Sentencia Contencioso-Administrativo 626/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2179/2021 de 21 de julio del 2023

Objeto del recurso y cuestiones litigiosas

PRIMERO.- Se impugnan los siguientes actos administrativos:

(i) la Orden de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, de 25 de septiembre de 2021, por la que se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Orden de la misma Consejería, de 9 de agosto de 2019, por la que se acordó la pérdida parcial del derecho al cobro de la subvención y la correspondiente obligación de reintegro; y

(ii) la Orden de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, de 27 de octubre de 2021, por la que en cumplimiento de la Orden de la misma Consejería, de 25 de septiembre de 2021, se acordó una nueva liquidación de la subvención concedida a la recurrente.

Las cuestiones litigiosas que se suscitan en el presente recurso son:

(i) Improcedencia de la causa de reintegro que imputa la Administración concedente a la entidad beneficiaria: falta de acreditación del pago de las facturas. Falta de motivación. Principio de proporcionalidad.

(ii) Improcedencia de los intereses de demora fijados en la Orden que establece la nueva liquidación de la subvención al haber incumplido la Administración demandada la obligación de resolver y notificar la resolución del recurso de reposición dentro del plazo legalmente establecido.

Antecedentes de interés

SEGUNDO.- Son antecedentes de interés para la solución del caso, a la vista del expediente administrativo y de los documentos que constan en autos, los siguientes:

1. El 19 de octubre de 2015 se publicó en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid la Orden de la Consejera de Economía, Empleo y Hacienda, de 13 de octubre de 2015, por la que se convocaban para el año 2015 subvenciones para la financiación de programas de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados.

2. Las Bases Reguladoras eran las establecidas en el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo (BOE de 11 de abril) y la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación (BOE del 18 de marzo).

3. En este marco, el 29 de octubre de 2015 , FEMXA FORMACIÓN, S.L.U. presentó una solicitud de subvención de 199.710 euros para la realización de Plan Específico de Certificados de Profesionalidad. dando lugar al procedimiento FC13- 10/2015/2471CP.

4. La subvención se concedió por el referido importe en los términos acordados mediante Orden, de la Consejera de Economía, Empleo y Hacienda, de 29 de diciembre de 2015.

5. Instruido el procedimiento de liquidación de la subvención y revisada la documentación justificativa, se dictó el acto impugnado, la Orden de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, 9 de agosto de 2019, por la que se acordaba la pérdida parcial del derecho al cobro de la subvención por importe de 79.884 euros y la obligación de reintegro por importe de 69.700,94 euros, por causa de insuficiente justificación de determinados costes y gastos que se detallaban en la resolución.

6. El 20 de agosto de 2019, FEMXA FORMACIÓN, S.L.U. interpuso recurso de reposición en el que solicitaba la revisión de la anterior resolución y la declaración de la improcedencia del reintegro, dando lugar al procedimiento de revisión RR 1143/19.

7. La Orden de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, de 25 de septiembre de 2021, acordó " Estimar parcialmente el recurso de reposición interpuesto por don José Álvarez Dafonte en nombre y representación de Femxa Formación, S.L. el 20 de agosto de 2019 contra la Orden de 9 de agosto de 2019 de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, en el procedimiento FC13-10/2015/2471CP, que, en consecuencia, se anula en la parte relativa al cálculo de los gastos correspondientes a las alegaciones estimadas y detalladas en el fundamento segundo, y ordenar la retroacción del procedimiento a efectos de una nueva liquidación de la subvención conforme a este aspecto, confirmando el acto recurrido en todos los demás extremos".

