Sentencia Contencioso-Administrativo 967/2022 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 802/2021 de 30 de diciembre del 2022

PRIMERO .- Centrado el objeto del debate vemos que se recurren tanto la Resolución de la Dirección General de Consumo de fecha de 16 de Junio de 2020 como la de 24 de marzo y de 15 de abril de 2021, por las que se deniega la inscripción en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, de la Asociación de Consumidores y Usuarios en Red, CONSUMUR, solicitada con fecha 10 de febrero de 2020, condenándose a la Administración demandada a acceder a tal inscripción, sin la retroacción del expediente que manda la resolución de la alzada.

Para la resolución del presente recurso ha de partirse de la exposición de los siguientes antecedentes facticos.

1º.- Con fecha 18 de julio de 2018 la Asociación de Consumidores y Usuarios en Red (CONSUMUR) presentó telemáticamente ante a la Subdirección de Arbitraje de la AECOSAN su solicitud de inscripción en el REACU, a la que adjunta la siguiente documentación:

- Solicitud de inscripción en el REACU.

- Estatutos y Acta Constitucional.

- Declaración jurada del Presidente de la entidad de no incurrir en ninguna de las circunstancias del artículo 27 del Real Decreto Legislativo 1/2007 de 16 de noviembre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

- Plan de trabajo en el que se expone el ámbito territorial y funcional de actuación así como los objetivos y actividades básicas a desarrollar.

2º.-Se le deniega por resolución de 8 de octubre de 2018 de la Directora Ejecutiva de la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición. Argumentando que en el caso de la Asociación de Consumidores y Usuarios en Red (CONSUMUR) se entiende que la misma no tiene la relevancia suficiente para acceder a la inscripción en el REACU ya que no se cumplen los criterios de interés e implantación territorial necesarios a criterio de esta Agencia para proceder a estimar su solicitud de inscripción. Que la Asociación de Consumidores y Usuarios en Red (CONSUMUR) tiene 707 socios todos ellos pertenecientes a la Región de Murcia así que no por relevancia numérica del número de socios afiliados, si no por su implantación territorial al no superar el ámbito de una Comunidad Autónoma, entendiendo que la Asociación carece de la relevancia suficiente para su inscripción en el REACU, considerando que no es en ningún caso una Asociación de ámbito nacional. Y que a la vista de cuanto antecede y de conformidad con lo establecido en el artículo 84 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en uso de las competencias atribuidas por la normativa aplicable como el art. 33 del TRLGDCU.

3º.-La Asociación CONSUMUR interpone el 8 de noviembre de 2018 en tiempo y forma Recurso de Alzada, contra la anterior resolución de 8 de octubre de 2018 de la Directora Ejecutiva de la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición, con nº de recurso 180285, invocando el derecho de asociación, el artículo 2 de los Estatutos y el art. 22 de la CE, recurso que es desestimado por el Presidente de la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición en fecha 19 de diciembre de 2018.

Peor estas resoluciones no fueron objeto de impugnación en este contencioso, pues valorando el equipo directivo de Consumur la posibilidad de interponer recurso contencioso administrativo en defensa de sus legítimos intereses, por diferentes motivos descartó esta opción, centrando sus esfuerzos en el objetivo de poner en marcha diferentes delegaciones territoriales en varias comunidades autónomas mediante el trabajo asociativo.

4º.- Se presente después la segunda solicitud de inscripción registral con acreditación de las diferentes delegaciones territoriales. Y por ello con fecha 10 de febrero de 2020 la Asociación de Consumidores y Usuarios en Red, CONSUMUR, presentó ante la Subdirección de Arbitraje de la AECOSAN su nueva solicitud de inscripción en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios (REACU), adjuntando para ello la documentación legalmente requerida. En la documentación presentada (página 61 del Expdte. Admvo.) dice la actora que consta debidamente expresada y acreditada la implantación territorial, tanto en el Plan de Trabajo, como en la Certificación oficial de la entidad, de fecha 5 de febrero con delegaciones territoriales y socios.

En efecto, con fecha 10 de febrero de 2020, la Asociación de Consumidores y Usuarios en red CONSUMUR, (en adelante CONSUMUR) solicita su inscripción en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios (en adelante, REACU), adjuntando la documentación que a continuación se expresa:

· Memoria de la asociación.

· DNI de los miembros de la directiva

· Copia de los Estatutos de la Asociación.

· Acta fundacional

· Declaración jurada de no concurrencia de circunstancias del artículo 27 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre (en adelante TRLGDCU)

· Certificación de constitución y nombres de sus representantes y socios

También aporta documentación complementaria con CIF provisional.

5º.-Con fecha 27 de febrero de 2020 se pone a disposición de la Asociación solicitante, la notificación de un oficio por parte de la Subdirección General de Arbitraje y Derechos del Consumidor en el que se remite oficio a la Asociación a la que nos venimos refiriendo, requiriendo el aporte de la siguiente documentación:

· Certificación de la Comunidad Autónoma correspondiente en la que se haga constar la inscripción en su Registro de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, en su caso.

· Copia del documento acreditativo del Número de Identificación fiscal de la asociación solicitante.

· Copia de los contratos de arrendamiento, propiedad, cesión de uso o cualquier otro título aceptado en derecho de los locales en los que se encuentran las delegaciones territoriales de la Asociación.

. Certificado emitido por el órgano competente de la asociación en el que se indique si en el domicilio de las delegaciones territoriales de la misma se llevan a cabo otras actividades con o sin ánimo de lucro.

Esta petición de subsanación se hace en aras de requerir la acreditación de los principios de independencia y transparencia previstos en los artículos 27 a 31 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, así como el carácter supra autonómico de la organización solicitante, a cuyo cumplimiento vienen obligadas las asociaciones de consumidores y usuarios para ser inscritas en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios ( en adelante REACU).

