Sentencia Contencioso-Administrativo 800/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 186/2023 de 30 de noviembre del 2023

PRIMERO.- Sentencia apelada

La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Asunción contra la Resolución nº 1351/2022, de 28 de marzo de 2022, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición formulado frente a la Resolución nº 3442, de 27 de septiembre de 2020, por la que se denegó la solicitud de regularización presentada en relación con la vivienda sita en Madrid, CALLE000, nº NUM000, perteneciente al Grupo Patrimonial DIRECCION001 de DIRECCION000.

Para fundamento de su decisión, el Juzgador de instancia expuso los antecedentes que consideró necesarios y, tras dejar sentadas las respectivas posiciones de las partes dando cuenta sucinta de los respectivos argumentos esgrimidos por ellas, pasó a resolver las cuestiones suscitadas en el recurso.

En primer lugar, afirma el Magistrado a quo que la vivienda en cuestión se encuentra excluida de la posibilidad de regularización ya que se encuentra ubicada en la DIRECCION001 de DIRECCION000, un barrio afectado por las actuaciones de remodelación a las que se refiere el Decreto 110/1986, de 22 de octubre.

Junto a lo anterior, que considera motivo suficiente para desestimar la demanda, razona la Sentencia apelada que, pese a haber sido requerida para aportar documentación que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa de aplicación, la demandante no habría presentado ninguna que demostrase su residencia de modo permanente, continuado e ininterrumpido en la vivienda de cuya regularización se trate durante el correspondiente periodo de tiempo.

Por último, la Sentencia apelada rechaza la posible consideración del derecho reconocido por el artículo 47 de la Constitución como de carácter absoluto sino contemplado como derecho social o de prestación que exige la intervención administrativa correspondiente.

SEGUNDO.- Motivos impugnatorios de la parte apelante

Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación Dª Asunción quien, a través de su representación procesal, articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios.

El primero se articula en torno una errónea valoración probatoria pues, dice la actora, frente a la consideración de que los requisitos exigibles no habían sido debidamente acreditados, en particular el relativo a la residencia, sostiene la apelante que el mismo sí lo habría sido suficientemente mediante la documental aportada junto con la demanda, consistente en facturas de suministros de gas de los años 2011, 2012 y 2013, así como la Sentencia aportada y otros documentos consistentes en sanciones de tráfico notificadas en el domicilio de la apelante en la vivienda controvertida.

Igualmente, basa la apelante su recurso en la vulneración de derecho a una vivienda digna, reconocido en el artículo 47 de la Constitución y que califica de "derecho fundamental", refiriéndolo especialmente a las personas vulnerables y a aquellas situaciones en que existen menores de edad que pudieran quedar en situación de desamparo como, dice, es su caso. Extremo que, añade, tampoco ha sido considerado por la Administración apelada omitiendo, por ello, todo juicio de proporcionalidad.

TERCERO.- Oposición de la parte apelada

La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para ello, se remite a los fundamentos de la Sentencia apelada a los que añade los que, a continuación, en su esencia, extractamos.

En primer lugar, la representación procesal de la Comunidad de Madrid sostiene que el recurso de apelación no contiene una verdadera crítica jurídica a la Sentencia apelada pues se ha limitado a reproducir los argumentos vertidos en la demanda, omitiendo, en particular, cualquier motivo impugnatorio dirigido a combatir el razonamiento principal que lleva a Juzgador a quo a desestimar la demanda, relativo a la ubicación de la vivienda en la denominada DIRECCION001 de DIRECCION000, estando afectada por actuaciones de remodelación previstas en la Disposición Adicional Primera del Decreto 100/1986, de 22 de octubre.

En todo caso y a mayor abundamiento, la Letrada de la Comunidad de Madrid insiste en que, tras haber sido requerida para aportar documentación en el expediente administrativo, acreditativa del cumplimiento del requisito de la residencia en la citada vivienda, la ahora apelante no habría atendido oportunamente dicho requerimiento.

Por último, niega cualquier virtualidad al argumento relativo a la vulneración del derecho reconocido en el artículo 47 de la Constitución indicando que el interés de los menores debería, en su caso, ser tenido en cuenta si se acordase en su día la expulsión de la vivienda y no para decidir sobre la regularización solicitada.

