Sentencia Contencioso-Administrativo 622/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 97/2023 de 21 de julio del 2023

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Adolfina contra la desestimación presunta por silencio administrativo, del recurso de reposición formulado contra la Resolución nº 1814/2021, de 29 de mayo de 2021, de la Dirección Gerencia de la Agencia de la Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, por la que denegó la solicitud de regularización de la vivienda situada en la AVENIDA000, número NUM000, en Madrid, por no haber acreditado cumplir con los requisitos y condiciones establecidos en el artículo 14.Cinco de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, con el apercibimiento de abandonar el referido inmueble, comunicando a los Servicios Sociales competentes la existencia de menores de edad entre los ocupantes de la vivienda referenciada.

Para fundamento de su decisión, el Juzgador de instancia expuso los antecedentes que consideró de interés para la resolución del pleito, pasando a continuación a detallar el contenido de los preceptos legales aplicables al caso.

Entrando a resolver la cuestión de fondo suscitada en el recurso realizó una completa valoración de la prueba practicada, mencionando, entre las documentales existentes en autos, una serie de facturas de suministros -cuya eficacia a los efectos pretendidos descarta por no venir a nombre de la recurrente sino de otras personas-, así como unas certificaciones escolares aportadas, con las que se constata tan sólo la asistencia de los menores, hijos de la actora, a un determinado centro docente pero sin que conste el domicilio de los alumnos. Una conclusión que se alcanza en el mismo sentido en relación con la tarjeta sanitaria aportada por la demandante en la instancia.

Junto a ello, valora también el documento consistente en declaraciones de algunos vecinos, descartando también su eficacia por cuanto no consta de forma veraz que quienes dicen ser firmantes sean las personas portadoras de los DNI con los que se identifican.

Recoge, igualmente, la Sentencia apelada la existencia de un documento presentado por la actora ante la Administración demandada en el que manifestó que la residencia en la vivienda en cuestión comienza el día 14 de febrero de 2019, por lo que, invocando la vinculación de la actora a las reglas de la buena fe y al principio de sujeción a los propios actos, le niega cualquier eficacia a una declaración posterior distinta y contradictoria.

Para terminar la valoración probatoria, la Sentencia apelada considera el hecho de que no exista inscripción padronal de la actora en la vivienda en cuestión, añadido a ello el que el contrato de arrendamiento figura a nombre de otra persona distinta a la actora, Dª Diana, habiéndose suscrito en fecha 28 de mayo de 2019; un dato del que el Magistrado a quo hace derivar también la insuficiencia o inexistencia de pruebas acerca del cumplimiento del requisito exigible sobre la residencia ininterrumpida en la vivivienda, al menos durante un año anterior a la fecha de 1 de enero de 2016.

Finalmente, rechaza la Sentencia apelada la aducida vulneración de los artículos 47 y 39 de la Constitución, recordando que no consagran sino principios rectores de la política social y económica, que no son directamente alegables ni consagran derechos directamente exigibles. Todo ello sin perjuicio, escribe el Juzgador a quo, de que " la ejecución de esta sentencia vaya precedida o acompañada con las medidas necesarias para salvaguardar la protección de los menores de edad, hijos de la demandante, que residen en la vivienda objeto de presente proceso, en donde será de aplicación la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en su Sentencia número 194/2021, de 15 de febrero de 2021 y la reciente legislación de aplicación indirecta a supuestos como el ahora enjuiciado".

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación Dª Adolfina quien, a través de su representación procesal, articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:

1.- Error en la valoración de la prueba aportada por la parte demandante y obrante en el expediente administrativo, por parte de la sentencia recurrida que considera y califica la misma como insuficiente, así como carente de la eficacia jurídica que se pretende, cuando la Ley 9/2015 de 28 de diciembre en su Art. 14. Cinco 1 admite prueba "por cualquier medio válido en derecho", siendo dichos medios probatorios idóneos al objeto de acreditar el cumplimiento del requisito ó condición exigida por la Ley para proceder a la regularización de la vivienda que se pretende, esto es, "para formalizar los contratos de arrendamiento, será condición inexcusable que el ocupante acredite, que la vivienda constituya su domicilio familiar permanente desde antes del 1 de enero de 2016. Debiendo acreditar que ha residido en dicho domicilio familiar permanente de manera continuada e ininterrumpida con anterioridad a la fecha citada por un plazo no inferior a un año".