6º.-Pues bien como se remitiera con fecha 27 de Febrero de 2020, por parte de la Subdirección General de Arbitraje y Derechos del Consumidor este oficio a la Asociación CONSUMUR, requiriéndole el aporte de documentación complementaria, este trámite se intentó cumplir en fecha 6 de marzo de 2020 por la actora según consta en el expediente administrativo, páginas 78 a 83, donde vuelve a manifestar su disposición de colaboración aportando la documentación que viene recogida en la normativa vigente, solicitando se le indique la fundamentación legal de la nueva documentación requerida que no tiene a su disposición y aportando aquellos nuevos documentos de los que no disponía en el momento de la solicitud de inscripción registral, como el Código de Identificación Fiscal, CIF, aunque se tratase de un CIF provisional, por estar en trámite la inscripción registral, de fecha 5 de marzo de 2020, como consta en la página 83 del expediente, de validez limitada hasta la inscripción en el Registro oficial correspondiente. Así pues, Con fecha 6 de marzo de 2020, la Asociación procede a responder al requerimiento de subsanación, mediante la aportación de un escrito al que se acompaña el NIF de la Asociación, pero sobre el resto de la documentación que se le había requerido manifiesta que es intención de la Asociación iniciar el procedimiento para la inscripción en los Registros autonómicos pero resulta necesario la inscripción previa en el Registro Estatal, y sobre el resto de la documentación, defiende la no obligatoriedad de presentar la misma, de acuerdo con la normativa aplicable.

Es decir a ello respondió la Asociación adjuntando como novedad copia del documento acreditativo del Número de Identificación Fiscal de la Asociación, alegando, además, que la normativa no obliga a la presentación de nueva documentación y que quedaba acreditado, suficientemente, en la ya aportada, que dispone de varias delegaciones territoriales en distintas Comunidades Autónomas.

Concluyendo con fecha 6 de marzo de 2020 la Asociación interesada responde al requerimiento de la Administración, procediendo a la subsanación parcial del expediente, aportando únicamente el NIF de la Asociación y no dando cumplimiento al requerimiento referido a la aportación del resto de documentación exigida para la acreditación de la concurrencia de los requisitos exigidos para la inscripción en el REACU.La asociación no aporta copia de los contratos de alquiler, propiedad, cesión de uso o cualquier otro título posesorio, aceptado en Derecho, de los locales en los que se encuentran las sedes territoriales de la Asociación, ni tampoco el certificado emitido por el órgano de la Asociación en la que se indique si en el domicilio de sus diferentes sedes territoriales se llevan a cabo otras actividades diferentes a las propias de una asociación de consumidores, ya sea con o sin ánimo de lucro. Igualmente no aporta ningún Certificado de estar inscrita en algún registro autonómico de asociaciones de consumidores.

7º.-Así por resolución de fecha 16 de junio de 2020 de la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición se deniega la inscripción solicitada. El único motivo en que fundamenta su decisión la Administración es el precisado en el n° 5 de los Hechos y en su Fundamento Jurídico 5°de su resolución, que señala según se dice en el expediente: "A la vista de la documentación aportada, procede el análisis del cumplimiento por parte de la asociación solicitante, del requisito de la implantación territorial. A tal efecto, como se ha señalado en el número cinco de los HECHOS de esta misma resolución, la organización cuenta, según indica en la documentación aportada, con una única sede en la Región de Murcia, y no dispone de más delegaciones en el territorio nacional" (pág. 89 Expdte. Admvo. ).

Pues en este caso concreto dado que se trata de una asociación con un régimen regulatorio específico, siendo éste el de consumo, porque no es de aplicación directa el mencionado Real Decreto, teniendo que acudir al Texto Refundido de la Ley General de Defensa de Consumidores y usuarios RD legislativo 1/2007, de 16 de noviembre y al Real Decreto 825/1990, de 22 de Junio sobre derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones. Y en base a la citada normativa y concretamente al Art.34 del TRLGDCU, antes mencionado, la Administración puede y debe solicitar cuanta documentación e información sea precisa para que queden acreditados los requisitos necesarios para la inscripción

Termina diciendo que acuerdo con el artículo 25 del citado texto refundido, en caso de no figurar inscrita en cualquier otro registro de asociaciones de consumidores de ámbito territorial autonómico o local, ha de cesar en la utilización en su denominación de los términos consumidor o usuario, no pudiendo denominarse asociación de consumidores y usuarios , ni utilizar cualquier otra expresión similar que induzca a error o confusión sobre su naturaleza o legitimidad para la defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios.

8º.-Se hace interposición de Recurso de alzada el 17 de julio de 2020 por manifiesto error en la valoración de la documentación presentada. Dice que la motivación que fundamenta la decisión administrativa es totalmente ERRÓNEA. Pues de la observación de la documentación presentada se desprende que se cumplen debidamente los requisitos previstos en el R.D. 825/ 1990, de 22 de junio, sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus Asociaciones, en concreto lo dispuesto en su artículo 3. B, sobre la documentación que debe acompañar a la solicitud de inscripción, así como en el artículo 33 del Texto Refundido de la Ley General de Consumidores y Usuarios (TRLGCOU). Por este motivo, la Asociación CONSUMUR interpone en tiempo y forma Recurso de Alzada, cuya fundamentación en términos resumidos sería la siguiente:

- Manifiesto error de hecho y de derecho en la valoración de la documentación presentada. En la documentación presentada consta debidamente expresada y acreditada la implantación territorial, tanto en el Plan de Trabajo, como en la certificación oficial de la entidad, de fecha 5 de febrero.

