Sentencia Contencioso-Administrativo 280/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2146/2022 de 21 de abril del 2023

Primero.- Se impugna en este Recurso contencioso-administrativo, la Resolución de 14 de diciembre de 2020, de la Secretaría General de Infraestructuras del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto por los Administradores Concursales de la mercantil Autopista Madrid-Sur, Concesionaria Española, S.A., contra la Resolución de 31 de julio de 2020, de la Dirección General de Carreteras del referido Ministerio, por la que se desestimó la solicitud de abono de 946.436,90 euros correspondiente al Impuesto sobre Bienes Inmuebles del periodo impositivo 2018.

Segundo.- En el caso que ahora enjuiciamos, resulta que por Real Decreto 3540/2000, de 29 de diciembre, se adjudicó el contrato de concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje R-4 de Madrid a Ocaña, tramo M-50-Ocaña; la circunvalación a Madrid M-50, subtramo desde la carretera N-IV hasta la carretera N-II; del eje sureste, tramo M-40-M-50, y de la prolongación de la conexión de la carretera N-II con el distribuidor este, y actuaciones de mejora en la M-50, tramo M-409-N-IV, a la agrupación formada por Cintra, Concesiones de Infraestructuras de Transporte, S.A., Europistas, Concesionaria Española, S.A., Empresa Nacional de Autopistas, S.A., Caja de Ahorros de Castilla-La Mancha y Monte de Piedad y Caja de Ahorros de Ronda, Cádiz, Almería y Antequera ( Unicaja ), y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto de adjudicación, se constituyó la sociedad concesionaria; formalizándose el contrato de concesión entre la misma y el Ministerio de Fomento el día 28 de marzo de 2001.

Debe destacarse que la reversión de la concesión tuvo causa legal toda vez que la concesionaria fue declarada en concurso voluntario de acreedores, entrando por auto de fecha 10 de mayo de 2017 del Juzgado de lo Mercantil nº 4 de Madrid en fase de liquidación.

Conforme al contrato suscrito ( cláusula 8.9) la concesión se rige, en los puntos no señalados específicamente en el Real Decreto de adjudicación 3540/2000, de 29 de diciembre, por la Ley 8/1972, de 10 de mayo, sobre construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión; por el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio; por las prescripciones del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares aprobado orden del Ministerio de Fomento de 11 de abril de 2000 y por el Pliego de Cláusulas generales aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero.

No podemos obviar que conforme al art. 49 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio (...) los pliegos de cláusulas administrativas particulares que incluirán los pactos y condiciones definidoras de los derechos y obligaciones que asumirán las partes del contrato. (...) 5. Los contratos se ajustarán al contenido de los pliegos particulares, cuyas cláusulas se consideran parte integrante de los respectivos contratos.

Conforme a la cláusula 109 del Decreto 215/1973, de 25 de enero, por el que se aprueba el pliego de cláusulas generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, la quiebra de la Sociedad concesionaria, a tenor de lo dispuesto en elartículo 32, 4, de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, determinará la extinción de la concesión y la pérdida de la fianza.

Análogamente al caso, anterior, la Administración se hará cargo del servicio, liquidando las inversiones hechas por el concesionario en terrenos, obras e instalaciones, con arreglo a lo dispuesto para el caso de resolución por incumplimiento. En igual sentido se pronunciaban los arts. 11 y 112 del Texto Refundido de la LCAP .

Queda constancia que, en el acta de entrega de la infraestructura, suscrita el día 20 de febrero de 2018 se consignó " la Administración concedente asumirá la explotación de la autopista, a través de SEITSA, que mantendrá la estructura organizativa y todo el personal de la sociedad concesionaria en la medida necesaria para garantizar la continuidad en el servicio". El Ministerio de Fomento titular del bien inmueble de características especiales (autopista de peaje) a través de la sociedad mercantil estatal SEITTSA asumió en dicho acto la explotación de la autopista, que hasta dicha fecha gestionó la concesionaria.