2.- Ausencia del debido respeto al procedimiento legalmente establecido, como consecuencia de la omisión por parte de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid de lo establecido en el Art. 14. Cinco 1 último párrafo in fine de la Ley 9/2015 de 28 de Diciembre "En todo caso la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid realizará la correspondiente comprobación destinada a confirmar que la vivienda constituye el domicilio familiar permanente de la persona con quien se haya de suscribir el contrato".

3.- Vulneración del derecho a la libre circulación del ciudadano así como de la libertad de fijación de su residencia establecido en el Art. 19 de la Constitución Española como consecuencia del establecimiento en el Art. 14 Cinco 1. de la Ley 9/2015 de 28 de diciembre de la condición inexcusable para acceder a la regularización y otorgamiento, con carácter excepcional, de contratos de arrendamiento, en favor de ocupantes sin título suficiente, de que el ocupante acredite, que la vivienda constituya su domicilio familiar permanente desde antes del 1 de enero de 2016. Debiendo acreditar que ha residido en dicho domicilio familiar permanente de manera continuada e ininterrumpida con anterioridad a la fecha citada por un plazo no inferior a un año.

4.- Que tanto la Sentencia Nº 45/2022 de 21 de Febrero de 2.022, como la Resolución número 1814/2021, dictada por el Director Gerente de la Agencia de la Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, quizá estos no pueden más que aplicar la Ley que les es dada, y sobre todo el Art. 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales, con los debidos respetos, no son respetuosos con los principios rectores de la política social y económica de nuestro país establecidos en los Arts. 39 -protección social, económica y jurídica de la familia y la infancia- y 47 -derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada- ambos de la Constitución Española, y a los que tienen el deber de informar la actuación de los poderes públicos.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite a los fundamentos de la Sentencia apelada, a los que añade los mencionados en su escrito de oposición y que tendremos por reproducidos íntegramente tal como obran en las actuaciones.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

En aplicación de tal jurisprudencia pueden traerse a colación, entre otras, nuestra Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019) y 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020)- en las que dijimos que

" No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

Junto a lo anterior, no estará de más dejar expuesto desde ahora lo que esta misma Sala y Sección tiene reiteradamente declarado respecto a la revisión en esta segunda instancia de la valoración de la prueba que hizo el Juzgador a quo. Y para ello conviene tener presente el principio de inmediación que rige la práctica de la prueba propuesta y admitida lo que hace que dicha valoración corresponda tan sólo al órgano sentenciador. Por tanto, la revisión de su actuación en tal sentido sólo puede llevarse a cabo cuando se denuncia en la apelación la infracción de las reglas sobre la carga de la prueba o bien cuando el juicio valorativo se revela de modo patente o manifiesto como erróneo, ilógico, arbitrario o irrazonable, o cuando conduce en su conjunto a resultados inverosímiles, pero no cuando del escrito de apelación se desprende el mero propósito de la parte apelante de sustituir con su propia valoración de la prueba la realizada por el Juzgador de instancia.

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

1.- Para entrar a resolver los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación convendrá que comencemos recordando que el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, estableció un régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes, sin título suficiente, anteriores al 1 de enero de 2016. Ello porque, conforme a la Exposición de Motivos, "[l]a situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida".

Siendo de aplicación en este caso lo dispuesto en el artículo 14.Cinco.1 de la mencionada Ley 9/2015, de 28 de diciembre, entendemos necesario reproducir ahora su contenido:

"Artículo 14.

Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016.

(...)

Cinco. Condiciones generales

1. Para formalizar los contratos de arrendamiento, será condición inexcusable que el ocupante acredite, por cualquier medio válido en derecho, que la vivienda constituye su domicilio familiar permanente desde antes del 1 de enero de 2016. Asimismo, deberá acreditar que ha residido en dicho domicilio familiar permanente de manera continuada e ininterrumpida con anterioridad a la fecha citada por un plazo no inferior a un año.