- La Resolución impugnada se ha dictado prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, en la apreciación de la documentación presentada, y al desestimar la solicitud, vulnera el procedimiento constitucional y legalmente establecido para la inscripción registral de las asociaciones. Defiende la recurrente que le resulta de aplicación Ley Orgánica 1/2002, de 22 marzo, reguladora del Derecho de Asociación y el Real Decreto 949/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el reglamento del Registro Nacional de Asociaciones, en lo no previsto en su normativa específica.

- La Resolución puede ser nula de pleno derecho al provocar una grave lesión del derecho de asociación, constitucionalmente reconocido, tanto desde el punto de vista individual como colectivo, ya que este derecho implica la plena libertad de los ciudadanos (y también de las personas jurídicas) para constituir, incorporarse o separarse de una asociación, así como de no verse obligado a constituir una asociación o a ingresar en una asociación ya constituida, así como la ausencia de intervención administrativa en la constitución de las asociaciones, existiendo un Registro en el que deberán inscribirse las asociaciones constituidas a "los solos efectos de publicidad".

9º.--Por ello la propuesta de resolución de la Administración fue estimando parcialmente la alzada. Y ordenando retrotraer el expediente como se dirá. Y con esta propuesta por Resolución del Secretario General de Consumo y Juego, de fecha 23 de marzo de 2021, se ESTIMA PARCIALMENTE el Recurso de Alzada presentado por incorrecta motivación del acto recurrido, procediendo la anulación de la resolución impugnada y la retroacción de las actuaciones del expediente administrativo al momento anterior a que se dictase dicha resolución, debiendo procederse a una nueva resolución que contenga la motivación que corresponda en la debida forma.

En el Informe sobre el Recurso de Alzada presentado por la Asociación CONSUMUR (págs.. 113-117 del expediente administrativo), la Administración reconoce la existencia de los errores denunciados en el recurso de alzada. Parece un reconocimiento por la Administración de sus propios errores planteados por CONSUMUR en el Recurso de Alzada.

Así dice: "En el momento de redactar la resolución desestimatoria se incurrió en un error, en el Fundamento de derecho quinto de la Resolución, motivado por la lectura de los Estatutos, en los que se aludía a la existencia de una única sede en Murcia e ignorando, en ese momento, la certificación aportada que si se tuvo en cuenta para la petición de subsanación, y que refería una relación de delegaciones territoriales en diferentes comunidades autónomas (Ver expediente administrativo pág. 114 de 118, valoración primera del Informe).

10º.-Y finalmente en la resolución del Recurso de Alzada, de 24 de marzo de 2021 -ahora recurrida- en su Fundamento Jurídico 8º ( pág. 26 de 27 del expdte. relativo al recurso de alzada ) se dice:

"OCTAVO. En el caso que nos ocupa, la Resolución recurrida no recoge una exposición motivada y concreta que justifique la desestimación de la solicitud de inscripción en el Registro Estatal de Consumidores y Usuarios, al no haber argumentado convenientemente el análisis de la documentación presentada y las razones que provocan que la no aportación de la documentación requerida determine que la asociación no cumpla los requisitos exigidos para la citada inscripción,... , y de hecho, se omitió una respuesta detallada al respecto de la falta de justificación entregada por el interesado referida a la existencia de varias delegaciones territoriales, mediante la aportación de los títulos posesorios de los locales en los que se encuentran las sedes de las diferentes delegaciones territoriales de la Asociación.". Es decir a pesar del reconocimiento de los errores planteados por CONSUMUR en el Recurso de Alzada, la Administración continua en su decisión de no inscripción registral de momento.

11º.- Con fecha 4 de mayo de 2021 se interpone, en tiempo y forma, el presente Recurso Contencioso - Administrativo cuyo procedimiento nos ocupa y que se fundamenta como veremos a continuación.

SEGUNDO .-Basa su demanda en los siguientes argumentos:

A---- Consideramos totalmente improcedente y no ajustada a derecho, esta actuación restrictiva en el reconocimiento del derecho de asociación de los consumidores y usuarios, con la finalidad de vetar el acceso que pudiera corresponderles a la justicia gratuita si se accede al Registro Estatal. Y a mayor abundamiento, es una posición contraria a la de nuestro Tribunal Constitucional, que considera que nuestro sistema legal no permite un entendimiento restrictivo del reconocimiento del beneficio de justicia gratuita a las asociaciones de consumidores y usuarios (como se recoge en la STC 217/2007, sobre vulneración del derecho a la tutela judicial alcance del derecho a justicia gratuita de una asociación de consumidores, que se aporta en fundamentos de derecho).

B---- La no aportación de los títulos posesorios de las delegaciones territoriales, es considerado por la Administración como no acreditación "suficiente" de las existencia de delegaciones territoriales. Desconocemos la fundamentación legal que ampara a la Administración para requerir en la tramitación de una inscripción registral asociativa, la titularidad posesoria de las posibles sedes o delegaciones, pero ésta es realmente la única motivación explicitada para mantener la denegación de la inscripción.

C---- En todo caso la Administración podrá ejercer el control que prevé el artículo 34 del TRLGDCU, incluyendo la posibilidad de exclusión posterior del Registro según lo dispuesto en el artículo 35 de la citada norma TRLGDCU. Este sentido se manifiesta precisamente en la Sentencia de la Audiencia Nacional, sección 008, de 3 de febrero de 2018

D---- Vulneración del derecho fundamental de asociación, al impedir un aspecto esencial del mismo, como es el derecho de inscripción. En el presente caso, la Administración de Consumo, por causa de sus evidentes errores reconocidos en la apreciación de la documentación presentada, además de vulnerar el procedimiento legalmente establecido para la inscripción registral de las asociaciones de consumidores y usuarios, causa una grave vulneración del Derecho de Asociación, tanto individual de sus personas asociadas, como colectivo de la Asociación CONSUMUR.