Ni en el acta de entrega, ni en el del Acuerdo Consejo de Ministros de 13 de julio de 2018, por el que se resuelve el contrato de concesión administrativa, publicado en el BOE de 14 de julio de 2018, aportados por la recurrente con su escrito de demanda se especifican obligaciones específicas para las partes intervinientes y ninguna mención se efectúa en relación con la posibilidad (reclamada por la actora) de prorrateo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Existe contrato, Pliego de cláusulas administrativas particulares, Pliego de cláusulas administrativas generales y acta de entrega, pero en ninguno de los actos se recoge obligación en virtud del cual la Administración demandada asumiera el prorrateo del IBI correspondiente al ejercicio 2018.

Tercero.- Pues bien, expuesto lo anterior, un Recurso contencioso-administrativo idéntico al que ahora enjuiciamos, ha sido resuelto por Sentencia de esta misma Sala y Sección de 9 de marzo de 2023 ( Procedimiento Ordinario 2147/2022 ), que lo desestima, razonando en sus Fundamentos de Derecho lo que sigue a continuación:

" TERCERO.- Determinadas las posiciones de ambas partes litigantes tenemos que por Real Decreto 245/2004, de 6 de febrero, se adjudicó la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje Cartagena-Vera, a la agrupación constituida por Autopista del Sureste, Concesionaria Española de Autopistas, S. A., FCC Construcción, S. A., Ploder, S. A., Iniciativas de Infraestructuras y Servicios, S. A., Caja de Ahorros del Mediterráneo, Caja Rural Intermediterránea, Sociedad Cooperativa de Crédito (CAJAMAR) y Montes de Piedad y Caja de Ahorros de Ronda, Cádiz, Almería, Málaga y Antequera (UNICAJA); el siguiente día 25 de marzo de 2004, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto de adjudicación, se constituyó la sociedad concesionaria; formalizándose el contrato de concesión entre la misma y el Ministerio de Fomento el día 13 de abril de 2004.

Debe destacarse que la reversión de la concesión tuvo causa legal toda vez que la concesionaria fue declarada en concurso voluntario de acreedores, entrando por auto de fecha 27 de abril de 2017 del Juzgado de lo Mercantil nº 6 de Madrid en fase de liquidación.

Conforme al contrato suscrito ( art. 15) la concesión se rige, en los puntos no señalados específicamente en el Real Decreto de adjudicación 245/2004, de 6 febrero, por la Ley 8/1972, de 10 de mayo, sobre construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión; por el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio; por las prescripciones del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares aprobado orden del Ministerio de Fomento de 1 de agosto de 2003 y por el Pliego de Cláusulas generales aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero.

No podemos obviar que conforme al art. 49 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio (...) los pliegos de cláusulas administrativas particulares que incluirán los pactos y condiciones definidoras de los derechos y obligaciones que asumirán las partes del contrato. (...) 5. Los contratos se ajustarán al contenido de los pliegos particulares, cuyas cláusulas se consideran parte integrante de los respectivos contratos.

Conforme a la cláusula 109 del Decreto 215/1973, de 25 de enero, por el que se aprueba el pliego de cláusulas generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, la quiebra de la Sociedad concesionaria, a tenor de lo dispuesto en elartículo 32, 4, de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, determinará la extinción de la concesión y la pérdida de la fianza.

Análogamente al caso, anterior, la Administración se hará cargo del servicio, liquidando las inversiones hechas por el concesionario en terrenos, obras e instalaciones, con arreglo a lo dispuesto para el caso de resolución por incumplimiento. En igual sentido se pronunciaban los arts. 11 y 112 del Texto Refundido de la LCAP .