En todo caso la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid realizará la correspondiente comprobación destinada a confirmar que la vivienda constituye el domicilio familiar permanente de la persona con quien se haya de suscribir el contrato".

La medida prevista en el artículo reproducido tiene, pues, un carácter excepcional para quienes acrediten, entre otros requisitos, el residir en la vivienda en cuestión desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida por un plazo no inferior a un año anterior a dicha fecha, y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

De igual modo, cabe destacar cómo el precepto legal reproducido otorga a la Comunidad de Madrid, ejercida a través de su Agencia de Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional, para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y, además, que no se incurra en causa de denegación.

Esta regularización excepcional se establece por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económica había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas, la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad.

Esta Sala ya ha expresado en diversas sentencias relativas al proceso de regularización de viviendas sociales ocupadas sin título, que la Comunidad de Madrid ha normativizado en varias ocasiones algunos procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título; entre ellos, los previstos en el Decreto 25/1995, de 16 de marzo, o a nivel legislativo, en la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y en la que aquí y ahora nos ocupa, la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Y es que, como se dijo también en la Sentencia de esta Sala, de 16 de junio de 2016 (Rec. Apel. 201/2016) "El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales".

Dicho lo anterior, en lo que se refiere a la valoración probatoria realizada en la Sentencia apelada, la misma, lejos de ser incorrecta ni de haber dado lugar, de modo patente o manifiesto a un resultado erróneo, ilógico, arbitrario o irrazonable, resulta ser todo lo contrario en cuanto a los documentos mencionados y valorados en ella ya que los obrantes en el expediente, sin haber aportado algún otro en sede judicial, o bien son de fechas posteriores a la exigida por la normativa aplicable para la regularización, o bien, nada indican respecto a la fecha o al domicilio al que vienen referidos.

Debe recordarse que esta Sala tiene reiteradamente dicho [entre las más recientes, en Sentencia de 16 de diciembre de 2020 (Rec. Apel. 873/2020) con cita de otras anteriores desde 2008] que la residencia de una persona en una determinada vivienda deja un rastro de la misma, tanto en organismos públicos como en entidades privadas o entre particulares; y así, la permanencia en un determinado domicilio se puede deducir, por ejemplo, de la existencia de cuentas bancarias, de la contratación de obras, de los contratos de suministro de la vivienda (electricidad, teléfono, gas, etc.), de la pertenencia a asociaciones civiles y religiosas, de la domiciliación de recibos, de la utilización de centros de enseñanzas, de la realización de reparaciones o adquisición de enseres y mobiliario para el hogar, etc. Nada de lo cual, ha de concluirse como ya hiciera el Juzgador de instancia, se ha acreditado pues no ningún documento se aportó en las actuaciones referido a la ocupación de la vivienda en cuestión desde fecha anterior al 1 de enero de 2015.

2.- Junto a lo anterior, el detenido examen del resto de los motivos impugnatorios en que se basa el recurso de apelación evidencia que lo que en él se contiene no es sino una mera discrepancia con el resultado expresado por el Juzgador a quo una vez valorada la prueba obrante en autos. Valoración que la Sala ha examinado de modo detallado, tal como fue realizada en la Sentencia, llegando a la conclusión de que con ella, ni se produjo infracción alguna sobre las reglas de la carga de la prueba, ni alcanzó con ella el Magistrado de instancia un resultado erróneo, ilógico, arbitrario o irrazonable, sino todo lo contrario a tenor de los razonamientos expresados en la Sentencia, de los que dejamos ya sucinta constancia más arriba.

3.- Respecto al motivo impugnatorio en el que la actora sostiene que el cumplimiento del requisito de la residencia en la vivienda de cuya regularización se trata estaría imponiendo una vulneración de la libertad de desplazamiento y residencia del interesado, entiende la Sala que no es posible acogerlo tal como ha sido formulado.