E----- en los términos previstos en el apartado dos del artículo 10.2, de la Ley Orgánica 1/ 2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (LODA), al carecer de la inscripción registral, la Asociación no puede hacer plenamente pública ni la constitución ni los Estatutos, careciendo de la garantía de la inscripción, tanto para los terceros que con ella se relacionan, como para sus propios miembros.

F-----En el lugar siguiente y tal y como recoge el apartado 4. del artículo 10 de la LODA, los promotores de las asociaciones no inscritas, e incluso los propios asociados, "responderán solidariamente de las obligaciones contraídas con terceros".

G----Que la falta de inscripción significa negar el derecho a acceder a todo tipo de medidas de fomento a cuyas solicitudes pudiera tener acceso como asociación de consumidores y usuarios. Por tanto, hasta que no conste la inscripción registral, la asociación CONSUMUR, tiene limitada su capacidad de obrar como persona jurídica independiente y no podrá realizar plenamente su desarrollo asociativo a través de las actividades previstas estatutariamente para el cumplimiento de sus fines y objetivos en los términos previstos en el artículo 51.2 de la Constitución Española.

H----- Arbitrariedad en la actuación de la Administración ante una actividad reglada como la inscripción registral asociativa. Desde hace años el equipo directivo promotor de la entidad Consumidores y Usuarios en Red CONSUMUR, vienen trabajando para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 10. 3 de la LODA, realizando "las actuaciones que sean precisas a efectos de la inscripción".

I----- Porque entendemos que la actividad de inscripción registral asociativa, tanto en términos del derecho general de asociación, como de los tipos específicos de asociaciones, es una " actividad reglada ", y por lo tanto cuando las propias leyes establecen una serie de requisitos a cuya concurrencia va asociada la consecuencia prevista en el ordenamiento jurídico, en este caso el cumplimiento del derecho de inscripción registral de toda asociación, en los términos previstos en el art. 22 de nuestra Constitución, si se cumplen los requisitos debe producirse inmediatamente la actuación administrativa, como se recoge en la STS, Sala 3ª, nº 517/ 2018, de 11 de abril, que se adjunta en los fundamentos de derecho.

J-----Vulneración del procedimiento legalmente establecido para la inscripción registral. Para valorar correctamente nuestra afirmación de que al no proceder a la inscripción registral se está vulnerando el procedimiento legalmente establecido, puede ser conveniente transcribir las dos normas que de forma más específica serían de aplicación al caso, a los efectos de nuestro análisis.

Por un lado, el artículo 33.1 del TRLGCOU dispone que: "Las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito estatal y todas aquéllas que no desarrollen principalmente sus funciones en el ámbito de una comunidad autónoma, deberán figurar inscritas en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios que se gestiona en el Instituto Nacional del Consumo", REACU, remitiéndose al desarrollo reglamentario para precisar los detalles y exigencias de la inscripción.

Por su parte, el artículo 3.1 b) del Real Decreto, además de otra serie de cuestiones cuyo cumplimiento no se cuestiona por la Administración, establece como requisito para acceder al REACU, acreditar la "Implantación territorial, con expresión precisa de las delegaciones locales, o, en su caso, de las Asociaciones Federadas de ámbito inferior al nacional".

En el presente caso, las disposiciones establecidas en ambas normas son plenamente cumplidas por la asociación. La propia Administración reconoce la implantación territorial en varias comunidades autónomas: " ... esta Dirección General, en ningún momento cuestiona la existencia de distintas delegaciones territoriales de la asociación" (pág. 114 del expediente, segundo párrafo).

K------Por tanto, si como reconoce la Administración se cumplen todos los requisitos exigidos, incluida la implantación territorial, la única opción posible en términos de derecho es la prevista en el artículo 4.1 del R.D. 825/ 1990:

Artículo 4."1. Presentada la documentación mencionada en el artículo anterior, el Instituto Nacional del Consumo procederá a practicar la inscripción de la Asociación, Federación o Confederación en el Libro Registro, haciendo constar, en su caso, las delegaciones territoriales o las Asociaciones federadas de ámbito territorial inferior al nacional que correspondan a cada una".

L----- Entiende que la actividad de inscripción registral asociativa, tanto en términos del derecho general de asociación, como de los tipos específicos de asociaciones, es una " actividad reglada ", y por lo tanto cuando las propias leyes establecen una serie de requisitos a cuya concurrencia va asociada la consecuencia prevista en el ordenamiento jurídico, en este caso el cumplimiento del derecho de inscripción registral de toda asociación, en los términos previstos en el art. 22 de nuestra Constitución, si se cumplen los requisitos debe producirse inmediatamente la actuación administrativa, como se recoge en la STS, Sala 3ª, nº 517/ 2018, de 11 de abril, que se adjunta en los fundamentos de derecho.

Pero en el presente caso, después de tres años nos parece encontrarnos ante una actividad discrecional de la Administración, de cuya decisión, aunque pueda ser manifiestamente errónea o arbitraria, depende la inscripción registral o no de una entidad asociativa de consumidores y usuarios, aunque cumpla la totalidad de los requisitos exigidos legalmente.

M-----En el presente caso, la Administración de Consumo, posiblemente por causa de su ERROR en la apreciación de la documentación presentada, vulnera el procedimiento constitucional y legalmente reconocido para la inscripción registral de las asociaciones, tanto en el artículo 22 de la CE, como en la Ley 1/ 2002, de 22 de marzo, LEY ORGÁNICA REGULADORA DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN (LODA) y su legislación de desarrollo. Además mantiene la Administración de Consumo el error de que pueden inscribirse delegaciones territoriales en las comunidades autónomas sin la previa inscripción de la asociación de consumidores y usuarios de ámbito nacional en su registro correspondiente, como aparece regulado, entre otras normativas autonómicas, en la de la comunidad de Madrid en el Decreto 315/1999, de 4 de noviembre, por el que se adecúa el Registro de Asociaciones de Consumidores de la Comunidad de Madrid. Esta norma establece claramente en su artículo 5.2 que debe presentarse la certificación de inscripción en el Registro de ámbito nacional para inscribirse en el de ámbito autonómico.

