Sentencia Contencioso-Administrativo 52/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1984/2020 de 26 de enero del 2023

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo se dirige contra la resolución desestimatoria presunta, por silencio administrativo, de la solicitud que el actor formuló ante la Subdirección General de Relaciones con la Administración de Justicia y el Ministerio Fiscal, en orden a que le fuera abonado el mismo complemento de destino que se abonaba a los Fiscales de Segunda Categoría de la Fiscalía Provincial de Badajoz, previsto en los artículos 3.3.a) y 5 y Anexo V.2 Grupo 2, de la Ley 15/2003, de 26 de Mayo , reguladora del Régimen Retributivo de las Carreras Judicial y Fiscal.

Pretende el recurrente la anulación de la resolución referenciada,- con el consiguiente reconocimiento del derecho que ostenta a percibir, mensualmente, el complemento retributivo que reclama en la cuantía en que lo hace, por cuanto, a su juicio, la misma es contraria a derecho esgrimiendo, en apoyo de dicha conclusión y en esencia, los siguientes argumentos:

1º.- Que es miembro de la Carrera Fiscal, con destino en la Fiscalía Provincial de Badajoz, con categoría segunda de la carrera Fiscal con efectos desde el 14 de abril de 2019 (Real Decreto 381/2020, de 18 de febrero).

2º.- Que, desde su ascenso, -y de hecho desde su toma de posesión, ha ocupado formalmente una plaza de Fiscal de Tercera Categoría, mientras los cometidos profesionales que ha desarrollado son en todo punto coincidentes con los desempeñados por los Fiscales de Segunda Categoría destinados en la Fiscalía ubicada en la misma ciudad, al punto que desempeña exactamente las mismas funciones que éstos, en idénticas condiciones, con las mismas obligaciones y dedicación;

3º.- Que no obstante este hecho en el período objeto de reclamación se le abonó el complemento de destino previsto, en la Ley 15/2003, de 26 de Mayo, reguladora del Régimen Retributivo de las Carreras Judicial y Fiscal, para la Tercera Categoría de Fiscales cuando, en su opinión, el complemento de destino que debería abonársele es el que contemplan los artículos 3.3.a) y 5 y el Anexo V.2 Grupo 2, de la indicada Ley 15/2003 , por ser el aplicable al destino en la ciudad de Badajoz y a la Segunda Categoría de Fiscal de la Fiscalía de dicha localidad;

4º.- Que esta circunstancia vulnera las previsiones contenidas en los reseñados artículos 3.3.a) y 5 y en el Anexo V.2 Grupo 2, de la Ley 15/2003, de 26 de Mayo , reguladora del Régimen Retributivo de las Carreras Judicial y Fiscal, infringiendo, también, el principio de igualdad, consagrado en el artículo 14 de la Constitución , pues no es ni objetivo ni razonable diferenciar, a través del complemento retributivo de destino, unos puestos de trabajo que tienen exactamente el mismo cometido; Y, en fin,

5º.- Que la resolución denegatoria de la solicitud que en su día efectuó, hoy objeto de recurso, infringe la doctrina expuesta reiteradamente por numerosas Sentencias de nuestro Tribunal Supremo, que constituye cuerpo Jurisprudencial consolidado, sí como infinidad de Sentencias de esta propia Sección.

Frente a ello la Abogacía del Estado, por su parte, solicitó la desestimación del presente recurso, alegando en primer lugar que cualquier resolución - expresa o presunta - del Subdirector General de Relaciones con la Administración de Justicia y con el Ministerio Fiscal no agota la vía administrativa, alegando también la falta de competencia de este Tribunal para el conocimiento de este recurso. En cuanto al fondo del asunto, considera, por las razones que expone en su escrito de contestación a la demanda, que deben ser desestimadas las pretensiones del recurrente.

SEGUNDO.- Oponiendo el Sr. Letrado del Estado causas de inadmisibilidad, se estudiarán las mismas en primer lugar.