Debe insistirse en la idea ya expuesta de que la regularización de la ocupación sin título de una vivienda pública es un mecanismo que la Administración competente tiene a su disposición, otorgado por el ordenamiento jurídico, para hacer frente a situaciones de necesidad, desde una perspectiva habitacional, de personas y familias en riesgo de exclusión social debiendo ser ejercitada potestad por dicha Administración con observancia de determinados elementos reglados que permitan comprobar los presupuestos de hecho exigibles, en este caso, concretados en el cumplimiento de determinados requisitos objetivos precisamente por ser muchas las personas afectadas por la referida necesidad. Y es un criterio puramente objetivo, y no precisamente contrario sino acorde con el derecho fundamental a la libertad de residencia y desplazamiento, el de comprobar que la decisión de la persona de habitar en un determinado domicilio tiene un cierto arraigo en la concreta vivienda de cuya regularización se trata.

4.- Por último y no menos importante, hay que señalar que el motivo impugnatorio vertido al final del recurso de apelación en relación con la vulneración del derecho a una vivienda digna tampoco puede ser acogido.

Esta cuestión ya ha sido aducida en muchas ocasiones anteriores y examinada por esta Sala y Sección para descartar con ella un motivo hábil para acoger las pretensiones de la parte apelante. Sirvan a modo de ejemplo de pronunciamientos anteriores de esta Sala y Sección al respecto, contenidos, entre otras muchas en Sentencia de 11 de julio de 2019 (Rec. Apel. 304/2019), reiterados, entre otras muchas, en la de 20 de enero de 2020 (Rec. Apel. 607/2019), 16 de abril de 2021 (Rec. Apel. 386/2020) y 19 de noviembre de 2021, en las que razonamos lo siguiente:

"... la Administración recurrida no ha vulnerado ni el derecho a la vivienda digna ni el principio de protección de la familia y la instancia consagrado en el art. 39 de la CE , puesto que estos se configuran como principio rector de la política social y económica, y de acuerdo con el artículo 53.3 de la misma, "Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen". En el presente caso, tanto la resolución recurrida como la Sentencia de instancia se han limitado a aplicar estrictamente el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid , no pudiendo apartarse de los requisitos en ella establecidos, que en este caso no concurren, tal y como razonó la sentencia impugnada, en atención a las circunstancias personales de los ocupantes.

En este punto hemos de señalar que consideramos no existe infracción de la normativa internacional de derechos sociales ni tampoco del artículo 47 de la CE , que se configura como principio rector de la política social y económica, y de acuerdo con el artículo 53.3 de la misma, "Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen"

En este sentido nos pronunciamos en nuestra sentencia de fecha 2 de marzo de 2005 (RCA 924/2004 ) en la que señalamos lo siguiente:

"El art. 47 CE que se cita en la demanda en sustento de la pretensión que en ella se ejercita, consagra, no un derecho fundamental, sino un principio rector de la política social y económica y como tal principio, debe informar la actuación de todos los poderes públicos, pero sólo puede ser invocado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen ( art. 53.3 CE ). Por ello, la Comunidad de Madrid, precisamente en aplicación de aquel principio constitucional, se encuentra obligada a adjudicar las viviendas públicas de acuerdo con las normas dictadas a tal efecto (...)".

Igualmente nos referimos a esta cuestión en la sentencia de fecha 14 de diciembre de 2017 (RCA 813/2016 ).

El artículo 47 de la Constitución Española proclama el derecho para los españoles a una vivienda digna y adecuada y ordena a los poderes públicos hacerlo efectivo. Este artículo forma parte del Capítulo III del Título I de la C.E., por lo que no está amparado por las garantías del art. 53 1 º y 2 º (lo que supone la imposibilidad de acceder por vía directa mediante un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional en caso de vulneración del mismo), ni tampoco por la del 81 de la C.E.

El tenor literal del mencionado artículo 47 establece que:

"Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos".

En virtud de su ubicación en el Capítulo III del Título I de la C.E., dedicado a los Principios Rectores de la Política social y económica, y de lo dispuesto en el art. 53.3 de la C.E ., podemos hablar de una indudable debilidad normativa de los derechos recogidos a modo de principios en dicho Capítulo. No obstante, pese a estar mal dotados de garantías procesales y sustantivas, dichos principios han de informar la legislación positiva, la práctica judicial y, en general, la actuación de los poderes públicos.

