Sentencia Contencioso-Administrativo 418/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1568/2022 de 03 de mayo del 2023

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Mariola contra la Resolución nº 7/2021, de la Dirección Gerencia de la Agencia de la Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la anterior Resolución nº 2597/2017, de 24 de agosto, de la misma Dirección Gerencia citada, que acordó denegar la solicitud de regularización formulada en relación con la vivienda sita en Rivas Vaciamadrid, CALLE000, nº NUM000, portal NUM001, NUM002, propiedad de la citada Agencia.

Para fundamento de su decisión, la Juzgadora de instancia expuso los antecedentes que consideró de interés para apoyar su decisión, así como la normativa en la que se fundamentaría reproduciendo, en particular lo dispuesto en el artículo 14.Cinco de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas.

Con tales bases, entra a resolver el recurso tratando, en particular, de la cuestión relativa a la existencia o no de conflictividad vecinal pues es ésta la causa principal de la denegación de la regularización instada. Así, tras constatar que esta Sala ha calificado la potestad de regularización como discrecional examina los documentos obrantes en autos, través del expediente administrativo y de la prueba practicada a instancias de la parte actora y estima, como se ha dicho, el recurso.

Sostiene la Magistrada a quo que, en el expediente administrativo, no consta el Informe de fecha 2 de agosto de 2017, emitido por los Servicios Técnicos de la Agencia demandada por lo que, dice aquélla, " se nos priva de la trascendental prueba de la administración", añadiendo que el citado Informe tampoco se había aportado a los Autos por la Letrada de la Comunidad de Madrid.

Valora, sin embargo, una documental que obra en el expediente administrativo, consistente en una "escueta declaración" de veinte vecinos que afirman convivir con la demandante sin conflicto. Una prueba que, dice, se corrobora con los testificales practicadas en el proceso a las que, pese a que la Magistrada a quo reconoce no poder concederles un " crédito absoluto" valora como determinante pues, añade, es la única prueba de la que dispone.

No obstante lo anterior, deja constancia la Sentencia apelada de la existencia de un certificado de antecedentes penales del marido de la recurrente en el que constan dos condenas por la comisión de sendos delitos de receptación; circunstancia a la que, sin embargo, niega aquí valor alguno considerando que la denegación de la la regularización solicitada lo fue por la existencia de conflictividad vecinal.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid que, a través de su representación procesal, articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:

Se basa el único motivo impugnatorio del recurso en la incorrecta valoración de la prueba practicada en los autos pues, dice, la Sentencia no reconoce el Informe de los Servicios Técnicos y, sin embargo, acepta un escrito de manifestaciones de algunos vecinos, lo que resulta contrario, añade la Letrada autonómica, a la doctrina de esta Sala y Sección.

Por el contrario, se remite al Informe de los Servicios Técnicos, que sí obra en el expediente, para concluir que todas las circunstancias reseñadas en él, son reveladoras de la concurrencia de la causa que motivó la denegación de regularización; en particular, los enganches ilegales, el trasiego continuo de personas y "trapicheo" con drogas en el piso y en el garaje, etc.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite a los fundamentos de la Sentencia apelada aderezado su escrito de oposición con los razonamientos que su representación procesal añadió, basándose, esencialmente, en diversas Sentencias de esta Sala dictadas en recursos que resolvían cuestiones similares a las debatidas en la instancia.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

Junto a lo anterior, dado que los motivos impugnatorios de la apelación se basan, esencialmente, en la discrepancia de la apelante con el resultado de la valoración probatoria realizada por la Juzgadora de instancia, convendrá recordar ahora lo que esta misma Sala y Sección tiene reiteradamente declarado respecto a la revisión en esta segunda instancia de la valoración de la prueba realizada en la Sentencia apelada. Y para ello conviene tener presente el principio de inmediación que rige la práctica de la prueba propuesta y admitida lo que hace que dicha valoración corresponda tan sólo al órgano sentenciador. Por tanto, la revisión de su actuación en tal sentido sólo puede llevarse a cabo cuando se denuncia en la apelación la infracción de las reglas sobre la carga de la prueba o bien cuando el juicio valorativo se revela de modo patente o manifiesto como ilógico, arbitrario o irrazonable, o cuando conduce en su conjunto a resultados inverosímiles, pero no cuando del escrito de apelación se desprende el mero propósito de la parte apelante de sustituir con su propia valoración de la prueba la realizada por el Juzgador de instancia.

