la contratación individual, que son los que se verían afectados por la esencia de dicha argumentación, que no es otra que la falta de cobertura normativa de la Ordenanza impugnada, en cuanto se dictan al amparo y en ejecución de las facultades otorgadas por una disposición autonómica, el Decreto 35/2019, de 9 de abril, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, que ha sido anulada judicialmente.

La totalidad del contenido de este motivo de impugnación ha de perecer, desde el momento en que la STS, Sala Tercera, sección 3ª, nº 1208/2022, de 29 de septiembre de 2022, recurso nº 4145/2021, estima los recursos de casación interpuestos por la Comunidad de Madrid y por la Asociación Madrileña del Taxi contra la sentencia de 11 de marzo de 2021 dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo 436/2019, que se invoca en la demanda como sostén de toda la anterior argumentación; y anula la citada sentencia que, a su vez, declaraba la nulidad del decreto impugnado por omisión del trámite de información pública. Como ya hemos dicho, los argumentos vertidos por la parte recurrente en el motivo de impugnación que hemos resumido "supra" descansan de forma exclusiva en la afirmación de que sus disposiciones se dictan en ejecución de las previsiones de dicha norma, anulada por sentencia judicial. La anulación por la Sala Tercera del Tribunal Supremo de dicha sentencia deja sin sostén toda la argumentación de la demanda que hemos referido, al mantener su plena vigencia el contenido del Decreto 35/2019, de 9 de abril, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por lo que este primer bloque argumental debe ser rechazado.

Si con la anterior razón sería suficiente para desestimar el alegato que analizamos, hay que añadir al mismo otra adicional. La citada sentencia nº 1208/2002, de 29 de septiembre de 2022, de la sección 3ª de la Sala Tercera del TS, no sólo se pronuncia sobre la irrelevancia de la omisión del trámite de información pública respecto de determinadas modificaciones introducidas en el texto que había sido sometido inicialmente a dicho trámite, lo que fue la causa determinante de que la sentencia de este TSJ de Madrid anulase el Decreto autonómico. También hace consideraciones sobre las cuestiones de fondo que se planteaban en la demanda originaria en cuanto a algunos de los artículos del Decreto autonómico, vinculados a las cuestiones también planteadas en la demanda que nos ocupa. En concreto, la sentencia se refiere a los artículos 10.1.b) y 17.1, respecto de los cuales se aducía la falta de cobertura legal respecto a la admisión de la titularidad jurídica de las personas jurídicas en la Ley autonómica de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid, ni directamente ni por remisión a la legislación estatal. El TS rechaza la alegación, declarando que no existe reserva de ley que afecta a dicha concreta previsión, por lo que no puede afirmarse que la extensión de la titularidad a las personas jurídicas, manteniéndose los límites numéricos previstos para las personas físicas, constituya un exceso reglamentario que pervierta o se exceda respecto de la voluntad del legislador. Similar razonamiento aplica a la impugnación de los artículos 37.2 y 52.3, que se refieren precisamente a la segunda de las previsiones normativas de la Ordenanza que cuestiona la demanda, esto es, a la posibilidad de precio cerrado y contratación individual. Trasladando el razonamiento del Alto Tribunal a esta sentencia, debemos considerar que, no existiendo una reserva de ley que afecte a estas cuestiones (ni alegándolo la parte actora en su explicación), el Decreto autonómico podía desarrollarlas sin incurrir en un exceso reglamentario, erigiéndose a la vez en la cobertura normativa del desarrollo singular de las mismas en la Ordenanza impugnada, por lo que la alegación que venimos estudiando debe ser rechazada en su totalidad.

SEGUNDO: Aunque alterando el orden en que los motivos de impugnación son expuestos en el escrito de demanda, nos referiremos ahora al último de ellos. En la demanda se solicita la anulación de la Ordenanza por infracción de un trámite esencial de su procedimiento de aprobación, cual es el trámite de información pública. Se explica que a lo largo del procedimiento de la tramitación de la Ordenanza 8/2021, tras el trámite de información pública, el Ayuntamiento ha modificado muchos aspectos de la Ordenanza, sin otorgar nuevo trámite de audiencia pública tras dichas modificaciones, invocándose a este respecto la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha dispuesto que las modificaciones sustanciales durante la tramitación de una norma reglamentaria requieren que se confiera un nuevo trámite de audiencia. Entre esas modificaciones, destaca dos que considera sustanciales y, por ende, requeridas de ese nuevo trámite de audiencia:

En primer lugar, la eliminación, en el apartado cinco de la Ordenanza nº 8/2021, del art. 7.6 de la Ordenanza Reguladora del Taxi. Dicho precepto disponía la imposibilidad de arriendo, cesión o traspaso de explotación de las licencias en los siguientes términos: " Se prohíbe el arriendo, cesión o traspaso de la explotación de las licencias y de los vehículos afectos a las mismas, así como cualquier actuación al margen del procedimiento regulado en esta Ordenanza". Debemos rechazar esta primera dirección de la queja actora. Nos encontramos, como recalcan las partes demandada y codemandada, ante una modificación inocua, en la medida en la que esta previsión ya se encuentra contenida imperativamente en el artículo 17.5 del Decreto 74/2005, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo, que establece esa misma prescripción : "Se prohíbe el arriendo, cesión o traspaso de la explotación de la licencia y de los vehículos afectos a las mismas al margen del procedimiento regulado en este artículo". Como declara la jurisprudencia de la Sala Tercera ( STS Sala Tercera, de 22 de octubre de 2020, recurso nº 358/2019): "... el hecho de que a lo largo de la tramitación del procedimiento de elaboración de un Real Decreto se produzcan cambios con respecto a la propuesta originaria es algo connatural al procedimiento administrativo, cuya finalidad es, precisamente, la de depurar el resultado final. Nada hay de anómalo en que en alguno o en varios puntos el texto finalmente aprobado no coincida con el de la propuesta inicial". En este contexto ha de situarse una modificación como la que analizamos. La supresión de la norma cuestionada en la Ordenanza es inocua, en la medida en la que su texto ya estaba contenido de una disposición imperativa de rango superior, a la que se remite expresamente el artículo 2 de la Ordenanza, lo que debe reconducirse a ese proceso de "depuración técnica" del resultado final de la Ordenanza, de lo que se sigue la innecesariedad del trámite que reclama la para este punto.

En segundo término, la demanda cuestiona la introducción de un artículo 38.4 en la Ordenanza, consistente en que los vehículos 100% eléctricos se vean eximidos de la obligación de libranza y puedan trabajar los 7 días de la semana. La parte demandante explica que, a su criterio, estamos ante una modificación sustancial de la Ordenanza, ya que los taxis de Madrid libraban dos días de cada siete, de modo que permitir a los vehículos 100 por 100 eléctricos trabajar los siete días de la semana, supone novedades tales como incrementar la oferta hasta un 20% entre semana y un 50% en fin de semana, colocar en situaciones desiguales a aquellos titulares cuyo vehículo se encuentra al final de su vida útil y aquellos que acaban de adquirir un nuevo vehículo; incrementar la congestión del tráfico, afectar a los derechos de los titulares de eurotaxis (vehículo adaptado a personas de movilidad reducida), ya que los titulares de una licencia puedan ahora trabajar los mismos días con un vehículo 100% eléctrico.

El problema jurídico que plantea esta alegación se centra en determinar si en el curso del procedimiento administrativo, tras el trámite de información pública y/o de audiencia a los interesados, era posible introducir una modificación como la que nos ocupa, sin haberse concedido un nuevo trámite de audiencia "ad hoc" a los afectados.

Ambas partes son conocedoras de la reiterada doctrina de la Sala Tercera del TS, según la cual (como recuerda la antes citada STS, Sala Tercera, sección 3ª, de 29-9-2022), ".... sólo en los supuestos en que ha habido cambios sustanciales en la norma en elaboración respecto al texto sometido a información pública, de tal forma que no es posible considerar que los interesados han podido manifestar su opinión sobre el texto que definitivamente va a ser aprobado, al diferir en su sentido o finalidad respecto del texto inicial, es necesario someter la citada norma a un nuevo período de información pública. Por el contrario, no es preciso tal reiteración de dicho trámite cuando los cambios son accesorios o secundarios, o bien cuando se deben precisamente a propuestas o sugerencias surgidas en el propio proceso de elaboración de la disposición, en ocasiones por los propios interesados en el trámite de información pública. En definitiva, la necesidad de un segundo período de información pública sólo resulta necesaria cuando las modificaciones suponen una alteración esencial del proyecto de disposición". De forma más directa aún, la STS Sala Tercera, sección 3ª, nº 1581/2018, de 5 de noviembre de 2018, recurso nº 3732/2017, afirma: " La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido entendiendo que las modificaciones introducidas tras el trámite de información pública y/o de audiencia solo exigen volver a repetir el trámite de audiencia cuando se trate de modificaciones de carácter sustancial que no sean consecuencia de las alegaciones formuladas en el curso del procedimiento". En la misma dirección, la STS Sala Tercera, de 22 de octubre de 2020, recurso nº 358/2019, indica: "Las modificaciones operadas en el proceso de elaboración y tramitación de una norma reglamentaria no afectan de forma directa al principio de transparencia sino a las eventuales irregularidades que haya podido incurrir en el proceso de tramitación y aprobación de dicha norma. Cuestión distinta es si las modificaciones introducidas después del trámite de audiencia exigen que se repita, al no haber tenido los interesados la oportunidad de alegar sobre el texto que definitivamente fue aprobado. Con carácter general, se ha señalado que el hecho de que a lo largo de la tramitación del procedimiento de elaboración de un Real Decreto se produzcan cambios con respecto a la propuesta originaria es algo connatural al procedimiento administrativo, cuya finalidad es, precisamente, la de depurar el resultado final. Nada hay de anómalo en que en alguno o en varios puntos el texto finalmente aprobado no coincida con el de la propuesta inicial. Cuestión distinta es la referida a la necesidad de repetir el trámite de audiencia cuando las modificaciones introducidas sean tan sustanciales que modifiquen de forma muy relevante el contenido de la norma sometida al trámite de audiencia. La jurisprudencia del Tribunal Supremo -sirvan de muestra las sentencias de esta Sala nº 1608/2017, de 25 de octubre (recurso contencioso-administrativo 1386/2016 ,F.J. 3 º), 466/2018 de 20 de marzo de 2018 (recurso 454/2016 , F.J. 2º), STS nº 1822/2018 de 19 de diciembre (recurso 4908/2016 , F.J. 6º), STS de 13 de junio de 2019 (rec. 87/2017 ) y 35/2019, de 21 de enero (recurso 639/2017 . F.J. 4º), STS nº 611/2020, de 28 de mayo de 2020 (rec. 47/2018 )- ha sostenido que la necesidad de reiterar el trámite de audiencia exige que "la demandante justificase que los cambios introducidos constituyen modificaciones sustanciales del texto, tanto por la relevancia intrínseca de las alteraciones como por su significación relativa, esto es, poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición a fin de determinar en qué medida alteran de manera sustantiva el modelo regulatorio inicialmente propuesto".

