Sentencia Contencioso-Administrativo 663/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1307/2022 de 22 de septiembre del 2023

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Luis Miguel contra la Resolución de 28 de abril de 2021, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de recurso de reposición formulado contra la Resolución 2962/2019, de 30 de julio de 2019, de la misma Dirección Gerencia citada, denegatoria de la solicitud de regularización de la vivienda sita en Madrid, CALLE000, nº NUM001, NUM002.

Para fundamento de su decisión, el Juzgador de instancia expuso los antecedentes fácticos que consideró necesarios, dejó expuesta la normativa de aplicación y entró, a continuación, a resolver la cuestión de fondo.

Inicia el Juzgador de instancia sus razonamientos indicando que en este caso se está en presencia del ejercicio de una potestad reglada y pasa a valorar la prueba aportada al proceso de instancia y la obrante a través del expediente administrativo.

Así, considera determinante la documentación obrante en el expediente administrativo pues, dice la Sentencia, aunque a través de ella se comprueba que el empadronamiento del recurrente en la vivienda en cuestión es desde el 6 de marzo de 2019, otros documentos como son los certificados de matriculación aportados (relativos a la escolarización de tres nietos del recurrente en un determinado centro docente público desde el curso 2013/14) y dos facturas de contratación de telefonía con llamadas desde el 18 de diciembre de 2014, llevarían a considerar la residencia del actor en la vivienda controvertida desde el año 2015.

Considerando por ello cumplido el requisito que la demandada no apreció en la resolución recurrida, el Magistrado a quo decide estimar el recurso contencioso administrativo con el alcance ya expuesto, según el Fallo pronunciado.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación la Comunidad de Madrid (Agencia de Vivienda Social) que, a través de su representación procesal, articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:

Sobre la base de la doctrina de esta Sala que cita y en parte reproduce, discute la valoración que de los documentos obrantes en el expediente realiza el Magistrado de instancia y explica las razones por las que entiende que las conclusiones alcanzadas a partir de tal valoración probatoria son erróneas.

A continuación, la Letrada de la Comunidad de Madrid sostiene que la regularización solicitada obliga al solicitante a sujetarse al procedimiento legalmente establecido para acceder a una vivienda de carácter social y a cumplir los requisitos impuestos por la normativa de aplicación.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite a los fundamentos de la Sentencia apelada adicionado ello con los razonamientos en que apoyo su escrito de oposición, el cual, por constar de modo literal en las actuaciones tendremos ahora por reproducido.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

En aplicación de tal jurisprudencia pueden traerse a colación, entre otras, nuestra Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019) y 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020)- en las que dijimos que

" No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

1.- Antes de entrar a examinar los motivos impugnatorios en que basa su apelación la Comunidad de Madrid, convendrá recordar el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, estableció un régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes, sin título suficiente, anteriores al 1 de enero de 2016. Ello porque, conforme a la Exposición de Motivos, "[l]a situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida".

Siendo de aplicación en este caso lo dispuesto en el artículo 14.Cinco.1 de la mencionada Ley 9/2015, de 28 de diciembre, también será necesario que reproduzcamos ahora su contenido:

"Artículo 14.

Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016.

(...)

Cinco. Condiciones generales

1. Para formalizar los contratos de arrendamiento, será condición inexcusable que el ocupante acredite, por cualquier medio válido en derecho, que la vivienda constituye su domicilio familiar permanente desde antes del 1 de enero de 2016. Asimismo, deberá acreditar que ha residido en dicho domicilio familiar permanente de manera continuada e ininterrumpida con anterioridad a la fecha citada por un plazo no inferior a un año.

En todo caso la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid realizará la correspondiente comprobación destinada a confirmar que la vivienda constituye el domicilio familiar permanente de la persona con quien se haya de suscribir el contrato".

La medida prevista en el artículo reproducido tiene un carácter excepcional para quienes acrediten, entre otros requisitos, ya se ha dicho, el residir en la vivienda en cuestión desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida por un plazo no inferior a un año anterior a dicha fecha, y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

De igual modo, cabe destacar cómo el precepto legal reproducido otorga a la Comunidad de Madrid, ejercida a través de su Agencia de Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional, para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y, además, que no se incurra en causa de denegación.

Esta regularización excepcional se establece por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económica había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas, la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad.

Esta Sala ya ha expresado en diversas sentencias relativas al proceso de regularización de viviendas sin título, que la Comunidad de Madrid ha normativizado en varias ocasiones algunos procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título; entre ellos, los previstos en el Decreto 25/1995, de 16 de marzo, o a nivel legislativo, en la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y en la que aquí y ahora nos ocupa, la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Y es que, como se dijo también en la Sentencia de esta Sala, de 16 de junio de 2016 (Rec. Apel. 201/2016) "El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales".

2.- Dicho lo anterior, dado que la Sentencia apelada se basa, para adoptar la decisión que contiene su Fallo, en los documentos que cita, obrantes en el expediente administrativo, habremos de examinar el valor que a los mismos ha atribuido el Juzgador de instancia para concluir si tales documentos son suficientes a fin de considerar cumplido el requisito de la residencia en la vivienda en cuestión, de forma ininterrumpida, con anterioridad al 31 de diciembre de 2014.

Para ello, habrá de recordarse también que esta Sala tiene reiteradamente dicho [entre las más recientes, en Sentencias de 16 de diciembre de 2020 (Rec. Apel. 873/2020), 19 de noviembre de 2021 (Rec. Apel. 257/2021) y 11 de julio de 2022 (Rec. Apel. 551/2022) con cita de otras anteriores desde 2008] que la residencia de una persona en una determinada vivienda deja un rastro de la misma, tanto en organismos públicos como en entidades privadas o entre particulares; y así, la permanencia en un determinado domicilio se puede deducir, por ejemplo, de la existencia de cuentas bancarias, de la contratación de obras, de los contratos de suministro de la vivienda (electricidad, teléfono, gas, etc.), de la pertenencia a asociaciones civiles y religiosas, de la domiciliación de recibos, de la utilización de centros de enseñanzas, de la realización de reparaciones o adquisición de enseres y mobiliario para el hogar, etc.