En España el derecho a una vivienda digna no resulta directamente invocable ante los Tribunales. En realidad, según la opinión mayoritaria de la doctrina, sin un desarrollo legislativo es difícil entenderlo como un derecho en sentido técnico. Desde ese punto de vista y dada su ubicación en el contexto constitucional, el derecho a una vivienda digna sería más bien una aspiración o programa de política social, que, eventualmente, alcanzará virtualidad jurídica cuando sea desarrollado por el legislador.

El Tribunal Constitucional en la STC 152/1988, de 20 de julio , el TC señaló que la "política de vivienda junto a su dimensión estrictamente económica, debe tener señalado acento social, en atención al principio rector que establece el art. 47 de la Norma Fundamental, siendo así que uno y otro aspecto: el económico y el social se revelan difícilmente separables" Y añade que, en este sentido, el art. 47 constituye un "mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes pucos (art. 53) en el ejercicio de los derechos constitucionales" (Fundamento jurídico 2º).

Ciertamente resulta constante la jurisprudencia del TC que impiden que los derechos sociales puedan ser apelados ante los tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ( STC 35/83 ; 53/85 ; 152/88 ; ATC 139/81 ; 356/83 ; 552/83). Del artículo 53 .3 de la C.E ., así como de una serie de sentencias de dicho Tribunal (113/1989 ; 222/1992 ; 47/1993 ; 89/1994 ), se deduce que el derecho a la vivienda como auténtico derecho subjetivo depende, en realidad, del alcance de las leyes de desarrollo del mismo.

Resulta así que lo característico de los denominados principios rectores de la política social y económica en general, y del "derecho" a la vivienda dignaen particular, es que, además de implicar ciertas obligaciones de respecto o incluso de actuación regulatoria por parte de los poderes públicos -que según los casos y procedimientos podrían llegar a ser exigibles jurisdiccionalmente por la vía de la tutela de otros derechos fundamentales conexos-, su principal contenido normativo hace referencia a la obligación de los poderes públicos de articular prestaciones materiales y/o económicas que permitan la consecución del objetivo al que hace referencia el principio rector, en este caso el acceso de todas las personas que no puedan acceder por sus propios medios a una vivienda digna. Y es precisamente en este aspecto prestacional, nuclear de su consideración como principios/derechos sociales, donde la fórmula de la justiciabilidad directa ex constitutione sin la previa creación legislativa de un derecho subjetivo a acceder a una prestación material en materia de vivienda, chocaría con la consideración de la Constitución Española de 1978, como una norma democráticamente abierta, que no es un programa a ejecutar por los poderes públicos ( STC 11/1981, de 8 de abril , FJ 7º y STC 209/1987, de 22 de diciembre , FJ 6º, entre muchas), y que busca un adecuado equilibrio entre los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial lo que exige en un Estado social y democrático de derecho que las decisiones sobre el gasto público, allí donde los recursos son escasos y la Constitución no ha establecido un expreso orden de prioridades, se adopten por el Parlamento y por el Gobierno, y no por los jueces y tribunales dado que los primeros están constitucionalmente habilitados para expresar las opciones de política legislativa en base a una pluralidad de fines y objetivos, todos de igual valor constitucional.

En efecto, hemos de notar que por mucha eficacia obligatoria que pueda tener, lo cierto es que un principio rector de la política social o económica, como el relativo al derecho a la vivienda, no obliga a los poderes públicos a ninguna prestación o actividad concreta que dé lugar a un cierto resultado material -ni podría hacerlo por otra parte, sin alterar el reparto constitucional de poderes entre el poder judicial y el poder legislativo/ejecutivo-, sino que únicamente obliga a establecer, en función de las políticas presupuestarias, unos medios materiales y/o normativos idóneos para alcanzar un rango de posibles resultados compatibles con la consecución de dicho fin estatal: el acceso de los titulares (todos o los nacionales) a una vivienda digna. De estos medios, los únicos que está obligado a establecer el legislador, incurriendo en inconstitucionalidad por omisión en caso de no hacerlo, son los de carácter normativo, es decir, un marco legal que garantice la dignidad de la vivienda a la que accedan los individuos y la no desposesión de la misma al margen del debido proceso legal, o de una forma discriminatoria o arbitraria, en correspondencia con lo establecido por el Comité de seguimiento del Pacto de Derechos Económicos sociales y culturales con respecto al art. 11 de dicho Pacto, dada la eficacia jurídica vinculante del mismo como criterio interpretativo del alcance obligatorio del art. 47 CE y como fuente de derechos subjetivos de carácter legal internacional ( art. 96 CE ).