Asimismo, la actividad de la Administración en la presente Resolución incumple lo dispuesto en la propia Ley procedimental Administrativa, la Ley 40/ 2015, de Régimen Jurídico de la Administración Pública, en su artículo 4. La actividad registral de la Administración es una actividad pública reglada. Como señala la STS, Sala 3ª, nº 517/ 2018, de 11 de abril, en su Fundamento Segundo.

TERCERO.-El Abogado del Estado, por el contrario, solicita en escrito de 07 de septiembre de 20 la confirmación de las resoluciones recurridas, tras analizar y motivar la adecuación a Derecho de las mismas. En concreto dice:

---- En primer lugar hemos de aludir al régimen jurídico aplicable al presente supuesto. Para ello, hemos de estar a lo dispuesto en el Título II del Libro I del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios -TRLGDCU -y otras leyes complementarias, así como el Real Decreto 825/1990, de 22 de junio, sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus Asociaciones. En lo no dispuesto en las normas anteriores, se aplicará lo prevenido en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

---- De acuerdo con el artículo anterior, dado que se trata de una asociación con un régimen regulatorio específico, siendo éste el de consumo, no es de aplicación directa el mencionado Real Decreto, teniendo que acudir al Texto Refundido de la Ley General de Defensa de Consumidores y usuarios RD legislativo 1/2007, de 16 de noviembre y al Real Decreto 825/1990, de 22 de Junio sobre derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones.

--- -En base a la citada normativa y concretamente al Art.34 del TRLGDCU, antes mencionado, la Administración puede y debe solicitar cuanta documentación e información sea precisa para que queden acreditados los requisitos necesarios para la inscripción.

-----A la hora de responder a la asociación actora, en cuanto a la alegación acerca de la necesidad de "una previa legalización nacional de la asociación para la inscripción de otras delegaciones territoriales en los Registros autonómicos de asociaciones de consumidores", debemos señalar que, de ninguna manera la inscripción en el REACU supone un requisito previo para la constitución de delegaciones territoriales en las diferentes Comunidades Autónomas, ni obviamente, para la inscripción de aquellas en los Registros de ámbito autonómico y mucho menos, para su legalización como asociación. Si así fuera se llegaría a la incongruente conclusión que para que una asociación de consumidores pudiera desarrollar las funciones que le son propias en un ámbito de una Comunidad Autónoma, debería hacerlo antes en varias.

Por todo lo expuesto y en la medida en que la actora no ha acreditado la existencia de delegaciones territoriales en más de una Comunidad Autónoma, ha de ser desestimado el recurso confirmándose así la denegación de inscripción en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios.

CUARTO.-El punto de partida desde el que debemos enfocar el presente supuesto es el reconocimiento del derecho de asociación en el artículo 22 de la Constitución Española, siendo este reconocimiento, por tanto, al más alto nivel del ordenamiento jurídico español y, además, como derecho fundamental.

Las asociaciones de consumidores y usuarios aparecen mencionadas en el artículo 51.2. de la Constitución Española, que establece que los poderes públicas "promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios", fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos en que la ley establezca".

La extinguida Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (a nivel estatal, se encuentra en vigor el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias), así como las diversas leyes autonómicas sobre defensa de consumidores y usuarios que se han aprobado hasta la fecha, ha concretado el régimen de estas asociaciones desde la perspectiva de los beneficios y ayudas a los que pueden acceder y de los derechos de representación, consulta y participación que se les reconocen. Se trata, por tanto, de unas regulaciones que atienden a la promoción y desarrollo del asociacionismo, por cuanto las asociaciones se valoran como un instrumento indispensable para la protección y defensa de los intereses de los consumidores.

Las asociaciones de consumidores y usuarios no dejan de ser asociaciones constituidas al amparo del derecho fundamental de asociación que reconoce el art. 22 de la Constitución Española. Por ello, los aspectos esenciales de la regulación del derecho rigen también para este tipo de asociaciones, sin perjuicio de que, a partir de ese núcleo fundamental, el legislador, en atención a los beneficios y funciones que se les atribuyen, prevea reglas específicas de necesaria observancia para que las correspondientes asociaciones puedan conceptuarse como asociaciones de consumidores y usuarios.

Consagrado el derecho de asociación, éste tiene su norma básica, además de en el citado artículo 22 de la Constitución Española, en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, cuyo artículo 1.3 establece que, entre otras, las asociaciones de consumidores y usuarios se regirán por su regulación específica, la cual se encuentra en el TRLGDCU. En este sentido, el artículo 22 del texto refundido de la Constitución Española reconoce el derecho de asociación al más alto nivel del ordenamiento jurídico español y, además, como derecho fundamental, y establece el régimen básico de las asociaciones de consumidores y la regulación específica a las que quedan sometidas las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito supra-autonómico.

Así el artículo 3.2, en su apartado d) del Real Decreto 495/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Consumo y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, señala como órgano competente para "el fomento, la sostenibilidad y el registro de las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito supra autonómico, así como el apoyo y mantenimiento del Consejo de Consumidores y Usuarios" a la Dirección General de Consumo, siendo por tanto esta competente para la resolución del presente expediente.