Sostiene la Abogacía del Estado que concurre el supuesto que, como causa de inadmisibilidad, contempla el artículo 69, apartado c), de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de Julio de 1998, puesto en relación con los artículos 25.1 y 51.1.c) del citado Cuerpo Legal , a tenor del cual el recurso contencioso- administrativo es inadmisible cuando tenga por objeto actos que no pusieran fin a la vía administrativa, pues, se dice, la resolución hoy cuestionada es una resolución atribuida a un Órgano de la Administración contra cuyas resoluciones, expresas o presuntas, cabe interponer recurso de alzada ante el superior jerárquico, razón por la que no agotan la vía administrativa.

Sobre la base inicial de estas afirmaciones es preciso traer a colación, en este momento, la doctrina establecida por nuestro Tribunal Supremo en Sentencia de 29 de Marzo de 1999 , en la que señaló "... es cierto que, cuando no se ha agotado la vía administrativa, hay que declarar la inadmisibilidad. Ahora bien, el principio de tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución impide pueda invocarse la falta de agotamiento de la vía administrativa previa cuando la propia Administración ni dio respuesta a la petición deducida por el particular ni indicó, por tanto, al interesado la orientación procesal necesaria, infringiendo con ello, ..., no sólo el deber de resolver que tiene la Administración, sino el de notificar los recursos procedentes; entenderlo de otra forma implicaría primar la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales - STC 21-1-86 ".

Resulta claro, a la luz de esta doctrina, que no es posible entender de recibo, en el caso de autos, la causa de inadmisibilidad opuesta por la dirección letrada de la Administración demandada y ello porque, el demandante presentó, para ante la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia y con el Ministerio Fiscal, una solicitud de abono de las cantidades aquí reclamadas. Esta solicitud no fue contestada en modo alguno de tal suerte que, en base a este concreto proceder seguido por la Administración hoy demandada, resulta imposible que pueda acogerse la invocación de falta de agotamiento de la vía administrativa previa pues como sabemos, inicialmente (esto es, antes de iniciarse el presente proceso) ni dio una respuesta a las peticiones muy concretas deducidas por la hoy actora ni, lo que es más importante, apuntó a la misma la orientación procesal necesaria, infringiendo con ello las previsiones contenidas en el artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al no hacer las indicaciones que ya hemos reseñado, siendo así que estas omisiones, lejos de ser irrelevantes, pudieron ocasionar el error que se atribuye de acudir directamente ante sede Jurisdiccional, sin el intermedio de la vía administrativa. Pero este error, inducido por la propia Administración actuante, nunca puede erigirse en obstáculo impediente de una resolución en cuanto al fondo de lo pretendido pues, en caso contrario, se causaría un beneficio a quien dio lugar, con su oscuridad y defectuoso proceder, al mismo; entenderlo de otra forma implicaría primar la inactividad e irregular actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales.

Este mismo argumento sirve para desestimar la alegada falta de competencia de esta Sala; reiteramos que se trata de una desestimación por silencio de una solicitud dirigida a la Subdirección General de Relaciones con la Administración de Justicia.

TERCERO.- Se ha acreditado en el proceso que, en efecto, la parte actora (D. Aurelio) es miembro de la Carrera Fiscal, tomando posesión como Fiscal de segunda categoría en la Fiscalía Provincial de Badajoz, ascendiendo a Fiscal de segunda categoría en fecha 14 de abril de 2019, (Real Decreto 381/2020, de 18 de febrero).

Desde su ascenso, el recurrente ha continuado destinado en plaza de Abogado Fiscal (Tercera Categoría), en la citada Fiscalía, pese a lo cual, han venido desempeñando su función en idénticas condiciones que sus compañeros Fiscales de Segunda Categoría. Quiere ello decir que el recurrente, pese a ocupar formalmente una plaza de Fiscal de Tercera Categoría (Abogado Fiscal), en el período objeto de reclamación ha desempeñado idénticos cometidos profesionales, en todo punto coincidentes, con los desempeñados por los Fiscales de Segunda Categoría destinados en la Fiscalía Provincial de Badajoz, al punto que desempeña exactamente las mismas funciones que éstos, en iguales condiciones, con las mismas obligaciones y dedicación, con la única diferencia de que los Fiscales con los que se compara estaban adscritos formalmente a plazas de Fiscales de Segunda Categoría de la indicada Fiscalía Provincial.