Queda constancia que, en el acta de entrega de la infraestructura, suscrita el día 23 de marzo de 2018 y con efecto el día 31 de marzo de 2018, se consignó " la Administración concedente asumirá la explotación de la autopista, a través de SEITSA, que mantendrá la estructura organizativa y todo el personal de la sociedad concesionaria en la medida necesaria para garantizar la continuidad en el servicio". El Ministerio de Fomento titular del bien inmueble de características especiales (autopista de peaje) a través de la sociedad mercantil estatal SEITTSA asumió en dicho acto la explotación de la autopista, que hasta dicha fecha gestionó la concesionaria. Ni en el acta de entrega, ni en el del Acuerdo Consejo de Ministros de 13 de julio de 2018, por el que se resuelve el contrato de concesión administrativa, publicado en el BOE de 14 de julio de 2018, aportados por la recurrente con su escrito de demanda se especifican obligaciones específicas para las partes intervinientes y ninguna mención se efectúa en relación con la posibilidad (reclamada por la actora) de prorrateo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Existe contrato, Pliego de cláusulas administrativas particulares, Pliego de cláusulas administrativas generales y acta de entrega, pero en ninguno de los actos se recoge obligación en virtud del cual la Administración demandada asumiera el prorrateo del IBI correspondiente al ejercicio 2018.

Y ello no puede determinar que el silencio sobre esta cuestión deba ser interpretado, como pretende la actora, afirmando que la Administración asumió la gestión, y por tanto todos los derechos y obligaciones que conllevaba la explotación de la autopista y con ello el prorrateo del impuesto. A salvo de especificación en el convenio, y como expondremos en norma legal, la Administración asumirá (y a través de SEITTSA) el pago del impuesto, pero en su concreto momento del devengo.

CUARTO.- No entraremos en el debate del sujeto pasivo del impuesto por cuanto que no es un hecho controvertido que el sujeto pasivo del IBI del periodo impositivo 2018 era, conforme al art. 63 en relación al art. 61.1 a) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales la entidad recurrente como titular de la concesión administrativa sobre la autopista de peaje, bien inmueble de características especiales; no siendo tampoco un hecho discutido que en el ejercicio 2019 del impuesto el sujeto pasivo, por sustitución del contribuyente, lo es SEITTSA, no como concesionaria sino porque en virtud del convenio (aportado con la demanda) suscrito con la AGE, en fecha 16 de agosto de 2017 "Convenio de gestión directa entre la Administración General del Estado y la consultante por el que se regula la gestión de la explotación y la preparación de la licitación de autopistas de titularidad estatal", asumió la administración o gestión del bien inmueble de titularidad estatal. Porque en todo momento el derecho de propiedad sobre el bien gravado con el impuesto lo ha ostentado la Administración General del Estado, situación jurídica que se ha mantenido en todo momento, no resultando afectado el derecho de propiedad por la extinción de la concesión.

El mismo TRLRHL, art. 75, fija la fecha del devengo del impuesto haciéndolo coincidir con el año natural, el día 1 de enero. Quien sea la titular del derecho constitutivo del hecho imponible tendrá la condición de contribuyente del IBI; por tanto, contribuyente en el ejercicio 2018 fue la recurrente quien a fecha 1 de enero ostentaba la titularidad de la concesión administrativa.

Ningún precepto legal regula la posibilidad reclamada por la actora de prorratear el importe del tributo en función del tiempo en que se ha ostentado el derecho sobre el bien; como se expuso en la consulta vinculante de la Dirección General de Tributos "En caso de cambio en la titularidad del derecho constitutivo del hecho imponible tendrá la condición de contribuyente del IBI, la persona o entidad que era titular del referido derecho en la fecha de devengo del impuesto, 1 de enero, sin que quepa el prorrateo de la cuota con el nuevo titular, que solo resultará obligado al pago del impuesto a partir del período impositivo que se devengue con posterioridad al cambio de titularidad. En consecuencia, si a fecha 1 de enero de 2018 aún estaban en vigor las concesiones administrativas sobre los bienes inmuebles objeto de consulta, serán las entidades titulares de las concesiones administrativas las que tengan la condición de contribuyentes del IBI correspondiente al período impositivo 2018, sin que pueda aplicarse ningún tipo de prorrateo temporal."

Ninguna norma jurídica impone a la Administración demandada asumir el prorrateo que la recurrente solicita.