8. En cumplimiento de la anterior resolución, la Orden de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, de 27 de octubre de 2021, acordó: " Establecer como definitivos, en cumplimiento de la citada Orden de 25 de septiembre de 2011 de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, los nuevos importes de la liquidación y justificación de la subvención que figuran en Anexo adjunto a esta Orden, el cual se considera parte integrante de la misma y teniendo en cuenta los datos de dicho anexo, se acuerda:

Un reintegro por un importe total de 72.849.95 €, teniendo en cuenta las fechas e importes de los pagos anticipados de la subvención en su caso, las fechas e importes de los reintegros voluntarios realizados en su caso y la fecha de la presente Orden, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11.1) de la Ley 2/95 de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid y de acuerdo con los datos que figuran en Anexo a esta Orden, el cual se considera a todos los efectos como parte integrante de la misma, al haberse producido el incumplimiento de las condiciones impuestas al beneficiario de la subvención".

Sobre la improcedencia de la causa de reintegro que imputa la Administración concedente a la entidad beneficiaria: falta de acreditación del pago de las facturas, la falta de motivación y el principio de proporcionalidad

TERCERO.- Sostiene la parte actora que, tras la estimación parcial del recurso de reposición, el único ajuste que se mantiene por parte de la Administración demandada es el relativo a la falta de acreditación del pago de las facturas F0001 hasta F0018 y F0024 (pues la Administración considera que el justificante aportado no es un documento bancario ni se encuentra sellado por la entidad bancaria, por lo que no puede considerarse válido) y las facturas F009 hasta F0018, F0025 hasta F0030 y F0033 (al no considerarse válidos los justificantes de pago aportados ya que no viene detallado el número de la factura).

En su opinión, dado que no resulta controvertido que los abonos correspondientes a las facturas F001 hasta F0018, F0024 hasta F0030 y F0033 fueron realizados por la entidad beneficiaria, la tesis de la Administración resulta excesivamente formalista y contraviene el principio de proporcionalidad, " toda vez que, mediante la documentación aportada, consta suficientemente acreditado el pago de un gasto efectivamente realizado, que debe tener la consideración de subvencionable, de conformidad con lo dispuesto en el art. 31.1 de la Ley General de Subvenciones ".

Alega, además, que en un expediente de la misma convocatoria la Administración otorgante de las subvenciones aceptó los justificantes de pago aportados por la misma entidad beneficiaria y, a pesar de ello, los rechaza en el que ahora nos concierne.

Cuestiones ambas que, s u juicio, fueron oportunamente alegadas en el recurso de reposición y no han obtenido respuesta en la resolución correspondiente: " la resolución del recurso de reposición no ofrece a la entidad beneficiaria las razones para mantener el ajuste por la falta de acreditación del pago de las facturas incidentadas, ni siquiera entra a valorar las alegaciones efectuadas y la resolución aportada junto con el recurso correspondiente a un expediente de la misma convocatoria en que sí se habían admitido los justificantes de pago presentados por la misma sociedad beneficiaria".

Y concluye afirmando que, con la tesis excesivamente formalista de la Administración, se ha infringido el principio de proporcionalidad en materia de subvenciones, que no agota su proyección y aplicación a la cuantificación del grado de cumplimiento sino que debe atender a la naturaleza del incumplimiento del caso concreto y debe ser observado por la Administración concedente de la subvención respecto de cualquier actuación.

La Administración demandada, por su parte, defiende la legalidad de la resolución recurrida y opone que las cuestiones de hecho en que se basa aquella no han sido desvirtuadas por la entidad recurrente pese a la carga que, con carácter general, le impone el art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Añade que la resolución del recurso de reposición está adecuadamente motivada, con referencia a antecedentes de hecho, fundamentos jurídicos y su correlativa decisión de reintegro y que la misma ha permitido a su destinatario conocer las razones de la decisión de la Administración, sin que se haya producido indefensión de ningún tipo. Y en cuanto a la proporcionalidad, estima que no cabe apreciar su vulneración en la medida en que el órgano decisión ha acogido 10 de las alegaciones formuladas por la recurrente frente a 5 que no lo son. " La entidad recurrente, de nuevo, confunde la ausencia de proporcionalidad con no compartir las operaciones de determinación que realiza la Administración", concluye a tal efecto el escrito de contestación.