Con relación a la prueba de estos hechos, son comprensibles las reservas del Sr. Letrado del Estado (se cuentan por decenas los litigios idénticos al presente, provenientes de Fiscalías de toda España, y en todos ellos los solicitantes aportan certificaciones prácticamente idénticas). La afirmación categórica de la absoluta identidad de tareas tanto cualitativa como cuantitativamente parece poco compatible con la casuística que caracteriza la labor del Ministerio Fiscal. Sin perjuicio de las reservas apuntadas por la demandada, cabe recordar que el periodo probatorio está a disposición de ambas partes, sin que la representación del Estado haya juzgado oportuno solicitar prueba alguna para combatir el contenido de la expresada certificación.

En fin, no se discute que al demandante en el período objeto de reclamación se le abonó el complemento de destino previsto, en la Ley 15/2003, de 26 de Mayo, reguladora del Régimen Retributivo de las Carreras Judicial y Fiscal, para la Tercera Categoría de Fiscales, mientras que a los Fiscales de Segunda Categoría, la misma que ostenta el recurrente, pero que desempeñan formalmente plazas atribuidas en la Plantilla de la Fiscalía Provincial de Badajoz de que se viene haciendo mención a tal Categoría, se les ha abonado y abona mensualmente el complemento de destino que contemplan los artículos 3.3.a ) y 5 y el Anexo V.2 Grupo 2, de la indicada Ley 15/2003 , por ser el aplicable al destino en la ciudad de Badajoz y a la Segunda Categoría de Fiscal de la Fiscalía de dicha localidad, de cuantía superior a la que percibió el hoy actor.

CUARTO.- Conforme dispone el artículo 13.1 de la Ley 15/2003, de 26 de Mayo , reguladora del Régimen Retributivo de las Carreras Judicial y Fiscal, bajo el Título " Retribuciones de los Miembros de la Carrera Fiscal ", "los miembros de la Carrera Fiscal serán retribuidos con arreglo a lo establecido en los capítulos I, II y IV del título I de esta Ley. Las cuantías de las retribuciones básicas y de los complementos de destino y específico se determinan en los Anexos IV, V y VI de esta Ley".

Es el artículo 3 de la propia Ley 15/2003 el que delimita las retribuciones fijas que tienen derecho a percibir los miembros de la Carrera de referencia distinguiendo, en ellas, por un lado, las retribuciones básicas (sueldo y antigüedad), y por otro las retribuciones complementarias, a saber: complemento de destino y complemento específico.

El complemento de destino correspondiente a cada plaza se cuantifica en los Anexos IV y V de la propia Ley teniendo en cuenta, a dichos efectos ( artículo 5 Ley 15/2003 ): a) el grupo de población; b) las condiciones objetivas de representación vinculadas al cargo desempeñado y c) otras circunstancias asociadas al destino.

Nos interesa destacar, en cualquier caso, que el complemento de destino que han de percibir los miembros en activo de la Carrera Fiscal, como componente esencial de sus retribuciones complementarias que es, se configura en nuestro Derecho como un concepto retributivo de naturaleza objetiva, ajeno a todo matiz subjetivo derivado de la persona titular del puesto o que lo desempeña y basado, por contra, en el propio desempeño de un concreto puesto de trabajo que lo tenga reconocido, y en la cuantía en que lo esté, por presentar alguna de las características previstas por la norma.

Esta configuración del complemento de destino arranca ya de las previsiones contenidas en la Ley 30/1984, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que estructuró la carrera administrativa en función del desempeño de los puestos de trabajo y de la definición de sus características en la correspondiente relación de los mismos, modificando el sistema de retribuciones al objeto de dar una importante primacía al componente retributivo que va ligado al desempeño de un concreto puesto de trabajo.

Esta normativa, en su artículo 23 (como luego dispuso el artículo 22 de la Ley 7/2007, de 12 de Abril , que aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público, y hoy establece el artículo 22 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de Octubre , que aprobó el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público), distinguía las retribuciones básicas de las complementarias y, dentro de éstas y en lo que ahora interesa, configuró el complemento de destino como el correspondiente al nivel del puesto de trabajo que se desempeñe, dibujando el complemento específico como el destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad, disponiendo, además, que en ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo. La Ley de que se viene haciendo mención era básica de la función pública, y a sus normas se fueron adaptando el régimen retributivo de los distintos grupos funcionariales y de otros grupos o colectivos profesionales asimilados a ellos en materia retributiva.