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

El detenido examen del recurso de apelación y de los motivos impugnatorios en que se basa, debe conducir, ya se anuncia, a su desestimación por las razones que expondremos a continuación.

1.- El artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, (vigente a la fecha a la que se contraen estas actuaciones) estableció un régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes, sin título suficiente, anteriores al 1 de enero de 2016. Ello porque, conforme a la Exposición de Motivos, "[l]a situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida".

En concreto, el artículo 14 de la citada Ley 9/2015, establecía lo siguiente, en lo que resulta de aplicación en este caso:

"Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016

Uno. Objeto.

1. Es objeto del presente artículo establecer las reglas en virtud de las cuales la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid podrá otorgar, con carácter excepcional, contratos de arrendamiento, en favor de ocupantes sin título suficiente, que acrediten entre otros requisitos, residir desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

2. Las normas previstas en este artículo serán aplicables a las viviendas o grupos de viviendas cuyos derechos de propiedad o cualesquiera otros correspondan a la Agencia de Vivienda Social.

(...)

Cinco. Condiciones generales.

(...)

4. Tampoco podrá suscribirse contrato de arrendamiento, cuando consten sentencias judiciales condenatorias consecuencia de conflictos vecinales o informes de la Agencia de Vivienda Social o de cualquier otro órgano administrativo acreditativos de conflictividad vecinal de los que resulte responsable el solicitante u otro miembro de la unidad familiar".

La medida prevista en el artículo reproducido tiene un carácter excepcional para quienes acrediten, entre otros requisitos, el relativo a la residencia en la vivienda en cuestión desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida por un plazo no inferior a un año anterior a dicha fecha, y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

De igual modo, cabe destacar cómo el precepto legal reproducido otorga a la Comunidad de Madrid, ejercida a través de su Agencia de Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional, para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y, además, que no se incurra en causa de denegación.

Esta regularización excepcional se estableció por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económica había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas, la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad.

Esta Sala ya ha expresado en diversas sentencias relativas al proceso de regularización de viviendas sin título que la Comunidad de Madrid había normativizado en varias ocasiones algunos procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título; entre ellos, los previstos en el Decreto 25/1995, de 16 de marzo, o a nivel legislativo, en la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y en la que aquí y ahora nos ocupa, la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Y es que, como se dijo también en la Sentencia de esta Sala, de 16 de junio de 2016 (Rec. Apel. 201/2016) "El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales".

En la medida, pues, en que nos encontramos ante una potestad discrecional, partimos de la consideración de que pueden existir situaciones en las cuales aun concurriendo todos los requisitos legales la Administración opte motivadamente por denegar una regularización, de modo que, con más razón, la Administración podrá denegar en los supuestos en que concurra una causa legal para ello. En concreto, y respecto al caso que aquí nos concierne, el artículo 14, apartado Cinco, punto 4, de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, no permite proceder del modo expuesto en relación con personas que hayan dado lugar a conflictividad vecinal, acreditada la misma por cualquiera de estos tres cauces: sentencias judiciales, informes de la propia Agencia de Vivienda Social o por informe de cualquier otro órgano administrativo.

2.- En relación con el caso concreto que aquí nos ocupa, el examen minucioso del expediente administrativo nos lleva a poner de manifiesto el error en que incurre la Magistrada a quo al afirmar en la Sentencia apelada que el Informe en que se basa la Resolución denegatoria de la regularización solicitada no consta en el repetido expediente.

Basta con realizar una detenida lectura del mismo para comprobar que en los folios 87 y siguientes (folios 8 y siguientes del documento 4, según la numeración del que se ha elevado a esta Sala junto con las actuaciones de instancia) consta el repetido Informe emitido en fecha 2 de agosto de 2017, por los Servicios Técnicos de la Agencia de Vivienda Social apelante.

Dicho Informe contiene una descripción no sólo de la situación socio-familiar de la solicitante de regularización, así como las técnicas de investigación social utilizadas para su emisión, sino, en concreto y por lo que concierne al objeto de esta apelación, la "Situación Comunitaria / Convivencia Vecinal", de la que pueden extraerse los siguientes datos, entre otros:

- El Equipo de Asistencia Vecinal, en las actuaciones habituales de seguimiento de la comunidad de vecinos, se persona en el inmueble y mantiene entrevistas individualizadas con la presidenta, secretaria y un vocal, a los que plantean cuestiones relacionadas con la convivencia vecinal, informando de modo común que la misma es tranquila excepto en el caso de la unidad familiar de la ahora apelada (la solicitante de regularización y su marido)

- Hacen expresa su consideración de que la apelada y su esposo podrían estar negociando con drogas en el piso ya que son continuas las visitas de personas del exterior tanto a la vivienda como al garaje. Añaden, sin embargo, que el marido fue detenido por la Policía.