Pues bien, en la decisión de este motivo de impugnación debemos tener en cuenta la sentencia de esta Sala y Sección de 21 de noviembre de 2022 ( ECLI:ES:TSJM:2022:14494, FJ 5.1.3), que examinó una cuestión similar en los siguientes términos:

"(1.-3) Improcedencia de la minoración de costes por la justificación del pago de facturas. Artículo 31 de la Ley General de Subvenciones . Ausencia de motivación. Principio de proporcionalidad.

En este motivo impugnatorio, sujeta la actora su argumentación a lo resuelto por la Administración demandada en relación con las facturas (F0010 a F0037, respecto de las cuales se consideró que el justificante aportado " no es un documento bancario ni se encuentra sellado por la entidad bancaria, por lo que no puede considerarse válido"), F0003, F0004, F0008, F0009 y desde F0040 hasta F0071, al no considerarse válidos los justificantes de pago aportados " ya que no viene detallado el número de factura") y cita lo dispuesto en el apartado 3.6.2.9 de la Instrucción de la Dirección General de Formación, de fecha 26 de febrero de 2016, para afirmar que su aplicación a la demandante beneficiaria resulta excesivamente formalista y contraria al principio de proporcionalidad puesto que, con la documentación aportada constaría suficientemente acreditado el pago de los gastos realizados y que deben ser subvencionados. Asumiendo, así, que no estaban desglosados los pagos, sellados por la entidad bancaria correspondiente afirma, sin embargo, que el justificante principal bancario de ingreso sí se aportó por lo que puede considerarse acreditado el pago.

Planteado del modo expuesto, el motivo impugnatorio examinado debe ser rechazado pues no resulta de recibo la impugnación de esta parte de la decisión administrativa recurrida, sobre la base única de un pretendido rigor formalista por parte de quien ha de gestionar y administrar la concesión de fondos públicos. Y ello considerando que lo que le fue exigido es el detalle, que no constaba, del número de factura para acreditar de modo efectivo el gasto realizado, y que, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.1.b) de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , lo que define el concepto de subvención es, junto a la sujeción a un determinado objetivo, ejecución de un proyecto, realización de una actividad o adopción de un comportamiento singular, el cumplimiento por el beneficiario de todas las obligaciones "materiales y formales que se hubieran establecido".".

Por elementales razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE) y de igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE), debemos reiterar ahora lo que entonces declaramos.

Añadir únicamente, respecto a la falta de motivación, lo declarado en la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2012 (ECLI:ES:TS:2012:3661, FJ 4), según la cual:

"es jurisprudencia reiterada que el requisito de la motivación de los actos administrativos no exige un razonamiento exhaustivo y pormenorizado, pues basta con la expresión de las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión, facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa".

A la luz de esta jurisprudencia, concluimos que la resolución del recurso de reposición supera sobradamente este test pues contiene una motivación que cumple la finalidad de exteriorizar las razones que justifican la decisión de la Administración.

También conviene recordar, al contrastar las alegaciones de la demanda con el contenido del acto administrativo impugnado, que " no debe confundirse la falta de motivación con la divergencia con la misma" (por ejemplo, sentencia del Tribunal Supremo de 23 de abril de 2018, ECLI:ES:TS:2018:1404, FJ 2).

Por otra parte, en cuanto a la vinculación de la Administración a sus precedentes, procede señalar que la misma no puede prevalecer frente a la interpretación de la legalidad que resulta de la sentencia de 21 de noviembre de 2022, antes citada, pues como afirma la sentencia de esta Sala (Sección 9ª) de 18 de diciembre de 2013 (ECLI:ES:TSJM:2013:17908, FJ 4):

"En la consideración del precedente administrativo ilegal también es uniforme y reiterada la jurisprudencia del TS en orden a rechazar su admisión poniendo de manifiesto que el conflicto que en estos supuestos se produce entre los principios de igualdad (que exigiría un trato igual al otorgado a situaciones anteriores) y de legalidad (que impone fallar el litigio con arreglo al ordenamiento jurídico) ha de resolverse claramente en favor de este último toda vez que del hecho de que varias veces se hubiese conculcado tal legalidad no puede racionalmente inferirse que tenga que seguir conculcándose la misma pues entre la fricción de ambos principios es el de la legalidad el que debe prevalecer en todo caso".