A.- En este caso, según ya hemos expresado, la Sentencia apelada considera como pruebas directas, en primer lugar, sendos (tres certificados) aportados por el solicitante en fase de recurso de reposición, expedidos en fecha 19 de septiembre de 2019 en los que el Director del Centro Escolar DIRECCION000 DIRECCION001 expresa que los alumnos Laura, Cesar y Claudio están matriculados en el referido Centro durante el curso académico 2019/2020 y que lo están en el mismo Centro docente desde el curso 2013/2014.

Examinados detenidamente los referidos certificados, junto con el resto de la documental obrante en el expediente administrativo, la conclusión que alcanza la Sala es, sin embargo, contraria a la manifestada por el Juzgado de instancia. Y ello por las siguientes razones.

De entrada, y no con una relevancia menor, en los referidos certificados de matriculación no consta en modo alguno ni la convivencia de los menores con el demandante en la instancia (el volante de empadronamiento que consta es individual y no colectivo), menos aún el domicilio en que tal convivencia se produciría en su caso, concretada en la vivienda de cuya regularización se trata. Por tanto, de estos certificados sólo se deriva que los alumnos citados estaban matriculados, en efecto, en el referido Centro docente; nada más.

B.- El segundo grupo de documentos en que se basa el Magistrado a quo para resolver como lo hizo en la Sentencia apelada es una documental consistente en dos facturas de MOVISTAR Fusión emitidas, una, el 1 de febrero de 2015, la otra, el 1 de marzo de 2015, que reflejan, respectivamente, las cantidades debidas por llamadas realizadas entre el 18/12/2014 y 17/01/2015, y las cuotas mensuales devengadas entre el 18/01/2015 y el 17/02/2015.

Más allá del hecho de que dichas facturas no acreditarían, por lo limitado en el tiempo de su alcance, a acreditar la residencia continuada e ininterrumpida del recurrente en la vivienda durante el año 2015, sino sólo durante los dos primeros meses de dicho año, lo cierto es que en ninguna de ellas se refleja con precisión el domicilio de la vivienda cuya legalización se solicitó ( CALLE000, NUM001, NUM002) ya que en una de las facturas se indica como domicilio " CALLE000, NUM001 NUM002" y en la otra, simplemente, " CALLE000 NUM001", lo que, en puridad, no permite concluir que estuviesen expedidas en relación una línea instalada precisamente en la vivienda cuestionada, sita en el piso NUM002 de la citada dirección postal.

C.- Junto a los anteriores, que son los dos únicos grupos de documentos considerados en la Sentencia recurrida, esta Sala ha examinado el resto del expediente administrativo del que se deriva la existencia de otros documentos que, pese a no servir a los efectos pretendidos en la demanda, sino todo lo contrario, fueron omitidos en su valoración por el Magistrado a quo. Hacemos a continuación una relación de los mismos:

- DNI del recurrente. En él consta como domicilio "Crta. DIRECCION002, NUM003, NUM004".

- Volante individual de inscripción padronal del recurrente en CALLE000, nº NUM001, PL NUM004, expedido en fecha 6 de marzo de 2019. En él consta como fecha de alta la de 6 de marzo de 2019.

- Certificado del Servicio de Prestaciones Económicas, de 6 de marzo de 2019, que acredita al solicitante como perceptor de una pensión de jubilación no contributiva. No consta indicación de domicilio alguno.

- Certificado de la Dirección Provincial de Empleo acreditativo de que el interesado, ahora apelado, al día de la fecha no es beneficiario de prestación o subsidio por desempleo. Aunque consta como domicilio el de CALLE000, NUM001, Piso NUM002, la fecha del certificado es la de 20/02/2019.

- Recibo de la entidad NATURGY, emitido el 22/02/2019, que acreditaría consumos de gas en fechas de diciembre de 2018 a febrero de 2019 en el domicilio sito en " CALLE000 NUM001 HOTEL".

- Certificado negativo de fecha 23/05/2019, emitido por el Registro Central de Penados. No consta domicilio alguno.

- Declaración jurada de D. Luis Miguel, firmada en fecha 23 de septiembre de 2019, indicando que habita la vivienda en cuestión desde el año 2014 y que, "al no existir en ningún momento ninguna situación que pudiera yo considerar irregular, y al no verme en la necesidad de ello, por auténtico desconocimiento, no procedí a darme de alta en el padrón".

- Informe de Salud de D. Luis Miguel emitido por el C.S. Potes (sito en Madrid, calle Potes, 0, 28021) emitido en fecha 13 de septiembre de 2019.

Tras la exposición de todo lo anterior, entiende la Sala que la valoración de la prueba obrante en autos a través del expediente administrativo, realizada en su conjunto, revela la insuficiencia de la misma para dar lugar a la regularización solicitada, por lo que ello debió conducir a un resultado contrario al alcanzado en la Sentencia apelada. Debe, pues, estimarse el motivo impugnatorio en que se basa el recurso de apelación de la Administración autonómica y, por tanto, estimarse el mismo para, revocando la Sentencia de instancia, desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la estimación del recurso de apelación hace improcedente un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en esta segunda instancia.

Procede, por la desestimación del recurso contencioso administrativo, imponer las causadas en la primera instancia a la parte que ha visto rechazadas sus pretensiones si bien, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la Sala considera procedente limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de ochocientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,