Todos esos criterios ya han sido expuestos en sentencias anteriores de esta Sala y sección, como sucede con la sentencia nº 445/2020, de 27 de julio de 2020, en la que nos pronunciamos en relación con un alegato similar.

En el caso que nos ocupa, la norma cuestionada no requeriría de un nuevo trámite de audiencia en el aspecto formal de la tramitación del procedimiento, pues se trata de una modificación expresamente introducida como consecuencia de la estimación de alegaciones formuladas durante el trámite de información pública: alegaciones nº 54, y apartado 7 de la nº 75; e indirectamente de las 45 alegaciones que solicitan incentivos en general y mejoras fiscales en particular en el tratamiento de los vehículos eléctricos. Y en el aspecto material, esto es, en el vinculado a decidir si la mencionada modificación supone un cambio o alteración sustancial del texto inicial, la respuesta que vamos a dar es igualmente desfavorable a la posición de la recurrente. No estamos ante una modificación que pueda calificarse de "sustancial", en el sentido de que desvirtúe o cambie radicalmente el modelo de disposición aprobada respecto de su redacción inicial, ni sus líneas esenciales, sino que se trata de una modificación puntual, de una adición que, además, está plenamente justificada en razones medioambientales y normativas que la hacen difícilmente discutible. El Preámbulo de la propia Ordenanza hace explícitas esas razones cuando explica que " La protección del medio ambiente urbano requiere la incorporación de vehículos al servicio del taxi que cumplan estándares ambientales exigentes dentro de la oferta de modelos de los fabricantes de automóviles". La similitud en este particular con el caso que analizamos en la sentencia de esta misma Sala y sección nº 830/2017, de 28 de noviembre de 2017, recurso nº 566/2014, en relación con la potenciación de la existencia de vehículos Eurotaxis y un régimen de descanso diferenciado a los mismos que se enjuició en el fundamento jurídico vigésimo noveno de dicha resolución, nos lleva a reiterar el criterio que expresamos en la misma. Nos encontramos ante una previsión plenamente razonable y justificada, que "apuesta por una movilidad eléctrica pura, que no produce emisiones durante la circulación, mediante un nuevo artículo 38 ter que impulsa la incorporación de este tipo de vehículos a la flota del taxi"; que entronca con el artículo 45 de la Constitución española, cuando declara que " Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo"; y que se incardina en las previsiones del artículo 5, en relación con el Anexo de la Directiva 2019/1161 del Parlamento Europea y del Consejo, de 21 de junio de 2019, por la que se modifica la Directiva 2009/33/CE relativa a la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes. Una previsión que se deriva de una pluralidad de normas de rango legal, tales como el artículo 16.4 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera; o el artículo 1 y 3.1.a) de la 1 de la Ley 7/2021, de Cambio Climático y transición energética, cuando fija los objetivos mínimos nacionales de emisiones de gases efecto invernadero, energías renovables y eficiencia energética para el año 2030, al objeto de dar cumplimiento a los compromisos internacionalmente asumidos. Pero, más allá de tales consideraciones, es una previsión de fomento que no supone una alteración sustancial del texto original de la Ordenanza, que cambie su contenido al punto de considerar que se trata de un texto nuevo, obediente a diversos principios y soluciones jurídicas que las que se sometieron al procedimiento de aprobación. Comparte la Sala la valoración que hace la defensa de la administración cuando afirma que se trata de una mera modificación de un apartado de un artículo de una Ordenanza que regula muchos otros aspectos, por lo que carece de valor sustantivo integral en relación con la totalidad de la Ordenanza impugnada. Resulta significativo en este orden de ideas lo afirmado en la STS Sala Tercera, de 25 de marzo de 2010, recurso nº 1385/2006: " Es clásica y tradicional la interpretación que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene realizando del expresado concepto de "modificación substancial", señalando, por todas, la STS de 10 de marzo de 1992 que los expresados trámites de nueva información pública y audiencia "únicamente es exigida cuando las modificaciones a introducir en la aprobación provisional supongan un cambio sustancial en los criterios y soluciones inicialmente aprobados, sustancialidad que ha de entenderse en el sentido de que los cambios supongan una alteración del modelo de planeamiento elegido y aprobado inicialmente, al extremo de hacerlo distinto y no diferente en aspectos puntuales y accesorios".".

Y si estimamos que las puntuales modificaciones del texto original de la Ordenanza son introducidas a consecuencia de la estimación de algunas de las 112 alegaciones formuladas en el trámite de información pública (BOCM de 22-2- 2021); y que las mismas no suponen ningún cambio esencial en la estructura, contenido y principios del texto inicial, habrá que alcanzar similar conclusión en cuanto a la necesidad de notificar la addenda a la MAIN que recoge el impacto de esta modificaciones puntuales. Si no es preceptivo un trámite adicional de audiencia, tampoco lo será el traslado de esa modificación y sólo será exigible al procedimiento de aprobación el necesario análisis de la incidencia de tales puntuales modificaciones que efectivamente se hace en la addenda a la MAIN remitida a este juzgado en relación con tales cuestiones.

En resumen y por todo lo razonado, también debemos desestimar este bloque argumental de la demanda, al entender que no era necesaria la reiteración del trámite de audiencia respecto de las dos modificaciones puntuales que se indican en la misma.

TERCERO: La demanda aduce que no se ha adoptado siguiendo el procedimiento legalmente establecido, dado que se ha obviado la exigencia de un informe que entiende preceptivo en materia de familia y protección de la infancia, que deriva de la D.A. Décima de la ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas: " Las memorias del análisis de impacto normativo que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamentos incluirán el impacto de la normativa en la familia".

Opone la administración que tal exigencia no es obligatoria para las administraciones locales y limita su aplicación a los reglamentos de la administración del Estado, arguyendo que la disposición final primera de la citada Ley 40/2003 de Protección de las Familias Numerosas fundamente en los artículos 39 y 53 de la Constitución y se apruebe en ejercicio del título competencial habilitante del artículo 149.1.1.a, 7.ª y 17.ª de la Constitución, no supone en modo alguno que el análisis del impacto de la normativa en la familia pueda resultar obligatorio para la aprobación de las ordenanzas municipales. La citada D.F. Primera establece que: " Esta ley , que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 39 y 53 de la Constitución , define las condiciones básicas para garantizar la protección social, jurídica y económica de las familias numerosas, resulta de aplicación general al amparo del artículo 149.1.1.a , 7 .ª y 17.ª de la Constitución . Se exceptúan de lo anterior los artículos 11 a 16, ambos inclusive, que resultan sólo de aplicación directa en el ámbito de la Administración General del Estado".

Sobre esta cuestión, nos pronunciamos en la ya mencionada sentencia de esta sección nº 445/2020, de 27 de julio de 2020, recurso nº 988/2018, en la que dijimos: " Supuesto lo anterior lo cierto es que la normativa aludida no se refiere, en absoluto, a normas y disposiciones generales de ámbito autonómico y/o local sino al ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno. Si la propia denominación de la Ley 50/1997 y del Capítulo en que se inserta la regulación de esta materia son suficientemente indicativos de lo que acaba de expresarse tampoco ofrece duda la inaplicabilidad de lo dispuesto en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, a los Reglamentos y Ordenanzas locales, al tratarse de una disposición reglamentaria de desarrollo del mencionado Cuerpo legal, tal y como se especifica en el artículo 1 del propio Real Decreto citado , de conformidad con el cual " El presente real decreto tiene por objeto desarrollar las previsiones contenidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en lo que se refiere a la memoria del análisis de impacto normativo que debe acompañar a los anteproyectos de ley y proyectos de reales decretos-leyes, reales decretos legislativos y normas reglamentarias". No resulta exigible, en consecuencia, una memoria o informe sobre el impacto económico y presupuestario o sobre la familia ex artículo 2.1.d) del Reglamento regulador de la Memoria del Análisis del Impacto Normativo, a lo que hemos de añadir las objeciones resultantes de la inaplicabilidad de la norma reglamentaria que invoca la Administración actora en su escrito rector por razones temporales que opone el Letrado del Excmo. Ayuntamiento de Madrid en su escrito de contestación, al haberse iniciado la tramitación del procedimiento antes de la entrada en vigor del Real Decreto 931/2017 y de conformidad con lo establecido en su Disposición transitoria única".