Al procedimiento le es de aplicación lo dispuesto en el Título II del Libro I del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, así como el Real Decreto 825/1990, de 22 de junio, sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus Asociaciones. En lo no dispuesto en las normas anteriores, se aplicará lo prevenido en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Hemos de traer a colación el ya citado artículo 2.1 de Real Decreto 949/2015 de 23 de octubre por el que aprueba el reglamento del Registro Nacional de Asociaciones, el cual dispone: "El Registro Nacional de Asociaciones tiene por objeto la inscripción de las asociaciones, federaciones, confederaciones y uniones de asociaciones de ámbito estatal, y de todas aquellas que no desarrollen principalmente sus funciones en el ámbito territorial de una única comunidad autónoma, siempre que ambos casos, no tengan fin de lucro y no estén sometidas a un régimen asociativo específico".

En este caso concreto dado que se trata de una asociación con un régimen regulatorio específico, siendo éste el de consumo, no es de aplicación directa el mencionado Real Decreto, teniendo que acudir al Texto Refundido de la Ley General de Defensa de Consumidores y usuarios RD legislativo 1/2007, de 16 de noviembre - TRLGDCU- , y al Real Decreto 825/1990, de 22 de Junio sobre derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones.

En este sentido, el artículo 22 del indicado texto refundido TRLGDCU establece el régimen básico de las asociaciones de consumidores y la regulación específica a las que quedan sometidas las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito supra-autonómico.

Entrando ya en los requisitos exigidos para la inscripción en el citado Registro, hemos de especificar el artículo 33 del TRLGDCU sobre Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios:

1. Las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito estatal y todas aquéllas que no desarrollen principalmente sus funciones en el ámbito de una comunidad autónoma, deberán figurar inscritas en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios que se gestiona en el Instituto Nacional del Consumo.

Tras su denominación, estas asociaciones de consumidores y usuarios indicarán su número de inscripción registral.

2. El cumplimiento de los requisitos exigidos en los capítulos I y II de este título será condición indispensable para acceder a la inscripción en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios.

No obstante lo previsto en el párrafo anterior, reglamentariamente se establecerán los requisitos mínimos de implantación territorial, número de asociados y programas de actividades a desarrollar que deberán acreditar las asociaciones de consumidores y usuarios para su inscripción en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios.

Son varios los requisitos y condicionantes que definen a una asociación de consumidores y usuarios para que quede cualificada legalmente como asociación destinada a la protección y defensa de los derechos de los consumidores y usuarios que la hagan acreedora de los beneficios legales que se obtienen al amparo de su inscripción en el REACU y que vienen definidos principalmente en el artículo 37 del citado texto refundido. Así, puede destacarse el requisito necesario de implantación territorial, siendo necesario probar el carácter supra autonómico de la asociación por medios fehacientes que acrediten la existencia de delegaciones territoriales en más de una Comunidad Autónoma.

Y el siguiente Artículo 34 del TRLGDCU sobre Control de los requisitos exigidos para la inscripción: "El Instituto Nacional del Consumo podrá pedir a las asociaciones de consumidores y usuarios que soliciten su inscripción en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios o a las ya inscritas en él, cuanta documentación e información sea precisa para verificar el cumplimiento y mantenimiento de los requisitos exigidos en este título.

Asimismo, podrán realizar, por sí o mediante la contratación con entidades externas e independientes, auditorias de cuentas con idéntica finalidad".

El Artículo 35 del TRLGDCU sobre Exclusión del Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios.

"1. La realización por las asociaciones de consumidores y usuarios inscritas en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios de alguna de las actuaciones prohibidas por los artículos 23.3, 27 y 28 dará lugar a su exclusión de dicho registro, previa tramitación del procedimiento administrativo previsto reglamentariamente.

2. La resolución de exclusión del Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios determinará la pérdida de esta condición, en todo caso, y por un período no inferior a cinco años desde la fecha de la exclusión, sin perjuicio del mantenimiento de su personalidad jurídica con arreglo a la legislación general de asociaciones o cooperativas.

Igualmente, atendiendo a la Disposición Final Segunda de la LODA, la totalidad de esta Ley tendría carácter supletorio "respecto de cualesquiera otras que regulen tipos específicos de asociaciones, o que incidan en el ámbito del derecho de asociación reconocido en el articulo 22 de la Constitución, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Auto nomas"

Por tanto, toda la actividad de la Administración en relación a la inscripción registral de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios debe regirse en su procedimiento, en lo que no esté previsto por su normativa específica, por la LODA y por su desarrollo en el RD 949/ 2015, de 23 de Octubre del Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones. Si no fuera así, llegaríamos a la evidente contradicción de que al no existir una normativa específica sobre el registro de asociaciones de consumidores y usuarios, la Administración podría actuar de forma totalmente arbitraria en su actividad, cuestión evidentemente al margen de nuestro ordenamiento jurídico, que tiene un sistema previsto para completar las posibles lagunas en nuestro ordenamiento, entre las que destacaríamos las previsiones de nuestro Código Civil, en su Título Preliminar.

A la vista de todo lo anterior podemos extraer una conclusión desestimatoria del presente contencioso, en base a los siguientes argumentos:

1-Que los artículos 34 y 35 del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de Consumidores y Usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre TRLGDCU, facultan a la Dirección General de Consumo para "pedir a las asociaciones de consumidores y usuarios que soliciten su inscripción en el REACU o a las ya inscritas en él, cuanta documentación e información sea precisa para verificar el cumplimiento y mantenimiento de los requisitos exigidos en este título", constituyendo dicha norma así como el Real Decreto 825/1990, de 22 de junio, sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus Asociaciones, la normativa reguladora principal de la inscripción en el REACU.

Así pues, respondiendo a la alegación por parte de la actora de la no obligatoriedad de la aportación de tales documentos, en base a la normativa existente, baste señalar que el ya mencionado artículo 34 del TRLGDCU establece que".. el Instituto Nacional de Consumo (ahora Dirección General de Consumo) podrá pedir a las asociaciones de consumidores y usuarios que soliciten su inscripción en el Registro Estatal de Consumidores y Usuarios o a las ya inscritas en él, cuanta documentación e información sea precisa para verificar el cumplimiento y mantenimiento de los requisitos exigidos en este título...".

