Sentencia Contencioso-Administrativo 601/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 451/2023 de 27 de octubre del 2023

PRIMERO.- En el presente recurso contencioso-administrativo se impugna la Resolución de de la DIRECTORA GENERAL DE LA GUARDIA CIVIL, de 8/02/2023 por la que se acuerda denegar la solicitud presentada por la parte actora el 13 de enero de 2023 sobre el Acuerdo de equiparación salarial aplicado a los Guardias Civiles que como el demandante se encuentra destinado "en órganos ajenos a la estructura orgánica de la Guardia Civil" de forma que se revoque dicha resolución, y en concordancia se abone el importe de la cantidad determinada de euros , que se le debe por CES derivado de la resolución de 12 de marzo de 2018.

Para la resolución del presente recurso ha de partirse de la exposición de los siguientes antecedentes fácticos:

1º.- El demandante por su condición de Guardia Civil, tras su pase a situación de reserva, con fecha pasado 1 de Agosto de 2021 le fue nombrada Comisión de servicio en la Subsecretaria de Defensa de Sevilla, mediante Resolución de 8 de Julio de 2021, por la cual y cito literalmente "De acuerdo con la propuesta efectuada por el Ministerio de la presidencia y en virtud de las atribuciones que confiere la ley 29/2014 de 28 de noviembre, de régimen de personal de la Guardia Civil y de conformidad con el artículo 45 de Reglamento de Destinos (R.D.470/2019 de 2 de Agosto), resuelvo el nombramiento de una comisión de servicio, de carácter no indemnizable, al personal que se relaciona. El cese se producirá al desaparecer las causas que la motivan, se incorpore el adjudicatario de la vacante u obtenga nuevo destino, circunstancia que deberá comunicarse a la sección 1ª del servicio de Recursos Humanos", siendo la misma publicada en BOGC nº 30 de fecha 20 de Julio de 2021.

Posteriormente y tras publicación en BOGC nº 2 de 11 de Enero de 2022, mediante resolución de 4 de Enero de 2022 mi mandante paso destinado a la unidad en que inicialmente fue comisionado, concretamente a la Subsecretaria de Defensa de Sevilla.(Se adjunta como DOCUMENTO NUMERO 1, BOGC nº 30 de 20 de Julio de 2021 donde se publica la Comisión de servicios y como DOCUMENTO NUMERO 2, BOGC Nº 2 de fecha 11 de Enero de 2022, donde se publica el destino posterior del demandante).

2º.- A la vista del acuerdo de equiparación salarial firmado por los sindicatos de la Policía Nacional y las Asociaciones de Guardias Civiles con el Ministerio del Interior, mi mandante procedió a solicitar con fecha 13 de Enero de 2023 se le abonase el referido complemento, ya que desde la firma de dicho acuerdo de fecha 12 de marzo de 2018 (BOE de 20 de marzo de 2018), al mismo no se le abona el referido complemento de equiparación salarial.

3º.- Con fecha 18 de Abril de 2023, se notifica al demandante resolución de la solicitud presentada DESESTIMANDO la misma, al entender que el demandante ocupa un destino en un órgano ajeno a la estructura orgánica de la Guardia Civil, cuando sin embargo la comisión de servicio a dicha unidad y posterior destino fue publicada en el Boletín Oficial de la Guardia Civil, indicándose expresamente que dicha comisión de servicio y posterior destino, se realiza en base lo establecido en la ley 29/2014 de 28 de noviembre, de régimen de personal de la Guardia Civil y Reglamento de Destinos (R.D.470/2019 de 2 de Agosto), lo que evidencia que dicho destino está plenamente integrado en el organigrama de la Guardia Civil, como sostiene la Sentencia nº 788/2022 de fecha 20 de Junio de 2022 de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo (recurso 2926/2021), Sentencia de fecha 20 de Diciembre de 2022 de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo (recurso 625/2021) y Sentencia nº 1511/2022 de fecha 17 de Noviembre de 2022 de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (recurso 2932/2021).

4º.-Contra esta Resolución presenta demanda y por diligencia de ordenación de 29 de junio de 2023, se acuerda únir la demanda y de conformidad con lo dispuesto en el art. 54 LRJCA, se acuerda:

- Dar traslado de la misma, con entrega del expediente administrativo, a la representación de la Administración demandada, ABOGADO DEL ESTADO, para que la conteste en plazo de VEINTE DÍAS y presente, en su caso, los documentos en que directamente funde su derecho y las copias preceptivas, bajo apercibimiento, para el caso de no realizarlo, de tenerla por decaída en su derecho.

5º.- Por escrito de 11 de agosto de 2023 el Abogado del Estado presenta su allanamiento diciendo:

"1º.Que la cuestión aquí controvertida ha quedado ya resuelta, en situaciones idénticas, mediante varios pronunciamientos al respecto por la Sección a la que tenemos el honor de dirigirnos, así como del TS.

2º Que por esta Abogacía del Estado se ha traslado al Ministerio del Interior la viabilidad de manifestar el allanamiento a la demanda que plantea la misma cuestión controvertida ya resuelta.

3º Que previos los trámites que resultan del artículo 7 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, se ha obtenido autorización para allanarse a la demanda interpuesta.

4º Que en atención a ello, por medio del presente escrito esta Abogacía del Estado, debidamente autorizada al efecto según se acredita con el documento anejo, SE ALLANA A LA DEMANDA, solicitando se dicte Sentencia estimatoria del recurso, sin costas".

SEGUNDO.- Antes de nada hemos de decir que con el escrito de allanamiento del Abogado del Estado de 11 de agosto de 2023. se acompaña un escrito previo de autorización de LA ABOGADA DEL ESTADO-JEFE, de 9 de agosto de 2023, en el que dice que

"EL ABOGADO DEL ESTADO-JEFE, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, así como en la Instrucción 3/2010, de la Abogacía General del Estado, consultados los antecedentes y visto el parecer favorable de la Dirección General de la Guardia Civil, expresado en el Oficio de fecha 8 de agosto de 2023 emitido por el Teniente Coronel Jefe Acctal. Del Servicio, en el que señala que a partir de diversas sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (entre otras, citamos la Sentencia 789/2022, de fecha 20 de junio de 2022, rec. Cas. 1168/2021), y el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la cuestión litigiosa respecto al CES que deben percibir los Guardias Civiles en situación de reserva que prestan servicio en puestos de trabajo de "organismos ajenos", como es el caso del recurrente, se encuentra resuelta en sentido estimatorio; por lo que se autoriza al Abogado del Estado encargado de la defensa del asunto, en el Procedimiento Ordinario 451/2023, de la Sección Sexta, de la Ilma. Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (REGES 006450/2023), a manifestar el allanamiento al recurso formulado. Debe tomarse en consideración, no obstante, según se indica en el Oficio referido, que de acuerdo con lo informado por la Subdirección General de Personal del CNI, a todo el personal del Cuerpo en situación de reserva destinados en la Subsecretaria de Defensa y con dependencia funcional de dicho Centro Nacional de Inteligencia, se les incrementaron las retribuciones percibidas en el concepto de "OTROS", en la cantidad mensual de 176, 58 €, en doce pagas, con efectos de 1 de enero de 2021 (actualizada conforme a las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado en los ejercicios 2022 (3.5%) y 2023 (2.5%). Dichos incrementos tenían como objeto compensar económicamente a dicho personal precisamente por no aplicárseles la Equiparación Salarial. Por lo que en las liquidaciones resultantes habría que tener por percibidas dichas cantidades, conforme a lo indicado al respecto por el propio órgano pagador".

TERCERO.- Así pues centradas las posturas de las partes, acaeció el allanamiento de la Administración por escrito del Abogado del Estado en representación y defensa de la DIRECCION GENERAL DE LA GUARDIA CIVIL de fecha 11 de agosto de 2023 justo en el trámite justo de contestar a la demanda. En dicho escrito alega:

"Que la cuestión aquí controvertida ha quedado ya resuelta, en situaciones idénticas, mediante varios pronunciamientos al respecto por la Sección a la que tenemos el honor de dirigirnos, así como del TS. Que por esta Abogacía del Estado se ha traslado al Ministerio del Interior la viabilidad de manifestar el allanamiento a la demanda que plantea la misma cuestión controvertida ya resuelta. Que previos los trámites que resultan del artículo 7 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, se ha obtenido autorización para allanarse a la demanda interpuesta. Que en atención a ello, por medio del presente escrito esta Abogacía del Estado, debidamente autorizada al efecto según se acredita con el documento anejo, SE ALLANA A LA DEMANDA, solicitando se dicte Sentencia estimatoria del recurso, sin costas".

Pues bien, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/98 de 13 de Julio, establece que:

"Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado 2 del artículo anterior.

2. Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, podrá dictar sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del Ordenamiento Jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicar a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho".

Ya hemos dicho que para PRESENTAR EL ESCRITO DE ALLANAMIENTO el Abogado del Estado ha aportado la necesaria autorización para allanarse en el presente recurso del Abogado del Estado Jefe en Madrid de 8 de agosto de 2023, tal como preceptúa el artículo 74.2 en relación con el 75.1 de la Ley 29/98 y esta Sala no aprecia en el allanamiento infracción manifiesta del Ordenamiento Jurídico sino, en todo caso, restablecimiento del mismo con reconocimiento por la propia Administración demandada de la conveniencia de no oponerse a las pretensiones de la demanda.

Unida a las actuaciones la preceptiva autorización para el allanamiento, no se aprecia que la estimación de las pretensiones de la recurrente suponga infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, por lo que de conformidad con la normativa expuesta procede el dictado de sentencia de conformidad con sus pretensiones, tesis ya recogidas en otras sentencias parecidas de esta misma Sección.

En tales circunstancias, y en el marco del tema planteado, no se aprecia infracción del ordenamiento jurídico, a efectos de dictar sentencia de conformidad.

CUARTO .En cuanto a las costas procesales, el abogado del Estado dice en su único escrito de allanamiento que no le sean impuestas en este caso. El demandante nada dice sobre ello pues no presenta ninguna alegación pidiendo al respecto que deban ser impuestas a la Administración demandada.

Resumiendo, el Abogado del Estado en escrito de 11 de agosto de 2023 alega tan solo que se dicte sentencia teniéndole por allanado.

Es preciso por ello acudir al artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso Administrativa reformado por la Ley 37/2011 que desplazó el criterio de la imposición en base a la mala fe o temeridad, de cualquiera de las partes intervinientes en el litigio, al criterio del vencimiento.

El art. 139 de la LJCA , dedicado a las costas, precisa:

"1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

Y añade el párrafo 6: 6. Las costas causadas en los autos serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil".

Y, por lo que se refiere a las costas, la aplicación del criterio reflejado en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional , afectado por la reforma operada por Ley 37/2011, de 10 de octubre, obliga a imponerlas a la Administración demandada como consecuencia necesaria de la estimación del recurso, y posterior allanamiento ya que la ausencia de una previsión legal específica sobre la condena en costas en supuestos de allanamiento, remite a la aplicación de la norma general del artículo 139 según la cual procede la imposición de las costas a la parte cuyas pretensiones han sido desestimadas con carácter general, siendo aún más aplicable dicho principio, si cabe, en aquellos supuestos en los que se ha admitido la pretensión por la parte que se allana sin que concurra ningún motivo apreciable por este Tribunal para justificar la ausencia de imposición de las costas con arreglo al principio general manifestado en dicha norma.

Debe tenerse en cuenta, no obstante, la supletoriedad de la Ley de Enjuiciamiento Civil que está establecida en la Disposición Final Primera de la Ley Jurisdiccional : "En lo no previsto por esta Ley, regirá como supletoria la de Enjuiciamiento Civil."

Así, en la LEC se regula la condena en costas en el Capítulo VIII del Título I, arts. 394 y ss . Este precepto contiene la norma general en esta materia disponiendo que "1. En los procesos declarativos, las costas de la primera instancia se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el tribunal aprecie, y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho".

"Para apreciar, a efectos de condena en costas, que el caso era jurídicamente dudoso se tendrá en cuenta la jurisprudencia recaída en casos similares.

2. Si fuere parcial la estimación o desestimación de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, a no ser que hubiere méritos para imponerlas a una de ellas por haber litigado con temeridad".

Y añade el art. 395 de la citada Ley:

1. Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado. Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera iniciado procedimiento de mediación o dirigido contra él solicitud de conciliación.

2. Si el allanamiento se produjere tras la contestación a la demanda, se aplicará el apartado 1 del artículo anterior.

3. Sobre el pronunciamiento en costas en caso de allanamiento, debe traerse a colación una Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2015, ( ROJ: STS 2915/2015 - ECLI:ES:TS:2015:2915 ) dictada en el Procedimiento Ordinario 404/2014 en la que se señala que : "Se trata de examinar la aplicación al allanamiento del régimen general previsto en el citado art. 139 de la LJCA , según el cual:

"1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad."

Con esta redacción, establecida por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, se introduce en el proceso contencioso-administrativo, como criterio principal de imposición de las costas, el vencimiento, entendido este como el rechazo de todas las pretensiones de la parte, en cuanto demostrativo del injustificado sostenimiento del proceso, por cualquiera de las partes, en razón de unas pretensiones que resultan en su totalidad inviables, causando con ello a la contraparte unos gastos procesales, costas, claramente innecesarios e injustificados desde el derecho a la tutela judicial efectiva.

La apreciación del vencimiento supone, por lo tanto, el sostenimiento del proceso por la parte en el ejercicio de determinadas pretensiones y que las mismas sean rechazadas por el Juez o Tribunal, término este que resulta significativo en cuanto tiene un alcance más amplio que la estimación o desestimación de las pretensiones, a que se refiere el párrafo segundo, comprendiendo todos los supuestos en los que la resolución del órgano jurisdiccional implica el rechazo de las pretensiones ejercitadas por la parte como sostén o soporte del proceso.

Proyectado esto sobre el allanamiento y teniendo en cuenta que el mismo puede producirse en cualquier momento del proceso, antes de la sentencia, necesariamente ha de distinguirse a efectos del pronunciamiento sobre las costas, al menos dos supuestos: primero, que el demandado se allane ante las pretensiones del recurrente directamente sin hacer valer pretensión alguna de adverso y, segundo, que, por el contrario, el allanamiento se produzca tras la formulación por el demandado de las correspondientes pretensiones en contra del planteamiento del recurrente, suscitando con ello el debate procesal contradictorio entre las partes.

Pues bien, en el primer caso, no es difícil concluir que no habiéndose suscitado debate contradictorio por el demandado, que se allana sin ejercitar pretensiones frente a la posición del actor, la aceptación del allanamiento por el órgano jurisdiccional no puede entenderse como rechazo de unas pretensiones que no se han ejercitado o, como señala el auto de esta Sala de 11 de abril de 2013, rec. 341/2012 , no hay parte "que haya visto rechazadas todas sus pretensiones", lo que determina que en estos casos el allanamiento no lleve consigo la condena en costas.

Por el contrario, en el segundo caso, suscitado el debate procesal por el demandado, oponiendo sus pretensiones al planteamiento del actor y mantenido con ello el proceso en fase contradictoria, la aceptación por el Juez o Tribunal del posterior allanamiento del demandado, que además se efectúa tras la constatación de que las pretensiones del actor no suponen una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, implica el rechazo de la posición contradictoria sostenida en el proceso por el demandado y, por lo tanto, de las pretensiones ejercitadas por el mismo, que se incorporan a la vinculación de la cosa juzgada. No se produce una desestimación de tales pretensiones en virtud de un juicio negativo de su legalidad, pero si la total ineficacia y rechazo de las mismas como forma de oposición al planteamiento del recurrente.

No puede dejarse de significar que tal situación y efectos del allanamiento son consecuencia del comportamiento procesal del demandado, que conociendo y compartiendo la legalidad y procedencia de las pretensiones ejercitadas por el recurrente, en lugar de proceder a formular inmediatamente el allanamiento, mantiene de manera injustificada el proceso formulando unas pretensiones de adverso con plena conciencia de su inviabilidad e ineficacia, que se constata por la propia actitud de la parte al formular posteriormente el allanamiento y se plasma en la aceptación del mismo por el órgano judicial".

La consecuencia de todo ello es que este segundo supuesto, que tampoco es el que se ha producido en este caso, ha de entenderse incluido en las previsiones del referido art. 139.1 primer párrafo, como modalidad de rechazo en su totalidad de las pretensiones ejercitadas por el demandado que se allana y, por lo tanto, procede la imposición de las costas según el criterio principal de vencimiento establecido en el mismo....; si bien la Sala, en supuestos como este en que solo se ha abierto el periodo probatorio y se ha completado la prueba documental con los oficios solicitados a la Dirección General de la Guardia civil que simplemente los denomina complementos del expediente administrativo, el criterio debe ser otro.

Debe señalarse que este planteamiento viene avalado por el legislador en la regulación que al efecto se establece en la Ley de Enjuiciamiento Civil, cuyo art. 395, al regular de forma específica las costas en el allanamiento, distingue el caso de que se produzca antes de la contestación a la demanda, en el que no procede la imposición de costas, y el caso que se produzca tras la contestación de la demanda, que remite al apartado 1 del art. 394, de similar contenido al nº 1, párrafo primero del art. 139 de la LJCA , con imposición de costas según criterio del vencimiento, con la misma salvedad de" apreciación por el Tribunal de serias dudas de hecho de derecho".

Por tanto, aplicando íntegramente esta doctrina, en este caso no procede hacer declaración especial sobre costas, dado que el allanamiento se ha producido inmediatamente después del trámite de contestación a la demanda, y justo tras abrir el periodo probatorio, como se ha expuesto, con solo la práctica de prueba documental que era solo complemento del expediente, y sin que después de la demanda se le haya obligado al actor a algún otro trámite; todo ello en base también a otras sentencias de esta misma Sección y sala como las de los PO 1111/2021 , 1062/2021 , 1241/2018 , 220/2019 y 572/2020 .

Por lo demás, en materia de costas, no ha lugar, se anticipa, a especial pronunciamiento. En efecto, en las sentencias dictadas a este respecto no se hace tal pronunciamiento, y no se aprecian razones para adoptar otra decisión en estos casos concretos.

La regulación del art. 139 no precisa sobre este punto y en la LEC se hace referencia a que no procede la condena en costas cuando los demandados se allanen antes de contestar a la demanda. (artº 395).

En este caso, no se aprecian motivos para la imposición de las mismas, al haberse producido el allanamiento justo en el trámite de contestar a la demanda, y en especial, porque no se han impuesto costas en las sentencias dictadas con anterioridad sobre esta materia, ni se han pedido expresamente por la parte actora; no siendo de aplicación el criterio general del vencimiento del artº 139.1 LJCA

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.