Dicho pronunciamiento se hizo, como se ve, en relación con la aplicabilidad de las previsiones de la Ley 5/1997 y del RD 931/2017 al procedimiento de aprobación de ordenanzas locales. La anterior postura debe ser, sin embargo, objeto de revisión a la vista de los más recientes pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre esta cuestión. Si bien en un ámbito territorial y normativo diferente al que nos ocupa, lo ha hecho con un carácter de generalidad que debe ser tenido en cuenta a la hora de abordar el estudio de esta cuestión. Lo ha hecho así en relación con la revisión judicial del proyecto de aprobación de un Plan de acción territorial e infraestructuras del litoral de la C.A. de Valencia. La STS Sala Tercera ha dictado una pluralidad de sentencias de fechas 27 de abril, 26 de mayo, 7 de junio, 12, 13 y 19 de julio y 20 de julio de 2023 ("ad exemplum" SSTS de 27/04/2022 (RCA 4034/2021 y 4049/2021) y 07/06/2023 (RCA 4416/2021) que se han pronunciado de forma unívoca sobre el tema que se les planteaba. Una de las cuestiones de interés casacional que analizaban dichas sentencias era "... si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia "neutros" (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia"; todo ello, es cierto, en relación con instrumentos de ordenación territorial y no con ordenanzas de las entidades locales; no obstante lo cual, al hilo del examen de esta cuestión, dichas sentencias hacen unas declaraciones de alcance general cuyos efectos entendemos que alcanzan al caso de autos. Por ser todas ellas idénticas y reiterar la misma doctrina, citaremos la STS, Sala Tercera, sección 5ª, nº 1068/2023, de 20 de julio de 2023, recurso nº 4191/2021, que reproduce el pronunciamiento que hacen todas las anteriores en relación con la obligatoriedad de informe de impacto de familia en los proyectos reglamentarios de las CCAA, declarando de forma apodíctica (f.j. octavo, apartado IV): "... Y, respecto de la exigibilidad en los proyectos reglamentarios de los informes de impacto en la familia, infancia y adolescencia tampoco cabe albergar duda alguna conforme a lo dispuesto en la Disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas y en el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor , en la redacción dada a ambas por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del Sistema de Protección a la Infancia y a la Adolescencia". La sentencia hace esta declaración de forma general e incondicionada, no acotada a una modalidad concreta de disposiciones generales, ni respecto de una concreta administración; y lo hace proclamando la aplicabilidad directa de la previsión de la norma estatal al ámbito de la administración autonómica. Si el Alto Tribunal hace esta declaración para extender dicha obligatoriedad más allá del ámbito de la administración del Estado y extenderla a la aprobación de reglamentos o disposiciones generales de las Comunidades Autónomas, no acierta a verse que no quepa aplicar la misma razón a los proyectos de ordenanzas de las entidades locales. La citada sentencia, reproducción del criterio contenido en todas las similares que reitera, recalca el carácter transversal que tiene la exigencia de informes de impacto de género (cuestión a la que volveremos más tarde), lo que puede extenderse sin dificultades al terreno de la protección de la familia y la infancia, como sostén de la exigencia de este tipo de informes en los procedimientos aprobatorios de disposiciones locales. La obligatoriedad de dicho informe en materia de familia para el procedimiento de aprobación de disposiciones generales de las entidades locales no se deriva, pues, de lo dispuesto en la Ley 50/1997 y en el Real Decreto 931/2017; sino de la expresa previsión que al respecto se contiene en la D.A. Décima de la ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, a la que la Sala Tercera del TS ha atribuido un carácter transversal que implica su aplicación a cualquier ámbito normativo.

La demanda alega que, sentado ese carácter preceptivo del informe de impacto de familia, la Ordenanza omite incluir dicho informe en la MAIN, lo que vicia de nulidad el procedimiento de su Aprobación y la Ordenanza misma. Alega que la posibilidad de que las personas jurídicas ostenten licencias, la eliminación de la jornada diaria, la legalización del traspaso y arriendo de licencias abre un nuevo escenario que exigía valorar los efectos sobre las más de diez mil familias de los titulares de licencias profesionales autónomos. Lo mismo alega respecto de la eliminación, en el apartado Cinco de la Ordenanza nº 8/2021, del art. 7.6 de la Ordenanza Reguladora del Taxi. Dicho precepto disponía la imposibilidad de arriendo, cesión o traspaso de explotación de las licencias de los vehículos afectos a las mismas, así como cualquier actuación al margen del procedimiento regulado en esta Ordenanza. Entiende la actora que no hay ninguna justificación de la eliminación de esta exigencia, que únicamente puede contribuir a producir la consolidación de las autorizaciones en manos de unos pocos grupos financieros y cuyo impacto en las familias, pues, insistimos, la mayoría de los titulares de autorizaciones son autónomos, no ha sido valorado.

Debemos contestar a este alegato recordando que, como hemos dicho anteriormente, de entre las cuestiones tratadas en la Ordenanza que según la demanda impactan en el ámbito de la familia y los menores, hay que excluir la referencia al traspaso y arriendo de licencias, que ya hemos visto es una prohibición que subsiste en la norma de cobertura. Reducida la cuestión a la regulación de la posibilidad de que las personas jurídicas ostenten licencias y a la eliminación de la jornada diaria, hay que recordar de nuevo la incidencia que tiene en esta cuestión el hecho de que determinadas previsiones de la Ordenanza (la titularidad de licencias por personas jurídicas) vengan impuestas por la D.F. Primera del Decreto 35/2019, de 9 de abril, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid. Además, cabe puntualizar lo siguiente: la administración explica en la MAIN, como lo hace en la contestación a la demanda, las razones por las que no entiende preceptivo informe en esta materia. Pero no se limita a explicar los argumentos por los que formalmente no considera preceptivo tal informe en una ordenanza municipal. Independientemente de ello, analiza las razones materiales o sustantivas por las cuales, al margen de esa inexigibilidad formal, no existe un impacto de la modificación de la ordenanza en materia de familia e infancia. Lo explica así el apartado "6.6 Impacto en la familia" de la MAIN. Efectivamente, la MAIN valora la incidencia de la actividad en relación con la infancia y la innecesariedad de exigir certificado de delitos de naturaleza sexual como requisito para la obtención del permiso de conductor de autotaxi, dado que la conducción de vehículos autotaxi no consiste en una prestación directa y habitual del traslado de menores. Igualmente, se hace una valoración de la incidencia de la Ordenanza en el horario y el régimen de descanso de las licencias, que pueden suponer la obligación de extender la jornada laboral, en los siguientes términos: " El régimen de descanso y la duración del servicio regulan exclusivamente el tiempo de prestación del servicio de la licencia, pero no establecen ninguna obligación de prestación del servicio por parte de los conductores. Es decir, es el titular de la licencia quien debe decidir, dentro de las restricciones que impone el régimen de descanso y la duración máxima del servicio, cuántas horas y con qué organización va a prestar el servicio. En el caso de que gestione el servicio del taxi con un conductor asalariado será de aplicación lo establecido en la normativa laboral, que en todo caso deberá respetar. En cambio, la eliminación del mínimo de 7 horas permite una mejor conciliación, puesto que no obliga, como en el caso de la Ordenanza anterior a prestar servicio todos los días un mínimo de 7 horas, sino que es el titular de la licencia, en su facultad de organización como empresario, quien puede decidir el número de horas y días que desea prestar servicio. Por ejemplo, con esta modificación, un titular sin conductor asalariado, que conduce él mismo el taxi, que con la normativa anterior estaba obligado a trabajar un día del fin de semana, sábado o domingo según el calendario, puede organizar su trabajo para librar un fin de semana completo. Por tanto, la regulación del régimen de descanso y la duración del servicio facilita que el titular de la licencia pueda ajustar la jornada laboral de sus empleados y la suya propia de forma más flexible. Igual argumento aplica al régimen de eurotaxi y vehículos eléctricos puros para los que la exención del régimen de descanso general no constituye una obligación, sino una posibilidad de organización del trabajo más flexible para los titulares que opten por este tipo de vehículos".

Por tanto, la MAIN no se limita a negar que, normativamente, sea preceptivo informe de impacto en esta materia. Se extiende en explicar las causas por las que, aunque se considerase preceptivo ese informe, no hay impacto de la norma en familia e infancia. Siendo ello así, viene a colación de nuevo la doctrina establecida en las antes citadas sentencias del TS en relación con la obligatoriedad de los informes de impacto en los proyectos reglamentarios. La mencionada STS, Sala Tercera, sección 5ª, nº 1068/2023, de 20 de julio de 2023, recurso nº 4191/2021, también reiterando el pronunciamiento que hacen todas las anteriores sobre la cuestión de interés casacional analizada en todas ellas, declara: " Lo que nos requiere el auto de admisión en relación con estos informes de impacto de género, de familia, infancia y adolescencia es que precisemos si los informes "neutros", en los que se indica la no afectación a tales materias, equivalen a su inexistencia. Pues bien, la respuesta a tal cuestión dependerá del verdadero contenido de tales informes en cada caso concreto que se examine. En consecuencia, podemos establecer la siguiente doctrina jurisprudencial: Si en el caso enjuiciado cabe deducir que realmente se llevó a cabo el análisis del impacto que las determinaciones del plan de ordenación territorial podrían tener sobre el género, familia, infancia y adolescencia, los informes "neutros" no serán equivalentes a inexistentes; por el contrario, cuando pueda inferirse que se ha utilizado una fórmula rituaria para afirmar la neutralidad de la norma a esos efectos, pero que no ha existido realmente un análisis sobre el particular, esos informes deben reputarse inexistentes". La aplicación de esta doctrina al caso de autos conduce a desestimar esta alegación de la demanda. La MAIN que nos ocupa puede calificarse como un informe "neutro" en este ámbito de familia e infancia, pues concluye que no hay afectación de la norma al mismo. Pero no puede entenderse que el mismo sea inexistente y que, por tanto, vulnere la obligación de inclusión en la MAIN de un informe de impacto sobre este ámbito; sino que debe considerarse que se ha cumplido con la obligación de evaluar dicho impacto, ya que no es una declaración puramente ritual o formal, sino que incorpora una explicación concreta y detallada de las razones por las cuales la modificación de la Ordenanza no tiene impacto en materia de familia e infancia, lo que lleva a desestimar esta alegación de la demanda.

CUARTO: En el mismo orden de ideas que el argumento que hemos analizado en este precedente fundamento de derecho, la demanda sostiene que el impacto en materia de género que se contiene en la MAIN es insuficiente y no evalúa mínimamente algunas de las consecuencias de mayor calado de la reforma que supone la Ordenanza nº 8/2021.

De nuevo se plantea, como cuestión previa, el debate sobre la necesidad o no de que el procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas municipales incluya un informe de impacto de género. La obligatoriedad de un informe de impacto de género en el procedimiento de elaboración de ordenanzas por las entidades locales exige un soporte normativo legal que imponga esa obligación.

En primer término, cabría plantearse si existe un soporte normativo estatal que apoye la pretensión de la actora y que sostenga la preceptividad de este trámite. A este respecto, cabe decir que existen varias normas del Estado con rango de ley formal, que inciden en la cuestión:

- En el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, en la regulación del procedimiento de aprobación de las ordenanzas locales, no se prevé este tipo de informes. Tampoco lo contemplan específicamente los artículos 127 a 133 de la Ley 39/2015.

- El art. 15 de la L.O. 3/2007 (Ley de Igualdad Efectiva de hombres y mujeres) dispone que: " el principio de igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres informará, con carácter transversal, la actuación de todos los Poderes Públicos. Las Administraciones públicas lo integrarán, de forma activa, en la adopción y ejecución de sus disposiciones normativas, en la definición y presupuestación de políticas públicas en todos los ámbitos y en el desarrollo del conjunto de todas sus actividades".

- Los arts. 19 y 15 de la misma Ley Orgánica 3/2007. El primero de ellos dice: " Los Proyectos de Disposiciones de carácter general y los planes de especial relevancia económica, social, cultural y artística que se sometan a aprobación del Consejo de Ministros deberán incorporar un informe sobre su impacto por razón de género". Por su parte, el artículo 15 establece: " el principio de igualdad de trato...informará con carácter transversal la actuación de todos los poderes públicos. Las Administraciones Públicas lo integrarán de forma activa en la adopción y ejecución de sus disposiciones normativas.". De nuevo sale a colación el carácter transversal de la regulación en materia de igualdad de género, que está en el origen de que nos planteemos la cuestión que estamos analizando.

- La Ley 50/97, del Gobierno, concretamente su artículo 26, que regula el procedimiento de elaboración de los anteproyectos de ley, de los proyectos de real decreto legislativo y de normas reglamentarias, cuyo apartado 3.f) contempla la necesidad de incluir en la tramitación de la aprobación de los reglamentos, dentro de la llamada Memoria de Impacto Normativo, el impacto por razón de género, aunque ya hemos dicho que no es de aplicación al caso, pues su ámbito se circunscribe al Gobierno de la Nación, es decir, al poder ejecutivo estatal, lo que excluye igualmente la aplicación de las previsiones del RD 931/2017, por el que se regula la Memoria de Análisis del Impacto Normativo (MAIN).

En segundo término, cabe plantearse si el fundamento de la obligación de incluir un informe de impacto de género en el procedimiento de aprobación de las ordenanzas puede encontrarse en la legislación autonómica, que invoca expresamente la demanda. En el caso de autos, el fundamento normativo que se invoca en la demanda es sustancialmente éste. La demanda invoca lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 2/2016, de 29 de marzo, de Identidad y Expresión de Género e Igualdad Social y no Discriminación de la Comunidad de Madrid: " 1. Las normas y resoluciones de la Comunidad de Madrid incorporarán la evaluación del impacto sobre identidad de género en el desarrollo de sus competencias, para garantizar la integración del principio de igualdad y no discriminación por razón de identidad de género o expresión de género". No obstante, también en este caso la propia literalidad de la norma deja claro que la misma se refiere a las "... normas y resoluciones de la Comunidad de Madrid....", es decir de la propia administración autonómica, sin que pueda extenderse a otras administraciones, como las locales de su ámbito territorial. Todos los restantes artículos que integran el Título XII de la Ley, en el que se integra el artículo 45, se refieren exclusivamente a la "administración autonómica", a la "administración de la Comunidad de Madrid", o a los "procesos autonómicos".

Llegados a este punto, sin embargo, debemos regresar al criterio que en este punto ha establecido la Sala Tercera del TS en la pluralidad de sentencias a las que antes hemos hecho referencia, en el anterior fundamento jurídico, las cuales nos ofrecen un criterio jurisprudencial para decidir la cuestión. Hemos de prescindir, para extraer ese criterio, de las singularidades del caso concreto que analizaban dichas sentencias, en relación con la obligatoriedad de informes de impacto de género en materia urbanística. La Sala Tercera reconoce que se enjuician (f.j. octavo, apartado II) "... los procedimientos específicos de elaboración de los planes de urbanismo en cada una de las Leyes autonómicas, las cuales pueden o no incorporar tramites específicos en materia de género...". El punto de partida es similar al de autos. Es posible, en efecto, que estemos ante una situación en la que las normas estatales y autonómicas no prevean de forma clara que el procedimiento de aprobación de ordenanzas locales integre un informe en esta materia. Sin embargo, el Tribunal Supremo recuerda su doctrina contenida en la STS nº. 1750/2018, de 10 de diciembre (RCA 3781/2017), posteriormente corroborada por la STS nº 426/2020, de 18 de mayo; y por la STS nº. 176/2022, de 11 de febrero (RC 1070/2020), según la cual "... la Ley Orgánica 3/2007 reconoce la transversalidad del principio de igualdad de trato entre mujeres y hombres, recogiéndose este principio también en la Ley del suelo de 2007 ( artículo 2.2) y en Leyes posteriores ( artículo 3.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015 ). Pese a ello, reconocía dicha sentencia que, a diferencia de otros principios asociados al desarrollo territorial y urbano sostenible, en el caso del principio de igualdad de trato, la legislación estatal no ha incorporado ningún trámite específico para su concreción en el planeamiento urbanístico (...) con independencia de los procedimientos específicos de elaboración de los planes de urbanismo en cada una de las Leyes autonómicas, las cuales pueden o no incorporar tramites específicos en materia de género, es lo cierto que el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, por lo que no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial pueda alcanzar a dichos extremos. Y, consecuente con dichos razonamientos, la citada sentencia vino a declarar como doctrina jurisprudencial "que, si bien la cláusula de aplicación supletoria del derecho estatal no permite sostener la exigencia a las Comunidades Autónomas de un requisito, como es el informe de impacto de género, en materia de ordenación urbanística, que no figura previsto en su propia legislación, el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, esto es, no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial alcanzar a dichos extremos".

Aunque referida la sentencia al estricto ámbito de la ordenación urbanística, no parece difícil entender que debe trasponerse el mismo criterio a otros ámbitos normativos, como es el caso que nos ocupa de las ordenanzas municipales, lo que llevaría a la misma conclusión. El carácter transversal e informador de toda la normativa que tiene el principio de igualdad de trato en materia de género conduce a ello. Aunque la normativa estatal reguladora del procedimiento administrativo, o la autonómica sectorial, no contemplen expresamente la preceptividad de un informe de impacto de género, los procedimientos de aprobación de las ordenanzas locales deberían incorporar necesariamente dicha perspectiva con base en las previsiones de la L.O. 3/2007, de modo que quepa, más allá de la invocación formal de la omisión de dicho requisito, analizar si la ordenanza se atiene al principio de igualdad de trato, de modo que pueda controlarse judicialmente que la normativa que contiene respeta y promueva la igualdad efectiva entre hombres y mujeres.

Pero, si todo lo dicho con base en la jurisprudencia más reciente de la Sala Tercera del TS parece apuntar hacia la preceptividad de incluir en las MAIN de las Ordenanzas locales informes de impacto de familia, la cuestión queda resuelta para este caso, a criterio de esta Sala, en el ámbito de la normativa propia y singular del Ayuntamiento de Madrid, contra el que se dirige este recurso contencioso-administrativo, en la medida en que su capitalidad la ha conducido a un régimen jurídico singular respecto del aplicable al resto de municipios. En este ámbito situaremos la Ley estatal 22/2006, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid. Esta ley, que otorga un régimen especial a la Villa de Madrid (artículo 1), proclama en su artículo 2.1 que " La Ciudad de Madrid goza de autonomía para la gestión de sus intereses, con medios económico-financieros suficientes conforme a la Constitución , el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid y el resto del ordenamiento jurídico". Y el artículo 2.3 declara que " Para la efectividad de la autonomía prevista en el apartado 1, la presente Ley atribuye al Ayuntamiento de la Ciudad de Madrid competencias en materia de (...) régimen jurídico y procedimiento". La ley contiene una norma específica para la villa de Madrid, concretamente en su artículo 48 " Procedimiento de aprobación de las normas de competencia del Pleno". En el texto del artículo, norma legal específicamente reguladora del régimen jurídico de la villa de Madrid, no se contiene la exigencia para el procedimiento de elaboración y aprobación de ordenanzas municipales (con excepción de las urbanísticas y de las tributarias, sujetas ambas a su normativa específica) de evaluación de impacto en materia de género. Pero ello no debe hacernos olvidar que el antes citado el artículo 2.3 declaraba que " Para la efectividad de la autonomía prevista en el apartado 1, la presente Ley atribuye al Ayuntamiento de la Ciudad de Madrid competencias en materia de (...) régimen jurídico y procedimiento". En desarrollo de esa previsión, la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid aprobó el Acuerdo de 3 de mayo de 2018, por el que se aprueban las directrices sobre la Memoria de Análisis de Impacto Normativo y la Evaluación Normativa (BOCM nº 8147/2018, de 7 de mayo de 2018). La administración niega que ese Acuerdo tenga carácter normativo y que vaya más allá de suponer la aprobación de una simple guía o de directrices orientativas de la elaboración de las MAIN, pero no podemos compartir sus argumentos a la vista del contenido de dicho Acuerdo