En el supuesto que se somete a nuestra consideración lo que se plantea es, en esencia, un problema de equiparación retributiva consistente en que, acreditado que el hoy actor, como ya expusimos en el Fundamento de Derecho precedente, pese a ocupar formalmente una plaza de Fiscal de Tercera Categoría (Abogado Fiscal ) en la Fiscalía Provincial de Badajoz, en el período objeto de reclamación ha desempeñado idénticos cometidos profesionales, en todo punto coincidentes, con los llevados a cabo por los Fiscales de Segunda Categoría destinados en la propia Fiscalía Provincial de Badajoz, al punto que desempeña exactamente las mismas funciones que éstos, en iguales condiciones, con las mismas obligaciones y dedicación, con la única diferencia de que los Fiscales con los que se compara están adscritos formalmente a plazas de Fiscales de Segunda Categoría de la indicada Fiscalía, resulta ajustado a derecho, o no, que la cuantía que mensualmente perciben por el concepto retributivo "complemento de destino", la señalada en la Ley 15/2003 para la Tercera Categoría de Fiscales, sea distinta, y sensiblemente inferior, a la que contemplan los artículos 3.3.a) y 5 y el Anexo V.2 Grupo 2, de la indicada Ley 15/2003 , por ser la aplicable al destino en la Fiscalía de Badajoz y a la Segunda Categoría de Fiscal de la Fiscalía de dicha localidad, que es la que perciben los compañeros con los que se establece la comparación y se pretende la equiparación retributiva.

Para resolver la disyuntiva expuesta es preciso hacer mención al hecho de que consolidada doctrina Jurisprudencial ha venido afirmando, desde antiguo, que el desempeño por los funcionarios públicos de idénticos cometidos o funciones que los asignados a un puesto distinto del que se sirve a tenor del oportuno nombramiento determina el derecho a percibir los complementos de destino y específico asignados a dicho puesto por cuanto, de otro modo, se produciría un trato discriminatorio carente de justificación y contrario a los artículos 14 y 23.2 de la Constitución .

En otras palabras, nuestro Tribunal Supremo ha venido destacando, en infinidad de ocasiones, que cuando se acredita que en unos puestos de trabajo se realizan los mismos cometidos que en otros, con independencia del nivel que les corresponde a cada uno de ellos, los principios de igualdad, mérito y capacidad exigen reconocer el derecho a percibir las mismas retribuciones complementarias [cfr., Sentencias del Tribunal Supremo de 3 de Octubre de 2001 ( casación 6331/1998), de 22 de Septiembre de 2003 ( casación 140/1998 ) y de 8 de Marzo de 2005 ( casación 1066/2001 )].

Es más, el propio Tribunal Supremo en Sentencias de 16 de Febrero de 2004 (casación 8688/1998 ) y 28 de Junio de 2004 (casación 3266/1999 ), después de declarar que no es objetivo ni razonable diferenciar a través de los complementos de destino y específico unos puestos de trabajo que tienen el mismo cometido, destaca que la consideración que merece ese trato desigual injustificado no puede reducirse a una mera irregularidad administrativa compatible con las exigencias del artículo 23.2 de la Constitución y con el derecho fundamental que reconoce a acceder y a permanecer en la función pública en condiciones de igualdad con los requisitos que señalen las leyes.

Resumiendo su doctrina el Alto Tribunal ha destacado, entre otros, en su reciente Auto de fecha 11 de Abril de 2017 (recurso 798/2017), admitiendo el recurso de casación interpuesto contra una Sentencia dictada por esta propia Sección en asunto análogo al hoy analizado, que la doctrina reiterada de la Sala III del Tribunal Supremo sobre la cuestión, puede resumirse en los siguientes términos: "a identidad de funciones y cometidos, idénticas retribuciones complementarias, con independencia del nombramiento formal para un puesto de trabajo distinto del que efectivamente se desempeña".