- En la vivienda en cuestión existen enganches ilegales al agua y a la luz.

- Se menciona el término "trapicheo" referido a la unidad de convivencia de la vivienda en cuestión.

Considerando el contenido del Informe emitido por los Servicios Técnicos de la Agencia de Vivienda Social, la conclusión alcanzada por la Sala, según se anunció más arriba, es que el presente recurso ha de ser estimado.

Según se ha visto, el repetido Informe (existente aunque nunca valorado en la Sentencia apelada) contiene explícitas menciones a determinados indicadores de conflictividad que esta Sala y Sección ya ha considerado en otros casos similares en anteriores ocasiones, debiendo recordarse ahora por ello que, en casos como éste, de solicitudes regularización de viviendas ocupadas sin título, el Informe de los Servicios Técnicos, en cuanto a los hechos que en él se recogen, ha de presumirse veraz y fundado en tanto dicha presunción no se destruya por medio de prueba suficiente y apta a cargo de la parte a quien propiamente le incumbe acreditar lo contrario a lo allí consignado. Una prueba que, con tales características, no existe en las actuaciones de instancia pues no pueden considerarse con esos efectos los simples documentos que contienen las firmas de algunos vecinos, suscribiendo manifestaciones que ni siquiera fueron ratificadas a presencia judicial.

Además, entendiendo que el término "conflictividad" puede definirse, con la Real Academia Española, como "cualidad de conflictivo" y que lo "conflictivo" es, conforme a la misma fuente autorizada, lo que "origina conflicto", el concepto indeterminado de "conflictividad vecinal", según también tiene declarado de modo reiterado esta Sala [por todas, la Sentencia de 19 de noviembre de 2021 (Rec. Aèl 346/2021)] no puede integrarse tan sólo por la existencia de enfrentamientos externos y directos de los interesados con los vecinos del mismo edificio, lo que en este caso no constaría de modo explícito y vendría apoyado por las manifestaciones realizadas por algunos vecinos y recogidas documentalmente, sino también el conjunto de situaciones que, todas unidas, pudieran ser origen y llegar a producir situaciones de tal naturaleza y características.

Junto a lo anterior, también es oportuno recordar, dado que en el informe técnico se indica que se ha comprobado la existencia de "enganches ilegales", que esta misma Sala y Sección tiene declarado que la circunstancia de que en las viviendas a regularizar los suministros sean ilegales, es causa suficiente para considerar la existencia de conflictividad vecinal pues, es razonable entenderlo así, existirá ese conflicto entre quienes se benefician irregularmente de dicho suministro y quienes abonan las cuotas correspondientes al suministro mismo ( también de agua, en este caso) de la comunidad de vecinos. En este sentido, bastará con que nos remitamos a lo razonado, por ejemplo, en nuestras anteriores Sentencias 16 de enero de 2018 (Rec. Apel. 487/2017), 18 de diciembre de 2018 (Rec. Apel. 87/2018) y las más recientes de 25 de mayo de 2020 (Rec. Apel. 1233/2019), 18 de enero de 2021 (Rec. Apel. 1023/2020), 18 de febrero de 2021 (Rec. Apel. 216/2020), 29 de julio de 2022 (Rec. Apel. 941/2021).

La concurrencia de todas estas circunstancias, derivadas del expediente administrativo -no considerado de modo completo por la Juzgadora de instancia- unido al hecho de que la misma pone en duda la posibilidad de valorar con carácter decisivo la prueba testifical practicada en autos (a la que da dicho valor tan sólo porque afirma, erróneamente, que el Informe Técnico no existe), todo ello conduce a esta Sala a acoger el motivo impugnatorio en que se basa la apelación de la Agencia de Vivienda Social y, en consecuencia, a estimar esta alzada, desestimando de modo correlativo el recurso contencioso administrativo sustanciado en la instancia.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, no procede hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en esta apelación.

Por el contrario, la desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto en la instancia debe conducir, conforme al apartado 1 del mismo precepto legal citado, a la imposición a la parte demandante de las allí causadas, si bien, moduladas, a tenor del apartado cuarto del repetido artículo 139, a la cantidad máxima de ochocientos euros por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,