Desde esta perspectiva, consideramos que la actuación del Juzgado de instancia al confirmar los actos recurridos fue respetuosa con la normativa invocada, puesto que, como hemos dicho, el derecho a la vivienda digna está supeditado al desarrollo normativo, y, en nuestro caso, la Administración alegó una causa que impedía la regularización al amparo del el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid , por ello el motivo ha de ser rechazado.

(...) Hay que notar que la valoración sobre las circunstancias personales de la apelante no es un elemento desdeñable a la hora de realizar el ejercicio de una potestad discrecional, sobre todo si pensamos que la vivienda es un recurso escaso, que exige un análisis pormenorizado de cada situación. Y es el que el derecho constitucional a la vivienda previsto en el artículo 47 de la Constitución no es absoluto, sino que debe ser interpretado y aplicado del modo previsto en el artículo 53.3 de la CE , y en todo caso, también debe ser aplicado de conformidad con el derecho a la vivienda de los demás vecinos, tal y como analizamos en nuestra sentencia de fecha 22 de marzo de 2018 (RAp 14/2018 ).

Es sabido como fue el art. 14 de la Ley 9/2015 de 28 de diciembre , de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid la que estableció el régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016, y ello conforme a la Exposición de Motivos porque

"La situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida".

Pues bien conforme a este art. 14. Uno. 1 se trata de una medida de carácter excepcional para quienes que acrediten entre otros requisitos, residir desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

La Ley otorga a la Comunidad de Madrid, a su Agencia de la Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y por demás que no se incurra en causa de denegación. Esta regularización excepcional se establece por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económicas había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, y como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad. Como hemos expresado ya en varias sentencias referidas al proceso de regularización de viviendas sin título, ha de notarse que la Comunidad de Madrid ha abordado en varias ocasiones procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título, como son, y se citan no exhaustivamente, las regularizaciones abordadas por el Decreto 25/1995 de 16 de marzo o la abordada por la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y finalmente la que aquí nos ocupa de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas.

Este carácter excepcional y discrecional que tiene la regularización se desprende de la literalidad del precepto regulador cuando expresa, en el apartado Uno. 1 del art. 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid , que "la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid podrá otorgar, con carácter excepcional, contratos de arrendamiento,...". Y es que "El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales." ( STSJ Madrid de 16 de junio de 2016, recurso nº 201/2016 ).

Hemos pues de concluir como todos esos procesos regularizadores son de naturaleza eminentemente discrecional, tal y como expresamos en nuestra sentencia de fecha 24 de octubre de 2017 (RCA 373/2017 ) así como en nuestra sentencia de 8 de febrero de 2011 , que si bien se refería a la Ley 18/2000, a la que antes aludíamos no hay obstáculo para extender esas consideraciones a la Ley 9/2015, decíamos en esa sentencia que:

El artículo 17 de la Ley 18/2000 de la Comunidad de Madrid establece una potestad discrecional y de ejercicio excepcional que los juzgados y tribunales del orden contencioso administrativo solo pueden revisar si se ha ejercido sin respetar el procedimiento legalmente establecido, o se ha incurrido en desviación de poder, sin que en el presente caso se acredite ninguna de las dos cosas, por lo que procede, sin más consideraciones, la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia apelada por ser ajustada a derecho".

En consecuencia, la imposibilidad de acoger los motivos impugnatorios en que se basan las pretensiones de la parte apelante, debe conducir a la desestimación del presente recurso.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este recurso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la Sala considera procedente limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de ochocientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,