Sentencia Contencioso-Administrativo 684/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 989/2021 de 29 de septiembre del 2023

Objeto del recurso y cuestiones litigiosas

PRIMERO.- Se impugna la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Directora General de Formación, de 1 de diciembre de 2020, por la que se aprobaron los listados provisionales de admitidos y excluidos en el procedimiento de evaluación y acreditación de competencias profesionales en las cualificaciones profesionales de Atención sociosanitaria a personas en instituciones sociales y Atención sociosanitaria a personas en domicilio, convocado por Orden de 7 de octubre de 2022 de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad de Madrid.

Se suscitan las cuestiones litigiosas:

(i) Acreditación suficiente por la interesada del cumplimiento de los requisitos para ser admitida en el proceso de evaluación de sus competencias profesionales.

(ii) Falta de motivación.

Antecedentes de interés

SEGUNDO.- Son antecedentes de interés para la solución del caso, a la vista del expediente administrativo y de los documentos que constan en autos, los siguientes:

1. Mediante Orden de 7 de octubre de 2020, de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad (BOCM núm. 252, de 16 de octubre de 2020), se convocó procedimiento de evaluación y acreditación de competencias profesionales de la familia profesional de servicios socioculturales y a la comunidad en el ámbito de la Comunidad de Madrid, de conformidad con lo establecido por el Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral, como normativa reguladora del procedimiento (en adelante, Real Decreto 1224/2009).

2. El 27 de octubre de 2020, D.ª Antonieta presentó una solicitud de inscripción en el procedimiento de evaluación y acreditación de competencias profesionales de la convocatoria en la cualificación de Atención sociosanitaria a personas en instituciones sociales y se le asignó el número de expediente NUM000.

3. Tras revisar el expediente se comprobó que la interesada no había documentado el requisito de experiencia laboral: " se deberán justificar al menos 3 años de experiencia laboral, con un mínimo de 2000 horas en total en los últimos 10 años transcurridos antes de la fecha de la convocatoria", como tampoco el de formación no formal: " se deberán justificar al menos 300 horas en los últimos 10 años transcurridos antes de la fecha de la convocatoria", por lo que se procedió a la inadmisión de su solicitud conforme al apartado sexto de convocatoria.

4. Como experiencia laboral aportó un contrato de trabajo en la Agencia Madrileña de Atención Social como auxiliar de servicios, que no estaba relacionada con la Atención sociosanitaria en instituciones sociales, por lo que se consideró que no se cumplía el requisito de experiencia laboral señalado en el apartado sexto de la convocatoria. Como formación no formal, la interesada no aportó documento alguno de formación relacionada que se pudiera computar, pues o no estaban relacionados o no disponían de contenidos, no cumpliéndose de este modo el requisito indicado en la convocatoria.

5. El 18 de Noviembre de 2020, se publicó resolución de 17 de Noviembre de 2020 de la directora general de Formación, por la que se aprobaron y publicaron listados provisionales de personas admitidas y excluidas del procedimiento de evaluación y acreditación de competencias profesionales convocadas, concediendo a los interesados un plazo de diez días hábiles, a contar desde el día siguiente al de la publicación, con objeto de subsanar los defectos u omisiones y presentar las alegaciones que se consideren oportunas

6. El 30 de noviembre de 2020, D.ª Antonieta presentó escrito de alegaciones, aportando diversos contratos que no estaban relacionados con la cualificación objeto de la convocatoria, incumpliendo de este modo la acreditación del requisito de experiencia laboral indicado en el apartado sexto: " se deberán justificar al menos 3 años de experiencia laboral, con un mínimo de 2000 horas en total en los últimos 10 años transcurridos antes de la fecha de la convocatoria". Aportó también la interesada, como formación no formal relacionada, diversos certificados de formación que no disponían de contenidos y no superaban las 300 horas mínimas indicadas en la convocatoria : " se deberán justificar al menos 300 horas en los últimos 10 años transcurridos antes de la fecha de la convocatoria".

7. El 15 de diciembre de 2020, se publicó de la Directora General de Formación, de 1 de diciembre de 2020, por la que se aprobaron los listados provisionales de admitidos y excluidos en el procedimiento de evaluación y acreditación de competencias profesionales en las cualificaciones profesionales de Atención sociosanitaria a personas en instituciones sociales y Atención sociosanitaria a personas en domicilio, convocado por Orden de 7 de octubre de 2022 de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad de Madrid, con indicación de las causas de exclusión, en la que se excluía a D.ª Antonieta de la participación en los procedimientos de evaluación y acreditación de competencias profesionales en la cualificación profesional SSC089 " Atención sociosanitaria a personas en instituciones sociales", por no cumplir el requisito de experiencia laboral o formación no formal establecido a tal efecto conforme al apartado sexto de convocatoria y según los términos del artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Sobre la acreditación suficiente por la interesada del cumplimiento de los requisitos para ser admitida en el proceso de evaluación de sus competencias profesionales

TERCERO.- La recurrente sostiene la ilegalidad de la actividad administrativa impugnada con base en la acreditación suficiente del cumplimiento de los requisitos para ser admitida en el proceso de evaluación de sus competencias profesionales, invocando al efecto el art. 11.1 del Real Decreto 1224/2009 y el informe de vida laboral de los últimos 10 años en los que se acreditaba una actividad laboral durante 4 años, 2 meses y 1 día, junto con contratos laborales y diplomas de la formación realizada. Tanto las relaciones laborales como la formación realizada, dice la demanda, tenían relación con las cualificaciones profesionales objeto del procedimiento, que son:

- SSC320_2 Atención sociosanitaria a personas dependientes en instituciones sociales.

- SSC089_2 Atención sociosanitaria a personas en el domicilio.

La recurrente considera, a tal efecto, que " con la documentación aportada con la solicitud se acreditaba suficientemente el cumplimiento de los requisitos para ser admitida en el proceso de evaluación de sus competencias profesionales".

En sentido contrario se posiciona la Administración demandada, alegando que la revisión del expediente administrativo permite comprobar que la recurrente no ha acreditado, ni inicialmente ni por vía de subsanación, el requisito de experiencia laboral (pues aporta un contrato de trabajo en la Agencia Madrileña de Atención Social como auxiliar de servicios, que no está relacionada con la Atención sociosanitaria en instituciones sociales, y diversos contratos que tampoco guardan relación con la referida cualificación profesional) como tampoco el de la formación no formal (pues no aporta documento alguno de formación que se pueda computar, pues o no están relacionados o no disponen de contenidos).

Pues bien, como la propia recurrente señala en su demanda, el art. 11.1.c) del Real Decreto 1224/2009, en la redacción aplicable ratione temporis, disponía:

"1. Las personas que deseen participar en el procedimiento deberán cumplir los siguientes requisitos: (...)

c) Tener experiencia laboral y/o formación relacionada con las competencias profesionales que se quieren acreditar:

1) En el caso de experiencia laboral. Justificar, al menos 3 años, con un mínimo de 2.000 horas trabajadas en total, en los últimos 10 años transcurridos antes de realizarse la convocatoria. Para las unidades de competencia de nivel I, se requerirán 2 años de experiencia laboral con un mínimo de 1.200 horas trabajadas en total.

2) En el caso de formación. Justificar, al menos 300 horas, en los últimos 10 años transcurridos antes de realizarse la convocatoria. Para las unidades de competencia de nivel I, se requerirán al menos 200 horas. En los casos en los que los módulos formativos asociados a la unidad de competencia que se pretende acreditar contemplen una duración inferior, se deberán acreditar las horas establecidas en dichos módulos".

Esta norma reglamentaria sirve de cobertura, entre otras, a la convocatoria que nos ocupa, como recoge la propia Orden de 7 de octubre de 2022 de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad de Madrid.

Interesa destacar, en este punto, que no basta cualquier experiencia laboral y/o formación al objeto de acreditar los requisitos previstos en la norma reglamentaria antes citada, sino que solo resultará procedente la que esté " relacionada con las competencias profesionales que se quieren acreditar".

Esta exigencia se reitera, en el concreto ámbito de la convocatoria de procedimiento de evaluación y acreditación de competencias profesionales que nos ocupa, como conditio sine qua non de la admisión al mismo. Así se establece expresamente en la base recogida en el punto sexto de la convocatoria (" Inscripción: requisitos de participación en el procedimiento"), que no ha sido impugnada y se expresa así:

"1. Podrán participar las personas que reúnan, a fecha de la publicación de la convocatoria, los siguientes requisitos:

c) Tener experiencia laboral y/o formación no formal relacionada con las cualificaciones profesionales objeto de la convocatoria que se quieren acreditar:

i) En el caso de experiencia laboral. Se deberán justificar al menos 3 años de experiencia laboral, con un mínimo de 2.000 horas trabajadas en total, en los últimos 10 años transcurridos antes de la publicación de la convocatoria.

ii) En el caso de formación no formal. Se deberán justificar al menos 300 horas en los últimos 10 años transcurridos antes de la publicación de la convocatoria".

A tal efecto, el punto noveno de la convocatoria (" Documentación a presentar") condiciona en términos muy caracterizados el modo de acreditación del requisito a que se acaba de hacer mención, que tampoco ha sido impugnado y establece lo siguiente:

"1. Junto con la solicitud de inscripción se deberá presentar la siguiente documentación: (...)

c) Documentación acreditativa de la experiencia laboral.

En el caso de personas trabajadoras por cuenta ajena:

1.o Certificado de la Tesorería General de la Seguridad Social (Informe de vida laboral) o de la Mutualidad en la que estuvieran afiliados, donde conste la empresa, la categoría profesional (grupo de cotización) y el período de contratación.

2.o Y copia de contratos de trabajo o certificados de empresa donde haya adquirido a experiencia laboral, en los que conste el centro de trabajo, el puesto/categoría, las funciones realizadas y el intervalo de tiempo en que se han llevado a cabo, firmado y sellado por el responsable de la empresa. Para los certificados de empresa podrá utilizarse el anexo V de esta orden u otros modelos que recojan los datos que figuran en el citado anexo.

ii. En el caso de personas trabajadoras autónomas o por cuenta propia:

1.o Certificación de la Tesorería General de la Seguridad Social de los períodos de alta en la Seguridad Social en el régimen especial correspondiente (Informe de vida laboral).

2.o Y declaración jurada, en la que se indique la descripción de la actividad desarrollada e intervalo de tiempo en el que se ha realizado la misma. Se podrᎠutilizar el anexo VI u otro modelo que recoja los datos contenidos en dicho anexo, conforme a lo previsto en el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

iii. En el caso de personas voluntarias y becarias: certificado de la entidad de voluntariado donde se haya prestado la asistencia, en el que conste la entidad y el centro de trabajo en el que ha realizado la actividad, funciones, período y el número total de horas dedicadas a las mismas, firmada y sellada por el responsable de la entidad. Podrá utilizarse el anexo VII u otro modelo de recoja los datos del citado anexo.

En este contexto, la primera conclusión que se extrae es que el escrito de demanda no aporta la Sala razones suficientes para desvirtuar la legalidad del acuerdo impugnado, pues se limita a sostener de forma apodíctica que su solicitud cumple los requisitos exigidos en la convocatoria para ser admitida en el proceso de evaluación de sus competencias profesionales, pero sin justificar de qué modo y manera lo hace.

Si lo que viene a sostenerse, asumiendo que esta es la tesis que subyace a la impugnación, es que el informe de vida laboral aportado en esa vía impugnatoria certifica que la recurrente cuenta con una experiencia laboral superior a la exigida, ha de recordarse que no basta cualquier experiencia profesional, sino que ha de estar relacionada con las competencias profesionales que se quieren acreditar (Atención sociosanitaria a personas en instituciones sociales) y, además, que ello ha de justificarse a través de la documentación acreditativa a que se hizo antes mención.

A la luz de la información obrante en autos y según las alegaciones contenidas en el recurso para fundamentar este motivo, ni una ni otra condición pueden estimarse cumplidas en este caso.

Así el informe de vida laboral acredita efectivamente la sucesión de diversas actividades laborales pero los datos que proporciona resultan insuficientes a los fines requeridos por la convocatoria. No es preciso entrar a valorar cada uno de los períodos de actividad que se consignan en el citado informe pues la propia recurrente no ha efectuado siquiera esta operación analítica en su escrito de demanda.

Sí diremos, en cualquier caso, que una parte de esa actividad se refiere a ocupaciones ajenas a la Atención sociosanitaria a personas en instituciones sociales (por ejemplo, Alberto Sánchez Hostelería, S.L., Hostelería Granadosgironda, S.L., La Peña de Francia, Restaurantes y Cafe, El Buen Tapeo Restauración, S.L., etc.), lo que evidencia aún más la necesidad de acreditar la experiencia laboral en los términos exigidos en la convocatoria y, al no haberse efectuado así por la actora, la legalidad del acuerdo impugnado.

También resulta insuficiente la información adicional aportada, pues no permite acreditar que la experiencia laboral adquirida por la interesada, por el tiempo mínimo exigido por la convocatoria, esté relacionada con las competencias profesionales que se deben acreditar en el procedimiento de evaluación de competencias profesionales.

Finalmente, la Sala coincide con la tesis de la Administración de que la experiencia laboral adquirida por la recurrente como auxiliar de servicios para la Agencia Madrileña de Atención Social, a falta además de toda argumentación de la actora sobre este particular, no puede entenderse comprendida en el ámbito de cualificación profesional de la Atención sociosanitaria a personas en instituciones sociales.

Similares argumentos pueden exponerse a propósito de la formación no formal, a tenor de lo exigido por la convocatoria, la exclusión apreciada por la Administración y las escasas razones impugnatorias alegadas en la demanda, por lo que nos remitimos a lo ya razonado. A mayor abundamiento señalar que la propia recurrente indicó en su recurso de alzada que su solicitud de admisión al procedimiento fue " por experiencia laboral, no por formación".

El motivo se desestima.

Sobre la falta de motivación

CUARTO.- La demanda aduce, como segundo motivo de impugnación, la falta de motivación de la exclusión de la recurrente del procedimiento de evaluación de sus competencias profesionales.

También en este caso de forma esquemática pues la infracción que se denuncia se concreta en alegar, por una parte, que del expediente administrativo no puede conocerse el razonamiento lógico que lleva a la Administración a considerar que la documentación aportada no es suficiente para la admisión en el procedimiento y, por otra, que en caso de duda debería haberse valorado la misma en el proceso de asesoramiento regulado en el Real Decreto 1244/2009.

La Administración se opone a lo anterior por entender que la recurrente tuvo perfecto conocimiento de la causa de exclusión apreciada, concediéndosele al efecto el trámite de subsanación.

Pues bien, respecto a la falta de motivación, procede recordar lo declarado en la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2012 (ECLI:ES:TS:2012:3661), según la cual:

"es jurisprudencia reiterada que el requisito de la motivación de los actos administrativos no exige un razonamiento exhaustivo y pormenorizado, pues basta con la expresión de las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión, facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa".

A la luz de esta jurisprudencia, concluimos que actividad administrativa impugnada supera este test, pues la motivación de la resolución recurrida en alzada incorpora cumple de modo suficiente la finalidad de exteriorizar las razones que han justificado la decisión de la Administración, en este caso, el incumplimiento de los requisitos de admisión al procedimiento de evaluación y acreditación de competencias profesionales en las cualificaciones profesionales de Atención sociosanitaria a personas en instituciones sociales, convocado por Orden de 7 de octubre de 2022 de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad de Madrid, en la forma anteriormente expresada.

Contra la decisión así fundamentada, por otra parte, la recurrente ha podido efectuar todas las alegaciones y pruebas que hubiera tenido por conveniente, no apreciándose restricción alguna al respecto que sea imputable a una eventual falta de motivación del acto impugnado.

Recordar, finalmente, que la discrepancia con el contenido de la motivación, que es en definitiva lo que parece que viene a expresarse en el motivo impugnatorio examinado, no es falta de motivación ni puede confundirse con ella.

El motivo se desestima.

Decisión del recurso

QUINTO.- Se desestima el recurso contencioso-administrativo.

Costas

SEXTO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte actora al haber visto rechazadas todas sus pretensiones y no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del art. 139.4 de la Ley 29/1998 y en atención a la índole del litigio y a la concreta actividad desplegada por las partes, la Sala considera procedente limitar la cantidad que ha de satisfacer la condenada al pago de las costas, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, hasta una cifra máxima total de 800 euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.