Se desestima el motivo.

Sobre la improcedencia de los intereses de demora fijados en la Orden que establece la nueva liquidación de la subvención al haber incumplido la Administración demandada la obligación de resolver y notificar la resolución del recurso de reposición dentro del plazo legalmente establecido

CUARTO.- Alega la parte actora, como fundamento de este motivo de impugnación, que la interposición del recurso de reposición tuvo lugar el 20 de agosto de 2019 en tanto que su resolución por la Administración se demoró hasta el 25 de septiembre de 2021. Considera en consecuencia que el notorio incumplimiento de la obligación de resolver y notificar un recurso administrativo en plazo por parte de la Administración concedente ha incrementado injustamente la cuantía de los intereses de demora a abonar por la beneficiaria. Y añade que la Administración concedente no puede beneficiarse de haber incumplido su obligación de resolver, generándose más intereses de demora a su favor, por lo que considera que la fecha final del cómputo de los intereses de demora debería ser la de la resolución que estableció el reintegro de la subvención, es decir, la Orden de 9 de agosto de 2019.

La Administración se opone al motivo de impugnación y alega lo dispuesto en el art. 37.1.b) y c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en el art. 11.1 de la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de subvenciones de la Comunidad de Madrid, que establecen la obligación de abono del interés de demora desde el momento del pago de la subvención.

Como sucedía en relación con el motivo de impugnación anterior, también en este caso debemos remitirnos a lo resuelto en la sentencia de esta Sala y Sección de 21 de noviembre de 2022 ( ECLI:ES:TSJM:2022:14494, FJ 5.1.5), que declaró lo siguiente a propósito de una alegación similar:

"(1.-5) Improcedencia de los intereses de demora fijados en la Orden que establece la nueva liquidación de la subvención al haber incumplido la Administración demandada la obligación de resolver y notificar la resolución del recurso de reposición dentro del plazo legalmente establecido. Artículo 37.1 de la Ley 38/2003 . Abuso de derecho. Y ello sin perjuicio de que la exigencia legal de los intereses de demora ha de tomar como fecha final de su cómputo la de la resolución que establece el reintegro, y no la de resolución del recurso contra aquélla.

El motivo que ahora examinamos debe ser rechazado con base en lo dispuesto en el artículo 40.1 de la Ley General de Subvenciones , que, para los "obligados al reintegro" establece el deber de "reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora").

Es cierto, como apunta la recurrente, que la Administración demandada superó con creces el plazo legalmente establecido para dar respuesta expresa al recurso de reposición formulado contra la Orden de reintegro. Sin embargo, no lo es menos que la obligación legal que hemos recordado en el párrafo anterior no puede desconocerse tan sólo con base en el referido retraso administrativo en resolver, máxime cuando, para estos supuestos, el propio ordenamiento jurídico articula un mecanismo de reacción para el interesado, derivado del instituto del silencio administrativo, que bien pudo la actora haber puesto en marcha ante la falta de resolución expresa, en plazo, por parte de la demandada".

En atención a las mismas razones de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la Ley anteriormente mencionadas, debemos reiterar ahora lo que entonces declaramos.

Se desestima el motivo.

Decisión del recurso

QUINTO.- En atención a lo expuesto en los fundamentos anteriores, se desestima el recurso contencioso-administrativo.

Costas

SEXTO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte actora al haber visto rechazadas todas sus pretensiones y no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del art. 139.4 de la Ley 29/1998, la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de 1.000 euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.