CUARTO.- El artículo 63 del TRLRHL como hemos visto identifica al sujeto pasivo del impuesto y establece in fine que " lo dispuesto en el apartado anterior será de aplicación sin perjuicio de la facultad del sujeto pasivo de repercutir la carga tributaria soportada conforme a las normas de derecho común", y es en este punto en el cual la parte actora acude como derecho común al bloque normativo privado constituido por el Derecho Civil y solicita se aplique la doctrina que la Sala Primera del Tribunal Supremo expuso en su sentencia de 15 de junio de 2016 en relación a un contrato de compraventa en el cual nada se había pactado sobre el prorrateo de este impuesto pese a la sucesión de dos titulares del derecho de propiedad en un mismo periodo impositivo. Advirtiendo la parte recurrente analogía entre las situaciones examinadas, afirmando que concurre una identidad de razón. El artículo 4 del Código Civil nos dice que " Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón".

La propia Ley 58/2003 General Tributaria, regula en su artículo 7 las fuentes del ordenamiento tributario y seguidamente la reserva de Ley, consignando en su artículo 14 la prohibición de la analogía, en los siguientes términos " No se admitirá la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible, de las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales", y en esta cuestión del prorrateo por sucesión de titularidad en el hecho imponible en el mismo periodo impositivo, no cabe apreciar analogía entre la situación de hecho examinada en la sentencia del TS y la concreta situación objeto de este proceso. No hay analogía entre el contrato privado de compraventa y los términos del acuerdo de reversión de una concesión administrativa. En primer lugar, tenemos que reiterar que en el caso de autos no se ha producido una sucesión en la titularidad del derecho de propiedad, la propiedad sobre la autopista siempre ha sido de la Administración General del Estado; solo ha existido un cambio del sujeto pasivo del impuesto.

Y no se puede predicar analogía porque en el marco del derecho privado nos encontramos con el principio de la autonomía de la voluntad, el principio de libertad contractual que implica el reconocimiento de un poder atribuido a los particulares para regular sus intereses, de tal manera que si deciden libremente contratar, también deciden libremente las cláusulas que integraran sus contratos, únicamente con los límites de que dichas cláusulas que no sean contrarias a las leyes, la moral o al orden público. La actuación de la Administración ante actos y negocios jurídicos queda siempre limitada, en la medida en que conforme al art. 3 de la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público " Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho".

Y como se expone por la abogacía del Estado este sometimiento a la Ley y al Derecho no le faculta para poder asumir indiscriminadamente obligaciones para la Hacienda Pública, sino que conforme a la Exposición de Motivos de la Ley General Presupuestaria (y arts. 20 y 21 ) " no basta con que la obligación nazca para que la misma le sea exigible a la Hacienda Pública, siendo preciso que resulten de la ejecución de los Presupuestos, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas,(...)".

Y se ha de acudir a las fuentes de las obligaciones de la Hacienda Pública, y así el art. 20 de la LGP " las obligaciones de la Hacienda Pública estatal nacen de la ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según derecho, las generen."

Y la obligación que se reclama, ya hemos expuesto, no nace de acto o negocio jurídico, no está contemplada en el Plan de liquidación, ni en el acta de entrega ni lo estaba en el contrato ni en los Pliegos que rigieron la contratación; no nace de la Ley; y tampoco puede nacer de la sentencia de 15 de junio de 2016 de la Sala Primera del Tribunal Supremo, pues dicha sentencia tenía efectos entre las partes, no contiene declaración de condena para la Administración, y su doctrina se asienta en el marco del derecho común aun cuando dicha Sala Primera efectuara una interpretación de una norma tributaria; el bloque normativo del derecho administrativo al cual quedaba literalmente sujeto el contrato entre partes, no responde a los mismos principios que el derecho privado, y es el derecho administrativo suficiente para integrar el contenido de los derechos y obligaciones de las partes al tiempo de la reversión de la concesión. Y si legalmente está previsto que previo al acta la Administración efectúe una auditoria a la concesionaria, obviamente se constataría el extremo del abono del impuesto correspondiente al periodo impositivo; y si nada se estableció al respecto, claramente no lo fue por "laguna" a suplir por el derecho común; sino porque conforme a las normas tributarias de los impuestos locales (art. 75 de la LRHL) el devengo del impuesto se había producido el día 1 de enero y sujeto pasivo del mismo fue la concesionaria.