En el Preámbulo de dicho Acuerdo, adoptado por la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid en el ejercicio de las competencias que le atribuye la Ley de Capitalidad 22/2006 (LCREM), el Ayuntamiento de Madrid expone un "iter" normativo, europeo y nacional, que tiende a implantar políticas de mejora regulatoria en todas las Administraciones Públicas, sobre la base de los principios de buena regulación (necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia), otorgando a su vez un papel relevante a los instrumentos de análisis previo de las iniciativas normativas. Tras la expresa cita de las normas que, en el ámbito estatal, se enmarcan en ese propósito, se manifiesta la expresa voluntad del Ayuntamiento de Madrid de "... incorporar una concepción holística de este análisis regulatorio, de manera que la evaluación de las normas vaya más allá de la evaluación del impacto económico, realizando una evaluación global de los impactos que las normas generan en la sociedad. Para ello, se incorpora a través de este acuerdo al proceso normativo del Ayuntamiento de Madrid la obligación de realizar un análisis previo y riguroso de las normas que se pretenden aprobar, considerando necesario que los proyectos normativos municipales de ordenanzas, reglamentos y estatutos de organismos públicos, cuenten con una memoria de análisis de impacto normativo, que profundice en la aplicación de los principios de buena regulación". En consecuencia, se habla expresamente de incorporación al "proceso normativo" y de su carácter "obligatorio". Expone cómo, dado que la Ley de Capitalidad 22/2006 no contempla tales trámites, el Acuerdo pretende aprobar unas directrices sobre la memoria de análisis del impacto normativo a incorporar a los proyectos normativos que se elevan a la Junta de Gobierno, con carácter previo a dicha elevación. Por todo ello, citando expresamente la competencia que a la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid otorga el artículo 17.1 b) LCREM para la adopción de directrices vinculantes para todos los órganos ejecutivos y organismos del Ayuntamiento de Madrid, procede a aprobar las directrices sobre la memoria de análisis de impacto normativo y la evaluación normativa, que se adjuntan como anexo I; y a aprobar el modelo para realizar el resumen ejecutivo de la memoria de análisis de impacto normativo, que se adjunta como anexo II del Acuerdo, así como a ordenar que el plazo de seis meses se apruebe una guía metodológica para la elaboración de la memoria de análisis de impacto normativo, que efectivamente se aprobó a través de posterior Acuerdo de 9 de diciembre de 2021 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid. El apartado 7.1.1 del Anexo I (objeto) indica que " Las presentes directrices tienen por objeto establecer criterios homogéneos para la realización de la memoria de análisis de impacto normativo (en adelante, la memoria) de los proyectos de disposiciones reglamentarias municipales, e incorporarla como documento preceptivo en el proceso normativo del Ayuntamiento de Madrid". Por lo tanto, el Ayuntamiento de Madrid se dota de un instrumento normativo propio, a través del cual establece la necesidad de una Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) como trámite preceptivo para la aprobación de sus propios proyectos de disposiciones reglamentarias. El mismo Preámbulo se remite a la obligación que el artículo 130 de la Ley 39/2015 impone a las AAPP de "... revisar periódicamente su normativa para adaptarla a los principios de buena regulación", por lo que claramente sitúa el Acuerdo en el terreno de la normativa propia del Ayuntamiento de Madrid.

Si alguna duda cupiera sobre ese carácter de "norma jurídica", baste reseñar diversos puntos del articulado del Anexo I del Acuerdo plenario, tales como los siguientes:

-El apartado 2.1 (ámbito de aplicación) " La memoria será exigible para la elevación a la Junta de Gobierno de propuestas normativas de reglamentos (incluidos los orgánicos), de ordenanzas y de estatutos de organismos públicos, así como sus modificaciones, cuando la iniciativa normativa se vaya a ejercer por la Junta de Gobierno", a excepción (apartado 2.2.) de propuestas normativas relativas a los presupuestos generales, las ordenanzas fiscales y los planes urbanísticos. El apartado 3 contempla los casos tasados en que cabe excepcionar la "preceptiva memoria".

-El apartado 3.1, relativo a su proceso de elaboración y presentación, establece en términos imperativos que " La memoria justifica la oportunidad de la norma y describe su tramitación, debiendo iniciarse su elaboración de forma simultánea al proceso de redacción de la propuesta normativa por el órgano directivo promotor de la misma"; y el apartado 3.3 dice: "... la memoria es un documento vinculado a la propuesta normativa, ...".

Por consecuencia, no cabe dudar de que el Ayuntamiento de Madrid ha incorporado a sus normas de procedimiento de elaboración de disposiciones generales, con base en la competencia que le atribuye el artículo 2.3 de la Ley de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid 22/2006, la exigencia de incorporar una Memoria de Análisis de Impacto Normativo. En el contenido que debe incluir esa MAIN encontramos una referencia expresa (apartados 4.10 y 5.10) a que " Si la propuesta normativa posee relevancia de género, se analizarán los posibles efectos diferenciales que la aplicación de la misma pueda tener sobre mujeres y hombres, incidiendo en la eliminación de desigualdades y la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato".

En resumen, independientemente de la regulación "ad hoc" contenida en las normas estatales y autonómicas, el Ayuntamiento de Madrid, al amparo de la competencia que le otorgan los artículos 2.3 y 17 de la LCREM, se ha dotado a sí mismo de un verdadero y propio reglamento de naturaleza orgánica, que regula el procedimiento de elaboración y aprobación de sus normas reglamentarias y que impone, como trámite preceptivo, la elaboración de una MAIN que incluya expresamente un informe de impacto de género. Por lo tanto, para el Ayuntamiento de Madrid, la elaboración de la MAIN y la inclusión de la misma de un informe sobre impacto de la norma en materia de género es un trámite preceptivo en el procedimiento de aprobación de sus ordenanzas.

Dicho todo lo anterior, resta analizar si, en el caso de autos, se ha respetado esa exigencia en el procedimiento de elaboración de la Ordenanza municipal que nos ocupa. La respuesta a esta cuestión ha de ser afirmativa. Efectivamente, la lectura de la MAIN revela que la misma contiene un apartado dedicado expresamente a esta cuestión, que dice así:

" 6.5 Impacto de género

Por la propia naturaleza de la norma, que se centra en el régimen jurídico de un determinado tipo de autorizaciones administrativas ya concedidas, vinculadas a un servicio concreto, prestado en su inicio y fin en el término municipal de Madrid, no se produce ningún tipo de impacto de género por los siguientes motivos:

( Se incluyen requisitos para ser titular de licencias de autotaxi sin tener en cuenta el criterio

del género ni ningún otro elemento de naturaleza subjetiva o "ad personam".

( Los requisitos exigidos a los vehículos autotaxi y eurotaxi recaen de manera objetiva sobre

los vehículos vinculados a las autorizaciones, correspondiendo su cumplimiento a las personas jurídicas o físicas titulares de las licencias, independientemente del género de las mismas.

( Los derechos y obligaciones de los prestadores del servicio de taxi y de las personas usuarias de los servicios, se determinan sin tener en cuenta criterios de género en la concreta prestación del servicio se traslada a la regulación que en materia de consumo contiene la Ordenanza, que no distingue por razón de sexo. En definitiva, tratándose de una regulación ajustada a las competencias municipales, no cabe esperar un impacto sobre eventuales desigualdades preexistentes, sobre las que la Ordenanza no puede incidir por falta de competencia.

Y respecto al contenido de la futura norma municipal, no se establecen prescripciones discriminatorias por razón de sexo puesto que las previsiones obligacionales se refieren al ejercicio en sí de la actividad, independientemente del género del titular de la autorización o del sujeto prestador del servicio.

En resumen, se prevé un impacto nulo por la incapacidad de incidir en situaciones preexistentes y por la no generación de desigualdades con la regulación contenida en la futura Ordenanza".

La lectura de este apartado permite comprobar que existe una evaluación real y razonada del impacto que la norma pudiera tener en materia de género, que conduce a la conclusión de que la norma es neutra en este ámbito, ya que no tendrá incidencia en la situación preexistente y no generará desigualdades, atendida la naturaleza y contenido de los preceptos que se reforman en la Ordenanza. Se cumple así la exigencia que ha establecido la jurisprudencia del TS que hemos glosado "supra". No estamos ante una pura fórmula rituaria, que quepa asimilar a un informe "inexistente", sino ante un informe "neutro", que explica de forma razonable que la norma no tiene afectación en este ámbito. Los razonamientos contenidos en la demanda sobre este particular no pueden prevalecer. Estamos en presencia de una modificación de aspectos parciales de la Ordenanza, que disciplinan esencialmente aspectos técnicos de la misma: tipos de vehículos, forma de contratación, precio, los requisitos generales para ser conductor de autotaxi, titular de una licencia y sobre la trasmisión de la misma, el registro de licencias, requisitos de los vehículos, taxímetros, prescripciones técnicas sobre el eurotaxi, regulación del bucle magnético, taxímetro, tiques, disminución excepcional de demanda y régimen de descanso, régimen del eurotaxi y vehículos eléctricos, régimen de contratación y tarifario, hojas de reclamaciones y documentación del vehículo, derechos de los usuarios, obligaciones de los conductores, revisión de licencia, licencia por puntos, clasificación ambiental y aspectos sancionadores. No hay razón, pues, que justifique corregir la valoración del efecto "neutro" de la norma en materia de género, por lo que esta alegación de la demanda también debe perecer.