CUARTO.- Alcance del recurso de apelación

Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras muchas, las antiguas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En concreto y de fechas más recientes, es ilustrativa de esta doctrina jurisprudencial, entre otras muchas, la STS de 12 de enero de 2021 (Rec. Cas. 1832/2019) en la que el Alto Tribunal dice lo siguiente:

"Como establece el artículo 456 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , aplicado supletoriamente al proceso contencioso administrativo, el recurso de apelación, puede suponer un nuevo examen de las actuaciones realizadas por la sentencia dictada en primera instancia, de acuerdo con los motivos impugnatorios que se articulan en el mismo, lo que hace que este Tribunal de segunda instancia limite el conocimiento de lo litigioso al examen y valoración de sus motivos de apelación, sin que sea preciso un examen completo y por segunda vez de todo lo actuado en la instancia.

Efectivamente, el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones -por todas, SSTS 15 de junio y 22 de noviembre de 1997 , así como 23 de julio de 1998 - cuando era competente para conocer del antiguo recurso de apelación frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso de los Tribunal Superiores de Justicia, puso de manifiesto que el recurso de apelación ha de tender a hacer valer los motivos por los que una decisión jurisdiccional dictada en la instancia es jurídicamente vulnerable, en el marco de las pretensiones articuladas en el recurso de apelación. En dicha línea la STS del 15 de julio de 2009 señaló "(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelación que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada", pues, según insiste la STS, "si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación".

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

Un detenido examen del recurso de apelación y de los motivos impugnatorios en que se basa, ha conducido a la Sala a su rechazo por las razones que a continuación explicaremos.

De entrada, hay que señalar que la mera lectura de los motivos impugnatorios en que se basa el recurso pone de manifiesto que esta apelación carece, en realidad, de una verdadera crítica jurídica de la decisión explicada y razonada por el Magistrado a quo, lo que, de por sí, ya debe conducir a la desestimación de esta apelación. Al respecto hemos dicho, entre otras muchas, desde nuestra Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en las más recientes de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017) 22 de julio de 2019 (Rec. Apel. 206/2019), 23 de abril de 2021 (Rec. Apel 566/2020) y 23 de junio de 2023 (Rec. Apel. 1176/20229, lo siguiente:

" No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que "las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico".

En este caso, la Sentencia apelada se basa, de modo prioritario, para la desestimación del recurso contencioso administrativo en que la ubicación de la vivienda en la DIRECCION001 de DIRECCION000 hace que la misma esté sujeta a la realización de operaciones de remodelación que harían, de por sí, improcedente la regularización instada. Sin embargo, una detenida lectura del recurso de apelación pone de manifiesto que el mismo no contiene una sola alegación respecto a esta razón de decidir expresada por el Magistrado a quo lo que hace que esta Sala no puede entrar a valorar la bondad jurídica o no de dicho razonamiento, contra el que la apelante no ha mostrado discrepancia alguna ni ha discutido ni en su formulación ni en las consecuencias extraídas del mismo para la resolución del proceso de instancia.

Junto a lo anterior, respecto al motivo impugnatorio en el que la apelante denuncia la vulneración del derecho a una vivienda digna, reconocido en el artículo 47 de la Constitución, comenzaremos recordando que el mismo no tiene el carácter de derecho fundamental que se le atribuye por aquélla. Se trata, por el contrario, de un principio rector de la política social y económica que, como se expresa en la propia Sentencia apelada, requiere de una intervención positiva de los poderes públicos para su implementación no siendo susceptible de directa invocación ni aplicación sino en virtud de las normas que lo desarrollen.

De igual modo, habrá de tenerse en cuenta que el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, (vigente a la fecha a la que se contraen estas actuaciones) estableció un régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes, sin título suficiente, anteriores al 1 de enero de 2016. Ello porque, conforme a la Exposición de Motivos, "[l]a situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida".

En concreto, el artículo 14 de la citada Ley 9/2015, establecía lo siguiente, en lo que resulta de aplicación en este caso:

"Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016

Uno. Objeto.

1. Es objeto del presente artículo establecer las reglas en virtud de las cuales la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid podrá otorgar, con carácter excepcional, contratos de arrendamiento, en favor de ocupantes sin título suficiente, que acrediten entre otros requisitos, residir desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

2. Las normas previstas en este artículo serán aplicables a las viviendas o grupos de viviendas cuyos derechos de propiedad o cualesquiera otros correspondan a la Agencia de Vivienda Social.