La Administración ante la situación de liquidación de la concesionaria se ve avocada a la reversión; y si bien siempre ostentó el derecho de propiedad sobre el bien, con la reversión asume, a través de SEITTSA, la gestión del servicio, la explotación, y asume desde la fecha consignada 1 de abril de 2018 " la estructura organizativa y todo el personal de la sociedad concesionaria en la medida necesaria para garantizar la continuidad en el servicio", no es un acto libre y voluntario entre partes. Constituye causa legal de extinción de la concesión, la AGE asume sus obligaciones en función del interés público que persigue su actuación.

En orden a la invocación de las prerrogativas de la Administración en materia de interpretación de contratos, nada que aducir en la medida en que la Administración no ha hecho uso de dichas prerrogativas en la medida en que no había extremos que interpretar en la liquidación y acta de entrega.

QUINTO.- Se invoca finalmente por la parte recurrente la teoría del enriquecimiento injusto y su proscripción, la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 12 de diciembre de 2012 reconoce la aplicación de este principio también en el marco del Derecho Administrativo " La jurisprudencia del orden contencioso-administrativo, al menos, desde los años sesenta viene también admitiendo la aplicación de la figura del enriquecimiento injusto a determinados supuestos en el ámbito específico del Derecho administrativo como principio general o como supraconcepto, que le otorga una cierta identidad y unidad, aunque ello no supone que no se manifieste con una cierta autonomía y singularidad en su proyección a la Administración respecto a su actuación sujeta al Derecho administrativo. Pero, en cualquier caso, son los requisitos establecidos por la jurisprudencia civil, acogidos expresamente por esta Sala, los que rigen y se aplican a los supuestos en que la Administración o un particular, eventual o supuestamente empobrecido, exige la restitución del enriquecimiento injusto o sin causa de un administrado o de una Administración, en este caso, de una entidad local. Por consiguiente, ha de reconocerse que el enriquecimiento injusto, como principio general y como específica acción, forma parte, por obra de la jurisprudencia, del ordenamiento jurídico y, en concreto, del ordenamiento jurídico administrativo."

Pero en el caso de autos no concurre la exigencia de inexistencia de causa, la extinción de la concesión, la reversión de la misma, estaba prevista en los Pliegos que rigieron la contratación; está normativamente regulada en la LCAP vigente al tiempo del contrato, y los efectos de la reversión se plasmaron en el acta de entrega suscrito por ambas partes el día 23 de marzo de 2018. No hay por tanto enriquecimiento injusto o sin causa, por el mero hecho de que la asunción de la gestión conllevara obviamente la percepción de las tarifas del peaje y no estuviera previsto ni por pacto ni por ley el prorrateo del impuesto reclamado. Y finalmente destacar el carácter vinculante del informe evacuado por la Dirección General de Tributos ante la consulta de la SEITTSA. "

Cuarto.- Al coincidir en todos sus aspectos, excepto el de la sociedad recurrente y la concesión correspondiente, este Recurso y el resuelto por nuestra Sentencia de 9 de marzo de 2023 acabada de transcribir, ya que en ambos casos se trata de sociedades declaradas en concurso voluntario de acreedores, en las que por esta causa se resuelve la concesión, se liquida el contrato y se asume su explotación por el Estado, aplicándose en los dos casos las mismas normas y resoluciones administrativas al proceso, a lo que se añade que los argumentos de las sociedades recurrentes en sus respectivas demandadas son los mismos, por elementales razones de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación e interpretación del Derecho, idéntica ha de ser la solución, por lo que desestimamos en su integridad el presente Recurso contencioso-administrativo.

Quinto.- Según el art.139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, procede imponer las costas procesales a la recurrente. De conformidad con el art.139.4 de la Ley anterior, la cifra máxima por este concepto se limita a la cantidad de 5.000 euros, más el IVA correspondiente.

Vistos los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.