QUINTO: La demanda también cuestiona que no se ha incluido en la MAIN un informe sobre impacto en materia de diversidad sexual. Se cita como infringido el art. 21 de la Ley 3/2016, de 22 de julio, de Protección Integral contra LGTBIfobia y la Discriminación por Razón de Orientación e Identidad Sexual en la Comunidad de Madrid: " La Comunidad de Madrid, en el marco de sus competencias, incorporará la evaluación de impacto sobre orientación sexual e identidad de género en el desarrollo de sus competencias, para garantizar la integración del principio de igualdad y no discriminación a las personas LGTBI. 2. Todas las disposiciones legales o reglamentarias de la Comunidad de Madrid, deberán contar con carácter preceptivo con un informe sobre su impacto por razón de orientación sexual, identidad o expresión de género por quién reglamentariamente se determine. 3. El citado informe de evaluación sobre orientación sexual e identidad de género debe ir acompañado en todos los casos de indicadores pertinentes en materia de diversidad sexual, identidad de género, mecanismos y medidas destinadas a paliar y neutralizar los posibles impactos negativos que se detecten sobre lesbianas, gais, bisexuales, transexuales, transgénero e intersexuales, así como a reducir o eliminar las diferencias". encontradas promoviendo la igualdad y la no discriminación por razón de orientación sexual e identidad o expresión de género".

En este apartado, hemos de remitirnos a buena parte de los razonamientos que hemos efectuado en el anterior fundamento jurídico. También en este caso, la norma invocada se refiere de forma clara y específica a la administración de la Comunidad de Madrid y a sus propias disposiciones normativas. El Acuerdo de 3 de mayo de 2018 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, por el que se aprueban las directrices sobre la Memoria de Análisis de Impacto Normativo y la Evaluación Normativa no contempla específicamente la necesidad de incluir este tipo de informes en el procedimiento de elaboración de sus MAIN. El apartado 5.12 del Anexo I sólo se refiere a la posible evaluación de "... otros aspectos de la realidad que puedan verse afectados de algún modo por la propuesta normativa, en función de su naturaleza y contenido, tales como los impactos de carácter social, medioambiental o familiar", sin referirse expresamente a esta materia.

Independientemente de lo dicho, la demanda no explica en qué concretos aspectos la Ordenanza tiene impacto en la orientación sexual o en la identidad de género, de modo que no existe posibilidad de efectuar control judicial efectivo sobre ningún aspecto de esta materia y este argumento también debe ser rechazado.

SEXTO: Finalmente, la recurrente cuestiona en su demanda la corrección del cálculo del impacto económico que hace la MAIN; y sostiene que sí tiene impacto indirecto, contra lo que se dice en la misma. Ha de rechazarse la alegación de la letrada municipal, según la cual la inclusión de un informe de impacto económico no es preceptiva en la elaboración de la Ordenanza. Dicha exigencia deriva del apartado 5.9 del Anexo I del Acuerdo de 3 de mayo de 2018 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, por el que se aprueban las directrices sobre la Memoria de Análisis de Impacto Normativo y la Evaluación Normativa, que impone la evaluación del impacto económico de la propuesta normativa. Sobre el carácter normativo de esta previsión ya nos hemos extendido anteriormente.

Previamente a introducirnos en las cuestiones concretas que se plantean en el recurso, debemos puntualizar que no estamos ante una alegación que denuncie la omisión total y absoluta del informe de impacto económico, sino que se cuestiona la corrección del mismo. Por lo tanto, como ya dijimos en la sentencia de esta misma sección nº 29/2021, de 29 de enero de 2021, recurso nº 1056/2018: "...la respuesta no es la misma cuando el trámite ha sido cumplido y lo que se cuestiona es, como en este caso, la suficiencia de la Memoria para el cumplimiento de los fines y objetivos a que responde y que ahora pueden deducirse del enunciado de los principios de la buena regulación referidos de: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, trasparencia y eficiencia, cuyo alcance respecto a la plasmación de cada uno se establece el citadoart. 129 de la Ley 30/2015. En tal caso, la valoración sobre el cumplimiento y suficiencia del trámite ha de ponerse en relación con el contenido y alcance de la norma reglamentaria de que se trate, en la medida que la Memoria contenga aquellas valoraciones necesarias de los distintos elementos que la conforman, a que se refiere elart. 26.3 de la Ley 50/1997, sobre los que incide sustancialmente la disposición general. Así se deduce del criterio jurisprudencial sobre el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, plasmado en numerosas sentencias, como la 15 de marzo de 2019 (rec. 618/17 )que se refiere a la de 13 de noviembre de 2000 , en el sentido de que su observancia "tiene un carácter "ad solemnitatem" de modo que la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte". De manera que en los supuestos de deficiente cumplimiento del trámite, como es el caso de autos, habrá de valorarse la trascendencia de la inobservancia denunciada, que, como señala la citada sentencia de 15 de marzo de 2019 , "hace referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, como señala la sentencia de 15 de diciembre de 1997 ".

En el caso de autos, la MAIN declara que la Ordenanza no se trata de una regulación ex novo, cuya determinación comporta impacto económico directo limitado y no incorpora impacto indirecto. Acto seguido (folios 30 a 32) analiza el impacto económico en aspectos tales como los nuevos modos de contratación, que no suponen modificación de las tarifas vigentes; o las nuevas regulaciones para el distintivo ambiental de Eurotaxis, que deberán tener etiqueta ambiental ECO o Cero y que no suponen una carga adicional, ya que el mercado proporciona vehículos con esta tecnología en precios competitivos respecto a otras tecnologías. Valora la introducción del requisito de instalación de bucle magnético en cada vehículo autotaxi que se sustituya a partir de la aprobación de la Ordenanza y calcula el incremento estimado por vehículo en 1.000 euros, así como el impacto anual, teniendo en cuenta los vehículos sustituidos en 2019 y el incremento del coste de mantenimiento, que estima en torno a un 10% del importe de instalación anual, unos 100 euros, alcanzando para una estimación de 3.412 vehículos, el coste de mantenimiento anual de 341.200 euros/año. Valora el coste del requisito del código de vestimenta y estima un coste unitario para los elementos previstos, considerando que se utilizará un mínimo de dos con carácter anual. El coste anual estimado para el sector del taxi que supone la modificación de la ordenanza es 8.757.440 euros y considerando una amortización del taxi en 10 años, lo cuantifica en 480 euros/taxi. Pondera los ingresos estimados del taxi derivado del Estudio del Servicio del Taxi realizado por el Ayuntamiento de Madrid el año 2017 y estima para una licencia explotada a un turno un impacto sobre los ingresos de un 1,06%. Valora que la eliminación del requisito de prestación mínima de 7 horas diarias previsto en el artículo 38 no tiene impacto económico, pues simplemente facilita la organización del trabajo del empresario, titular de la licencia de autotaxi a quien corresponde la autonomía económica y de dirección en la explotación de los servicios. La obligación de extracción y conservación de datos diarios se estima en 5 minutos/día, con un calendario laboral que típicamente tiene 255 días laborables a un precio de 11 euros/hora supone 233,75 euros/año. Para el total de la flota supone 3.677.355 euros. La modificación del apartado 5 del artículo 37 permitiendo la reducción al 50% de la flota cuando la demanda se reduzca por encima del 50% no tiene un impacto global en los ingresos del taxi, ya que la demanda existente se reparte entre la oferta de taxis, pero sí reduce costes y reduce externalidades del servicio. En una situación de sobreoferta del servicio, que es la que se intenta ordenar mediante el nuevo artículo 37 apartado 5, el efecto sobre los ingresos medios del taxi no se ve afectado, puesto que se parte de que la totalidad de la demanda es atendida. La reducción del número de vehículos en taxi reduce la oferta puntual de taxis en un momento determinado, por lo que el coste de adquisición de los clientes medido como tiempo de circulación en vacío y costes operativos de puesta en marcha se reducen sustancialmente, aumentando la eficiencia en la prestación del servicio. La reducción de costes se estima en unos 30,64 euros/día, que justifica en varios criterios (limpieza, reducción de kilometraje en vacío).

Así, pues, la MAIN contiene una prospección del impacto económico de la Ordenanza en diversos aspectos, que a la demandante no le parecen suficientes. La demanda planea varios aspectos que la Memoria no ha tratado y que considera esenciales para valorar el impacto de las medidas contenidas en la norma. El análisis de los puntos que contiene la demanda permite estudiarlos en dos bloques:

A) En primer lugar, una porción de alegaciones que cuestionan las estimaciones que se contienen en la MAIN sobre distintos aspectos de la reforma, que rechazaremos por las razones que expondremos en relación con cada una de ellas, todas ellas vinculadas al carácter esencialmente especulativo de las críticas que formula la demanda, a saber:

-Se dice que la estimación del coste de la introducción del requisito de instalación de bucle magnético no se sostiene en ningún documento y el impacto de la medida se calcula únicamente por los vehículos sustituidos en el año anterior, sin tener en cuenta que en última instancia todos los titulares de licencia deberán adecuar sus vehículos por lo que el impacto no será de 3.412.000 euros sino mucho mayor (15.732 licencias por 1.000 euros son 15.732.000 euros). La demanda, sin embargo, no aporta tampoco ningún estudio que acredite una manifiesta incorrección de esta estimación; y además no repara en que la MAIN valora el coste anual de la medida y no el total.

-Se dice que no se justifica el coste del código de vestimenta, que se estima en 145 euros, ni cómo se llega a la conclusión de que tan sólo son necesarias dos unidades de cada producto. Tampoco en este caso se aporta ningún estudio que demuestre la incorrección de estas apreciaciones, que se sostienen en un criterio valorativo, realizadas por cierto tras las consultas con las asociaciones más representativas del sector del taxi.

-Se critica la valoración (11 euros por hora) de la obligación de extracción y conservación de datos, pero tampoco se propone un criterio alternativo, ni mucho menos se aporta un estudio o informe que demuestre la patente incorrección del este cálculo.

B) De otro lado, la demanda critica que la MAIN considere que determinadas medidas carecen de impacto económico, o bien que no valore el impacto que a su juicio tienen otras, sobre las que no se pronuncia. En concreto, la demanda se refiere a:

-La eliminación del requisito de prestación mínima de 7 horas, que la MAIN considera que no tendrá impacto económico.

-La prestación del servicio a precio cerrado o con contratación por plaza individual y precio cerrado, que considera tendrán un impacto nulo.

-La exigencia de vehículos ECO o Cero, que considera no supone carga adicional, ya que "el mercado proporciona vehículos con esta tecnología en precios competitivos respecto a otras tecnologías".

-La modificación del apartado 5 del artículo 37 permitiendo la reducción al 50% de la flota cuando la demanda se reduzca por encima del 50%, que considera no tiene un impacto global en los ingresos del taxi, ya que la demanda existente se repartirá entre la oferta de taxis.

-La exención al régimen de descanso para los vehículos eléctricos puros similar a la ya existente para los vehículos eurotaxi, respecto de la cual no consta el análisis de impacto y un indicador para medir el impacto de la medida de impulso al uso de los vehículos eléctricos puros, que se anunció al folio 3.730 del expediente). Que tanto los vehículos eurotaxi como los 100% eléctricos no tengan obligación de descanso carece de estudio de impacto económico, pese a que va a suponer una modificación de los vehículos disponibles de manera habitual prestando servicios y a beneficiar de manera indirecta a aquellos titulares de un vehículo al final de su vida útil.

-El acceso de las personas jurídicas a las licencias, que la MAIN no valora en el impacto económico directo e indirecto que supone.

En orden a solventar este segundo bloque de alegaciones, entendemos que las mismas deben ser situadas en el contexto de la finalidad que debe asignarse a la exigencia de un estudio de impacto económico en la tramitación de la ordenanza. Primeramente, conviene diferenciar esta exigencia de que impone incorporar un estudio de impacto presupuestario, que se establece imperativamente en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en cuyo ámbito de aplicación (artículo 2.1) están comprendidas también las entidades locales, la cual exige que, en el ejercicio de la potestad reglamentaria por cualesquiera Administraciones Públicas, se lleve a cabo una valoración de las repercusiones y efectos a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros de la norma propuesta. La finalidad de la citada Ley Orgánica 2/2012 es la de evitar que cualquier Administración Pública pueda dictar disposiciones administrativas de carácter general o actos administrativos que puedan poner en riesgo la estabilidad de su presupuesto. La finalidad del informe de impacto económico no es la misma. Si tomamos como referencia (como lo hace la propia normativa del Ayuntamiento de Madrid tantas veces citada) el contenido del RD 931/2017, que regula la Memoria del Análisis del Impacto Normativo, su artículo 2.1.d.1º) indica que " El impacto económico evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la propuesta de norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento con estas materias". La importancia de la memoria económica radica, pues, en que proporciona a la Administración autora de la norma reglamentaria una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer, a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar en el plano económico. Esta exigencia deriva de la asunción, en el ámbito del derecho interno, de instrumentos como la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 16 de marzo de 2005, "Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo de la Unión Europea". La Comisión recomendaba que todos los Estados miembros estableciesen estrategias para legislar mejor y, en particular, sistemas nacionales de evaluación de impacto que permitiesen determinar las consecuencias económicas, sociales y medioabientales de una norma. La propia Comisión Europea publicó un "Paquete de Mejora Normativa" o "Better Regulation Package", el 19 de mayo del 2015, que reflejaba las perspectivas de la política de mejora normativa en la Unión Europea, e incluía una serie de herramientas para seguir avanzando en la misma. Por tanto, la exigencia de informe de impacto económico en el seno del procedimiento de elaboración de las normas tiene un sentido eminentemente teleológico: se trata de tener a la vista todos los parámetros o factores que pueden ser relevantes a la hora de mensurar la conveniencia y los posibles efectos de aprobar una determinada norma jurídica.

Es en este contexto en el que debemos analizar las alegaciones de la demanda acerca de la insuficiencia o incorrección del informe de impacto económico. Buena parte de los alegatos que hemos sintetizado anteriormente conectan con modificaciones de la Ordenanza que no nacen de la iniciativa de la propia administración autora de la norma. Así:

-La consideración de las personas jurídicas como titulares de licencia de autotaxi se recoge por primera vez en el artículo 10 del Decreto 35/2019, de 9 de abril, del Consejo de Gobierno, por el que se modifica el Reglamento de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo aprobado por Decreto 74/2005 (en adelante, RTCM). La Ordenanza impugnada se limita a reproducir los términos regulados por el RTCM en su redacción dada por el Decreto 35/2019 y permitir en su artículo 4 que las personas jurídicas puedan ser titulares de licencias de autotaxi.

- La contratación previa a precio cerrado de la capacidad global del vehículo fue igualmente habilitada por el Decreto 35/2019, permitiendo la contratación de los viajes con un precio cerr.ado, de forma similar a como operan los vehículos de alquiler con conductor, en su artículo 38.3. La regulación de la Ordenanza impugnada en materia de precio cerrado se contiene en los nuevos artículos 39.3.a) y 39 bis de la misma y se adopta también en cumplimiento y desarrollo de la previsión del RTCM. Se regula para el mismo supuesto que prevé el RTCM en su artículo 38.3, es decir, para servicios previamente contratados Los apartados 2 a 4 del artículo 39 bis de la Ordenanza regulan adicionalmente aspectos puramente accesorios de esta modalidad de contratación; y el 5 los precios de los servicios y la publicidad de los mismos.

-La contratación por plaza individual y precio cerrado (nuevo artículo 39.3.b) de la Ordenanza también es consecuencia de la previsión contenida en el artículo 37.2 del Decreto 35/2019, que la permite a través de la correspondiente Ordenanza municipal, y siempre que se realice a través de cualquier medio que permita garantizar los derechos de los usuarios respecto de las tarifas que les sean de aplicación. La regulación contenida en la Ordenanza prevé expresamente (artículo 39 ter 6) que para un trayecto origen y destino, la suma de los precios abonados por los usuarios que comparten total o parcialmente el trayecto no podrá ser superior al precio que hubiera resultado del cálculo del precio cerrado ni inferior al resultante de la aplicación de la reducción aprobada, de acuerdo con los parámetros de cálculo de rutas que facilitará el órgano municipal competente y que se publicarán en la página web municipal. Por ello indica la MAIN que los nuevos modos de contratación aplican las tarifas vigentes, por lo que no se prevé ninguna modificación de ingresos para los titulares de las licencias, a lo que se une el carácter voluntario de este tipo de servicios.

El Decreto 35/2019, de 9 de abril, del Consejo de Gobierno, por el que se modifica el Reglamento de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo- aprobado por Decreto 74/2005, de 28 de julio (en adelante RTCM) determina en su Disposición Final primera relativa a la Adaptación de las Ordenanzas Municipales que "Los municipios deberán adaptar sus Ordenanzas a lo previsto en este Reglamento en el plazo de seis meses, a contar desde su entrada en vigor, quedando sin efecto las vigentes a la entrada en vigor de este Decreto en todo aquello en lo que se opongan a lo previsto en el mismo.". Una vez que la STS, Sala Tercera, sección 3ª, nº 1208/2022, de 29 de septiembre de 2022, recurso nº 4145/2021, estima los recursos de casación interpuestos por la Comunidad de Madrid y por la Asociación Madrileña del Taxi contra la sentencia de 11 de marzo de 2021 dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo 436/2019; y una vez que el citado Decreto autonómico es declarado plenamente conforme a derecho, no puede caber duda alguna de la obligación que tenía el Ayuntamiento de Madrid de adaptar su Ordenanza a las previsiones del Decreto 35/2019, tal como le exigía la Disposición Final que hemos transcrito. En estas condiciones, resulta conceptualmente difícil de aceptar que pueda anularse la Ordenanza impugnada por estimarse insuficiente o incorrecta la MAIN en cuanto a su evaluación del impacto económico, al menos en todos aquellos aspectos en que la Ordenanza se limita a adaptarse a las exigencias de la norma autonómica que impone dichas modificaciones. En todos estos aspectos, lo que acabamos de comentar, que vienen impuestos por la norma autonómica, la evaluación del impacto económico pierde su sentido y finalidad, pues la aprobación de la norma no deriva de la voluntad de la administración autora de la misma, sino que viene ya preconfigurado por la norma de cobertura aprobada por otra administración, por lo que es difícil aceptar la posibilidad de que la insuficiencia de la MAIN en la valoración de estos aspectos preconfigurados normativamente para la Ordenanza puede erigirse en causa de anulación de la misma.

Si ello es así, esas posibles deficiencias o insuficiencias en la evaluación del impacto económico que denuncia la demanda quedarían reducidas a:

-La reducción de la jornada mínima de siete horas. La propia demanda reconoce que es una medida que facilitará la conciliación de la vida familiar, efecto que sin duda relativiza mucho la importancia de un eventual efecto económico de la medida. Un efecto que la MAIN afirma que no se producirá, apelando a la capacidad de organización del empresario titular de la licencia, a quien corresponde la organización del servicio. La demanda especula con una posible precarización de la jornada de los conductores asalariados, sin aportar ningún informe, estudio o análisis que constate esa posibilidad y la evalúe, siquiera por aproximación.

-La modificación del apartado 5 del artículo 37, que permite la reducción al 50% de la flota cuando la demanda se reduzca por encima del 50%. La MAIN explica que la medida no afecta a los ingresos medios del taxi no se ve afectado, puesto que se parte de que la totalidad de la demanda es atendida. Más allá de que la MAIN aporta dicha explicación, no parece razonable plantearse los efectos invalidantes de la carencia de un estudio económico para una medida que está prevista para supuestos de excepcionalidad, como esta última.