La medida prevista en el artículo reproducido tiene un carácter excepcional para quienes acrediten, entre otros requisitos, el relativo a la residencia en la vivienda en cuestión desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida por un plazo no inferior a un año anterior a dicha fecha, y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

De igual modo, cabe destacar cómo el precepto legal reproducido otorga a la Comunidad de Madrid, ejercida a través de su Agencia de Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional, sin embargo, para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y, además, que no se incurra en causa de denegación.

Esta regularización excepcional se estableció por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económica había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas, la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad.

Esta Sala ya ha expresado en diversas sentencias relativas al proceso de regularización de viviendas sin título que la Comunidad de Madrid había normativizado en varias ocasiones algunos procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título; entre ellos, los previstos en el Decreto 25/1995, de 16 de marzo, o a nivel legislativo, en la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y en la que aquí y ahora nos ocupa, la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Y es que, como se dijo también en la Sentencia de esta Sala, de 16 de junio de 2016 (Rec. Apel. 201/2016) "El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales".

En la medida, pues, en que nos encontramos ante una potestad discrecional, partimos de la consideración de que pueden existir situaciones en las cuales aun concurriendo todos los requisitos legales la Administración opte motivadamente por denegar una regularización, de modo que, con más razón, la Administración podrá denegar en los supuestos en que concurra una causa legal para ello.

En este caso, y vinculando lo anterior con el motivo impugnatorio relativo a una errónea valoración probatoria, la conclusión alcanzada por la Sala es que dicho error no puede apreciarse dado que los documentos que ahora, como antes en el proceso de instancia, pretende hacer valer la apelante no pueden ocultar el hecho de que la interesada recibió un requerimiento para aportar documentación que acreditase el cumplimiento de los requisitos normativamente exigidos (especialmente el de la residencia en la vivienda cuestionada) y que lejos de atenderlo en tiempo y forma, dejó pasar el plazo concedido para cumplimentarlo. Siendo así lo anterior, lo que no es posible es imputar ahora al Juzgado de instancia una valoración probatoria errónea cuando, en realidad, otra de las razones expresadas en la Sentencia para decidir la desestimación del recurso fue precisamente la falta de atención del repetido requerimiento. Ello permite concluir, que, tácitamente, los documentos adjuntos a la demanda fueron rechazados por no ser procedente su valoración cuando la demandada no pudo siquiera haberlos tenido en cuenta para decidir porque, en su día, en el expediente de regularización, no le fueron dados a conocer.

Finalmente, en cuanto a la invocación de la situación en que se hallarían los menores que habitan en la vivienda ocupada y cuya regularización se ha denegado, es doctrina consolidada de esta Sala la de que la presencia de menores que pudieran quedar en situación de desamparo en cuanto a la vivienda, como consecuencia de la ejecución de una resolución administrativa relativa al desalojo de la que ilegalmente ocupan, ha de ser ciertamente contemplada pero para la adopción, en su momento, de las cautelas y prevenciones necesarias, dirigidas garantizar la debida atención de estas situaciones por los órganos de la Administración autonómica que tienen competencia directa en la materia. Sin embargo, nunca ha dicho esta Sección que tal presencia de menores en la vivienda ocupada sin título alguno pueda ser una circunstancia que lleve a la Administración, menos aún, si cabe, a los órganos jurisdiccionales, a desconocer la obligada observancia de la normativa aplicable sobre regularización.

Como ya se ha dicho y ahora reiteramos, la presencia de un menor de edad, esté o no en acreditada situación de riesgo de exclusión social, se habrá de tener en cuenta ineludiblemente por los órganos administrativos competentes para el preciso momento en que se vaya a proceder, si fuera necesario, a la ejecución de la resolución de desalojo pero lo que no puede es servir, per se, para garantizar al ocupante ilegal un resultado favorable en un expediente administrativo de legalización de la vivienda ni tampoco el de un proceso jurisdiccional seguido para impugnar la resolución administrativa la hubiese denegado.

En consecuencia, la falta de critica jurídica a la Sentencia apelada y la imposibilidad, en todo caso, de apreciar la errónea valoración probatoria aducida en el recurso de apelación, y de acoger el resto de los motivos impugnatorios, todo ello debe conducir, por lo expuesto y razonado, a la desestimación de esta apelación.

SEXTO.- Condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este recurso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la Sala considera procedente limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de ochocientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,