En base a todo ello, y en función de los presupuestos fácticos que ya hemos expuesto sobradamente, consideramos que debe estimarse el presente recurso contencioso- administrativo pues, tal y como hemos indicado hasta la saciedad en infinidad de Sentencias que por conocidas obviaremos reseñar, con arreglo a la normativa citada, y a la doctrina Jurisprudencial expuesta, el elemento decisivo para generar el derecho a percibir la retribución complementaria hoy reclamada (complemento de destino), y en la concreta cuantía en que se hace, lo constituye la efectiva prestación de las funciones correspondientes asignadas a un concreto puesto de trabajo que la tenga atribuida, que son las que lo definen en su contenido funcional, pero nunca, en nuestra opinión, la mera voluntad unilateral de la Administración en llevar a cabo un nombramiento definitivo pues, y en caso contrario, se podría dar lugar a un enriquecimiento injusto por parte de ésta que se vería beneficiada por el desempeño, por parte de un funcionario concreto, de un puesto de trabajo determinado sin que, en contrapartida, ésta tuviera que abonar las retribuciones complementarias asignadas al mismo sino unas inferiores, ya que el derecho a la percepción de un determinado complemento de destino, en cuanto complemento retributivo vinculado a un concreto puesto de trabajo, no es sino consecuencia del efectivo desempeño del mismo, definido por las funciones que lo configuran, y no de un eventual nombramiento formal para cubrirlo, si bien, dicho reconocimiento solo puede retrotraerse al momento en que el recurrente ascendió a segunda categoría (esto es, a partir del 14 de abril de 2019) , que se encuentra dentro del plazo cuatro años anteriores a su reclamación administrativa.

QUINTO.- En cuanto a las previsiones contenidas en los artículos 26 de la Ley 17/2012, de 27 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, 24 de la Ley 22/2013, de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, 24 de la Ley 36/2014, de 26 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015 y 23 de la Ley 48/2015, de 27 de Octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016 ("las retribuciones que en concepto de complemento de destino y complemento específico perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior, con excepción de los supuestos en que dicha normativa les reconoce otras cuantías, y en todo caso la garantía del nivel del puesto de trabajo regulada en el artículo 21.2 de la Ley 30/1984 y el derecho a percibir las cantidades que correspondan en aplicación del artículo 33.Dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 "), hemos interpretado que los artículos de las sucesivas Leyes de Presupuestos que hemos destacado únicamente resultan de aplicación cuando el funcionario público realiza tareas concretas u ocasionales de otro puesto de trabajo distinto de aquél al que está adscrito, pero no la totalidad de las funciones y responsabilidades asignadas al mismo en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo o disposición equivalente (Plantilla), no siendo procedente la interpretación que postula la Abogacía del Estado que conduciría a entender que en ningún caso cabría reconocer el derecho a percibir aquellas retribuciones complementarias (ni siquiera si se acredita el desempeño efectivo de la totalidad de las funciones asignadas al otro puesto de trabajo).

De estimarse que los antedichos preceptos deben interpretarse conforme sostiene la Administración demandada, lejos de desestimarse el presente recurso entendemos que lo procedente sería, en último caso, plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad de aquellos preceptos de las Leyes de presupuestos en la medida en que consideraríamos, que en esa tesitura interpretativa, los mismos vulnerarían el principio de igualdad consagrado en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución , máxime si se tiene en cuenta la reiterada doctrina de la Sala III en torno a la cuestión analizada, que se resume, como ya apuntamos con anterioridad, en la siguiente conclusión: "a identidad de funciones y cometidos, idénticas retribuciones complementarias, con independencia del nombramiento formal para un puesto de trabajo distinto del que efectivamente se desempeña".

SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en la redacción que del mismo efectúa la Ley 37/2011, de 10 de Octubre, de Medidas de Agilización Procesal, procede imponer las costas del presente recurso a la parte demandada, pues sus pretensiones han sido totalmente desestimadas y no se aprecian circunstancias que, de contrario, justifiquen su no imposición, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 3 del propio precepto reseñado, esta imposición de costas se efectúa hasta un máximo de 500 Euros más el IVA que corresponda, por todos los conceptos comprendidos en ellas, atendiendo a tal efecto a las circunstancias y complejidad del asunto, a la actividad procesal desplegada, y a la dedicación requerida para su desempeño.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación