Sentencia Contencioso-Administrativo 365/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 529/2022 de 03 de abril del 2023

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª María Milagros contra la Resolución nº 378/2020, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social, por la que se acordó tener por desistida a la ahora apelante de su solicitud de regularización respecto a la vivienda sita en Madrid, CALLE000, nº NUM000, NUM001, así como el archivo de las actuaciones.

Para fundamento de su decisión, el Juzgador de instancia centró propiamente la cuestión debatida en el proceso refiriendo que la resolución impugnada tan sólo había decidido tener a la solicitante de regularización por desistida al haber transcurrido en exceso el plazo concedido para aportar determinada documentación preceptiva y necesaria para la resolución de su solicitud.

Tras exponer, en su esencia, los motivos impugnatorios vertidos en la demanda y los de defensa de la Administración demandada, el Magistrado a quo razona que la justificación de la necesidad de una vivienda social exige el sometimiento al procedimiento correspondiente así como a la acreditación del cumplimiento de una serie de requisitos entre los que se encuentra el contemplado en el artículo 14 del Decreto 52/2016, de 31 de mayo.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación Dª María Milagros quien, a través de su representación procesal, articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:

En primer lugar, y tras concretar que el pleito seguido en la instancia versó sobre un procedimiento de regularización en la vivienda que ella ocupa, sostiene que lo que quería hacer valer era no sólo su derecho por llevar residiendo en ella más tiempo del requerido por la normativa de aplicación sino también por ser víctima de violencia de género. Afirma, por ello, que no se trataba de un procedimiento de adjudicación de vivienda.

Denuncia la vulneración por la Sentencia apelada del artículo 24.1 de la Constitución ya que, pese a que el Fallo parece resolver el debate planteado (que versa, dice, sobre el procedimiento de regularización y sobre si puede tenerse a la actora por desistida del mismo), no contiene aquélla motivación alguna que permita saber cómo el Juzgador pudo llegar a la conclusión expresada.

Junto a lo anterior, formula otro motivo impugnatorio basado en la infracción del artículo 14 de la Constitución por no haber aplicado, dice la apelante, normas específicas sobre "discriminación positiva". Añade que el procedimiento administrativo se inició mediante una solicitud presencial, durante una entrevista en la que la funcionaria de la Administración demandada se habría quedado "con copia de lo que interesa al expediente", entre ellos las Sentencias que acreditarían su condición de víctima de violencia de género. Condición que, añade, no habría tenido en cuenta la propia Administración para "articular la discriminación positiva que mandaba el artículo 21.2.b) del Decreto 19/2006 , obstinándose en limitarse a tramitar el mecanismo ordinario por el procedimiento que regulaba el art. 7 y ss de la misma norma ".

Termina la apelante la exposición de sus argumentos impugnatorios afirmando que no sólo falló la coordinación entre distintos órganos administrativos sino la tutela institucional por parte de la Administración demandada al haber obviado el derecho de acceso preferente por ser víctima de violencia de género, por haber solicitado una documentación que no detalla la norma o de la que ya disponía la demandada.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la Sentencia de instancia. Todo ello sobre la base de los razonamientos que expuso y ampliamente desarrolló su representación procesal y que ahora se tienen por reproducidos tal como obran en las actuaciones.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

En aplicación de tal jurisprudencia pueden traerse a colación, entre otras, nuestra Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019) y 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020)- en las que dijimos que

" No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

El detenido examen de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación debe conducir, lo podemos ya anunciar, a su desestimación por las siguientes razones.

En primer lugar, respecto a la falta de motivación de la Sentencia no aprecia la Sala dicha carencia como para dar lugar a una indefensión que debiera haber dado lugar a acoger esta apelación. Y ello porque, aun siendo cierto que el Magistrado a quo se refiere erróneamente a un "procedimiento de adjudicación" de viviendas, el resto de los razonamientos expresados, incluida la determinación del objeto del proceso, evidencian que el Fallo pronunciado se sitúa en el ámbito del proceso de regularización de vivienda en el que se declaró a la ahora apelante desistida al no haber aportado la documentación requerida para acreditar el cumplimiento de los requisitos necesarios para dar lugar a su solicitud.

En cuanto a la cuestión de fondo propiamente dicha, reiterando una vez más que lo pronunciado por la Administración ahora apelada fue tan sólo la decisión de tener a la solicitante de la regularización por desistida al no haber atendido oportunamente el requerimiento que se le dirigió para aportar documentación necesaria a fin de poder considerar concurrentes los requisitos normativamente exigidos, procede que examinemos a continuación el expediente administrativo tal como obra en las actuaciones de instancia.

Así, consta al folio 1 del mismo la solicitud formulada y firmada por ella el 22 de mayo de 2019 por la ahora apelante dentro del Régimen excepcional de Alquiler de Vivienda Social, indicando, en los datos del inmueble, los de la vivienda de la que aquí se trata.

Dicha solicitud fue presentada de modo telemático el siguiente día 24 de mayo en el Registro de la Agencia de Vivienda Social de Madrid acompañada de los documentos siguientes:

- Volante de inscripción padronal en el domicilio en cuestión, en fecha 11 de mayo de 2011.

- Certificación que acredita que la apelante es perceptora de la prestación de renta mínima de inserción desde el mes de julio de 2014, conformando una unidad familiar con su hija.

- DNI de la apelante.

- Fotocopia de una hora del Libro de Familia de la apelante, donde identifica a la actora y a D. Jesús Ángel, como titulares del Libro (sin aportar la hoja donde constaría la existencia o no de vínculo matrimonial entre ambos) y de la hoja correspondiente a su hija, nacida en el año 2006.

- Nota negativa de titularidades registrales.

Por oficio de fecha 10 de junio de 2019, la Jefatura de Área de Comunidades, Regularización y Remodelación, de la Agencia de Vivienda Social, dirige a la solicitante una comunicación manifestándole (1) que, conforme a lo dispuesto en el artículo 14,Cinco.1 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, para la regularización pretendida es requisito necesario acreditar que la vivienda constituye el domicilio familiar permanente desde un año antes de la fecha de 1 de enero de 2016, es decir, desde al menos el 31 de diciembre de 2014. (2) Que, al no haber acompañado a su solicitud la documentación necesaria para poder resolver su solicitud, se le requiere, por ello, para que aporte la documentación siguiente en el plazo de diez días hábiles, con apercibimiento de archivo:

- Copia del libro de familia "completo" o, en su caso, certificado del Registro de Uniones de Hecho de la Comunidad de Madrid o de otra Comunidad Autónoma.

- En caso se separación matrimonial o divorcio, copia de la demanda, convenio regulador y sentencia.

- En caso de haber personas tuteladas, documento acreditativo de tal situación.

- En caso de haber menores de edad de parejas de hecho disueltas, acreditación judicial de ostentar la guarda y custodia de los mismos, a través de las medidas paterno-filiales establecidas por el Juzgado correspondiente.

- Certificado de defunción del titular de la vivienda, en caso de haber fallecido y disponer del mismo.

- Documentos que relacionen al ocupante con esta vivienda durante un año ininterrumpido, desde el 31 de diciembre de 2014, y al menos durante cada uno de los meses del año 2015 (contratos y facturas de suministro de agua, luz, gas, etc.; contratos laborales, informes médicos, documentación de Hacienda, Informes de Servicios Sociales, matrículas de centros docentes, multas, publicidad, etc...), documentación que debe estar a nombra del ocupante y reflejar la dirección de la vivienda ocupada, no estando escrita a mano.

- Certificado del Registro Central de Penados del Ministerio de Justicia, en el que se haga constar la existencia o no de antecedentes penales.

- Declaración responsable del solicitante y miembros de la unidad de convivencia mayores de edad sobre no estar incursos en causa penal por delito de usurpación o, en caso de estarlo, emplazamiento judicial.

Consta en el expediente (folios 22 y 23) un intento de notificación, infructuoso, del requerimiento de documentación el día 25 de junio de 2019; notificación que, sin embargo, sí se llevó a cabo mediante acuse de recibo (folio 24) en fecha 20 de agosto de 2019.

No consta, por el contrario, que la ahora apelante atendiese en modo alguno el repetido requerimiento de documentación.

Expuesto lo anterior, es procedente recordar que es el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, el que contiene las disposiciones aplicables a las solicitudes formuladas, como ésta, dentro del "Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016", y que los solicitantes deben cumplir, en todo caso, los requisitos establecidos, al tiempo de promulgarse esta Ley, en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero; posteriormente, como es el caso y por su derogación por éste, en el Decreto 52/2016, de 31 de mayo, del Consejo de Gobierno, por el que se crea el Parque de Viviendas de Emergencia Social y se regula el proceso de adjudicación de viviendas de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid.

Es claro, pues, que el procedimiento de regularización del que se trataba en vía administrativa se rige por la Ley 9/2015, resultando de aplicación del mencionado Decreto 52/2016 para la determinación de otros requisitos a cumplir por la solicitante, además, del de la residencia ininterrumpida en la vivienda a regularizar, que se establece en el artículo 14.Cinco.1 de la repetida Ley.

Siendo así lo anterior, no resulta contrario a Derecho sino procedente el requerimiento de documentación pues, debe recordarse también, el artículo 14 del citado Decreto 52/2016, establece los requisitos de acceso que resultan aplicables y las excepciones previstas, lo que determinaba la necesidad de requerir a la interesada para que aportase la documentación necesaria, por ejemplo, para conocer los ingresos de la unidad familiar o la consideración de titularidades dominicales sobre otros inmuebles, la existencia o no de vínculo matrimonial o análogo entre la solicitante y el progenitor de la hija menor de edad conviviente con la actora, la existencia de alguna resolución judicial sobre separación o divorcio, la atribución de la guarda y custodia de la menor, etc.

Debe, finalmente, descartarse el motivo impugnatorio vertido en el recurso de apelación sobre el defectuoso actuar de la Administración demandada por no haber aplicado, dice la apelante, medidas de discriminación positiva. Y ello porque, incluso aunque constase en el expediente -que no constaba documentada- su condición de víctima de violencia de género, resultaría de aplicación lo previsto en el artículo 17 de la Ley 5/2005, de 20 de diciembre, integral contra la violencia de género de la Comunidad de Madrid, a cuyo tenor se reconoce a dichas víctimas "un derecho de acceso prioritario a una vivienda con protección pública, de acuerdo con la legislación sectorial aplicable". Ello significa que el derecho de acceso prioritario a la vivienda de protección pública que consagra esta Ley para las víctimas de violencia de género, no puede hacerse efectivo por la vía iniciada por la recurrente, de regularización de su situación en la vivienda que ocupa sin título legítimo, pues, claramente, no reúne el requisito temporal que es esencial para ello, siendo así que el derecho prioritario ha de ejercerse "de acuerdo con la legislación sectorial aplicable". Y todo ello, sin perjuicio de que, fuera del ámbito de aplicación de la Ley 9/2015 que nos vincula en este concreto asunto, dicho derecho pudiera hacerse efectivo.

Además, el derecho de acceso prioritario a la vivienda, consagrado en el repetido artículo 17.1, se haría efectivo, en todo caso, frente a personas en la misma situación de necesidad habitacional pero en las que no concurriera dicha condición de víctima, pues en tal caso de igualdad en dicha condición, la prioridad debería venir dada por otros criterios objetivos.

En consecuencia, al ser necesaria la documentación requerida para poder resolver la solicitud formulada, no habiendo atendido oportunamente la apelante el requerimiento efectuado, procede rechazar los motivos impugnatorios vertidos en el presente recurso de apelación y, por tanto, desestimarlo.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este recurso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la Sala considera procedente limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de ochocientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,