-Finalmente, todas las determinaciones de la Ordenanza en relación con los vehículos eléctricos: la exigencia de vehículos ECO o Cero para obtener distintivo ambiental de Eurotaxis; y, especialmente, la exención al régimen de descanso para los vehículos eléctricos puros similar a la ya existente para los vehículos eurotaxi ( artículo 38 quater). En escrito de fecha 18-9-2023, la parte recurrente plantea como incidente al amparo del artículo 286 de la LECiv (hecho de nueva noticia), que los datos abiertos que ha publicado el Ayuntamiento de Madrid en su página web indican que existen en Madrid 424 eurotaxis, frente a 476 vehículos 0 emisiones, lo que supone una disminución de 131 eurotaxis y evidencia, a criterio de dicha parte, el efecto perverso que la eliminación de los días de libranza de los vehículos 100% eléctricos ha tenido sobre este tipo de taxis, tal y como se anticipaba en la demanda (folio 27), al haber desaparecido el incentivo a la adquisición de estos vehículos adaptados cuyo coste es considerablemente mayor al de un vehículo 0 emisiones. Entiende que ello pone aún más de relieve la insuficiencia de la memoria de impacto de la norma impugnada y la necesidad que había de un estudio de los incentivos perversos que suponía la eliminación de los días de libranza a los vehículos 100% eléctricos. Se recibió el incidente a prueba y se admitió como tal la documental consistente en las páginas web indicadas por la actora, ante la negativa del hecho que manifestaron todas las partes demandadas. De dicha prueba ha de seguirse la acreditación del dato que se aporta como hecho de "nueva noticia" en lo que se refiere al incremento del número de vehículos eléctricos puros, ya que procede de una publicación de la propia administración demandada. Lo que hay que determinar aquí es la incidencia que ese dato de hecho tiene en la alegación que estamos analizando, de insuficiencia del estudio económico de la MAIN.

Este alegato se contestó por la letrada municipal, explicando que nos hallamos ante disposiciones que afectan tan solo a un total del 0,68% de la flota los fines de semana y del 0,17% de lunes a viernes, a octubre de 2021, lo explica que la MAIN no incluya el análisis de impacto económico en relación con esta medida. En el incidente que hemos mencionado, la letrada municipal añadió nuevos datos en respuesta a esta alegación. Así, se opone que de los 477 autotaxis CERO emisiones, sólo 437 son eléctricos puros (el 91,61% de los autotaxis CERO emisiones); que sólo el 25,47% de los eurotaxis que han dejado de prestar servicio desde la entrada en vigor de la Ordenanza 8/2021 impugnada hasta el 1 de octubre de 2023 se han sustituido por un vehículo eléctrico puro; y que la reducción de los eurotaxis viene produciendo desde un año y medio antes de la aprobación de la Ordenanza 8/2021 impugnada, por lo que dicha norma no puede ser la causa.

Es cierto que algunos de los datos que opone la administración pudieron y debieron incorporarse explícitamente el estudio de impacto económico de la MAIN, de la misma manera que los que resultan del incidente del artículo 386 de la LECiv, aportados por una y otra parte, no podían tenerse en cuenta en ese estudio y sólo revelan una tendencia al alza de los vehículos eléctricos puros, que es el efecto que precisamente trata de promover la Ordenanza. En definitiva, los datos traídos al proceso por el citado incidente dejan la cuestión en el mismo estado en que se encontraba antes del mismo. Lo que resulta realmente relevante no es comprobar que se haya producido un incremento de los vehículos eléctricos puros en la flota de autotaxis de la Villa de Madrid, que es lo que precisamente quería la norma; sino la relevancia que puede tener, a efectos de la aprobación de la Ordenanza, que la misma no contenga una previsión suficiente de los efectos económicos de las medidas que en la misma se contienen para fomentar el uso de este tipo de vehículos, como es el caso de la exención al régimen de descanso para los vehículos eléctricos puros similar a la ya existente para los vehículos eurotaxi.

A juicio de la Sala, no puede acogerse esta última alegación, por dos razones:

1º) De un lado, en la MAIN modificada, en su pág. 13 (texto aportado como complemento al expediente administrativo), se hace una previsión específica para el impacto económico de esta medida, cuando dice: "Vehículos eléctricos puros. Se introduce un nuevo artículo 38 quáter, que exime a los vehículos eléctricos puros del régimen general de descanso del artículo 37 en los mismos términos que los Eurotaxis. El Ayuntamiento de Madrid ha venido apostando por vehículos de emisiones nulas para la flota del taxi a través de las subvenciones TAXIFREE y CAMBIA 360, con líneas específicas con una dotación más elevada para la adquisición de este tipo de vehículos. Se considera necesario proporcionar un incentivo adicional que complemente las líneas de subvención para aumentar la proporción de flota eléctrica pura al objeto de mejorar la calidad del aire."

2º) De otro lado, la eventual insuficiencia puntual del estudio económico en un aspecto tan concreto como el que analizamos no puede justificar en este caso la anulación de la Ordenanza o, al menos, de los preceptos afectados, desde el punto de vista de la ponderación de la proporcionalidad de la medida. La razón se halla en que estamos ante normas con una evidente finalidad de protección de otros bienes jurídicos muy relevantes, como son la protección de la salud y del medio ambiente, que justifican las medidas tendentes a impulsar una renovación de la flota por vehículos menos contaminantes, en el marco de los objetivos de calidad medioambiental contemplados en el Plan A de Calidad del Aire y en la Estrategia de sostenibilidad Ambiental Madrid, finalidades declaradas de la norma, según la propia MAIN. Las medidas de fomento para el uso de autotaxis eléctricos puros tienden a satisfacer el interés general relevante de protección de la salud y del medio ambiente urbano mediante la mejora de la calidad del aire a través de la reducción de las emisiones de los vehículos autotaxis. Junto a ello, otra finalidad que pretende cumplir la norma es satisfacer una segunda exigencia de interés general que deriva de una norma estatal, que obliga una regulación de la prestación del servicio con vehículos adaptados que garantice el mínimo del 5% de las licencias previsto en el artículo 8 del Real Decreto 1544/2007, de 23 de noviembre, por el que se regulan las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los modos de transporte para personas con discapacidad. Como detalle demostrativo de la relevancia que la MAIN otorga a la finalidad medioambiental perseguida, cabe apuntar que incorpora previsiones adicionales de impacto económico en el apartado 6.8.1 de la misma, esto es, precisamente el que regula el "Impacto Mediambiental". En ellas, se analizan las medidas compensatorias económicas ya adoptadas para el fomento de los vehículos eléctricos puros y cómo las subvenciones para su adquisición han tenido escaso impacto, lo que justifica ampliar el tiempo de explotación de estos vehículos como incentivo económico para el aumento de los mismos en la flota de taxis, previéndose el porcentaje de impacto que tendrá la misma, hasta un 3,2% del total, es decir, un impacto muy reducido.

En línea con lo que ya dijimos en la sentencia de esta misma sección nº 29/2021, de 29 de enero de 2021, recurso nº 1056/2018, cuando se trata de analizar, no la inexistencia, sino la insuficiencia de la MAIN en algún aspecto concreto, como es éste del impacto económico de una medida contenida en el proyecto de Ordenanza, se está haciendo un juicio de proporcionalidad del peso que esa eventual, insuficiencia o parquedad del estudio económico pueda tener. En ese juicio de proporcionalidad debe entrar en juego la ponderación del impacto económico en relación con otras consecuencias o finalidades de la norma, de modo que, cuando las mismas sean muy relevantes (como sucede en este caso con la finalidad medioambiental y de protección de la salud perseguida con las medidas de fomento de los vehículos eléctricos puros), la trascendencia que pueda tener el aspecto económico de tales medidas queda muy relativizada, en orden a decidir la posible nulidad de la disposición general. Cabría, incluso, plantearse que, pese a la existencia de esas otras finalidades relevantes, el impacto económico fuera de tal entidad, que supusiera cargas, inversiones, costes, o consecuencias de tipo económico inasumibles o altamente gravosas para los destinatarios de la norma, de manera que las mismas deberían haberse evaluado convenientemente. Pero en este último caso, será exigible a quien alega esas consecuencias económicas tan onerosas, que aporte, al menos, un principio de prueba que acredite esas consecuencias exorbitantes, que debieron ser previstas en el estudio previo a la norma, y del que se siga, en un juicio ponderativo razonable, que son de tal entidad, que la omisión o insuficiencia del estudio de su impacto económico vicia de nulidad el procedimiento de elaboración. Ese principio de prueba no se ha producido en este caso por la parte actora, más allá de la queja genérica sobre las consecuencias económicas de la medida cuestionada, que la propia MAIN de la norma contempla, pero que estima secundarias respecto de los fines preferentes de protección del medio ambiente y la salud de los ciudadanos que justifican sobradamente las medidas de fomento cuestionadas.

Es por todo lo dicho que entendemos que la Memoria de impacto económico supera el "standard" exigible en el control jurisdiccional sobre los fundamentos, en este caso de naturaleza económica, en que se asienta la disposición reglamentaria impugnada, lo que conduce, junto a la desestimación de esta última alegación, a la de la totalidad de pretensiones de la demanda, como se dirá en la parte dispositiva.

SÉPTIMO: El artículo 139 de la Ley 29/1998 reformado por Ley 37/2011 en materia de costas, determina su imposición a la parte cuyas pretensiones hayan sido totalmente desestimadas, en este caso la parte recurrente, si bien se fijará una suma máxima por este concepto, que se establecerá prudencialmente por esta Sala en atención a la cuantía y complejidad del pleito, conforme autoriza el apartado 3 de dicho precepto. Estableciendo el apartado 3º de dicho precepto que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, este Tribunal, haciendo uso de esta facultad, fija las costas a abonar por la parte actora en la suma de DOS MIL EUROS por todos los conceptos, más IVA, para cada una de las partes demandada y codemandadas, teniendo en cuenta la alta complejidad de las cuestiones jurídicas planteadas.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,