2- Que realizado el requerimiento a la Administración a la actora , sin embargo como puede comprobarse, la actora no aportó, tal y como se le requirió, ningún contrato de alquiler, título de propiedad o cualquier otro título posesorio que acreditara y probara la existencia de dichas delegaciones territoriales de la Asociación y que a la vez permitiera concluir la independencia de las mismas, es decir, que su actividad no estuviese desarrollada en el mismo establecimiento o espacio, donde se pudiera ejercer, al mismo tiempo, una actividad con ánimo de lucro, lo que impediría la inscripción en el Registro por falta de independencia, por incumplimiento de los artículos 27 y 31 del TRLGDCU de 16 de Noviembre del 2007.

Que aunque son varios los requisitos y condicionantes que definen a una asociación de consumidores y usuarios para que quede cualificada legalmente como asociación destinada a la protección y defensa de los derechos de los consumidores y usuarios que la hagan acreedora de los beneficios legales que se obtienen al amparo de su inscripción en el REACU y que vienen definidos principalmente en el artículo 37 del citado texto refundido, sin embargo puede destacarse el requisito necesario de implantación territorial, siendo necesario probar el carácter supra autonómico de la asociación por medios fehacientes que acrediten la existencia de delegaciones territoriales en más de una Comunidad Autónoma. Y efectuado el requerimiento de subsanación de la documentación necesaria para acreditar los requisitos exigidos para que la Asociación pudiera ser inscrita en el REACU, la Asociación confirmó la existencia de diversas delegaciones territoriales en más de una Comunidad Autónoma, pero no cumplió con el requerimiento de subsanación efectuado para la acreditación de la existencia de delegaciones territoriales, como se ha dicho en los antecedentes de hecho, no aportando la documentación requerida, a excepción del NIF, alegando que no existía obligatoriedad legal de aportarla.

3.-Como se desprende del expediente y ha relatado el AE citando la Sentencia 132/2018 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo la necesaria implantación territorial no puede suplirse por otros medios electrónicos ,( por ejemplo) y, en este sentido especifica la sentencia que, si bien el Real Decreto 825/1990, de 22 de junio es anterior al TRLGDCU, este es aprobado por Decreto legislativo en el año 2007 y si hubiera sido la voluntad del legislador suplir la existencia de sedes territoriales por la cobertura de la atención de consumidores residentes en distintas Comunidades Autónomas, a través de medios electrónicos, podría haber sido previsto en el citado texto , lo que, en ningún caso se prevé.

Es claro que no vale con la mera voluntad de los Estatutos ni con la Memoria de actividades...

4- Por eso parece adecuado que con fecha 27 de febrero de 2020, por parte de la Subdirección General de Arbitraje y Derechos del Consumidor se remitiese oficio a la Asociación, requiriendo el aporte de la siguiente documentación:

q Certificación de la Comunidad Autónoma correspondiente en la que se haga constar la inscripción en su Registro de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, en su caso.

q Copia del documento acreditativo del Número de Identificación fiscal de la asociación solicitante.

q Copia de los contratos de arrendamiento, propiedad, cesión de uso o cualquier otro título aceptado en derecho de los locales en los que se encuentran las delegaciones territoriales de la Asociación.

-Certificado emitido por el órgano competente de la asociación en el que se indique si en el domicilio de las delegaciones territoriales de la misma se llevan a cabo otras actividades con o sin ánimo de lucro.

Pero como hemos relatado más arriba con fecha 6 de marzo de 2020, la Asociación procede a responder al requerimiento de subsanación que s ele hizo con fecha de 27 de febrero de 2020, por parte de la Subdirección General de Arbitraje y Derechos del Consumidor , mediante la aportación de un escrito al que se acompaña el NIF de la Asociación, y sobre el resto de la documentación que se le había requerido manifiestan, por lo que respecta a la certificación de la Comunidad Autónoma en la que se haga constar la inscripción en su Registro de Asociaciones de Consumidores y Usuarios , que es intención de la Asociación iniciar el procedimiento para la inscripción en los Registros autonómicos pero resulta necesario la inscripción previa en el Registro Estatal, y sobre el resto de la documentación, defiende la no obligatoriedad de presentar la misma, de acuerdo con la normativa aplicable.

Es decir responde la Asociación adjuntando como novedad copia del documento acreditativo del Número de Identificación Fiscal de la Asociación, alegando, además, que la normativa no obliga a la presentación de nueva documentación y que quedaba acreditado, suficientemente, en la ya aportada, que dispone de varias delegaciones territoriales en distintas Comunidades Autónomas.

Pero pese a ello resulta obvio pues que el requisito de la necesaria implantación territorial de la organización solicitante, mediante la existencia de delegaciones territoriales en más de una Comunidad Autónoma, no puede suplirse con la voluntad manifestada en los Estatutos, en la Memoria de Actividades o de cualquier otro modo...., y que sea necesario acreditarlo como lo requirió con fecha 27 de febrero de 2020, la Subdirección General de Arbitraje y Derechos del Consumidor , y que ya especificamos más arriba. Requerimiento que no se ha cumplimentado ni llevado a cabo por la sociedad demandante.

5- Por ello resulta plenamente justificado que en la medida en que la actora no ha acreditado suficientemente la existencia de delegaciones territoriales en más de una Comunidad Autónoma, parecería lógica de entrada la denegación de la inscripción en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, REACU, formulada por la ASOCIACIÓN DE CONSUMIDORES Y USUARIOS EN RED, CONSUMUR. Cumpliendo suficientemente ya la Administración con la retroacción del expediente. Pues de la propuesta de reposición se deprende lo que parece un reconocimiento por la Administración de sus propios errores planteados por CONSUMUR en el Recurso de Alzada. Así dice al efecto : "En el momento de redactar la resolución desestimatoria se incurrió en un error, en el Fundamento de derecho quinto de la Resolución, motivado por la lectura de los Estatutos, en los que se aludía a la existencia de una única sede en Murcia e ignorando, en ese momento, la certificación aportada que si se tuvo en cuenta para la petición de subsanación, y que refería una relación de delegaciones territoriales en diferentes comunidades autónomas (Ver expediente administrativo pág. 114 de 118, valoración primera del Informe).

Y aún queda más claro en la propia resolución de la alzada de 24 de marzo de 2021 -ahora recurrida- que en su Fundamento Jurídico 8º ( páginas 26 de 27 del expediente relativo al recurso de alzada ) textualmente manifiesta:

"OCTAVO. En el caso que nos ocupa, la Resolución recurrida no recoge una exposición motivada y concreta que justifique la desestimación de la solicitud de inscripción en el Registro Estatal de Consumidores y Usuarios, al no haber argumentado convenientemente el análisis de la documentación presentada y las razones que provocan que la no aportación de la documentación requerida determine que la asociación no cumpla los requisitos exigidos para la citada inscripción,...".

6.- Que aunque la Directora General de Consumo, doña Mariola, en fecha 7 de mayo de 2021, reconozca textualmente la siguiente afirmación "Respecto a las delegaciones territoriales de cada una de ellas y el número de socios de cada delegación se le informa que no consta dicha información en el Registro, por no ser dato exigido legalmente" , bien puede pese a ello la actora valerse de otras formas de demostrar las delegaciones territoriales, a través de contratos de alquiler y otros medios fehacientes.

7.-En base a la citada normativa y concretamente al Art.34 del TRLGDCU, ( por aplicarse el régimen regulatorio específico de consumo, o sea el Texto Refundido de la Ley General de Defensa de Consumidores y usuarios RD legislativo 1/2007, de 16 de noviembre y el Real Decreto 825/1990, de 22 de Junio sobre derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones) antes mencionados, la Administración puede y debe solicitar cuanta documentación e información sea precisa para que queden acreditados los requisitos necesarios para la inscripción.

8-Lo mas esencial en este procedimiento y que da lugar a corroborar la falta de motivación y la necesaria retroacción de actuaciones para ello es que CONSUMUR no aportó, tal y como se le requirió, ningún contrato de alquiler, título de propiedad o cualquier otro título posesorio que acreditara y probara la existencia de dichas delegaciones territoriales de la Asociación y que a la vez permitiera concluir la independencia de las mismas, es decir, que su actividad no estuviese desarrollada en el mismo establecimiento o espacio, donde se pudiera ejercer, al mismo tiempo, una actividad con ánimo de lucro, lo que impediría la inscripción en el Registro por falta de independencia , y por incumplimiento de los artículos 27 y 31 del TRLGDCU de 16 de Noviembre del 2007.

En cuanto a la alegación por parte de la asociación de la no obligatoriedad de la aportación de tales documentos, en base a la normativa existente, es necesario señalar que el ya mencionado artículo 34 del TRLGDCU establece de forma tajante que".. el Instituto Nacional de Consumo (ahora Dirección General de Consumo) podrá pedir a las asociaciones de consumidores y usuarios que soliciten su inscripción en el Registro Estatal de Consumidores y Usuarios o a las ya inscritas en él, cuanta documentación e información sea precisa para verificar el cumplimiento y mantenimiento de los requisitos exigidos en este título...". Lo que viene a ser corroborado con el ya citado artículo 2.1 de Real Decreto 949/2015 de 23 de octubre por el que aprueba el reglamento del Registro Nacional de Asociaciones, el cual dispone: "El Registro Nacional de Asociaciones tiene por objeto la inscripción de las asociaciones, federaciones, confederaciones y uniones de asociaciones de ámbito estatal, y de todas aquellas que no desarrollen principalmente sus funciones en el ámbito territorial de una única comunidad autónoma, siempre que ambos casos, no tengan fin de lucro y no estén sometidas a un régimen asociativo específico".

Es por todo ello y a la vista de la normativa aplicable que se considera totalmente correcta la resolución recurrida que acuerda dicha retroacción del expediente en orden a que se motive suficientemente por la Administración lo relativo a la falta de delegaciones en otras comunidades. Puntos que no aparecen justificados suficientemente en la resolución anterior. Sin que en este momento haya motivos bastantes para acordar de cara la inscripción que se pide en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, de la actora Asociación de Consumidores y Usuarios en Red, CONSUMUR, y solicitada con fecha 10 de febrero de 2020, que era el segundo punto del suplico de la demanda.

QUINTO.- En base a lo dispuesto en el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , en la redacción dada por la Ley 37/2011, procede la imposición de costas a la Asociación demandante al ser rechazadas todas sus pretensiones, si bien, y haciendo uso de la facultad prevista en el art. 139.4 de la Ley de la Jurisdicción , la Sala limita el alcance cuantitativo de la condena en costas, que no podrá exceder, por todos los conceptos, de la cifra máxima de 700 euros, atendida la facultad de moderación que el artículo 139.4 de la LJCA concede a este Tribunal fundada en la apreciación de las circunstancias concurrentes que justifiquen su imposición, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas, sin perjuicio de las costas que se hayan podido imponer a las partes a lo largo del procedimiento, importe al que se deberá sumar el I.V.A. si resultara procedente, conforme a lo dispuesto en el art. 243.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en la redacción dada por la Ley 42/2015, de 5 de octubre.

Vistos los preceptos citados por las partes y los demás de general y pertinente aplicación, y por cuanto antecede.